1 Generelt om konflikter og bruk av kampmidler
1.1 Konflikter i arbeidslivet
1.1.1 Tariffavtalen
Arbeidslivet reguleres i stor grad av tariffavtaler. En tariffavtale er en skriftlig avtale mellom en arbeidsgiver på den ene siden og en fagforening på den andre siden. I den avtalte tariffperioden regulerer tariffavtalen lønns- og arbeidsvilkår for de fagorganiserte den omfatter. Varigheten av hovedtariffavtaler er som oftest begrenset til to år.
I staten er det KDD og hovedsammenslutningene som på vegne av de statsansatte inngår hovedtariffavtale og sentrale særavtaler som omfatter hele statsadministrasjonen. Embetsmenn og statsansatte som ikke er medlemmer av en organisasjon tilsluttet en hovedsammenslutning, blir omfattet av hovedtariffavtalen i staten ved at Stortinget vedtar hovedtariffavtalen gjennom eget budsjettvedtak.
I 2016 ble det inngått tre likelydende hovedtariffavtaler mellom KDD og LO Stat, Unio og YS Stat, og én hovedtariffavtale mellom KDD og Akademikerne.
1.1.2 Fredsplikt
Etter tjenestetvistloven er det gjensidig fredsplikt i tariffavtaleperioden, og konflikter må løses uten bruk av kampmidler. Fredsplikten kan defineres som en plikt for tariffavtalens parter og deres medlemmer til å avstå fra og aktivt motvirke bruk av kampmidler mens tariffavtalene gjelder (tariffavtaleperioden). Det er ikke anledning til å true med arbeidskamp i denne perioden. Brudd på fredsplikten kan føre til erstatningsansvar.
1.1.3 Rettstvister og interessetvister
Fredsplikten omfatter både såkalte rettstvister og interessetvister. Rettstvister oppstår når det er uenighet om hvordan tariffavtalen skal forstås. Rettstvister må løses uten bruk av kampmidler. Hvis partene ikke blir enige om hvordan en eksisterende avtale skal forstås, skal tvisten i siste instans løses av Arbeidsretten.
Interessetvister oppstår dersom partene ikke blir enige om hva som skal bli ny avtale. Tjenestetvistloven fastslår at kampmidler for å løse en interessekonflikt bare kan tas i bruk i forbindelse med et hovedtariffoppgjør. I tariffavtaleperioden er det fredsplikt, og interessekonflikter i denne perioden kan ikke løses ved noen form for arbeidskamp. Eventuell uenighet må finne sin løsning for eksempel i Statens lønnsutvalg, særskilt nemnd, eller annen form for voldgift.
Sympatiaksjoner og demonstrasjonsaksjoner er, på bestemte vilkår, lovlige unntak fra fredsplikten.
De mest sentrale bestemmelsene om arbeidskonflikter i staten finnes i tjenestetvistloven av 18. juli 1958 nr. 2. Supplerende regler fremgår av lov om arbeidstvister av 27. januar 2012, lov om lønnsnemnd i arbeidstvister av 19. desember 1952 nr. 7 og hovedavtalen for arbeidstakere i staten (heretter kalt ”hovedavtalen”), kap. 11.
1.2 Sympatiaksjoner
Sympatiaksjoner har som formål å støtte en arbeidskamp i en annen virksomhet. Forutsetningen for at en sympatiaksjon skal være lovlig, er at hovedkonflikten er lovlig. En sympatiaksjon vil derfor være ulovlig med mindre dens hovedhensikt er å få løst en lovlig interessekonflikt. Et grunnvilkår for at aksjonen skal være lovlig, er at den er helt løsrevet fra et konkret tariffavtaleoppgjør innenfor eget tariffområde. Formålet er altså ikke å søke en løsning av egne tariffmessige forhold. Tjenestetvistloven § 20 nr. 5 bestemmer at så lenge en gyldig tariffavtale består, kan de som omfattes av avtalen ikke delta i arbeidsstans eller annen arbeidskamp til støtte for noen part i en annen konflikt, på andre vilkår enn dem som er avtalt mellom staten og hovedsammenslutningene. Hovedavtalen § 50 krever at følgende vilkår er oppfylt for at en sympatiaksjon kan iverksettes:
- Det har vært forhandlet mellom KDD og vedkommende hovedsammenslutning.
- Forhandlingene har vært holdt innen fire dager etter at det ble reist krav om det.
- Varsel ved sympatiaksjon er gitt på samme måte som ved et hovedtariffavtaleoppgjør, jf. hovedavtalen § 47 nr. 2.
1.3 Demonstrasjonsaksjoner
Med demonstrasjonsaksjon (ofte noe upresist omtalt som ”politisk streik”) menes en aksjon som ikke retter seg mot tariffavtalen, eller mot noen som er bundet av den. Adgangen til demonstrasjonsaksjoner er ikke lovregulert og vanligvis heller ikke tariffregulert. Vilkårene for at slike aksjoner skal være lovlige, må utledes av Arbeidsrettens praksis. Det er ikke formelle forhandlings- eller varslingsplikter ved slike aksjoner. Det er likevel ansett som korrekt framgangsmåte å varsle arbeidsgiver ”i rimelig tid” om bakgrunnen, omfanget og varigheten av en slik aksjon (se for øvrig pkt. 2.3.1).
Det er opp til Arbeidsretten å avgjøre om en konkret aksjon er lovlig eller ikke. Ut fra rettspraksis kan det utledes enkelte vilkår for at en slik aksjon skal være lovlig. Stikkordsmessig er de viktigste vilkårene disse:
- Aksjonen må være løsrevet fra et konkret tariffoppgjør.
- Hovedformålet må være ønsket om å demonstrere motstand mot politiske forslag eller avgjørelser som ikke har innvirkning på egne tariffvilkår.
- Aksjonen må være kortvarig (én eller to timer er mest vanlig).
- Aksjonen må ikke rette seg mot arbeidsgivers styringsrett, for eksempel beslutninger i ansettelses- og oppsigelsessaker. Det vil kunne være lovlig å demonstrere mot politiske vedtak, men ikke mot arbeidsgivers gjennomføring av disse.
En lovlig politisk demonstrasjonsaksjon har ikke til formål å ramme eller presse arbeidsgiver. Arbeidsgiver må derfor kunne avhjelpe situasjonen ved eventuelt å sette inn andre arbeidstakere dersom det er nødvendig for at tredjemann ikke skal bli rammet. Arbeidsgiver står friere til å omfordele arbeidet i slike situasjoner enn ved vanlige tariffstreiker.
Medlemmene i en organisasjon kan ikke pålegges å delta i en demonstrasjonsaksjon. Uansett om en slik aksjon er lovlig eller ulovlig, vil de som deltar ikke ha krav på lønn for den tiden de aksjonerer. En ulovlig aksjon kan dessuten gi grunnlag for oppsigelse eller avskjed av de streikende. En ulovlig aksjon kan også medføre erstatningsansvar for den enkelte arbeidstaker og for arbeidstakerorganisasjoner som oppfordrer til eller støtter en slik aksjon, jf. tjenestetvistloven § 23.
Når arbeidsgiver blir varslet om en forestående demonstrasjonsaksjon, skal vedkommende straks varsle KDD ved Arbeidsgiverpolitisk avdeling, slik at departementet kan vurdere lovligheten av aksjonen. Arbeidsgiver skal videre sørge for å dokumentere varigheten av aksjonen og hvilke arbeidstakere som deltar i den. Dersom aksjonen påstås å være ulovlig, skal KDD og vedkommende hovedsammenslutning(er) søke å inngå en protokoll om forholdet. En slik protokoll er normalt en forutsetning for at tvisten kan bringes inn for Arbeidsretten. Det er KDD som eventuelt må bringe spørsmålet om brudd på fredsplikten inn for Arbeidsretten.
1.4 Kampmidler – streik, lockout, annen arbeidskamp
Arbeidskamp er arbeidstakeres og arbeidsgiveres lovlige virkemiddel når en interessekonflikt ikke kan løses på annen måte, vanligvis gjennom forhandlinger og eventuelt megling. Formålet med arbeidskamp er å sette motparten i en slik økonomisk tvangssituasjon at vedkommende helt eller delvis må gi seg, jf. NOU 2002: 14 s. 57, ”Vårens vakreste eventyr…?”. Dersom arbeidstaker legger ned arbeidet innebærer dette streik, tjenestetvistloven § 21 nr. 1. Dersom arbeidsgiver stenger arbeidstaker ute fra arbeidet innebærer det lockout, jf. tjenestetvistloven § 21 nr. 2. Lockout benyttes normalt ikke som kampmiddel i statlig sektor. I tillegg nevner tjenestetvistloven § 21 blokade. Blokade kan være et lovlig ledd i en streik. Definisjonen av blokade er at de streikende hindrer arbeidsgiver i å sette inn andre arbeidstakere for å utføre de streikendes oppgaver.
Tjenestetvistloven § 20 nr. 2 bruker videre fellesbetegnelsen ”annen arbeidskamp”. Flere ulike pressmidler omfattes av begrepet, blant annet ”gåsakteaksjoner”, ”sittnedaksjoner” og overtidsnektelse. Slike begrensede aksjoner kan ha store skadevirkninger, og er derfor underlagt de samme begrensninger som streik og lockout.
Tjenestetvistloven § 22 nr. 1 bestemmer at Kongen har rett til å stenge arbeidstakerne ute fra arbeidet som et ledd i en arbeidskamp. Regelen kan også brukes for å permittere arbeidstakere som det blir vanskelig å sysselsette på grunn av konflikten. Permittering benyttes normalt ikke i staten, og må i så fall vedtas av Kongen i statsråd.
1.5 Vilkår for lovlig bruk av kampmidler
1.5.1 Hovedtariffavtalerevisjon
Kampmidler kan tas i bruk i forbindelse med at det skal opprettes ny hovedtariffavtale, eller en eksisterende skal revideres. Dette følger av tjenestetvistloven § 20 nr. 3. I hovedtariffavtaleperioden omfatter fredsplikten også tvist om inngåelse av særavtale.
Vilkårene for lovlig bruk av kampmidler går fram av tjenestetvistloven § 20 nr. 2. Disse er:
- Hovedtariffavtalen må være sagt opp og gyldighetstiden må være utløpt (se pkt. 1.6.1).
- De individuelle arbeidsforhold må være sagt opp på lovlig måte, og oppsigelsesfristen for de aktuelle stillingene må være gått ut. Etter hovedavtalen § 47 er denne fristen 14 dager (se pkt. 1.6.2 og 1.6.3).
- Meglingsfristen(e) må være gått ut. Disse fristene er til sammen 21 dager, se tjenestetvistloven § 17 første og annet ledd (se pkt. 1.6.4).
Skissen nedenfor viser fremgangsmåten ved et hovedtariffavtaleoppgjør dersom partene ikke skulle komme til enighet om ny hovedtariffavtale.
Figur 1: inngåelse av hovedtariffavtale (jf. lov om offentlige tjenestetvister av 18. juli 1958 nr. 2, tvl)
1.5.2 Hovedtariffavtalens utløpstid
I staten har hovedtariffavtalen utløpstid 30. april, og streik kan derfor først inntre tidligst fra 1. mai. I praksis vil imidlertid streik først iverksettes på et senere tidspunkt enn 1. mai, dvs. i siste del av mai, eller i juni. Forutsetningen for streik er at gyldighetstiden for tariffavtalen er utløpt, jf. tjenestetvistloven § 20 nr. 2. Denne fristen er tre måneder, dersom ikke en kortere frist er avtalt (tjenestetvistloven § 12). Dette innebærer at oppsigelse av tariffavtalen må foreligge senest 31. januar. Så lenge en streik, arbeidsstengning eller annen arbeidskamp ikke lovlig kan iverksettes, skal den tariffavtalen og de lønns- og arbeidsvilkår som gjaldt ved tvistens utbrudd, stå ved lag hvis ikke partene er enige om noe annet, jf. tjenestetvistloven § 20 nr. 2 annet ledd.
1.5.3 Plassoppsigelse og varsel om plassfratredelse
Plassoppsigelse er en kollektiv oppsigelse av arbeidsforholdet for de medlemmene som hovedsammenslutningene ønsker skal bli tatt ut i arbeidskamp (streik). Det er arbeidstvistloven § 16 som bestemmer på hvilken måte et slikt varsel skal gis, og hva varselet skal inneholde. Plassoppsigelse innebærer at arbeidstakere ikke er bundet av de rettigheter og plikter vedkommende har etter arbeidsavtalen, noe som innebærer at de har anledning til å gå til streik. Plassfratredelse (streiken) innebærer dermed at arbeidsforholdet suspenderes i perioden arbeidskonflikten pågår.
Før hovedsammenslutningene går til arbeidskamp, er de forpliktet til å varsle hvilke virksomheter oppsigelsene gjelder for og det omtrentlige antall arbeidstakere som omfattes av varselet (områdevarsel). Dette er fastsatt i hovedavtalen § 47. Det skal varsles omtrent hvor mange arbeidstakere som hovedsammenslutningen ønsker at skal tas ut i den enkelte virksomhet. Slikt varsel må være mottatt av KDD minst 14 dager før en streik tidligst kan settes i verk, jf. hovedavtalen § 47 nr. 2. Et varsel om streik skal mottas av KDD etter at Riksmekleren er varslet i henhold til arbeidstvistloven § 16.
Områdevarselet blir levert av hovedsammenslutningene til KDD, som deretter videresender dette til de departementene som har underliggende virksomheter som omfattes av varselet. Departementene har ansvaret for å videresende varselet til sine berørte virksomheter.
Arbeidsgiverne i de virksomhetene som er omfattet av varselet må umiddelbart begynne arbeidet med å vurdere hvilke virkninger konflikten kan få, jf. punkt 2 i dette heftet. I de virksomhetene som er omfattet av en varslet plassfratredelse, skal arbeidsgiveren drøfte med de organisasjonene som har forhandlingsrett etter tjenestetvistloven, hvilke arbeidstakere det er aktuelt å søke om unntak for. De ulike grunnene fremgår av hovedavtalen § 49 nr. 2. Fordi det ikke er kjent hvilke navngitte personer som blir tatt ut i en eventuell streik har KDD og hovedsammenslutningene i praksis blitt enige om at søknad om unntak fra streik ikke sendes før etter at navnelistene foreligger.
Øverste leder i virksomheten og øverste leder av personalfunksjonen kan ikke tas ut i streik, jf. hovedavtalen § 48 Det skal derfor ikke sendes inn søknad om unntak eller informasjon om dette til KDD.
Organisasjonene skal gjøre det klart hvilke departementer og underliggende virksomheter som vil bli berørt, samt det omtrentlige antall som i første omgang vil bli tatt ut i den enkelte virksomhet. Et helt generelt varsel om plassfratredelse for samtlige medlemmer aksepteres ikke av staten.
1.5.4 Navnelister
Minst fire dager før plassfratredelsen, skal KDD motta navnelister over de arbeidstakere som tas ut i streik. Dette følger av hovedavtalen § 47 nr. 2 annet ledd. Den konkrete fristen for levering av navnelistene vil fremgå av personalmelding fra KDD.
Navnelistene sendes på samme måte som områdevarslene fra KDD til departementene, som deretter videresender disse til sine berørte virksomheter. Det er bare de arbeidstakere som står på navnelistene som kan tas ut i streik.
Dersom det er ført opp arbeidstakere som ikke kan tas ut i streik, for eksempel embetsmenn (se punkt 2.3.1 nedenfor), skal arbeidsgiver i den aktuelle virksomheten melde fra om dette til tillitsvalgte i virksomheten. KDD skal ikke ha beskjed om feiloppføringer, KDD avklarer med hovedsammenslutningene om øvrige navn skal strykes fra listene. Sletting fra listene skal skje innen en frist på to dager (innen 48 timer etter at listene er mottatt av KDD).
1.5.5 Utvidelse av streiken
Ved en eventuell opptrapping av konflikten godtas et varsel på fire dager, hvor områder og navnelister presenteres. Opptrappingen må gjelde nye arbeidstakere i de samme virksomhetene som var omfattet av det opprinnelige varselet.
1.5.6 Megling - Riksmekleren
Et vilkår for lovlig bruk av arbeidskamp er at meglingen er krevet avsluttet og at meglingsfristen er gått ut. Megling er derfor obligatorisk. Når melding om brudd i forhandlingene er kommet inn, skal Riksmekleren starte megling innen 14 dager, jf. tjenestetvistloven § 14, tredje ledd. Riksmeklerens oppgave er å undersøke om det er grunnlag for at partene kan komme frem til enighet om en avtale. Riksmekleren kan fremsette forslag til løsning, men det er opp til partene å akseptere meglingsforslaget. Megling kan kreves avsluttet 14 dager etter at den er påbegynt, og den skal avsluttes senest en uke etter at et slikt krav er fremsatt, jf. tjenestetvistloven § 17.
1.5.7 Ny megling/voldgift
Selv om meglingen ikke fører frem og det blir streik, har Riksmekleren plikt til å følge med i konflikten. Riksmekleren kan når som helst kreve at partene møter til fortsatt megling, jf. tjenestetvistloven § 19 og arbeidstvistloven § 30. Hvis det er gått en måned etter at meglingen ble brutt, og tvisten ennå ikke er løst, skal Riskmekler innkalle partene på nytt. I denne perioden kan partene møtes på eget initiativ for å komme frem til et resultat.
1.5.8 Megling for tjenestemenn som ikke kan gå til streik
Dersom det har vært foretatt megling i en tvist som også gjelder tjenestemenn som ikke har adgang til å gå til streik, og megling ikke har ført fram, skal saken bringes inn for Rikslønnsnemnda innen tre dager etter at meglingen er slutt (se pkt. 2.3). Nemnda avgjør tvisten med bindende virkning for partene (tjenestetvistloven § 26 a).
1.6 Ulike former for voldgift
1.6.1 Frivillig lønnsnemnd
Partene kan bli enige om å bringe tvisten inn for Rikslønnsnemnda (frivillig lønnsnemnd). I slike tilfeller er det ikke adgang til å benytte arbeidskamp, jf. tjenestetvistloven § 26. Staten må som tariffpart innhente Stortingets samtykke før tvisten blir brakt inn for frivillig lønnsnemnd, jf. tjenestetvistloven § 31.
1.6.2 Tvungen lønnsnemnd
Hvis partene verken blir enige om ny tariffavtale eller om å bringe saken inn for frivillig lønnsnemnd, kan det bli vedtatt en lov om tvungen lønnsnemnd for den konkrete konflikten dersom store samfunnsmessige interesser står på spill. Tvungen lønnsnemnd innebærer at tvisten bringes inn for Rikslønnsnemnda uten tariffpartenes samtykke. Det vil samtidig bli nedlagt forbud mot streik og lockout. Dersom Stortinget ikke er samlet, må tvungen lønnsnemnd vedtas ved provisorisk anordning. Det er arbeids- og sosialministeren som avgjør om det skal fremmes forslag om tvungen lønnsnemnd i en pågående konflikt.