1 Generelt om konflikter og bruk av kampmidler

1.1 Konflikter i arbeidslivet

1.1.1 Regulering av arbeidskonflikter

De sentrale bestemmelsene om arbeidskonflikter i staten er inntatt i lov 18. juli 1958 nr. 2 om offentlige tjenestetvister (tjenestetvistloven).

Supplerende regler fremgår av lov 27. januar 2012 nr.9 om arbeidstvister (arbeidstvistloven), lov 19. desember 1952 nr. 7 om lønnsnemnd i arbeidstvister (lønnsnemndloven) og kapittel 12 i hovedavtalen for arbeidstakere i staten (hovedavtalen).

1.1.2 Tariffavtalen

Arbeidslivet reguleres i stor grad av tariffavtaler. En tariffavtale er en skriftlig avtale mellom en arbeidsgiver på den ene siden og en fagforening på den andre siden. I den avtalte tariffperioden regulerer tariffavtalen lønns- og arbeidsvilkår for de fagorganiserte den omfatter. Varigheten av hovedtariffavtaler er som oftest begrenset til to år.

I staten er det DFD og de fire hovedsammenslutningene som på vegne av de statsansatte inngår hovedtariffavtale og sentrale særavtaler som omfatter hele statsadministrasjonen. Embetsmenn og statsansatte som ikke er medlemmer av en organisasjon tilsluttet en hovedsammenslutning, blir omfattet av hovedtariffavtalen i staten ved at Stortinget vedtar hovedtariffavtalen gjennom eget budsjettvedtak.

1.1.3 Fredsplikt

Tjenestetvistloven fastsetter at det skal være gjensidig fredsplikt i tariffperioden1, og alle konflikter om lønns- og arbeidsvilkår må løses uten bruk av kampmidler.

Fredsplikten kan defineres som en plikt for tariffavtalens parter og deres medlemmer til å avstå fra og aktivt motvirke bruk av kampmidler i tariffperioden. Det er heller ikke anledning til å true med arbeidskamp i tariffperioden. Brudd på fredsplikten kan føre til erstatningsansvar.

Fredsplikten omfatter både rettstvister og interessetvister.

Rettstvister oppstår når det er uenighet om hvordan tariffavtalen skal forstås. Rettstvister må løses uten bruk av kampmidler. Hvis partene ikke blir enige om hvordan en eksisterende avtale skal forstås, skal tvisten i siste instans løses av Arbeidsretten.

Interessetvister oppstår dersom partene ikke blir enige om hva som skal bli ny avtale. Tjenestetvistloven § 20 nr. 2 fastslår at kampmidler bare kan tas i bruk for å løse en interessekonflikt i forbindelse med et hovedtariffoppgjør. I tariffperioden er det fredsplikt, og interessekonflikter i denne perioden kan ikke løses ved noen form for arbeidskamp. I tariffperioden omfatter fredsplikten også tvist om inngåelse av særavtaler. I tariffperioden må interessetvister løses, for eksempel i Statens lønnsutvalg, særskilt nemnd, eller annen form for voldgift.

Sympatiaksjoner og demonstrasjonsaksjoner er på bestemte vilkår lovlige unntak fra fredsplikten. Det vises til punkt 1.5 og 1.6.

1.2 Kampmidler – streik, lockout, annen arbeidskamp

Arbeidskamp er arbeidstakeres og arbeidsgiveres lovlige virkemiddel når en interessekonflikt ikke kan løses gjennom forhandlinger og eventuelt mekling. Formålet med arbeidskamp er å sette motparten i en slik økonomisk tvangssituasjon at vedkommende helt eller delvis må gi seg.

I tjenestetvistloven omtales arbeidskamp som arbeidsnedleggelse (streik), arbeidsstengning (lockout) og annen arbeidskamp.

Streik er når arbeidstakere etter avtale eller i forståelse med hverandre legger ned arbeidet, se tjenestetvistloven § 21 nr. 1. Lockout er når arbeidsgiver stenger arbeidstakere ute fra arbeidet, se tjenestetvistloven § 21 nr. 2. Lockout benyttes normalt ikke som kampmiddel i statlig sektor. I tillegg omtaler tjenestetvistloven § 21 blokade. Blokade kan være et lovlig ledd i en streik, for eksempel når de streikende hindrer arbeidsgiver i å sette inn andre arbeidstakere for å utføre de streikendes oppgaver.

Annen arbeidskamp omfatter flere ulike pressmidler, blant annet "gå sakte-aksjoner", "sittnedaksjoner" og overtidsnektelse. Slike begrensede aksjoner kan ha store skadevirkninger, og er derfor underlagt de samme begrensninger som streik og lockout.

1.3 Vilkår for lovlig bruk av kampmidler

1.3.1 Forhandlinger om ny hovedtariffavtale og mellomoppgjør

Kampmidler kan tas i bruk i forbindelse med at det skal opprettes ny hovedtariffavtale. Dette følger av tjenestetvistloven § 20 nr. 3. Historisk har de sentrale partene i staten avtalt at hovedtariffavtalene også kan sies opp dersom det ikke blir enighet i forhandlinger om «lønnsreguleringer for 2. avtaleår». Dette åpner for bruk av kampmidler også i såkalte mellomoppgjør.

Vilkårene for lovlig bruk av kampmidler går fram av tjenestetvistloven § 20 nr. 2. Disse er:

• Hovedtariffavtalen må være sagt opp og gyldighetstiden må være utløpt (se punkt. 1.3.2).
• De individuelle arbeidsforholdene må være sagt opp på lovlig måte, og oppsigelsesfristen må være gått ut. Det følger av hovedavtalen § 46 at denne fristen er 14 dager (se punkt. 1.3.3 og 1.3.4).
• Meklingsfristen(e) må være gått ut. Disse fristene er til sammen på minst 21 dager, se tjenestetvistloven § 17 første og andre ledd (se punkt. 1.3.6).

Figuren viser fremgangsmåten ved et hovedtariffavtaleoppgjør dersom partene ikke skulle komme til enighet om ny hovedtariffavtale.

Figur 1: inngåelse av hovedtariffavtale (jf. lov om offentlige tjenestetvister av 18. juli 1958 nr. 2, tvl)

1.3.2 Hovedtariffavtalens utløpstid

Forutsetningen for streik er at gyldighetstiden for tariffavtalen er utløpt, se tjenestetvistloven § 20 nr. 2. I staten har hovedtariffavtalene utløpstid 30. april, og streik kan derfor tidligst iverksettes fra 1. mai. På grunn av meklingsfristene vil i praksis streik først kunne iverksettes på et senere tidspunkt, dvs. i siste del av mai, eller i juni.

Oppsigelsesfristen er tre måneder, med mindre en kortere frist er avtalt, se tjenestetvistloven § 12.2 Dette innebærer at hovedtariffavtalene i staten må sies opp senest 31. januar.

Så lenge en streik, arbeidsstengning eller annen arbeidskamp ikke lovlig kan iverksettes, skal den tariffavtalen og de lønns- og arbeidsvilkår som gjaldt ved tvistens utbrudd stå ved lag, hvis ikke partene er enige om noe annet, se tjenestetvistloven § 20 nr. 2 andre ledd.

1.3.3 Plassoppsigelse og områdevarsel

Plassoppsigelse er en oppsigelse av arbeidsforholdet med formål om å iverksette arbeidskamp (streik).

Plassoppsigelse innebærer at arbeidstakerne ikke er bundet av rettigheter og plikter etter arbeidsavtalen, noe som innebærer at de har anledning til å legge ned arbeidet.

De sentrale partene i staten er enige om at plassoppsigelser kan gjøres kollektivt ved å godta som gyldig plassoppsigelse et varsel utvekslet mellom staten ved DFD og hovedsammenslutningene. Plassoppsigelsen skal i form og innhold være som fastsatt i arbeidstvistloven §§ 15 og 16. Det følger av hovedavtalen § 46 nr. 1.

Det følger av hovedavtalen § 46 nr. 2 at hovedsammenslutningene er forpliktet til å varsle plassoppsigelsene minst 14 dager før streiken tidligst kan iverksettes (områdevarsel). Varselet skal angi hvilke virksomheter oppsigelsene gjelder for og det omtrentlige antall arbeidstakere som skal tas ut i streik.

DFD skal motta varsel etter at Riksmekleren er varslet i henhold til arbeidstvistloven § 16. DFD sender mottatte varsler til berørte departementer, som har ansvaret for å distribuere videre til sine underliggende virksomheter som er omfattet.

1.3.4 Varsel om plassfratredelse (navnelister)

Et varsel om plassfratredelse angir konkret hvilke individuelle medlemmer som tas ut i streik. Et helt generelt varsel om plassfratredelse for samtlige medlemmer aksepteres ikke av staten. For at et medlem skal kunne omfattes av plassfratredelsen må medlemmet ha vært omfattet av den forutgående plassoppsigelsen.

Varsel om plassfratredelse skal gis minst fire dager før streiken iverksettes, jf. hovedavtalen § 46 nr. 2 andre ledd.

Den konkrete fristen ved første uttak vil fremgå av personalmelding fra DFD som gis ut i forbindelse med streikeberedskapen.

Fristen på fire dager beregnes slik at den dagen varselet mottas ikke tas med i fristberegningen. Fristen begynner å løpe dagen etter at varselet er mottatt. Varselet må mottas i kontortid, med mindre partene er enige om noe annet. DFD sender mottatte navnelister til berørte departementer, som har ansvaret for å distribuere videre til sine underliggende virksomheter.

Blir et forslag om ny tariffavtale nedstemt i uravstemning kan detteinnebære at hovedsammenslutningen går til streik, forutsatt at mekling er gjennomført. Basert på tidligere praksis har DFD lagt til grunn at det da må gis et nytt varsel om plassfratredelse med fire dagers frist før streiken kan iverksettes.

1.3.4.1 Ensidig tilbaketrekking

En arbeidstakerorganisasjon kan ikke ensidig trekke tilbake varsel om plassfratredelse. Dette gjelder både tilbaketrekning av samtlige oppsagte arbeidsplasser, eller bare en del av dem. Som et eksempel på dette, kan det vises til at det i 1998 i Oslo ble iverksatt streiker der blant annet sykepleiere etter en viss tid ønsket å gå tilbake til arbeidet, for at andre arbeidstakere i andre virksomheter kunne tas ut. Slike rullerende streiker har ikke forankring i norsk rett.

Varsel om plassfratredelser for konkrete arbeidstakere kan derfor ikke trekkes tilbake uten etter samtykke fra DFD.

1.3.4.2 Varsel om plassfratredelse for arbeidstakere med flere ansettelsesforhold, midlertidig ansatte og vikarer

Når det gjelder arbeidstakere med flere ansettelsesforhold må utgangspunktet være at staten kan kreve å bli varslet om plassfratredelse for hovedstilling, deltidsstilling eller ekstraerverv som arbeidstakeren måtte ha i staten. Det er ikke tilstrekkelig at det varsles plassfratredelse for hovedstillingen, dersom det er meningen at vedkommende også skal legge ned arbeidet ved en annen virksomhet eller en annen stilling i samme virksomhet. Det samme må gjelde dersom en arbeidstaker har flere deltidsstillinger. Et korrekt varsel om plassfratredelse må med andre ord være uttømmende.

Når det gjelder vikarer og midlertidig ansatte kan det også varsles plassfratredelse for disse, forutsatt at de har tiltrådt før varselet leveres.

1.3.4.3 Delvis plassfratredelse

I staten er det vanlig at det varsles plassoppsigelse bare for deler av medlemsmassen, for deler av virksomheter mv. Slike punktstreiker har staten akseptert, når de er varslet på riktig måte.

Arbeidsretten har imidlertid slått fast at en part som går til kollektiv plassoppsigelse ikke ensidig kan begrense plassoppsigelsen med hensyn til hvilke arbeidsoppgaver den skal omfatte, med mindre tariffavtalen gir grunnlag for det. Det er altså ikke anledning til å betrakte arbeidsavtalen som delvis suspendert som følge av arbeidsstans. Arbeidsgiver må med andre ord ikke akseptere en slik form for delvis plassfratredelse.

Arbeidstakere må dermed streike fra hele stillingen, enten de er ansatt i en 100 % stilling eller i en lavere stillingsbrøk enn 100 %.

1.3.5 Utvidelse av streiken

Ved en eventuell opptrapping av konflikten godtas et varsel på fire dager, hvor områder og navnelister presenteres, se hovedavtalen § 46 nr. 2 tredje ledd. Opptrappingen må skje innenfor rammen av plassoppsigelsen.

1.3.6 Mekling

Et vilkår for lovlig bruk av arbeidskamp er at meklingen er krevet avsluttet og at meklingsfristen er gått ut. Mekling er derfor obligatorisk. Når melding om brudd i forhandlingene er kommet inn, skal Riksmekleren starte mekling innen 14 dager, se tjenestetvistloven § 14 tredje ledd. Riksmeklerens oppgave er å undersøke om det er grunnlag for at partene kan komme frem til enighet om en avtale. Riksmekleren kan fremsette forslag til løsning, men det er opp til partene å akseptere meklingsforslaget.

Mekling kan kreves avsluttet 14 dager etter at den er påbegynt, og den skal avsluttes senest en uke etter at et slikt krav er fremsatt, se tjenestetvistloven § 17. Totalt vil meklingen pågå i minst 21 dager. Dette innebærer at en potensiell streik først kan iverksettes mot slutten av mai. Partene kan akseptere å mekle på overtid, slik at meklingen fortsetter etter at den formelle meklingsfristen er utløpt. I slike tilfeller forskyves tidspunktet for når streiken kan iverksettes.

1.3.7 Ny mekling/voldgift

Selv om meklingen ikke fører frem og det blir streik, har Riksmekleren plikt til å følge med i konflikten. Riksmekleren kan når som helst kreve at partene møter til fortsatt mekling, se tjenestetvistloven § 19 og arbeidstvistloven § 30. Hvis det er gått en måned etter at meklingen ble brutt, og tvisten ennå ikke er løst, skal Riskmekler innkalle partene på nytt. I denne perioden kan partene møtes på eget initiativ for å komme frem til et resultat.

1.3.8 Mekling for tjenestemenn som ikke kan gå til streik

Dersom det er gjennomført mekling i en tvist som også omfatter arbeidstakergrupper som ikke har streikerett, og mekling ikke har ført fram, skal saken bringes inn for Rikslønnsnemnda innen tre dager etter at meklingen er slutt (se punkt 1.4). Nemnda avgjør tvisten med bindende virkning for partene, se tjenestetvistloven § 26 a.

1.4 Ulike former for lønnsnemnd

1.4.1 Frivillig lønnsnemnd

Partene kan bli enige om å bringe tvisten inn for Rikslønnsnemnda (frivillig lønnsnemnd). I slike tilfeller er det ikke adgang til å benytte kampmidler, se tjenestetvistloven § 26. Staten må som tariffpart innhente Stortingets samtykke før tvisten blir brakt inn for frivillig lønnsnemnd, se tjenestetvistloven § 31.

1.4.2 Tvungen lønnsnemnd

Hvis partene verken blir enige om ny tariffavtale eller om å bringe saken inn for frivillig lønnsnemnd kan Stortinget vedta en lov om tvungen lønnsnemnd, dersom konflikten kan medføre fare for liv, helse eller få andre alvorlige samfunnsmessige konsekvenser. Det er arbeids- og inkluderingsministeren som avgjør om det skal fremmes lovforslag om tvungen lønnsnemnd i en pågående konflikt. Dersom Stortinget ikke er samlet, må tvungen lønnsnemnd vedtas ved provisorisk anordning.

Tvungen lønnsnemnd innebærer at tvisten bringes inn for Rikslønnsnemnda uten tariffpartenes samtykke. Det vil samtidig bli nedlagt forbud mot streik og lockout.

1.5 Sympatiaksjoner

Sympatiaksjoner har som formål å støtte en arbeidskamp i en annen virksomhet utenfor det statlige tariffområdet. Forutsetningen for at en sympatiaksjon skal være lovlig er at hovedkonflikten er lovlig. En sympatiaksjon vil derfor være ulovlig med mindre dens hovedhensikt er å få løst en lovlig interessekonflikt. Et grunnvilkår for at aksjonen skal være lovlig er at den er helt løsrevet fra et konkret tariffavtaleoppgjør innenfor eget tariffområde. Formålet er altså ikke å søke en løsning av egne tariffmessige forhold. I tjenestetvistloven § 20 nr. 5 fremgår følgende:

Så lenge en gyldig tariffavtale består, kan de som omfattes av avtalen, ikke delta i arbeidsstans eller annen arbeidskamp til støtte for noen part i en annen konflikt på andre vilkår enn dem som er avtalt mellom staten og hovedsammenslutningene.

Hovedavtalen § 49 krever at følgende vilkår er oppfylt for at en sympatiaksjon kan iverksettes:

1. Det har vært forhandlet mellom DFD og vedkommende hovedsammenslutning.
2. Forhandlingene har vært holdt innen fire dager etter at det ble reist krav om det.
3. Varsel ved sympatiaksjon er gitt på samme måte som ved et hovedtariffavtaleoppgjør, se hovedavtalen § 46 nr. 2.

1.6 Demonstrasjonsaksjoner

En demonstrasjonsaksjon (ofte noe upresist omtalt som "politisk streik") er en aksjon som ikke retter seg mot tariffavtalen, eller mot noen som er bundet av den. Adgangen til demonstrasjonsaksjoner er ikke lovregulert og vanligvis heller ikke tariffregulert. Vilkårene for at slike aksjoner skal være lovlige må utledes av Arbeidsrettens praksis. Det er ikke formelle forhandlings- eller varslingsplikter ved slike aksjoner. Det er likevel ansett som korrekt framgangsmåte å varsle arbeidsgiver «i rimelig tid» om bakgrunnen, omfanget og varigheten av en slik aksjon (se for øvrig punkt. 1.3.3 og 1.3.4).

Ut fra Arbeidsrettens praksis kan det utledes enkelte vilkår for at en slik aksjon skal være lovlig. Stikkordsmessig er de viktigste vilkårene disse:

• Aksjonen må være løsrevet fra et konkret tariffoppgjør.
• Hovedformålet må være ønsket om å demonstrere motstand mot politiske forslag eller avgjørelser som ikke har innvirkning på egne tariffvilkår.
• Aksjonen må være kortvarig (én eller to timer er mest vanlig).
• Aksjonen må ikke rette seg mot arbeidsgivers styringsrett, for eksempel beslutninger i ansettelses- og oppsigelsessaker. Det vil kunne være lovlig å demonstrere mot politiske vedtak, men ikke mot arbeidsgivers gjennomføring av disse.

1.6.1 Arbeidsgivers håndtering av en demonstrasjonsaksjon

Når arbeidsgiver mottar varsel om en demonstrasjonsaksjon skal DFD ved avdeling for statlig arbeidsgiverpolitikk informeres umiddelbart, slik at departementet kan vurdere lovligheten av aksjonen. Arbeidsgiver må dokumentere aksjonens varighet og hvilke arbeidstakere som deltar.

Selv om en demonstrasjonsaksjon er en kortvarig markering, må arbeidsgiver skaffe seg oversikt over aksjonens antatte virkninger. Som nevnt i punkt 1.6 er det ingen bestemt varslingsfrist ved demonstrasjonsaksjoner. Det er likevel vanlig at organisasjonene gir arbeidsgiver et rimelig varsel før aksjonen iverksettes.

En demonstrasjonsaksjon er ikke en streik i vanlig forstand, og skal ikke rette seg mot arbeidsgiver direkte. De vanlige prinsippene knyttet til hvem som skal være unntatt fra streik og hva som kan anses som streikebryteri, er derfor ikke anvendbare på samme måte ved en demonstrasjonsaksjon.

Noen virksomheter vil være avhengig av til enhver tid å ha en viss, nødvendig beredskap eller tilstedeværelse. I slike virksomheter vil arbeidsgiver, også under avviklingen av en demonstrasjonsaksjon, kunne stille krav om et visst minimum av tilstedeværelse og/eller beredskap. Dette er spørsmål som bør avklares i dialog mellom de lokale partene.

Uansett om en demonstrasjonsaksjon er lovlig eller ulovlig, vil de som deltar ikke ha krav på lønn for den tiden de aksjonerer. De ansatte må gi beskjed om at de er fraværende, enten via tillitsvalgte eller til nærmeste leder, slik at det blir gjennomført riktig lønnsutbetaling. DFD forutsetter at det foretas lønnstrekk, og at det ikke er anledning til å benytte opparbeidet fleksitid for å delta i en demonstrasjonsaksjon.

1.6.2 Hvem som kan delta i en demonstrasjonsaksjon

Deltakelse i en demonstrasjonsaksjon er frivillig. En organisasjon kan ikke pålegge sine medlemmer å delta. Uorganiserte, så vel som organiserte arbeidstakere, kan delta i en demonstrasjonsaksjon.

Dersom en organisasjon har oppfordret til deltakelse i en demonstrasjonsaksjon, bør arbeidsgiver konferere med organisasjonen om hvem som ikke bør delta, for å unngå at det enkelte medlem skal komme i en uholdbar lojalitetskonflikt i forhold til arbeidsgiver.

Lovavdelingen ved Justis- og beredskapsdepartementet har tidligere uttalt at også embetsmenn antakelig vil kunne delta i lovlige demonstrasjonsaksjoner dersom disse er kortvarige og ikke medfører vesentlige skadevirkninger for tjenesten. Konklusjonen er imidlertid usikker, og lojalitetsplikten vil i alle fall sette klare grenser for en slik deltakelse.

Lojalitetsplikten vil etter forholdene kunne innebære en særlig begrensning i statsansattes adgang til å delta i demonstrasjonsaksjoner. Dette gjelder ikke minst for embetsmenn og statsansatte ansatt i departementene og andre politiske organer.

Det antas at streikeforbudet for militært tilsatte utelukker at disse deltar i demonstrasjons- og sympatiaksjoner.

Bestemmelsen i hovedavtalen § 47, om at øverste leder av virksomheten eller øverste leder av personalfunksjonen ikke skal tas ut i streik, gjelder ikke direkte ved demonstrasjonsaksjoner. Likevel må bestemmelsen anvendes så langt den passer også ved slike aksjoner.

1.6.3 Ulovlig aksjon

Dersom aksjonen påstås å være ulovlig, skal DFD og vedkommende hovedsammenslutning(er) søke å inngå en protokoll. En slik protokoll er normalt en forutsetning for å bringe saken inn for Arbeidsretten. DFD bringer eventuelle spørsmål om brudd på fredsplikten inn for Arbeidsretten.

En ulovlig aksjon kan gi grunnlag for arbeidsrettslige reaksjoner mot de som deltar, også oppsigelse eller avskjed. En ulovlig aksjon kan også medføre erstatningsansvar for den enkelte arbeidstaker og for arbeidstakerorganisasjoner som oppfordrer til eller støtter aksjonen, se tjenestetvistloven § 23.