3 Etikkrådets virksomhet 2015–2025

3.1 Innledning

I årsmeldingen for 2014 oppsummerte Etikkrådet sine første ti år i forbindelse med vesentlige endringer av de etiske retningslinjene for Statens pensjonsfond utland. Når retningslinjene som ble etablert den gang, nå er stilt i bero, finner Etikkrådet det naturlig på nytt å oppsummere enkelte hovedtrekk fra den siste tiårsperioden. Formålet er å trekke fram erfaringer som kan være relevante i vurderingen av det etiske rammeverket.

3.2 Midlertidige etiske retningslinjer

Finansdepartementet fastsatte 7. november 2025 midlertidige etiske retningslinjer som erstatter de tidligere retningslinjene for observasjon og utelukkelse av selskaper fra Statens pensjonsfond utland. De midlertidige retningslinjene viderefører kriteriene fra de tidligere retningslinjene. Samtidig innebærer de en vesentlig endring i Etikkrådets mandat.

Etikkrådets adgang til å tilrå observasjon og utelukkelse er stilt i bero. I stedet skal Etikkrådet dele informasjon med Norges Bank om selskaper som har virksomhet som faller inn under de produktbaserte og atferdsbaserte kriteriene. Norges Bank vurderer deretter om selskapene Etikkrådet identifiserer, skal følges opp gjennom den ordinære eierskapsutøvelsen som blant annet omfatter dialog med selskaper, stemmegivning og eventuelle nedsalg innenfor bankens forvaltningsmandat.

Etikkrådet vil i hovedsak videreføre det metodiske arbeidet som tidligere. Dette omfatter porteføljeovervåkning, informasjonsinnhenting og dialog med selskaper. Som tidligere vil Etikkrådet fokusere på de selskapene der risikoen synes størst for at selskapene er ansvarlig for eller medvirker til alvorlige krenkelser av grunnleggende etiske normer. I tilfeller der risikoen anses som uakseptabel, vil Etikkrådet dele informasjon med Norges Bank i form av risikovurderinger.

Etikkrådet legger opp til at terskelen for å sende slike risikovurderinger skal være på samme nivå som tidligere terskel for å anbefale observasjon eller utelukkelse. Dette innebærer at både selskaper som tidligere ville ha blitt anbefalt for observasjon og utelukkelse, vil omfattes av ordningen.

I tråd med retningslinjene vil Etikkrådets risikovurderinger ikke offentliggjøres. Anbefalinger om å oppheve observasjon eller utelukkelse vil derimot bli offentliggjort på Etikkrådets nettside som før.

Et offentlig utvalg er satt til å gjennomgå det etiske rammeverket for Statens pensjonsfond utland. Utvalget skal levere sin rapport innen 15. oktober 2026. Finansdepartementet har opplyst at det legger opp til at utvalgets utredning skal sendes på høring. Saken vil deretter bli lagt fram for Stortinget.

3.3 Endringer i retningslinjene 2015–2025

Det har vært to større revisjoner av retningslinjene for observasjon og utelukkelse av selskaper fra Statens pensjonsfond utland i perioden 2015–2025. Begge revisjonene har hatt betydning for Etikkrådets arbeid og har bidratt til å utvide grunnlaget for å utelukke selskaper fra fondet. Endringene må ses i sammenheng med både politiske prioriteringer og utviklingen i internasjonale normer for ansvarlig næringsliv.

I 2016 ble det innført både et produktbasert kullkriterium og et atferdsbasert klimakriterium. For kullkriteriet fikk Norges Bank adgang til å utelukke selskaper uten forutgående tilrådning fra Etikkrådet. I startfasen omfattet kriteriet kullselskaper og kraftselskaper som baserte mer enn 30 prosent av sin virksomhet på termisk kull. Fra 2019 ble det også innført absolutte terskelverdier som gjorde at selskaper med en betydelig kullbasert virksomhet kunne utelukkes selv om kull som andel av virksomheten utgjorde mindre enn 30 pst. Kullkriteriet er det kriteriet som har ført til flest utelukkelser fra fondet. Ved utgangen av 2025 var 65 selskaper utelukket etter dette kriteriet. Etikkrådet har ikke hatt noen rolle i disse utelukkelsene.

For det atferdsbaserte klimakriteriet hadde Etikkrådet i startfasen eneansvaret for å identifisere selskaper. Fra 2022 fikk Norges Bank også for dette kriteriet anledning til å utelukke selskaper uten tilrådning fra Etikkrådet. Etter dette har Etikkrådet ikke arbeidet med klimakriteriet.

Den andre og mest omfattende revisjonen av retningslinjene fant sted i 2021. De fleste endringene bygde på en offentlig utredning, NOU 2020:7 Verdier og ansvar. For det første ble det innført et nytt atferdskritierium som åpnet for utelukkelse av selskaper som selger våpen til stater i væpnede konflikter, dersom våpnene benyttes på måter som utgjør alvorlige og systematiske brudd på folkerettens regler for stridighetene. Samtidig ble korrupsjonskriteriet utvidet til også å omfatte annen grov økonomisk kriminalitet, herunder hvitvasking.

For det andre ble det innført et nytt produktkriterium for produksjon av cannabis til rusformål. I tillegg ble det presisert at det produktbaserte våpenkriteriet også skulle omfatte produksjon av leveringsplattformer for kjernevåpen, noe Etikkrådet ikke tidligere hadde ansett som grunnlag for utelukkelse. I praksis innebar dette at selskapene som produserer ubåter som fører staters kjernevåpenarsenal, skulle utelukkes.

Det ble også gitt andre føringer som samlet sett førte til en forsiktig utvidelse av retningslinjenes rekkevidde. Blant annet ble det lagt økt vekt på selskapers vilje til å dele informasjon om sin virksomhet, særlig når de opererer i områder med høy etisk risiko og der mulighetene for å innhente informasjon gjennom andre kanaler er begrensende. Videre ble selskapers medvirkningsansvar etter retningslinjene noe utvidet gjennom en drøftelse av situasjoner der selskaper kan anses å medvirke til normbrudd som andre aktører har det direkte ansvaret for.

Hovedelementene i retningslinjene ble likevel videreført. Det ble slått fast at retningslinjene for utelukkelse og observasjon skulle stå på egne ben; verken kriteriene eller terskelen for utelukkelse skulle utledes direkte fra internasjonalt anerkjente instrumenter som for eksempel OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper eller FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter. Det lå fortsatt til grunn at etiske vurderingene fortsatt gjennomføres uavhengig av økonomiske og politiske hensyn. Dessuten ble åpenheten om de etiske vurderingene opprettholdt ved at både Norges Banks beslutninger og Etikkrådets tilrådinger skulle offentliggjøres.

3.4 Resultater av Etikkrådets arbeid

Fra 2015 og til og med 2025 har Norges Bank utelukket 88 selskaper fra Statens pensjonsfond utland etter anbefaling fra Etikkrådet. Av disse er 13 selskaper utelukket som følge av endringene i retningslinjene. Utelukkelsene er fordelt på samtlige kriterier og omfatter selskaper fra 22 land. Virksomheten som ligger til grunn for utelukkelsene, er fordelt på 21 land på alle kontinenter.

I samme periode har Norges Bank satt 23 selskaper til observasjon etter anbefaling om utelukkelse eller observasjon fra Etikkrådet. Av disse har Etikkrådet selv anbefalt observasjon av 16 selskaper, mens Norges Bank har besluttet observasjon av sju selskaper som Etikkrådet hadde anbefalt å utelukke. Observasjonsperioden har normalt vært fire år, men har også hatt annen varighet.

Norges Bank har i tillegg besluttet å følge opp 10 selskaper gjennom eierskapsutøvelse på grunnlag av Etikkrådets anbefaling om utelukkelse eller observasjon. Etikkrådet har ikke adgang til å anbefale eierskapsutøvelse som virkemiddel.

Etikkrådet gjennomgår årlig de utelukkede selskapene og anbefaler å oppheve utelukkelsene dersom grunnlaget for utelukkelse har falt bort, og det ikke foreligger andre forhold som tilsier at selskapene bør forbli utelukket. I løpet av perioden er utelukkelsen av 20 selskaper opphevet, mens observasjonen av 12 selskaper er avsluttet. To av observasjonene ble avsluttet med utelukkelse av selskapene, mens de øvrige selskapene ble tatt av observasjonslisten fordi risikoen for alvorlige normbrudd ikke lenger ble vurdert som uakseptabel.

3.5 Tilgang på informasjon

Etikkrådet benytter flere informasjonstjenester for å fange opp forhold som faller inn under retningslinjene knyttet til selskaper i fondet. Slike informasjonstjenester har blitt kraftig bygget ut i perioden. Informasjon på flere språk fanges opp, og mange databaser dekker flere selskaper enn før. Informasjonen «reiser» altså lettere fra medieoppslag og sivilsamfunnsrapporter og inn til porteføljeovervåkningssystemer.

Det er mer usikkert om den bakenforliggende informasjonen er mer omfattende eller av høyere kvalitet enn tidligere. Etikkrådet oppfatter det slik at pressefriheten har blitt mer begrenset noen steder i løpet av perioden, og at sikkerhetsrisikoen ved å gjøre undersøkelser for journalister, konsulenter eller sivilsamfunnsorganisasjoner har økt. Etikkrådet har de siste ti årene satt ut en rekke konsulentoppdrag blant annet for å undersøke arbeidsforhold ved selskaper i fondet. I det siste har det politiske klimaet i noen tilfeller begrenset muligheten til å gjøre slike undersøkelser. Samtidig har framveksten av sosiale medier, der alle kan være sin egen redaktør, gitt bedre tilgang på informasjon. Utfordringen med å bruke slike kilder er at opplysningene ikke er kvalitetssikret av velrenommerte medier.

Utviklingen av kunstig intelligens kan også ha stor betydning for informasjonstilgangen. På den ene siden vil det være lettere å samle inn og sammenstille informasjon. På den annen side kan informasjon mye lettere manipuleres. Behovet for å verifisere informasjon blir derfor større enn før.

3.6 Dialog med selskaper

I løpet av perioden har Etikkrådet tatt opp over 1000 saker til vurdering og har i gjennomsnitt vært i kontakt med om lag 60 selskaper i året. Retningslinjene påla Etikkrådet å gi selskapene som ble vurdert, mulighet til å framlegge informasjon og synspunkter tidlig i prosessen, samt å klargjøre hvilke forhold som kunne danne grunnlag for observasjon eller utelukkelse. Alle selskaper som skulle utelukkes eller settes til observasjon etter atferdskriteriene, skulle i tillegg få et utkast til tilrådning til uttalelse.

I denne perioden har Etikkrådet hatt møter med om lag 125 selskaper, i de fleste tilfeller på initiativ fra selskapene selv. Formålet med disse møtene har vært å innhente relevant informasjon for å vurdere om selskapene bør utelukkes etter retningslinjene. Møtene har også gitt innsikt i hvordan selskaper arbeider for å opptre ansvarlig og redusere risiko på forskjellige områder.

Selv om det er viktig at selskaper har strategier og retningslinjer for å unngå normbrudd, er det Etikkrådets erfaring at slike strategier ikke nødvendigvis blir implementert i praksis. Rådet har derfor etterspurt konkret informasjon om risikovurderinger, varslinger og varslingskanaler, tiltaksplaner og gjennomføringen av tiltak. Etikkrådet oppfatter det slik at god forankring i toppledelsen er nødvendig for at strategier faktisk gjennomføres og gir varige resultater. Det er også avgjørende at det er eierskap til prosessene på operativt nivå, og at utvikling og oppfølging av retningslinjer ikke bare baseres på bidrag fra eksterne konsulenter.

Til tross for et lite tilbaketog når det gjelder regulatoriske krav til selskapers samfunnsansvar de aller siste årene, registrerer Etikkrådet at selskaper fortsatt ønsker å redegjøre for hvordan de ivaretar sitt ansvar. Etikkrådet har inntrykk av at normutviklingen som ble innledet med FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter i 2011, har ført til økt bevissthet og større forståelse for hvordan selskaper bør opptre verden over. Det har også gitt selskaper og investorer et felles normgrunnlag og «språk» til å kommunisere om slike spørsmål. Her er det store forandringer fra Etikkrådet startet sitt arbeid.

3.7 Arbeidsprosesser og utfordringer i arbeidet

Etter produktkriteriene skulle alle selskaper som produserte visse våpentyper, tobakk og cannabis utelukkes fra fondet. Etikkrådet har derfor prioritert slike saker i sitt arbeid.

Fram til 2021 var hovedutfordringen med produktkriteriene å avgjøre hva som skulle anses som sentrale komponenter til kjernevåpen. Slike våpen består av hundrevis av komponenter som alle er nødvendige og tilpasset denne bruken. Å utelukke produsenter av alle slike komponenter ville føre svært langt, og i praksis være vanskelig å gjennomføre. Etikkrådet engasjerte derfor i 2017 en ekspert på kjernevåpen for å få faglige råd i dette spørsmålet. Grensetilfellet som særlig ble trukket fram, var leveringsplattformer til kjernevåpen. Dette tilfellet ble senere drøftet i Mestadutvalget og deretter gjenstand for politisk behandling.

For tobakks- og cannabiskriteriet var det ingen tilsvarende tolkningsutfordinger. Her har utfordringen først og fremst vært å identifisere alle selskaper som produserer slike produkter. Statens pensjonsfond utland er investert i langt flere selskaper enn de fleste andre fond med etiske kriterier. Det er dermed ikke gitt at screeningleverandører som Etikkrådet bruker for å kartlegge slike selskaper, dekker hele porteføljen.

Etter atferdskriteriene åpnet retningslinjene for at selskaper kunne utelukkes, men dette var ikke et pålegg slik som det var for produktkriteriene. Dette skyldtes både at eierskapsutøvelse var det foretrukne virkemiddelet, og at det ikke var realistisk å identifisere og vurdere alle selskaper som potensielt kunne omfattes av kriteriene.

Endringer både i porteføljesammensetningen og den globale situasjonen har vært de største utfordringene for Etikkrådet i perioden. I 2015 kom selskaper fra enkelte Gulfstater inn i fondet, og noe senere ble nye aksjeklasser fra Kina inkludert i referanseindeksen. Informasjonstilgangen i disse nye markedene var begrenset, samtidig som fondet ble eksponert mot større etisk risiko, blant annet i form av risiko for tvangsarbeid. Etikkrådet har brukt betydelige ressurser på å innhente relevant informasjon om selskaper i disse markedene.

Også den geopolitiske situasjonen har påvirket Etikkrådets fokus, og saker knyttet til krig og konfliktsituasjoner har utgjort en økende andel av rådets arbeid. Etikkrådet har kartlagt selskapers virksomhet i tilknytning til konfliktområder og vurdert om tilknytningen til brudd på folkeretten kvalifiserer for utelukkelse i retningslinjenes forstand. Selskaper med tilknytning til konfliktene i Myanmar, Vestbredden, Sudan og Ukraina står for nær en fjerdedel av beslutningene om utelukkelse eller observasjon i perioden.

Brudd på arbeidstakerrettigheter har vært tema for en nesten like stor andel av Etikkrådets anbefalinger. Ettersom selskaper har det direkte ansvaret for arbeidsforholdene i egen virksomhet, er dette et naturlig tyngdepunkt i arbeidet. Dårlige arbeidsforhold er ikke uvanlige og ofte en sosialt akseptert praksis. Slike menneskerettighetskrenkelser fanges derfor ofte ikke opp i mediene. Etikkrådet har i mange tilfeller engasjert konsulenter for å undersøke arbeidsforhold ved fabrikker og plantasjer der risikoen for dårlige arbeidsforhold er høy. En utfordring er at slike undersøkelser av sikkerhetsmessige grunner ikke alltid kan gjennomføres der forholdene er mest alvorlige. Etikkrådet tar alltid kontakt med selskapene som undersøkes, men begrenser seg ikke til å undersøke selskaper som er villige til å dele informasjon.

Undersøkelsene omfatter som regel flere selskaper i samme bransje eller land slik at funnene skal kunne kalibreres mot hverandre. Den høye terskelen for utelukkelse innebærer at ikke alle brudd på arbeidstakerrettigheter kvalifiserer for utelukkelse. Etikkrådet fokuserer på grove og systematiske brudd der risikoen for videreføring av praksisen er betydelig. Hos de fleste selskapene som er utelukket som følge av brudd på arbeidstakerrettigheter, har det vært elementer av tvang i arbeidsforholdet, grov trakassering av arbeidstakerne, inkludert av seksuell karakter, eller andre helseskadelige arbeidsforhold. Flere av sakene gjelder migrantarbeidere, som er særlig sårbare for utnyttelse, blant annet fordi de ofte har betalt høye rekrutteringsavgifter, og fordi arbeids- og oppholdstillatelser kan være knyttet til arbeidsforholdet.

Etikkrådet har også behandlet et bredt spekter av andre problemstillinger etter menneskerettighetskriteriet. Det har vært saker om selskaper som fortrenger urfolk fra deres områder, og selskaper som leverer overvåkningsteknologi som muliggjør grove overgrep. Det har vært saker om tvangsflytting, vold mot lokalsamfunn, og overgrep i flyktningmottak. Rådet har også vurdert saker om ulovlig organhandel, grov vold som følge av hatefulle ytringer på nett, brudd på ytringsfriheten og arrestasjoner av kvinner som blir gravide utenfor ekteskap.

To hovedutfordringer går igjen i de fleste sakene: Rådet må ha tilgang til pålitelig og verifiserbar informasjon. Videre må rådet avgjøre om selskapenes tilknytning til normbruddene er tilstrekkelig nær til å kvalifisere for utelukkelse etter retningslinjene. I disse vurderingene støtter Etikkrådet seg blant annet på drøftelsene i Mestadutvalgets utredning, som blant annet slo fast at medvirkning i retningslinjenes forstand ikke er det samme som strafferettslig medvirkning, men brukes synonymt med «bidrar til».

Utvalget tok utgangspunkt i at terskelen for utelukkelse skal være høy og operasjonaliseres både gjennom grovheten i normbruddene og selskapenes nærhet til dem. Utvalget uttalte at nærhet kan oppstå «dersom et selskaps handlinger eller unnlatelser kan sies å lede til, legge til rette for eller oppmuntre til at forretningsforbindelsen begår et normbrudd. I særlig grove og påregnelige normbrudd kan kravene til nærhet være mindre.»6 Utvalget la også vekt på hvilke skritt selskapet har tatt for å undersøke eller forhindre normbrudd, samt hvor vesentlig selskapets bidrag til normbruddet er.

Medvirkningsvurderingene i saker som gjelder krig og konfliktsituasjoner, har vært særlig krevende. I slike saker kan en rekke selskaper ha ulik grad av tilknytning til svært grove normbrudd begått av statlige myndigheter, og i etablerte konflikter er normbruddene ofte påregnelige. Basert på føringene for retningslinjene har Etikkrådet utviklet noen momenter som inngår i vurderingen av selskapers medvirkning. Et sentralt moment er hvilken betydning selskapets aktivitet har for at normbruddet kan finne sted. Rådet legger også vekt på om bidragene er sporadiske, og om selskapene leverer produkter og tjenester som er spesielt tilpasset bruk i konfliktsituasjonen.

I miljøsakene kan vurderingen av om miljøskaden er tilstrekkelig alvorlig, by på utfordringer. For hovedtyngden av selskapene som er utelukket etter miljøkriteriet, har tap av biologisk mangfold vært det sentrale vurderingstemaet. Næringsvirksomhet går ofte på bekostning av naturen, og aktiviteten kan være godkjent eller akseptert av nasjonale myndigheter. Likevel kan aktiviteten etter retningslinjene anses å medføre alvorlig miljøskade.

Etikkrådets undersøkelser av store, arealkrevende prosjekter i tropisk regnskog viser at selv når rehabilitering og andre avbøtende tiltak planlegges, er det betydelig vitenskapelig usikkerhet om økosystemene faktisk kan gjenopprettes på en tilfredsstillende måte. I slike situasjoner blir føre-var-prinsippet sentralt. Når de berørte områdene har høy bevaringsverdi og potensialet for skade er stort eller langvarig, kan Etikkrådet derfor konkludere med at det foreligger en uakseptabel risiko for alvorlig miljøskade, også i tilfeller der aktiviteten anses som akseptabel innenfor ordinære forvaltningsprosesser.

Få selskaper er utelukket eller satt til observasjon etter retningslinjene § 4 g om korrupsjon og annen grov økonomisk kriminalitet, men mye arbeid er gjort «bak kulissene». Først identifiserer Etikkrådet selskaper som er involvert i flere tilfeller av et visst omfang. Deretter gjennomgår rådet utvalgte selskapers tiltak for å forhindre nye hendelser. Selskaper er pålagt å ha systemer for å hindre økonomisk kriminalitet, og Etikkrådets vurderinger er som regel rettet mot hvordan disse systemene er implementert i praksis. Dette er et omfattende og ressurskrevende arbeid for hvert enkelt selskap som vurderes. I slike saker er ofte vurderingen av framtidig risiko den vanskeligste vurderingen.

3.8 Etikkrådets erfaringer

Etikkrådet mener at retningslinjene for observasjon og utelukkelse av selskaper i hovedsak har fungert godt for å ivareta de etiske hensynene det har vært politisk enighet om.

Hvert av kriteriene har sine særegne utfordringer som krever faglig innsikt. De aller fleste saker krever også en betydelig innsats om en skal kunne vurdere dem ordentlig.

Produktkriteriene har lite slingringsmonn og har ført til et stort antall utelukkelser som følger automatisk av de politiske føringene som er gitt. For atferdskriteriene er det større rom for skjønn både for Etikkrådets vurdering og Norges Banks beslutning.

Henvisningen til internasjonale konvensjoner i føringene som er gitt for anvendelsen av retningslinjene, har fungert som rettesnor for arbeidet til tross for at disse gjelder staters forpliktelser og ikke selskapers. I noen saker er det forholdsvis enkelt å vurdere hva disse føringene bør innebære for vurderingen av selskaper, men slik er det ikke bestandig.

Det springende punktet i mange saker er om et selskap skal anses å medvirke til normbrudd andre har det direkte ansvaret for. Her har det vært nødvendig for Etikkrådet å basere seg på drøftelser i forarbeidene til retningslinjene for å etablere en konsistent praksis.

Uansett hvordan retningslinjer og forarbeider formuleres, vil det oppstå situasjoner som ikke er forutsett, og som må løses innfor de rammene som er gitt. Det er ikke en rimelig forventning at alle spørsmål som kan oppstå i forbindelse med selskaper fondet er investert i, skal foranledige en bestemt reaksjon fra fondet. Det må være rom for prioriteringer, skjønn og praktiske tilpasninger.