3 Formål som ivaretas

3.1 Innledning og metode

Formålet med åpen gruppe er ikke klart definert. Gruppen ble i utgangspunktet etablert som en arena for de mindre aktive i fisket etter torsk, uten at det eksplisitt ble sagt noe om formålet. Skillet mellom de to gruppene skulle i utgangspunktet være midlertidig, men har blitt videreført med gradvise endringer og utvidelser. Åpen grupper er diskutert i forbindelse med den politiske behandlingen av flere større problemstillinger. I dette kapittelet er flere slike gjennomgått for å identifisere hva som er vektlagt i disse. Til slutt diskuteres effekten åpen gruppe har på både generelle fiskeripolitiske mål og de øvrige politiske målene som er identifisert i dokumentgjennomgangen.

3.2 Omtale av åpen gruppe i stortingsmeldinger

I denne delen gjennomgås stortingsmeldinger og uttalelser fra den relevante komiteen i Stortinget for uttalelser som kan belyse formål for åpen gruppe.

3.2.1 Meld. St. 7 (2023–2024) Fisk, folk og fellesskap – en kvotemelding for forutsigbarhet og rettferdig fordeling

I kvotemelding 2 uttaler regjeringen at åpen gruppe spiller en vesentlig rolle for kystsamfunn og rekruttering. Sammen med kystfiskeordningen gir den et viktig bidrag for småskalafiske, og dermed også ivaretagelse av samisk kultur- og næringsutøvelse. Den har en særskilt rolle som rekrutteringsarena for nye fiskere.

Et flertall i næringskomiteen uttaler spesifikt om formålet at åpen gruppe blir sett på som særlig viktig, blant annet grunnet funksjonen som rekrutteringsarena. Sjarkflåten, som åpen gruppe er en del av, er viktig for aktiviteten langs kysten og den er ofte lokalt forankret og viktig leverandør til foredlingsindustrien. Et flertall uttrykker også at åpen gruppe er en konsekvens av havressursloven og ivaretakelsen av allemannsretten. Det foreslås å øke andelen av torskekvoten til åpen gruppe fra 6,12 til 6,62 %, noe som kan tolkes som en økt vektlegging av denne gruppen.

Komiteen ber om en gjennomgang av formål og innretning av åpen gruppe. Dette for at gruppen i større grad skal fungere etter intensjonen. Problemstillinger som trekkes frem er hvem som skal ha prioritet innenfor gruppen, og balansen mellom rekruttering, deltid og heltid må ses på.

3.2.2 Meld. St. 32 (2018–2019) Et kvotesystem for økt verdiskaping – En fremtidsrettet fiskerinæring

Regjeringen uttaler her at åpne grupper skal opprettholdes av hensyn til fiske i mindre skala, der fiske ikke nødvendigvis er hovedinntekt. Rollen som etableringsarena for yngre fiskere trekkes frem som et av hovedformålene med åpen gruppe. Effekten foreslås forsterket gjennom kvotetillegg for yngre. Det poengteres også at den skal bidra til å sikre det materielle grunnlaget for samisk kultur. Uten at det trekkes frem som et eksplisitt formål, poengteres det at åpen gruppe legger til rette for at fiskere kan trappe ned her og at noen sågar kan tilbringe hele yrkeslivet her.

Næringskomiteen uttaler i sin behandling av saken at overetablering i åpen gruppe kan finne sted, men at gruppen fortsatt skal være åpen. Åpen gruppe representerer en viktig rekrutteringsarena og er viktig for alle aktive fiskeres adgang til å delta i fisket.

I NOU 2018: 16, som var et viktig utgangspunkt for stortingsmeldingen, uttales det at tanken bak åpne grupper var å gi mulighet for etablering uten betydelige kostnader og kunne være et første skritt mot lukket gruppe. I tillegg gir det eldre fiskere mulighet til å trappe ned, uten å måtte forlate yrket helt. Her sies det også at ordningen har fungert etter hensikten. Det trekkes frem at ulike ordninger kan gi insentiver til å selge seg ut av lukket gruppe og drive videre i åpen gruppe. Utvalget ser ikke grunnlag for endringer i avsetning eller regelverk med unntak av begrensninger i overgang fra lukket gruppe.

3.2.3 Meld. St. 22 (2012–2013) Verdens fremste sjømatnasjon

Næringskomiteen peker på at der er viktig å legge til rette for at unge og motiverte fiskere skal kunne etablere seg i fiskerinæringen og rekruttere nye fartøyeiere. Bakgrunnen for dette var spesielt at terskelen for etablering kan være høy som følge av høye priser på fiskefartøy i adgangsbegrensede fiskerier. Det ble bedt om en strategi fra regjeringen for å styrke rekrutteringen, noe som ble fulgt opp i Meld. St. 32 (2018–2019).

3.2.4 St.meld. nr. 21 (2006–2007) Strukturpolitikk for fiskeflåten

Næringskomiteen uttaler bekymring for rekrutteringen til fiskeflåten og noterer seg at alderen for aktive fiskere er høy. Det er behov for å øke lønnsomhet og lønnsevne og styrke rekrutteringsarbeidet. Komiteen mener det må skapes rom for rekruttering innenfor rammen av strukturpolitikken. Det spesifiseres ikke om dette gjelder fartøyeiere.

3.2.5 St.meld. nr. 51 (1997–98) Perspektiver på utvikling av norsk fiskerinæring

Meldingen kommenterer at adgangen til å fiske torsk er relativt åpen gjennom det som da kaltes Gruppe II og nå er åpen gruppe. Bare store inntekter fra andre yrker hindrer deltakelse i denne gruppen. Fiskeridepartementet foreslår å heve grensen for dette fra 3 til 4 G generelt og fra 4 til 5 G i Nord-Troms og Finnmark, samt kommuner omfattet av Samisk utviklingsfond i Troms og Nordland. Dette for å legge bedre til rette for kombinasjonsnæringer, spesielt i samiske områder. Fiskeridepartementet ønsker å sikre de minste fartøyenes driftsgrunnlag, og vil utarbeide en regulering som tar hensyn til de små fartøyenes behov for å utnytte ulike arter i samsvar med tilgjengelighet og naturlig utbredelse. Det bebudes et høringsnotat om reguleringen av fisket for fartøy under 10 meter.

I behandlingen av saken uttaler næringskomiteen at det bør føre til en varig fordeling av ressursene mellom hav- og kystfiskeflåten. Dette skal stimulere til strukturtilpasning og langsiktig planlegging. Komiteen uttaler også at det innenfor kvotesystemet bør utvikles ordninger som gjør at de minste fartøyene kan drive kontinuerlig gjennom året.

3.2.6 St.meld. nr. 58 (1991–92) Om struktur og reguleringspolitikk ovenfor fiskeflåten (Strukturmeldingen)

I strukturmeldingen diskuteres sentrale prinsipper for regulering av fiske i både kyst- og havfiskeflåten. Regjeringen trekker frem tre hovedalternativer; fri tilpasning innenfor en totalkvote, uomsettelige mannskvoter og individuelle omsettelige kvoter. Fartøykvoteordningen, som relativt nylig var innført i kystfiskeflåten, vurderes å ha svakheter. Det trekkes spesielt frem at den ikke hensyntar de store individuelle forskjellene i tilpasning i flåten, kvoter blir gjenstand for omsetning og feilrapportering. Fordelene med en fri tilpasning er lave administrasjonskostnader, samt at dette oppfattes som legitimt blant en del fiskere. Blant ulemper trekkes frem kappfiske, kvalitet, svak lønnsomhet og liten forutsigbarhet.

For kystflåten foreslås det å benytte fri tilpasning, dog med mulighet for gruppekvoter, periodisering og maksimalkvoter. Disse skal motvirke en del av problemene med en slik reguleringsmodell. Det gis ikke ytterligere vurderinger av måloppnåelse i stortingsmeldingen.

En fiskereid flåte trekkes frem som en sikkerhet for sysselsetting og bosetting på kysten. Kystflåten trekkes også frem som spesielt viktig ettersom den i større grad enn havflåten ivaretar et spredt bosettingsmønster, mens havflåten tenderer å konsentreres rundt steder med allsidig og god infrastruktur.

Nærings- og sjøfartskomiteen er enige i at målene for fiskeripolitikken må ligge fast; vern av ressursen, trygge bosettingen, trygge og gode arbeidsplasser og økt lønnsomhet. Et flertall kommenterer at reguleringssystemet som foreslås i meldingen bør utredes nærmere og drøftes nøye med næringen. Komiteen støtter at kystflåten må få en friere tilpassing innenfor totalkvoter. Noen medlemmer peker på at et slikt system vil være mer arbeidskrevende og motvirker effektivisering og forenkling. Andre påpeker at de fleste fartøyene har tilpasset seg dagens system og at maksimalkvotesystemet vil gi nettopp de beskrevne problemene, og at fartøykvotesystemet bør videreføres i kystflåten. Det gis ikke ytterligere beskrivelser av måloppnåelse.

I møtet i reguleringsrådet høsten 1992 diskuteres valget av reguleringssystem. Fiskeridirektøren peker på at tilgjengeligheten er så god at et system med fri tilpasning vil skape flere problemer enn det løser og anbefaler at dagens system videreføres i 1993. En garantert fartøykvote i hovedsesongen kunne bidratt positivt.

3.3 Omtale av åpen gruppe i andre relevante dokumenter

Riksrevisjonen dok. 3:6 (2019–2020) Undersøkelse av kvotesystemet i kyst- og havfisket

Riksrevisjonen påpeker i gjennomgangen av kvotesystemet at fiske er en allemannsrett. Adgangsbegrensningene som gradvis ble innført for viktige fiskerier har i stor grad medført at denne allemannsretten ivaretas gjennom muligheten for yrkesfiske i åpen gruppe.

Det påpekes også at en fiskereid flåte er et viktig prinsipp.

I kommentarer fra Nærings- og fiskeridepartementet opplyses det at allemannsretten for yrkesfiskere opprettholdes gjennom åpne grupper i de fleste fiskerier. Det er visse vilkår for å delta, men i prinsippet kan alle etablere seg. Departementet viser også til at åpen gruppe har flere formål. Den skal muliggjøre yrkesfiske i mindre skala også for personer som ikke har fiske som hovedinntekt, muligheter for ungdommer til å etablere seg som fartøyeier og bidra til samisk kultur. Den tilrettelegger også for at tidligere yrkesfiskere kan drive småskalafiske som pensjonister, noe som er i tråd med målet i pensjonsreformen.

Saken ble behandlet av kontroll- og konstitusjonskomiteen. Komiteen viser til at rekruttering har blitt vanskeliggjort som følge av høye kvote- og båtpriser og kutt i kvotene i åpen gruppe. Åpen gruppe er en rekrutteringsarena for yngre fiskere og muliggjør etablering uten store kostnader. Det vises også til rekrutteringsordningen som gjør det lettere å starte opp.

St.prp. nr. 70 L (2011–2012) Oppfølging kystfiskeutvalget

Fiskeri- og kystdepartementet fulgte opp forslagene fra NOU 2008: 5 med et sett tiltak som ble godkjent av Sametinget, og dette ble lagt frem for Stortinget som forslag om endringer i deltakerloven og havressursloven. Dette omfatter en rett til fiske av torsk, hyse og sei for alle som bor i et definert område, tydeliggjøring av de folkerettslige pliktene, etablering av en fjordfiskenemnd, rammeavtale om konsultasjoner i fiskerispørsmål med Sametinget og rettigheter til fiskeplasser. I tillegg foreslås det å sette av en tilleggsmengde torsk til åpen gruppe i Finnmark, Nord-Troms og eventuelle andre områder med sjøsamisk innslag. Det ble også foreslått et forbud mot fiske innenfor fjordlinjene for fartøy over 15 meter.

Næringskomiteen støtter at det lovfestes rett til fiske for de foreslåtte områdene. Det påpekes at det er positivt å støtte aktivitet i det sjøsamiske området for å sikre næringsaktivitet, kultur og bosetting. Også tydeliggjøringen av de folkerettslige forpliktelsene og avsetting av en tilleggskvote torsk for åpen gruppe støttes. For sistnevnte påpekes det at dette er for at fiskere skal få utnytte lokale ressurser.

Skriftlige spørsmål og svar i Stortinget

I dokument nr. 15:338 (2003–2004) stilte en stortingsrepresentant spørsmål til fiskeriministeren om heltidsfiskere i Gruppe II og hvilke tiltak som skulle benyttes for å sikre disse kvotegrunnlag på linje med øvrige heltidsfiskere og eventuelle justeringer i kriterier for opprykk. Spørsmålet ble stilt i forbindelse med utvidelsen av adgangsbegrensningene til også hyse og sei i nord.

I svaret fra fiskeriministeren sies det at det har vært nødvendig å begrense deltakelsen i fisket (gruppe I), for å sikre et tilstrekkelig utkomme til deltakerne. Det blir bemerket at ettersom ikke alle kan gis adgang i de deltakerregulerte fiskeriene er det viktig å opprettholde den åpne adgangen til å fiske. Det påpekes også at det aldri har vært aktuelt å motvirke at fartøyeiere i gruppe II er mannskap på andre fartøy.

Fjordfiskenemnda

Fjordfiskenemnda ble opprettet i desember 2013 som et rådgivende organ for fiskerimyndighetene. Nemnda har som formål å styrke forvaltningen av fjordfiskeriene i Nordland, Troms og Finnmark, med vekt på samisk bruk og denne brukens betydning for samiske lokalsamfunn. Det fremkommer av nemndas mandat at nemnda blant annet skal «Vurdere det årlige behovet for tilleggskvantum av torsk i åpen gruppe [kystfiskekvoten], og hvordan dette best kan fordeles for å styrke det lokale fjordfisket».

Nemndas formål og oppgaver har resultert i en rekke vedtak og uttalelser fra nemnda om at de minste fartøyene er viktige for mange kystsamfunn. Eksempelvis i forbindelse med spørsmålet om ressursrente (i kvotemelding 1), hvor nemnda i desember 201928 uttrykte at «Fjordfiskenemnda er enig i at utviklingen tilsier en form for innkreving av ressursrente fra havfiskeflåten og de største fartøyene i kystgruppen, men at dette må innføres uten at de minste fartøygruppene i kystflåten omfattes. Skillet kan eksempelvis settes ved en fartøylengde på 15 meter, og må i hvert fall ikke berøre fartøy under 11 meter. Dette fordi de minste fartøyene bidrar til den aktivitet som i størst grad oppfyller de distriktspolitiske målene i fiskerilovgivningen. For øvrig bør innkrevet ressursrente øremerkes slik at denne i størst mulig grad kommer kystsamfunn til gode».

Ovennevnte uttalelse omhandlet ikke åpen gruppe spesielt, men i samme dokument blir det påpekt at «Åpen gruppe i torskefisket med sine ca. 2400 fartøy er svært viktig for kyst- og fjordsamfunnene generelt – og for rekruttering av unge fiskere spesielt – i hele det geografiske virkeområdet for Fjordfiskenemnda [Nordland, Troms og Finnmark]», samt at «fartøy i åpen gruppe bidrar til en variert flåtestruktur og god distriktspolitikk, med et fiske som er lite energikrevende og som også stimulerer til en god utnyttelse av andre fiskeslag enn torsk». Dette er synspunkter som nemnda også har påpekt i tilknytning til de årlige reguleringene av torskefisket i nord.

3.4 Effekter på fiskeripolitiske mål

Frem til lukkingen i 1990 var det små begrensninger i hvem som kunne starte fiske etter torsk med kystfiskefartøy. Som diskutert ovenfor var dette på bakgrunn av at dette fisket var ansett som en allemannsrett med basis i sedvane. I Strukturmeldingen (St.meld. nr. 58 (1991–92)) sies det at utnyttelsen av fiskeressursene bygger på prinsipp om ingen eiendomsrett og fri konkurranse. Samtidig var det allerede innført vesentlig strengere begrensninger for andre fartøygrupper, spesielt trålere, i torskefisket. Formålet med det som ofte karakteriseres som «open access» eller fri etablering i kystgruppen kan da anses å være å legge til rette for at personer som ønsker å drive fiske kan gjøre dette. Dette gir en inntektsmulighet for svært mange i mange kystsamfunn. Deres aktivitet og ringvirkningene fra denne, eksempelvis i form av landinger og foredling av fisk og etterspørsel etter ulike tjenester og produkter, bidrar til aktivitet og bosetting i mange kystsamfunn. Samtidig viser økonomisk teori at en slik forvaltning reduserer det økonomiske utbyttet fra fiske, både bedrifts- og samfunnsøkonomisk. I den opprinnelige situasjonen, der den konvensjonelle flåten fikk fortsette fisket ut over gruppekvoten er det også klart at dette hadde negative konsekvenser for ressursutnyttelsen, som også forsterket de negative økonomiske konsekvensene.

Når åpen gruppe etter hvert ble en mer permanent del av forvaltningssystemet er det mer relevant å diskutere om formålet skiller seg fra det opprinnelige målet om tilrettelegging for at alle skulle kunne etablere seg og at dette videre understøtter øvrige mål. Gruppekvotene er blitt begrensende også for denne flåtegruppen, slik at de negative ressurskonsekvensene er bortfalt.

Det er rimelig å fortsatt legge dette til grunn som et mål, og dette kan også reflektere en tilrettelegging av allemannsretten til å drive næringsfiske. I tillegg kan gjennomgangen av mål oppsummeres i følgende spesifikke mål for åpen gruppe: Ivaretagelse av kystsamfunn, etablering av rekrutteringsarena og tilrettelegging for småskalafiske og kombinasjonsnæringsutøvelse, som igjen tilrettelegger for videreføring av kystkultur og samisk kultur- og næringsutøvelse.

I tillegg til de spesifikke målene for åpen gruppe kan også de mer generelle hovedmålene for fiskeripolitikken være relevante i vurderingen av hvilke hensyn åpen gruppe bidrar til å ivareta. Disse har jevnlig vært diskutert og har i grove trekk ligget relativt fast. Havressursloven trekker opp tre overordnede mål; bærekraftig og samfunnsøkonomisk lønnsom utnyttelse av marine ressurser som skal bidra til å sikre sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene. Disse speiles i stor grad i deltakerloven, som i tillegg trekker frem kapasitetstilpassing som et formål. Dette for å sikre bærekraftig høsting og øke lønnsomhet og verdiskaping. Dette igjen skal trygge bosettingen i kystdistriktene.

At fiskeflåten skal være eid av aktive fiskere er også et viktig mål i fiskeripolitikken.

Næringskomiteen trakk frem opprettholdelse av en variert og fiskereid fiskeflåte som et mål i forbindelse med behandlingen av Meld. St. 7 (2023–2024). Her ble det også uttalt at det er viktig å legge til rette for at unge skal kunne etablere seg og rekruttere nye fartøyeiere.

Den teknologiske og økonomiske utviklingen har bidratt til at fiskeressursene vil overutnyttes dersom de ikke forvaltes med regulering av uttaket. Målene synes derfor å ha endret seg til å legge større vekt på samfunnsøkonomi i utnyttelsen av ressursene, som påpekt av Riksrevisjonen. Dette har bidratt til at forvaltningen har valgt å begrense deltakelse og fangstmengde, i tillegg til andre virkemidler.

3.4.1 Åpen gruppes effekter på ulike mål

I dette delkapittelet diskuteres hvilke effekter åpen gruppe har på ulike aktuelle mål. Diskusjonen er ikke uttømmende, men beskriver generelt hvilke effekter som kan forventes.

Allemannsrett

Mulighetene til å fiske i sjøen er innskrenket ved lov og må utøves innenfor rammene av de gjeldende reguleringene. Med den gradvise lukkingen av viktige fiskeri har allemannsretten blitt kraftig innskrenket ved at store deler av kvotegrunnlaget er forbeholdt en engere krets av yrkesutøvere. I praksis er det derfor bare den delen av kvotegrunnlaget som fordeles til åpen gruppe som i dag kan sies å ivareta en slags allemannsrett for yrkesfiskere.

Kravene som må tilfredsstilles for å starte opp i åpen gruppe i torskefiskeriene er utformet på en slik måte at det er gode muligheter for å etablere og drive yrkesfiske for den som ønsker dette. Åpen gruppe bidrar slik generelt til oppnåelse av målet om en allemannsrett i torskefiskeriene. Hvor stort omfang og måloppnåelse denne skal ha blir en politisk avveining mellom de øvrige målene som er satt for fiskeriforvaltningen og generelt. Eksempelvis vil det være en avveining mellom lønnsomhet og oppnåelsen av allemannsrett. Dersom en stor del av kvoten forbeholdes fri deltakelse er det rimelig å anta at samfunnsøkonomisk lønnsomhet vil reduseres.

Rekruttering

I årene etter lukkingen av torskefiskeriene medførte lønnsomhetssituasjonen at fisketillatelsen i seg selv hadde liten verdi. Spesielt økningen i fiskepriser og mulighetene for å øke kvotegrunnlaget for enkeltfartøy har medført at verdien på fisketillatelsene i lukket gruppe er blitt betydelige. Dette medfører at etableringsbarrierene blir større; i tillegg til å finansiere båt og bruk må eventuelle nyetablerere i tillegg finansiere anskaffelse av fisketillatelser. Betalingsviljen, og kredittmulighetene for allerede etablerte redere er ofte høyere, noe som ytterligere vanskeliggjør mulighetene for å etablere seg for nykommere.

I åpen gruppe slipper man denne investeringen, og etableringsbarrierene er lavere. Det er også etablert barrierer for de som allerede har deltakeradgang i lukket gruppe i dette fiskeriet. Selv om kvotegrunnlaget generelt er lavere i åpen gruppe, og lønnsomhetspotensialet dermed er lavere, er det arbeidsgruppens oppfatning at det er vesentlig enklere å etablere seg i åpen gruppe. Det er også enklere å reversere en oppstart i åpen gruppe i forhold til lukket gruppe. Åpen gruppe har dermed klar positiv effekt på målet om rekruttering, noe som også er uttalt ved ulike politiske sammenhenger. Dette gjelder også arbeidsgruppens avgrensning til å gjelde etablering som fartøyeier. Dette underbygges av de refererte spørreundersøkelsene og de empiriske dataene som viser at det er kommet relativt mange nye fartøyeiere til åpen gruppe i de senere årene. Dog er det geografiske forskjeller i denne etableringen.

Rekruttering anses primært å gjelde aktører som nyetablerer seg som fartøyeier. Det er dette man hovedsakelig søker å legge til rette for. I forlengelsen av dette er det også et mål at disse skal oppleve det som økonomisk og sosialt rimelig å drifte innenfor gruppen. Det er ikke tilstrekkelig å bli rekruttert for så å falle fra etter kort tid på grunn av at det ikke er økonomisk drivverdig. Dette kunne eksempelvis skje dersom man hadde sterke insentiver for etablering, eksempelvis høyere kvoter for nyetablerere. Nyetableringer er viktig både i kraft av aktiviteten som drives og nye aktørers innovasjonspotensial, men også fordi disse skaffer seg et godt erfaringsgrunnlag og senere også kan drive i eksempelvis lukket gruppe, som også har behov for nye eiere.

Dette gjelder også aktører som etablerer seg for å drive i kombinasjon med andre næringer. Imidlertid omfatter rekruttering ikke personer som har store inntekter fra å være mannskap på andre fiskefartøy. Målet omfatter heller ikke pensjonister. Det søkes å legge til rette for aktører som har en relativt lang fremtid foran seg i fiske. Det er dog ikke dermed sagt at pensjonister ikke er ønskelig, men de bidrar ikke til oppfyllelse av målet om rekruttering.

Rekruttering omfatter heller ikke aktører som trapper ned fra eksempelvis lukket gruppe. Disse har i utgangspunktet bedre økonomiske betingelser, og vil ofte benytte åpen gruppe som en nedtrappingsarena. Det er heller ikke her nødvendigvis slik at dette er uønsket. Mange kan ha svært gode grunner for å trappe ned, eksempelvis av helsemessige årsaker.

Småskaladrift og kombinasjonsnæringer

Uten kapitalbehovet knyttet til fisketillatelsen blir det også enklere å velge drift i mindre skala og drive fiske i kombinasjon med andre næringer. For aktører som allerede disponerer fisketillatelse i lukket gruppe har dette mindre betydning, da disse i liten grad vil ha betalbare kostnader til fisketillatelsen, men for nyetablerere vil dette trolig være langt mer avgjørende. Samtidig er det verd å merke seg at slik næringsutøvelse har blitt vanskeligere som følge av kostnadsvekst og strengere krav til fartøy og utstyr. Det er imidlertid arbeidsgruppens oppfatning at åpen gruppe bidrar positivt også til dette målet.

Arbeidsgruppen er oppmerksom på at en del deltakere i åpen gruppe kombinerer dette med relativ høy inntekt fra å være mannskap på andre fiskefartøy. Dette anses ikke å være kombinasjonsnæring i denne sammenhengen.

Kystkultur

Havressursloven og annet lovverk viser eksplisitt til at fiske er en særlig viktig del av det materielle grunnlaget for samisk nærings- og kulturutøvelse. Ivaretagelsen av utsatte kystsamfunn og nasjonale minoriteter har kommet inn som viktig mål for forvaltningen. I denne forbindelse er spesielt kyst- og fjordfisket med passive redskaper i de samiske bosetningsområdene viktig, og noe som Fjordfiskenemnda har som mandat å vurdere og foreslå tiltak for å styrke. Mulighetene for etablering med lavere inngangsbarrierer, drift i mindre skala og i kombinasjon med annen næringsutøvelse bidrar også til å bevare det materielle grunnlaget for kulturutøvelse.

Det kan her nevnes at Sametinget har en tilskuddsordning for førstegangskjøp av fiskefartøy i åpen gruppe29. Det er også eksempler på at kommuner i Finnmark og Finnmark fylkeskommune30 bidrar med støtte til slike fartøykjøp.

Bosetting og sysselsetting

Åpen gruppe understøtter også andre viktige fiskeripolitiske mål. Spesielt relevant her er de distriktspolitiske hensynene. Fiskeriforvaltningen skal bidra til å sikre sysselsetting og bosetting i kystsamfunn. Med lavere inngangsbarrierer, uten kvotesammenslåingsordninger, krav om små fartøy (under 11 m), er det klart at gruppen bidrar til høyere sysselsetting enn ellers og slik bidrar til dette målet. Mens tendensen i lukket gruppe har vært at fisketillatelsene til en viss grad konsentreres rundt noen kommuner eller områder er aktørene i åpen gruppe mer spredt geografisk og ikke i samme grad påvirket av infrastrukturforhold. Dette betyr at gruppen i sterkere grad bidrar til spredt bosetting og sysselsetting enn lukket gruppe.

Torsk på hjell i Lofoten.

Foto: Johan Wildhagen

Bærekraftig høsting

Et overordnet mål i norsk fiskeriforvaltning er at bestandene skal forvaltes bærekraftig. Selv om dette målet i liten grad er definert og begrepet kan omfatte flere dimensjoner er det rimelig å anta at dette primært gjelder dimensjonene rundt ressursen selv og det nærliggende økosystemet. Disse skal primært ivaretas gjennom uttaksreguleringene og reguleringene av hvordan fisket kan finne sted. Når det gjelder førstnevnte ivaretas dette av kvotene og eventuelt stopp i fisket for åpen gruppe når gruppekvoten er fullt utnyttet. Her skiller gruppen seg i liten grad fra de øvrige. I gruppen driftes det primært med passive redskaper som trolig har noe mindre påvirkning på økosystemene enn eksempelvis trål.

Lønnsomhet

Utnyttelsen av ressursene skal være samfunnsøkonomisk lønnsom. I deltakerloven trekkes det også frem økt lønnsomhet som et formål. Samfunnsøkonomisk oppnås dette generelt ved å ha en stor bestand som gir et stort årlig fangstpotensial og ved å minimere kostnadene man har ved å høste dette. Sistnevnte tilsier at man bør ha en fiskeflåte som er perfekt kapasitetstilpasset ressursgrunnlaget. I lukket gruppe har man nærmet seg dette gjennom strukturkvoteordningen. I åpen gruppe er det liten tvil om at man kunne oppnådd samme fangst med færre fartøy og dermed lavere kapitalinnsats. Dette betyr at gruppen isolert sett bidrar negativt til dette målet, selv om effekten er liten.

Fiskereid flåte

Deltakerloven hjemler begrensninger i hvem som kan eie fiskefartøy, noe som skal sikre at fiskeflåten er eid av aktive fiskere. I noen tilfeller er det unntak fra dette for å legge til rette for at også eiere kan administrere driften. Det er også unntak for industrieide torsketrålere. I åpen gruppe stilles det i tillegg krav om at eieren skal være om bord under fisket, med visse unntak for personer med tillitsverv, gravide, sykdom, verneplikt og utdanning.

Med lavere kapitalbehov for etablering i åpen gruppe er det rimelig å anta at dette bidrar positivt til målet om fiskereid flåte.

Variert flåtestruktur

Heller ikke målet om variert flåtestruktur er særlig godt definert. Åpen gruppe utgjøres av et svært stort antall fartøy, og slik sett ville et statistisk mål på variasjonen påvirkes mer positivt av eksempelvis flere trålere. De økonomiske drivkreftene synes imidlertid å tilsi en trend mot større fartøy. Mulighetene i åpen gruppe virker i motsatt retning av dette, her er det mer formålstjenlig å drifte med mindre kapitalintensive fartøy. Driftsmønsteret i gruppen er trolig mer variert enn i lukket gruppe. Slik kan gruppen bidra positivt også til målet om variert flåte, men effekten er diskutabel.

Høsting og utnyttelse av ulike bestander

Med mer spredt tilhørighet og mindre økonomiske drivkrefter bak aktivitetsplanleggingen er det rimelig å forvente at fartøyene i åpen gruppe har et mer variert driftsmønster og i større grad drifter kystnært og i fjorder nær hjemmehavnen. Slik bidrar disse trolig til høsting av flere bestander og populasjoner enn lukket gruppe. Dette er ikke nødvendigvis udelt positivt. Dette kan i noen tilfeller også bidra til økt beskatning av sårbare populasjoner av eksempelvis kysttorsk og uer. De senere årene har fiskepresset på flere uregulerte bestander økt betydelig, og medført behov for reguleringer. Dette har spesielt blitt gjort for brosme, lange, breiflabb og kveite de seneste årene. Det kan tilføyes at dette er arter som også beskattes i et turistfiske som har vært økende, slik at beskatningstrykket samlet sett kan være «stort nok». Dette bidrar til at dette målet trolig ikke er like relevant som tidligere.

Tabell 7 Oppsummering av åpen gruppes effekt på fiskeripolitiske mål