3 Naturmangfoldloven

Innledning

Lov om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven) – lov av 19. juni 2009 nr. 100 – er den mest sentrale loven innen naturforvaltning. Loven hører inn under Klima- og miljødepartementet, og fylkesmennene er sentrale organer i forvaltningen av loven. Loven har blant annet alminnelige bestemmelser for offentlig beslutningstaking, og regler om forvaltning av arter, naturtyper, verneområder, fremmede organismer og genetisk materiale. Loven omfatter all natur, og den gjelder for alle sektorer som forvalter natur eller som fatter beslutninger med konsekvenser for naturen. Det stedlige virkeområdet er etter naturmangfoldloven § 2 norsk landterritorium, inkludert innsjøer og vassdrag, og for øvrig sjøarealer ut til 12 nautiske mil utenfor grunnlinjen (territorialfarvannet). Naturmangfoldloven har altså et større virkeområde enn plan- og bygningsloven, som gjelder ut til én nautisk mil utenfor grunnlinjen.

3.1 Naturmangfoldlovens betydning for planlegging i kystsonen

Reglene i naturmangfoldloven kapittel II inneholder alminnelige bestemmelser om bærekraftig bruk. Bestemmelsene har stor betydning ved planlegging i kystsonen.

Forvaltningsmålene i §§ 4 og 5 er at naturtyper, økosystemer og arter i norsk natur skal ivaretas. Når forvaltningen behandler en sak hvor dette er en problemstilling, må den vurdere om beslutningen kan medføre at det blir vanskeligere eller umulig å nå forvaltningsmålene. I denne vurderingen er det først og fremst truede arter (og bestander av disse) og naturtyper som er relevante.

§ 6 oppstiller en generell aktsomhetsplikt overfor naturmangfold, som gjelder for både offentlige myndigheter og private. Det følger av § 7 at prinsippene i §§ 8 til 12 skal legges til grunn ved utøving av offentlig myndighet som berører naturmangfold, og at vurderingen skal fremgå av beslutningen. De såkalte «miljørettslige prinsippene» i §§ 8 til 12 omfatter kunnskapsgrunnlaget (§ 8), føre var-prinsippet (§ 9), prinsippet om økosystemtilnærming og samlet belastning (§ 10), prinsippet om at kostnadene ved miljøforringelse skal bæres av tiltakshaver (§ 11) og prinsippet om miljøforsvarlige teknikker og driftsmetoder (§ 12).

Prinsippene er saksbehandlingsregler som skal sikre at naturmangfold blir vurdert i myndighetsutøvelse som berører natur. Prinsippene skal, sammen med forvaltningsmålene i §§ 4 og 5, integreres i vurderingene etter sektorlover (herunder naturmangfoldloven) og plan- og bygningsloven. De har betydning både ved saksforberedelse og når man treffer beslutninger.

Planmyndigheten har ansvar for at hensynet til naturmangfold og kravene i naturmangfoldloven kapittel II ivaretas i planutforming og planbehandling. Derfor skal hensynet til naturmangfold tas opp i planprogrammet og i plankart, planbestemmelser og planbeskrivelse med eventuell konsekvensutredning. Det er viktig at prinsippene trekkes inn tidlig i planprosessen og integreres i vurderingene etter relevant lovregler. Tidlig vurdering av naturmangfold kan avverge eller redusere konflikter mellom natur og andre samfunnsinteresser, ved at man i en fase med flere valgmuligheter kan gå for løsninger med mindre konflikt, foreta tilpasninger og gjennomføre avbøtende tiltak. Tidlig vurdering vil dermed ofte også gi raskere fremdrift i prosjekter.

Omfanget av vurderingene etter naturmangfoldloven kapittel II må tilpasses plannivået. I overordnede planer, som regional plan og kommuneplanens arealdel, blir vurderingene naturlig nok mer overordnet enn i reguleringsplaner. Det vil også ha betydning hvor sterke føringer planen gir for fremtidig arealdisponering som berører naturmangfold. Når det er foretatt en konsekvensutredning av en plan, utredningen har vært på høring og det har blitt gjennomført tilleggsutredninger eller besluttet at det ikke er nødvendig med ytterligere utredninger, kan man som hovedregel legge til grunn at naturmangfoldlovens krav til utredninger er tilfredsstilt. Loven stiller krav om at alle offentlige beslutninger, herunder planvedtak, skal synliggjøre hvilke vurderinger som er gjort av naturmangfoldloven §§ 8-12. Fylkesmennene og Miljødirektoratet har en viktig oppgave med å informere og veilede om bruken av bestemmelsene i lovens kapittel II og etterstrebe at vurderingene som foretas, ligger på riktig nivå. For en nærmere omtale av reglene, vises til veileder om naturmangfoldloven kapittel II.

Loven § 13 omhandler kvalitetsnormer for naturmangfold. Hvis det finnes en kvalitetsnorm innenfor et saksområde, vil denne ha betydning for myndighetsutøvelsen. Per i dag er det bare vedtatt én kvalitetsnorm – for villaks.

Forskriftene om prioriterte arter setter forbud mot uttak, skade eller ødeleggelse av artene. Noen av forskriftene har også bestemmelser som beskytter artens økologiske funksjonsområde. Planlegging må ikke skje i strid med forskriftene. Hvis planlegging vil innebære uttak, skade eller ødeleggelse av en prioritert art eller dennes funksjonsområde, må det foreligge dispensasjon fra forbudene i forskriftene. I dag er blant annet dvergålegras en prioritert art. For mer utfyllende informasjon vises det til veileder til forskrifter om prioriterte arter fra Miljødirektoratet, M24-2013. Kapittel VI i naturmangfoldloven gir regler om utvalgte naturtyper. Kommunene som planmyndighet er gitt en særskilt posisjon i forvaltningen av utvalgte naturtyper ved at rettslig bindende arealplaner går foran naturmangfoldlovens regler om virkningen av at en naturtype er utvalgt, se nml. § 53 fjerde ledd.

I plan- og bygningsloven er det gitt hjemler som kan ivareta enkeltområder ut fra formålet om bevaring av naturmiljø, jf. § 11-8 om hensynssoner i kommuneplaners arealdel. Til arealformålet bruk og vern av sjø og vassdrag kan det gis bestemmelser for å sikre en god forvaltning av naturen, jf. bl.a. plan- og bygningsloven § 11-9 nr. 6 og § 11-11 nr. 3 og 6. Utlegging av hensynssone for naturformål kan også følges opp gjennom reguleringsplan.

3.2 Verneområder i sjø

Naturmangfoldloven kapittel V gir regler om områdevern. Det er fem ulike vernekategorier (nasjonalparker, landskapsvernområder, naturreservater, biotopvernområder og marine verneområder) med ulikt restriksjonsnivå. Alle de ulike formene for verneområde kan inneholde areal i sjøen. Den enkelte verneforskrift gir nærmere regler om hvilke aktiviteter og tiltak som kan gjennomføres. Planlegging må skje innenfor rammene av verneforskriften for området.

Det kan etter naturmangfoldloven § 39 opprettes verneområder i sjø for å beskytte marine verneverdier, herunder naturverdier som er økologiske betingelser for landlevende arter.

Marine verneområder kan etableres i medhold av naturmangfoldloven ut til tolv nautiske mil fra grunnlinjen (altså i territorialfarvannet). Områdene skal – sammen med arealer som er beskyttet etter annet lovverk – danne et nettverk av vernede og beskyttede områder som skal ta vare på økosystemer og naturverdier. Innenfor disse områdene reguleres, i tråd med det aktuelle verneformålet, all aktivitet som kan forringe verneverdiene.

Generelt vil aktivitet som ikke er i strid med verneformålet fortsatt være tillatt. Verneformålet og restriksjoner kan gjelde sjøbunn, vannsøyle, overflate eller en kombinasjon av disse. Marine verneområder kan ivareta flere mål samtidig. I tillegg til å beskytte viktig natur mot negativ påvirkning, kan disse områdene også være viktige som referanseområder for forskning og overvåking.

Det følger av forskrift om konsekvensutredninger fastsatt ved kongelig resolusjon av 21. juni 2017 vedlegg 1 at det skal utarbeides konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven for verneområder etter naturmangfoldloven større enn 250 km2.