Bakgrunn
Detaljregulering for Elnes Søndre er sendt fra Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus i brev datert 26. juni 2025 på grunn av uløste innsigelser fra Akershus fylkes-kommune. Innsigelsen er begrunnet i at utbygging av boligfeltet vil forverre fremkommelig-heten for bussen langs Slemmestadveien. Kommunal- og distriktsdepartementet avgjør etter plan- og bygningsloven (pbl.) § 12-13 andre ledd om innsigelsen skal tas til følge.

Planområdet ligger ca. 7 km sør for Asker sentrum, på østsiden av Slemmestadveien (del av fylkesvei 165). Området er på ca. 89 dekar og er med unntak av to gårdstun (Elnes gård og Øvre Elnes) ubebygd. Området er omfattet av kommuneplanens arealdel for Asker 2023-2035, og er i hovedsak avsatt til fremtidig boligbebyggelse under felt BJ1.

Formålet med detaljreguleringen er å utvikle et nytt boligområde. Planen legger til rette for ca. 240 nye boenheter, derav ca. 200 leiligheter i ulik størrelse fordelt på leilighetsbygg med tre til fire etasjer, 10 rekkehus, 20 boliger for førstegangsetablerere og 10 boligtomter for småhusbebyggelse. Planen legger også til rette for en ny barnehage på Elnes Søndre, felleshus, ulike fellesarealer, snarveiforbindelser og sikring av områdets kultur- og naturkvaliteter. Det er i planen gitt rekkefølgekrav om utbedring av infrastruktur knyttet til Slemmestadveien.

Kommuneplanens arealdel for Asker 2014-2026 ble behandlet av Kommunal- og moderniseringsdepartementet i 2016 på grunn av uløste innsigelser fra daværende Fylkesmannen i Oslo og Akershus. I vedtak av 16. april 2016 ble boligområde A9 Elnes (nå felt BJ1) godkjent som ett av fem boligområder. Det var i bestemmelser til kommuneplanens arealdel pkt. 2.1 bokstav b stilt rekkefølgekrav om at boligutbygging med mer enn 10 boenheter ikke kan skje før nødvendig bussfremkommelighet er etablert eller sikret.

Viken fylkeskommune (nå Akershus fylkeskommune) fremmet innsigelse til planforslaget ved fylkesrådets vedtak av 30. juni 2022 (sak 163/22). Innsigelsen er begrunnet i at planforslaget er i strid med statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging, Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus og Kommunal- og moderniseringsdepartementets vedtak fra 2016. Innsigelsen er videre begrunnet i at kommuneplanens rekkefølgekrav om bussfremkommelighet langs Slemmestadveien ikke vurderes å være oppfylt.

Fylkeskommunen viser til at planområdet ligger utenfor prioritert vekstområde i regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus. Da området ble tatt inn som fremtidig utbyggings-område i gjeldende kommuneplan for Asker, var det en forutsetning at utvikling av området ikke skal skje før rekkefølgekrav om bedre bussfremkommelighet er oppfylt. I den sammenheng blir det vist til at rekkefølgekravet innebærer at trafikkapasiteten må vurderes i et lengre tidsperspektiv, hvor man også tar hensyn til trafikkøkning som følge av utbyggingsområder som ikke er omfattet av rekkefølgekravet. 

Fylkeskommunen viser videre til at ut ifra en situasjon der kapasiteten på veisystemet er overbelastet, og gitt at biltrafikk på de to parallelle fylkesveiene Slemmestadveien og Røykenveien må ses i sammenheng, er det sannsynlig at det vil bli dårligere fremkommelighet på begge fylkesveiene i årene fremover. Fylkeskommunen vurderer at infrastrukturtiltakene som er foreslått i detaljreguleringen er utilstrekkelige, og at de ikke vil bidra til bedret bussfremkommelighet.

Fylkeskommunen mener at en utbygging av Elnes Søndre vil forverre en allerede dårlig fremkommelighet for busstrafikken. Før det er dokumentert løsninger på transportsystemet som kan gi sikkerhet for bedre bussfremkommelighet i fremtiden, mener fylkeskommunen at det ikke er forsvarlig å åpne for utbygging av de boligområdene som er underlagt rekkefølgekrav i kommuneplanene til Asker og Røyken kommune.

Asker kommunestyre vedtok detaljreguleringen for Elnes Søndre 19. desember 2024, uten å ta innsigelsen til følge. Kommunen viser til at det generelt er et stort nasjonalt behov for boligbygging, og at Elnes Søndre representerer 240 nye boenheter som er rettet mot et bredt marked. Videre er Elnes Søndre lokalisert nært daglige gjøremål, med gangavstand til barnehage, skoler, idretts- og friluftsområder og dagligvarehandel. Planområdet er også lokalisert gunstig i forhold til kollektivsystemet, med busskorridoren langs Slemmestadveien og hurtigbåt fra Vollen og Slemmestad. Det legges til rette for mobilitetstiltak som kan bidra til å begrense personbiltrafikk fra boligområdet, og planen har rekkefølgekrav om infrastruktur-tiltak for å bedre bussfremkommeligheten på Slemmestadveien. Kommunen vurderer at planen ivaretar de hensynene som fylkeskommunen har begrunnet innsigelsen med.

Asker kommune mener at det bør legges til rette for at også private utbyggere gjennom utbyggingsavtale kan gjennomføre tiltak for å bedre bussfremkommeligheten, men at tiltakenes omfang må være forholdsmessige. En slik tilnærming vil bidra til å bedre bussfremkommeligheten skritt for skritt, noe som fra kommunens side vurderes langt mer realistisk enn å gjennomføre alt på en gang over offentlige budsjetter.

Mekling ble gjennomført 7. mai 2025 uten at det ble oppnådd enighet mellom partene.

Statsforvalteren tilrår i sin oversendelse at innsigelsen tas til følge, og slutter seg til fylkeskommunens begrunnelse for innsigelsen. Boligområdet på Elnes Søndre ble godkjent ved departementets behandling i 2016, og slik statsforvalteren ser det handler innsigelsen først og fremst om når området kan utbygges. Ved departementets godkjenning var det en forutsetning at utbygging av området først kan skje når bussfremkommelighet langs Slemmestadveien er bedret eller sikret. Statsforvalteren legger til grunn at det tidvis er fremkommelighetsproblemer for bussen langs Slemmestadveien, og at regulering av nye utbyggingsområder vil bidra til å øke problemene. Statsforvalteren vektlegger også uttalelse fra Statens vegvesen om at det er viktig å lokalisere ny utbygging slik at transportsystemet for allerede etablerte boliger ikke forringes.

Møte og befaring ble gjennomført 18. september 2025. På møtet deltok representanter fra Asker kommune, Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus, Akershus fylkeskommune, Klima- og miljødepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Samferdselsdepartementet, Statens vegvesen og Miljødirektoratet.

Klima- og miljødepartementet (KLD) tilrår i sin uttalelse av 30. oktober 2025 at innsigelsen fra fylkeskommunen tas til følge. Departementet vurderer at planforslaget ikke bør godkjennes på nåværende tidspunkt av hensyn til fremkommeligheten for kollektivtrafikken og fordi boligområdet kan forventes å bli bilbasert. KLD viser videre til at Asker kommune har en planreserve på mer enn 16 000 boliger frem mot 2050, og at det finnes alternative og mer egnede utbyggingsområder.

Samferdselsdepartementet tilrår i sin uttalelse av 16. oktober 2025 at innsigelsen fra fylkeskommunen tas til følge. Samferdselsdepartementet viser til at det tidvis er fremkommelighetsproblemer for bussen langs Slemmestadveien. Det er fra før regulert betydelig med utbyggingsområder langs Slemmestadveien, men det foreligger ingen konkrete planer om økt veikapasitet i korridoren. Samferdselsdepartementet deler derfor fylkeskommunens og Statens vegvesen sitt syn om at en ytterligere regulering av nye utbyggingsområder vil bidra til å øke fremkommelighetsproblemene.

Kommunal- og distriktsdepartementets vurdering 
Etter pbl. § 5-4 andre ledd kan statlig og regionalt organ fremme innsigelse i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde. Etter pbl. § 12-13 andre ledd avgjør Kommunal- og distriktsdepartementet om innsigelsen skal tas til følge. Departementet kan i sin behandling gjøre nødvendige endringer i planen.

I denne saken skal departementet avgjøre om Asker kommunes vedtak av detaljregulering for Elnes Søndre skal godkjennes, eller om innsigelsen fra Akershus fylkeskommune skal tas til følge.

Planområdet for Elnes Søndre ligger i kommuneplanens arealdel 2023 - 2035 inne som fremtidig boligområde BJ1. Det er i bestemmelser til arealdelen tatt inn et generelt rekkefølgekrav om transportkapasitet i 3.1.3 a om at utbygging i angitte områder, der BJ1 inngår, ikke kan skje før det er «…dokumentert og sikret god bussframkommelighet.», og videre at «Aktuelle tiltak for å sikre god bussframkommelighet følger av retningslinje til bestemmelsen.». Aktuelle tiltak for å sikre transportkapasitet, herunder god bussframkommelighet, er listet opp i retningslinjene til kommuneplanen (R 3.1.3). Det følger av retningslinje R 3.1.3 at aktuelle tiltak bør utredes gjennom en egen mobilitetsplan, og at nødvendige tiltak innarbeides som rekkefølgebestemmelser i reguleringsplan. Ulike tiltak som skal bidra til trafikkapasitet er vist i en tilhørende tabell.

I retningslinje R.4.1 om utbyggingsavtaler er det vist til at kommunestyrets forutsigbarhets-vedtak for utbyggingsavtaler vedtatt 8. desember 2020 gjelder og ligger som tillegg 3 til kommuneplanens bestemmelser. I disse framkommer det at: «Asker kommune kan inngå utbyggingsavtale der utbygging i henhold til vedtatt arealplan med tilhørende bestemmelser forutsetter bygging eller oppgradering av offentlige anlegg. … [s]om følger av bestemmelser til planen.». Videre at: «Innholdet i en utbyggingsavtale kan omfatte alle typer tiltak som loven gir adgang til, jf. pbl. § 17-3.».

Rekkefølgekrav knyttet til transportkapasitet var tema da departementet i 2016 behandlet innsigelser til kommuneplanens arealdel 2014 - 2026. Innsigelsene gjaldt blant annet fem utbyggingsområder, herunder boligområdet for Elnes Søndre (da vist som A9). I departementets vedtak ble det vist til at utbyggingsområdet A9 på sikt vil være egnet for boligutvikling, forutsatt at prioriterte vekstområder som for eksempel Heggedal bygges ut først, samt at bussfremkommeligheten langs Slemmestadveien er bedret.

I bestemmelser til kommuneplanens arealdel 2014 - 2026 pkt. 2.1 b var det satt rekkefølgekrav om at utbygging ikke kan finne sted før «…nødvendig bussframkommelighet er etablert, eller sikret etablert», og videre at «Berørte regionale myndigheter skal samtykke i spørsmålet om nødvendig bussframkommelighet er etablert.». Rekkefølgekravet i 2.1 bokstav b ble senere videreført i bestemmelsene til kommuneplanens arealdel 2018 - 2030 (vedtatt 14. november 2017).

Et rekkefølgekrav i kommuneplanens arealdel gir føringer for etterfølgende regulerings-arbeid, og utgjør innsigelsesgrunnlag for statlige og regionale innsigelsesmyndigheter når det berører deres ansvarsområder. Akershus fylkeskommune begrunner sin innsigelse med at reguleringsplanen for Elnes Søndre bryter med føringene som ligger i rekkefølgekrav i gjeldende og tidligere kommuneplanens arealdel, om at god bussfremkommelighet langs Slemmestadveien skal være etablert eller sikret etablert.

For å bedre transportkapasiteten og bussfremkommeligheten er det i reguleringsplanen for Elnes Søndre gitt rekkefølgekrav om kryssutbedring ved Blakstad bussterminal. Det er også stilt krav om stenging av avkjørsel fra Slemmestadveien til Elnesveien og oppgradering av bussholdeplass (jf. reguleringsbestemmelser i punkt 2.1.2, 2.1.16, 2.1.17, 2.1.18). Akershus fylkeskommune vurderer at de foreslåtte tiltakene ikke vil hindre økt kø og lengre reisetid for buss. Asker kommune viser på sin side til at man gjennom en mobilitetsplan har lagt opp til en rekke tiltak for å begrense personbiltrafikk fra boligområdet, og at rekkefølgekravene sikrer viktige tiltak for å bedre bussfremkommeligheten. Utbedring av krysset ved Blakstad bussterminal (rekkefølgekrav i punkt 2.1.2) er ett av de opplistede tiltak i tabellen til retningslinjen R 3.1.3 (tiltak B1).

Slik departementet vurderer denne saken, handler ikke innsigelsen fra fylkeskommunen om hvorvidt utbygging av Elnes Søndre kan realiseres, men om tidspunktet for når utbyggingen kan skje. Departementet legger til grunn at det er enighet om at bussfremkommeligheten langs Slemmestadveien i dag tidvis er utfordret, og at en trafikkøkning som følge av ny utbygging vil kunne bidra til en forverring av trafikkapasiteten.

Utfordringene knyttet til trafikkapasitet og bussfremkommelighet langs Slemmestadveien er sammensatt. Å sikre god transportkapasitet og bussfremkommelighet vil kreve en rekke ulike tiltak. Som det går frem av uttalelser fra både Akershus fylkeskommune og Statens vegvesen vil en oppgradering av fylkesveinettet bli svært kostbar. En oppgradering må forventes å ligge langt frem i tid, da ønsket om midler til nye veiprosjekter er betydelig større enn tilgjengelige midler. Asker kommune viser i den sammenheng til at det bør åpnes for at utbedringer for å sikre bussfremkommeligheten langs Slemmestadveien bør kunne skje trinn for trinn, finansiert gjennom utbyggingsavtaler.

Tidligere Kommunal- og distriktsdepartementet godkjente område A9 Elnes, hvor det det nå aktuelle området Elnes Søndre inngår, da departementet avgjorde innsigelser til kommuneplanens arealdel for Asker kommune 2016. I vedtaket sto det følgende om område A9 Elnes:

«Området bryter vesentlig med regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus, ved at det legges opp til et stort antall boliger utenfor prioritert vekstområde. Utbyggingen er heller ikke i samsvar med statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging, siden området sannsynligvis vil bli bilbasert. Utbyggingen vil dermed legge økt press på Slemmestadveien, der det fra før er problemer med bussframkommeligheten. … Kommunal- og moderniseringsdepartementet mener at området på sikt vil være egnet for boligutvikling, forutsatt at prioriterte vekstområder bygges ut først og at bussframkommeligheten på Slemmestadveien er bedret.»

I bestemmelsene til den samme planen var det følgende rekkefølgekrav til transport:

«b) Transportkapasitet: Utbygging av ny næringsbebyggelse over 3000 m², og nye boligfelt,og nye boligprosjekter med mer enn 10 boenheter, kan ikke finne sted i transportkorridorene langs Slemmestadveien, langs Røykenveien og langs Drammensveien, før nødvendig bussframkommelighet er etablert, eller sikret etablert. Berørte regionale myndigheter skal samtykke i spørsmålet om nødvendig bussframkommelighet er etablert.»

Kommunal- og distriktsdepartementet har i utgangspunktet forståelse for at Asker kommune ønsker å realisere utbyggingsområder som ligger inne i kommuneplanens arealdel. Departementet vurderer det likevel som en klart mangelfull oppfølging av rekkefølgekravet i kommuneplanen når Asker kommune nå ønsker å vedta reguleringsplanen uten at bussframkommelighet er etablert eller sikret etablert. Det er også i strid med forutsetningene som lå til grunn for at departementet godkjente område A9 Elnes i planen. Uten et slikt rekkefølgekrav er det lite sannsynlig at området ville blitt godkjent.

Etter departementets vurdering vil ikke de foreslåtte rekkefølgekravene om fremkommelighetstiltak i reguleringsplanen for Elnes Søndre, finansiert gjennom utbyggingsavtaler, være tilstrekkelig til å sikre bussfremkommelighet langs Slemmestadveien slik det var forutsatt i kommuneplanvedtaket fra 2016. Tvert imot deler departementet fylkeskommunens vurdering av at området, gitt dagens utfordringer for kollektivtrafikken, i stor grad vil bli bilbasert og at en realisering nå vil kunne bidra til ytterligere forverringer i fremkommeligheten for busstrafikken.

Regional plan for areal og transport i Oslo og Akershus sier at det meste av veksten i Asker skal skje i Asker sentrum og i bybåndet langs jernbanen mellom Asker sentrum og Bærum. Elnes Søndre ligger godt utenfor vekstområdene som er utpekt i regional plan. Departementet viser også til byvekstavtalen for Osloområdet, der målet er nullvekst for persontransport med bil. Staten bidrar med store midler i byvekstavtalen for at nullvekstmålet skal kunne nås, og det brukes bompenger gjennom Oslopakke 3 til tiltak for å nå målsettingen. Det er derfor viktig at også lokale myndigheter bidrar til at nullvekstmålet kan nås. Selv om Asker kommune ikke er direkte part i byvekstavtalen, omfattes denne delen av kommunen av avtaleområdet for byvekstavtalen der nullvekstmålet gjelder. Akershus fylkeskommune er part i byvekstavtalen. Dersom områder som Elnes Søndre skal godkjennes, mener departementet at det må være forutsetning at fremkommeligheten for busstrafikken i Slemmestadveien er etablert eller sikret etablert, slik at trafikkveksten kan tas med kollektivtrafikk, sykkel og gange.

Etter en samlet vurdering har departementet kommet til at reguleringsplanen for Elnes Søndre ikke godkjennes. Innsigelsen fra Akershus fylkeskommune tas etter dette til følge.

Vurderinger etter naturmangfoldloven §§ 8-12
Ved utøvelse av offentlig myndighet skal prinsippene i naturmangfoldloven (nml.) §§ 8-12 legges til grunn som retningslinjer, jf. nml. § 7. Vurderingene og vektleggingen av prinsippene skal fremgå av vedtaket. I nml. §§ 8-12 er det gitt bestemmelser som blant annet stiller krav til kunnskapsgrunnlaget ved offentlige beslutninger som berører naturmangfold, bruk av «føre-var-prinsippet», økosystemtilnærming og vurdering ut fra samlet belastning, samt miljøforsvarlige teknikker og driftsmetoder.

Det er i forbindelse med planforslaget utarbeidet følgende rapporter; «Naturmangfold Elnes» (datert 20. september 2019), «Elnes – tilleggsnotat naturmiljø» (datert 22. mai 2019) og «Buffersonen på Elnes» (datert 22. desember 2022). Departementet vurderer at kunnskapsgrunnlaget er godt nok, jf. nml. § 8. Føre-var-prinsippet i nml. § 9 er følgelig ikke aktuelt.

Det fremgår av plandokumentene at deler av planområdet har svært stor verdi for biologisk mangfold, det gjelder særlig kalklindeskog sørøst i planområdet, men også kalkfuruskog i sørvest og en stor eik. Områdene er sikret gjennom arealbruksformål, byggegrenser og krav til sikring og båndlegging i planbestemmelsene. I lys av dette er det ikke nødvendig å foreta ytterligere vurderinger etter de øvrige miljøprinsippene i nml. §§ 10-12.

 

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven § 12-13 andre ledd godkjenner ikke Kommunal- og distriktsdepartementet detaljregulering for Elnes Søndre, vedtatt av Asker kommunestyre den 19. desember 2024. 

For kunngjøring av vedtaket gjelder plan- og bygningsloven § 12-12 fjerde og femte ledd. Kommunen er orientert om vedtaket gjennom kopi av dette brevet.

Departementets vedtak er endelig og kan ikke påklages, jf. plan- og bygningsloven § 12-13 siste ledd.

 

Med hilsen
Bjørnar Selnes Skjæran  

Kopi:
Akershus fylkeskommune
Asker kommune
Klima- og miljødepartementet
Miljødirektoratet
Samferdselsdepartemenet
Statens vegvesen Vegdirektoratet