Lovkommentar til plandelen av plan- og bygningsloven (2020)

Til innholdsfortegnelse

Kapittel 1 Fellesbestemmelser

Første kapittel inneholder ni paragrafer. Det er bestemmelser av forskjellig karakter som er samlet først i loven fordi de gjelder både for plandelen og byggesaksdelen.

§ 1–1 Lovens formål

Loven skal fremme bærekraftig utvikling til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner. Planlegging etter loven skal bidra til å samordne statlige, regionale og kommunale oppgaver og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser.

Byggesaksbehandling etter loven skal sikre at tiltak blir i samsvar med lov, forskrift og planvedtak. Det enkelte tiltak skal utføres forsvarlig.

Planlegging og vedtak skal sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter. Det skal legges vekt på langsiktige løsninger, og konsekvenser for miljø og samfunn skal beskrives.

Prinsippet om universell utforming skal ivaretas i planleggingen og kravene til det enkelte byggetiltak. Det samme gjelder hensynet til barn og unges oppvekstvilkår og estetisk utforming av omgivelsene.

Lovens formål

Plan- og bygningsloven § 1-1 sier noe om de overordnede hensyn som skal ivaretas, og hva virksomheten etter loven går ut på. Bestemmelsen kan ha betydning både for tolkningen av de enkelte bestemmelser i loven og for det skjønn forvaltningen utøver i medhold av loven.

For å unngå at bestemmelsen blir for lang regnes ikke opp alle hensyn, forhold og interesser som inngår i samfunnsplanleggingen. En del viktige oppgaver og hensyn i planlegging etter loven framgår av § 3–1 og det vises til omtalen av denne. Det følger av flere bestemmelser utover i loven at også en rekke andre forhold inkluderes. Formålsbestemmelsen klargjør at loven gjelder generelt og for all samfunnsplanlegging, for arealstyring og byggesaksbehandling. På mange områder er det imidlertid spesiallover som virker sammen med plan- og bygningsloven.

Loven skal fremme en bærekraftig utvikling til beste for både individet, samfunnet som helhet og framtidige generasjoner. Med uttrykket siktes det til definisjonen i rapporten fra Verdenskommisjonen for miljø og utvikling 1987 :

En utvikling som imøtekommer dagens behov uten å ødelegge mulighetene for at kommende generasjoner skal få dekket sine behov.

”Bærekraftig utvikling” omfatter fremme av f.eks. verdiskaping, næringsvirksomhet og sysselsetting, vilkår for folkehelse, gode boliger, bomiljø og oppvekstkår. Det vises til § 3–1 om hensyn og oppgaver i planleggingen for nærmere konkretisering og utdyping i forhold til planer. Med «samfunn» forstår vi de mennesker og den virksomhet som finnes innenfor et område.

Begrepet ”Bærekraftig utvikling” handler om balansen mellom økonomisk og sosial utvikling og ivaretakelse av miljøhensyn. En bærekraftig utvikling kan oppnås gjennom en bærekraftig utnyttelse av ressursene. I tillegg til bruk av plan- og bygningsloven, forutsetter det at alle sektorer legger til grunn en bevisst bruk av eget lovverk og andre virkemidlerfor å bidra til å opprettholde økosystemer og leveområder for viktige arter i Norge. Alle samfunnssektorer og aktører har et selvstendig ansvar for å legge miljøhensyn til grunn for virksomheten, og til å bidra til at utviklingen går i en mer bærekraftig retning.

Planlegging skal være sektorovergripende og et felles redskap for offentlige myndigheter og organ. Videre skal planer samordne ved at de er et felles gjennomføringsgrunnlag som både myndigheter og private skal legge til grunn og følge.

Bestemmelsen peker på det sentrale formålet med en samordnet samfunnsplanlegging; Bruken av arealer og andre ressurser skal vurderes i sammenheng med en bredere samfunnsplanlegging hvor også f.eks. økonomiske, sosiale og kulturelle forhold omfattes. Selv om det ikke sies direkte, omfatter ressurser langt mer enn rene arealressurser, f.eks. også luft, vann, mineraler, biologisk produksjon og energi.

Ved å videreføre formuleringen «gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser» fra dagens formålsbestemmelse, synliggjøres samtidig planbestemmelsenes karakter av rammebestemmelser for arealbruk, anleggs- og utbyggingsvirksomhet.

Det er nær sammenheng mellom plan og byggesak. Byggesaksreglenes funksjon er blant annet å være et virkemiddel for å sikre gjennomføringen av vedtatte planer. Det er et viktig formål med lovens plansystem å legge til rette for verdiskaping og private tiltak. Plansystemet skal imidlertid også sikre at private interesser utfolder seg innenfor rammer trukket opp av folkevalgte organer, slik at overordnede hensyn og allmenne interesser ivaretas. Et sentralt formål med byggesaksreglene er derfor å sikre at konkrete utbyggingstiltak gjennomføres i tråd med vedtatte planer.

Særlig om byggesaksbehandlingen

Byggesaksbehandling etter loven skal sikre at de offentlige krav som stilles til de enkelte tiltak overholdes. Det er grunn til å framheve det som i lang tid har vært det sentrale grunnlaget for bygningslovgivningen: Bebyggelse skal utføres forsvarlig ut fra bygnings- og branntekniske, helsemessige, miljømessige, estetiske og økonomiske hensyn, samt behovet for brukbarhet og tilgjengelighet. Særlig de brann- og bygningstekniske hensyn knytter seg direkte til behovet for at byggetiltak må utføres på en fagmessig, kvalitativ og god måte. De kvalitative krav til bygningene, herunder universell utforming, framgår delvis direkte av loven og dels av tilhørende forskrifter, og den generelle trenden i nyere tid er at det stilles funksjons- og minimumskrav i stedet for eksakte krav.

I den kommunale planleggingen kan det fastsettes krav som går ut over minimumsstandard i forskrift. Dette gjelder f.eks. krav om universell utforming, jf. siste ledd. I forsvarlighetsstandarden ligger det et krav om oppfyllelse av disse og andre offentligrettslige krav som regelverket oppstiller for å ivareta de øvrige spesifikke hensyn.

Særlige hensyn som skal ivaretas

Enkelte særlige hensyn er fremhevet. Det gjelder grunnleggende demokratiske prinsipper som åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning, både for private og myndigheter. Planlegging og byggesaksbehandling skal sikre demokrati og medvirkning slik at alle som blir berørt, skal kunne delta og få mulighet til å uttale seg. Åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning i nødvendig utstrekning er ment å være vesentlige elementer både ved plan- og byggesaksbehandling etter loven. Dette er i samsvar med grunnleggende demokratiske og rettssikkerhetsmessige prinsipper. I forutsigbarhet ligger for det første at spillereglene for planprosessen er klare og at de følges. For det andre betyr det at de vedtak som treffes, skal kunne legges til grunn av alle som berøres av dem, i tillit til at de respekteres og håndheves og ikke fravikes vilkårlig. Dette betyr imidlertid ikke at planer ikke kan endres etter de reglene som gjelder for dette. Dette er nødvendig for at planene til enhver tid skal være egnet til å møte aktuelle utfordringer og løse de oppgavene som kreves, og med skiftende politiske mål og prioriteringer. Det er også en viktig side ved loven at avgjørelser skal treffes i full åpenhet. Det betyr at planprosessen skal være synlig og kjent for alle som er berørt, inklusive allmennheten. Det skal være mulig for alle å sette seg inn i grunnlaget for planvedtak og medvirke i prosessen med sine synspunkter i en eller annen form. I dette ligger også at så mye som mulig av det materialet som skal brukes som beslutningsgrunnlag, skal være offentlig, og også at det skal være tilgjengelig for berørte interesser og innbyggerne. Det vil primært være opp til planmyndighetene å bestemme i hvilke former dette skal gjøres. For nærmere bestemte planer skal dette fastsettes gjennom et planprogram. Nærmere regler om medvirkning er gitt i plan- og bygningsloven § 5–1.

Et annet grunnleggende element ved saksbehandling etter loven vil være å utrede og beskrive vesentlige virkninger av planforslaget. Videre understrekes plan-, byggesaks- og ressursforvaltningens langsiktige karakter og det konvensjonsbestemte kravet om vurdering og beskrivelse av miljøkonsekvensene av areal- og ressursdisponeringsvedtak.

Strategien for universell utforming for å bidra til å gjøre samfunnet tilgjengelig for alle og for å bidra til å unngå diskriminering, er også framhevet. Universell utforming skal ligge til grunn for planlegging, og kravene til det enkelte byggetiltak framheves som et nytt element.

Universell utforming dreier seg om utforming og tilrettelegging av fysiske forhold for å fremme like muligheter til samfunnsdeltakelse, og nedbygge funksjonshemmende barrierer. Prinsippet om universell utforming får sitt konkrete innhold både gjennom planbestemmelser og materielle krav i byggesaksdelen av plan- og bygningsloven (herunder byggesaksforskriften og teknisk forskrift ). For øvrige uteområder hvor lovens regler kommer til anvendelse, må det samme målet sikres ved utarbeiding av planer.

Hensynet til barn og unges interesser er et annet viktig hensyn i planleggingen. Det er fastsatt Rikspolitiske retningslinjer for barn og planlegging av 20. september 1995 . Se også veilederen om Barn og unge i plan og byggesak .

Henvisningen til estetiske hensyn er videreført i formålsparagrafen til den nye loven. Det er av stor betydning at både den enkelte bygning, bo- og bymiljøer og selve steds- og landskapsformingen er preget av en ambisjon om å skape eller beholde noe som er vakkert - i seg selv og i sammenheng med omgivelsene. Plan- og bygningsloven er den klart viktigste loven for å ivareta og styrke estetiske verdier i samfunnsutviklingen. Det er mulig å stille estetiske krav til nye bygge- og anleggstiltak og ivaretakelse av verdier i eksisterende miljøer både i forbindelse med planer og i den enkelte byggesak.

§ 1–2 Lovens virkeområde

Når ikke annet er bestemt, gjelder loven for hele landet, herunder vassdrag. I sjøområder gjelder loven ut til en nautisk mil utenfor grunnlinjene.

Kongen kan bestemme at kapittel 14 skal gjelde for nærmere bestemte tiltak utenfor en nautisk mil utenfor grunnlinjene.

Kongen kan bestemme at loven helt eller delvis skal gjelde for Svalbard.

Lovens geografiske virkeområde

Det følger av plan- og bygningsloven § 1-2 at den gjelder for hele landet, herunder vassdrag. I dette ligger også at loven gjelder på grunnen, nedover i undergrunnen så langt det er aktuelt med utnytting som står i sammenheng med bruk av overflaten, og oppover i luftrommet så langt det har sammenheng med arealutnytting på overflaten. Unntak fra dette generelle virkeområdet er gitt i fjerde ledd om Svalbard.

Virkeområdet i sjø er en nautisk mil utenfor grunnlinjene. I sjøområder hadde loven tidligere sitt virkeområde ut til grunnlinjene, men Kongen kunne for enkelte sjøområder fastsette virkeområdet lengre inn. En bakgrunn for utvidelsen av virkeområdet i någjeldende lov er at EUs vanndirektiv, som skal gjennomføres i Norge blant annet gjennom planlegging etter plan- og bygningsloven, uttrykkelig gjelder ut til en nautisk mil utenfor grunnlinjene. Kommunens adgang til å planlegge innenfor sitt område var etter plan- og bygningsloven av 1985 begrenset til grunnlinjene.

Lovens utvidede geografiske område i sjø gir nye og økte muligheter for å samordne vann- og kystplanleggingen i Norge på tvers av regioner og kommuner, sml. § 3-6. Utvidelsen av virkeområdet er, som det framgår foran, ikke begrunnet i et økt behov for kommunal planlegging i dette området. Utvidelsen av virkeområdet kan imidlertid dekke et behov for en bedre samlet kystsoneplanlegging, hvor også sjøfarts- og fiskeriinteressene kommer sterkt inn. Også vernebehov kan tilsi en slik utvidelse. Planlegging i det utvidete virkeområdet bør derfor normalt skje etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven § 3–6 Felles planleggingsoppgaver, se omtalen av denne nedenfor.

Kongen kan fastsette at lovens bestemmelser om konsekvensutredninger for tiltak etter kap. 14 skal kunne gjøres gjeldende for nærmere bestemte tiltak også utenfor en nautisk mil utenfor grunnlinjene. Dette vil sikre at EU-direktivene om konsekvensutredninger blir ivaretatt. En utvidelse etter tredje ledd må avgrenses mot tiltak som faller inn under petroleumslovens virkeområde.

Kongen kan vedta at loven helt eller delvis skal gjelde for Svalbard. Svalbardmiljøloven har bestemmelser om arealplanlegging og annen forvaltning av natur- og kulturmiljøet på Svalbard. I all hovedsak vil disse gjøre arealplansystemet i plan- og bygningsloven overflødig. Imidlertid kan slik sektorovergripende samfunnsplanlegging som plan- og bygningsloven forøvrig legger opp til, være aktuelt også på Svalbard. Det er også mulig at enkelte andre av de virkemidler som nå innføres gjennom denne loven, kan supplere Svalbardlovens bestemmelser.

§ 1–3 Tiltak som er unntatt fra loven

Rørledninger i sjø for transport av petroleum omfattes ikke av loven.

For anlegg for overføring eller omforming av elektrisk energi som nevnt i energiloven § 3–1 tredje ledd gjelder bare kapittel 2 og 14.

Tiltak som er unntatt fra loven

§ 1-3 unntar to typer tiltak fra loven. Dette innebærer at plan- og bygningsloven ikke vil gjelde for disse tiltakene.

Rørledninger i sjø for transport av petroleum er unntatt på samme måte som etter plan- og bygningsloven av 1985. Rørledninger på land er ikke unntatt.

Loven gjelder heller ikke for anlegg for overføring eller omforming av elektrisk energi med tilhørende elektrisk utrustning og bygningstekniske konstruksjoner som nevnt i energiloven § 3-1 tredje ledd. Plan- og bygningsloven kapittel 2 om kartgrunnlag og stedfestet informasjon og kapittel 14 om konsekvensutredning av tiltak og planer etter annet lovverk gjelder likevel for slike anlegg.

Med anlegg for overføring eller omforming av elektrisk energi med tilhørende elektrisk utrustning og bygningstekniske konstruksjoner, menes blant annet kraftledninger, transformatorstasjoner, koblingsanlegg og bygningstekniske konstruksjoner som er umiddelbart knyttet til de elektriske anleggene og deres funksjon. Unntaket gjelder for ethvert anlegg eller konstruksjon av denne art som er omfattet av konsesjonen og vilkårene og som er nødvendig for de elektriske anleggenes funksjon, bygging, drift og atkomst, herunder produksjons- og forbruksradialer som behandles etter energiloven § 3–1 første ledd.

Nettanlegg som bygges i medhold av energiloven § 3–2 om områdekonsesjon omfattes ikke av unntaket. Produksjonsanlegg er heller ikke unntatt. Det vil si at plan- og bygningsloven gjelder for slike anlegg (dvs. vindkraftverk, vannkraftverk og fjernvarmeanlegg) med de unntak som følger av enkeltbestemmelser eller forskrift, jf. for eksempelplan- og bygningsloven § 12-1 om unntak fra plikten til å utarbeide reguleringsplan for konsesjonspliktige anlegg for produksjon av elektrisk energi.

For de tiltakene som omfattes av det generelle unntaket i plan- og bygningsloven § 1-3 er det ikke rettslig grunnlag for å iverksette prosess etter plan- og bygningsloven for å behandle spørsmål om dispensasjon fra arealdelen i kommuneplanen, reguleringsplan (og reguleringsbestemmelser) eller for å gi dispensasjon fra plankrav for slike anlegg. Det vil heller ikke være rettslig grunnlag for ny plan eller planendringer, eller å fremme privat reguleringsplanforslag. Tiltaket kan også gjennomføres uavhengig av eventuelle regionale planbestemmelser.

Unntaket får virkninger for rettslig bindende arealbruk fastsatt i så vel eldre som nyere planer og tilhørende planbestemmelser. Endringen gis også virkning for allerede iverksatte konsesjonsprosesser.

Selv om anlegg som nevnt i energiloven § 3–1 tredje ledd er unntatt fra lovens virkeområde, mener departementet at det er behov for at tiltakene er tilgjengelig som stedfestet informasjon. Kapittel 2 skal derfor gjelde for slike tiltak. For denne type konsesjoner utformes det regelmessig kart som kan inngå i informasjonsgrunnlaget for kommunens planlegging for øvrig. Nærmere regler kan fastsettes ved bruk av forskriftshjemmelen i § 2–1 i energiloven .

Slike anlegg skal også vises i kommunale planer som hensynssoner, jf. § 11–8 bokstav d, hvor det framgår hvilke begrensninger de medfører for annen arealbruk i sonen.

Det vises til for øvrig til energiloven § 3–1 nytt tredje ledd og omtalen av denne i Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) .

§ 1–4 Plan- og bygningsmyndighetenes oppgaver og andre myndigheters plikter overfor plan- og bygningsmyndighetene

Plan- og bygningsmyndighetene skal utføre de oppgaver som de har etter denne lov med tilhørende forskrifter, herunder påse at plan- og bygningslovgivningen overholdes i kommunen.

Plan- og bygningsmyndighetene skal samarbeide med andre offentlige myndigheter som har interesse i saker etter plan- og bygningsloven og innhente uttalelse i spørsmål som hører under vedkommende myndighets saksområde.

Finner noen som utfører offentlig besiktigelse, forhold som er i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov, skal vedkommende snarest melde forholdet til plan- og bygningsmyndighetene.

Oppgavefordelingen mellom myndighetene

Plan- og bygningsloven § 1-4 slår fast plan- og bygningsmyndighetenes hovedoppgaver i plan- og byggesaker og deres samordnings- og samarbeidsplikter. Kommunen som planmyndighet har et selvstendig ansvar for å påse at planer følges opp. Dette gjelder også bestemmelser i bindende arealplaner som kan ha et videre virkeområde enn tiltakene som inngår i søknadsplikten etter kapittel 20. Videre kan og skal slike arbeider, tiltak og virksomhet, når de er i strid med arealformål og bestemmelser i bindende arealplan, også følges opp av kommunen som planmyndighet etter bestemmelsene om straffeansvar og ulovlige byggearbeid mv. i kapittel 32 . Det nærmere innholdet framgår av enkeltbestemmelsene i loven.

Samarbeidsplikten innebærer for øvrig at kommunen ikke kan ilegge eller beregne gebyr for å behandle eller følge opp innspill fra andre myndigheter i planleggingen og plangjennomføringen, jf. § 33-1. For øvrig må gebyr for oppfølgning av planer ha grunnlag i eget kommunalt gebyrvedtak eller regulativ der gebyret ikke inngår som en integrert del av det ordinære byggesaksgebyret.

Planmyndigheten har varslingsplikt overfor berørte sektormyndigheter ved behandling av planforslag med sikte på avklaring av spørsmål som angår disse myndighetenes ansvarsområde.

Også departementets oppgaver og plikter som plan- og bygningsmyndighet er tillagt direkte i loven. Det har bl.a. et overordnet ansvar for å påse at lovens bestemmelser følges av plan- og bygningsmyndighetene på regionalt og kommunalt nivå, jf. § 3-5. Departementet skal også utarbeide og fremme forslag til forskrifter, og kan treffe statlige planvedtak, jf. lovens kapittel 6, og nedlegge midlertidig forbud, jf. plan- og bygningsloven § 13-4. Departementet treffer administrative beslutninger om plansamarbeid etter lovens kapittel 7 og 8, og er klagemyndighet og overordnet forvaltningsorgan, jf. § 1–7 om forholdet til forvaltningsloven og klage. Departementet kan som plan- og bygningsmyndighet følge opp ulovlige forhold etter lovens kapittel 32. Departementet legger til grunn at det der det er nødvendig for å gjennomføre lovens bestemmelser kan departementet ta opp og treffe vedtak i konkrete saker i tilfelle kommunen unnlater å utføre lovpålagte oppgaver. I byggesaker er departementet øverste bygningsmyndighet, og kan omgjøre vedtak fattet i første og annen instans. I slike tilfeller og som en del av sitt tilsyn med at plan- og bygningsloven overholdes for øvrig kan departementet be om innsyn i plan- og byggesaker i kommunen. Det forekommer imidlertid svært sjelden at departementet ber om opplysninger i saker som ikke bygger på en henvendelse fra en i saken berørt privatperson eller myndighet. For en nærmere omtale av departementets oppgaver vises til merknadene til de aktuelle bestemmelsene ellers i loven.

Andre myndigheter har rapporterings- og meldeplikter overfor plan- og bygningsmyndighetene. Det gjelder enhver myndighet som har tilgang til planområder og byggverk, og som kommer over forhold som vedkommende myndighet ser strider mot bestemmelser i plan- og bygningsloven eller planer og forskrifter i medhold av denne.

Bestemmelsen dekker det som tidligere fremgikk av § 8 i plan- og bygningsloven av 1985, som også omfattet brannsyn.

§ 1–5 Virkninger av planer

Virkningen av vedtatt plan etter denne lov for videre planlegging, forvaltning og vedtak om virksomhet, utbygging og vern framgår av bestemmelsene for de enkelte plantypene, jf. §§ 6– 3, 8–2, 8–5, 11–3, 11–6 og 12–4, med den begrensning som fremgår av § 21-7 femte ledd .

Ny plan eller statlig eller regional planbestemmelse går ved eventuell motstrid foran eldre plan eller planbestemmelse for samme areal med mindre annet er fastsatt i den nye planen eller statlig eller regional planbestemmelse.

Forholdet mellom nye og eldre planer

Plan- og bygningsloven § 1-5 har bestemmelser om forholdet mellom nye og eldre planer. Først vises det til hvor i loven bestemmelsene om de forskjellige planers rettsvirkninger er plassert. Det vises til §§ 6-3 Statlig planbestemmelse, 8-2 Virkningen av regional plan, 8-5 Regional planbestemmelse, 11-3 Virkningen av kommuneplanens samfunnsdel, 11-6 Rettsvirkningen av kommuneplanens arealdel og 12-4 Rettsvirkningen av reguleringsplan.

Planers rettsvirkning er omtalt i § 1-5, som igjen viser til de enkelte plantypene, jf. §§ 6-3, 8-2, 8-5, 11-3, 11-6 og 12-4. Det er gjort unntak fra rettsvirkningene i noen tilfeller som gjelder kommuneplanens arealdel, kommunal reguleringsplan og midlertidig forbud mot tiltak. Dette fremgår av § 21-7 femte ledd som det vises til i § 1-5. Dette unntaket kom inn ved en lovendring som trådte i kraft 1. juli 2017. Bestemmelsen i § 21-7 femte ledd legger begrensninger på hvilket rettsgrunnlag kommunen kan legge til grunn ved behandling av byggesøknad. Det er plangrunnlaget som gjaldt ved utløpet av treukersfristen for behandling av byggesøknaden som skal legges til grunn for avgjørelsen ved overskridelse av fristen. Dette gjelder likevel ikke dersom tiltakshaveren innen utløpet av fristen har mottatt forhåndsvarsel om midlertidig forbud mot tiltak, og dette forbudet deretter blir vedtatt innen åtte uker, jf. § 13-1 første ledd. For nærmere omtale, se kap. 13 i Prop 149 L (2015-2016) .

Deretter slås det fast at en ny plan går foran eldre plan for samme areal med mindre annet er fastsatt i vedkommende plan. I den betydning at det er den nye planen, og ikke den eldre, som bestemmer framtidig arealbruk. Dette gjelder generelt for forholdet mellom alle de kommunale arealplanene. Det er også presisert at det samme gjelder statlig og regional planbestemmelse.

§ 1–6 Tiltak

Med tiltak etter loven menes oppføring, riving, endring, herunder fasadeendringer, endret bruk og andre tiltak knyttet til bygninger, konstruksjoner og anlegg, samt terrenginngrep og opprettelse og endring av eiendom, jf. § 20-1 første ledd bokstav a til m. Som tiltak regnes også annen virksomhet og endring av arealbruk som vil være i strid med arealformål, planbestemmelser og hensynssoner.

Iverksetting av tiltak som omfattes av denne lov, kan bare skje dersom de ikke er i strid med lovens bestemmelser med tilhørende forskrifter, kommuneplanens arealdel og reguleringsplan, jf. kapittel 20 om søknadsplikt og tillatelse. Dette gjelder også hvis tiltaket er unntatt fra søknadsplikt etter §§ 20-5 og 20-6. Andre ledd kommer ikke til anvendelse for tiltak som omfattes av §§ 20-7 og 20-8 om skjermingsverdige objekter i medhold av sikkerhetsloven .

Definisjon av hva som er tiltak etter loven

Hva som menes med tiltak etter loven både i sammenheng med byggesak og plansak fremgår av plan- og bygningsloven § 1-6. Virksomhet og endring av arealbruk i strid med planens arealformål, hensynssoner og bestemmelser, vil være tiltak i lovens forstand selv om de ikke går inn under søknadssystemet i kapittel 20 om søknadsplikt , jf. at det i tilfelle vil være behov for å søke om dispensasjon fra planen. Dette kan for eksempel være ferdsel eller tiltak i landbruket som omfattes av bindende bestemmelser til arealbruksformål til arealdelen eller reguleringsplan eller til hensynssoner.

Henvisningen til kapittel 20 om søknadsplikt tar sikte på å klargjøre det sentrale punktet i loven om at ethvert bygge- og anleggstiltak, terrenginngrep eller eiendomstiltak enten må ha formell tillatelse, eller være tillatt, etter lovens nærmere regler. Formålet med en slik henvisning i kapittel 1 er å gjøre dette prinsippet synlig tidlig i loven, slik at lovens system framstår klarere enn det har gjort til nå.

Tiltaket og tillatelsen må følge de rammer som gjelder for vedkommende tiltak. Disse vil framgå av lov og forskrift og/eller være fastsatt i bindende arealplaner med arealformål og bestemmelser, herunder bestemmelser til hensynssoner, som har rettsvirkning etter loven.

Siste punktum klargjør at dette kravet også gjelder for tiltak som tiltakshaver selv kan forestå eller som i utgangspunktet er fritatt for søknad og tillatelse. Dette omfatter også tiltak etter bokstav c, som innebærer unntak fra søknadsplikt når de behandles etter annen lov. Dersom slike tiltak ikke er i samsvar med planer og bestemmelser som nevnt, vil unntakene ikke gjelde. Midlertidige bygninger, konstruksjoner eller anlegg som er unntatt fra kravet om søknad og tillatelse etter plan- og bygningsloven § 20-3, tredje ledd fordi de ikke skal stå lengre enn to måneder, reguleres etter § 30-5. Slike tiltak med inntil to måneders varighet anses ikke å være i strid med formålet i kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan. Det kan imidlertid gis bestemmelser til kommuneplanens arealdel og reguleringsplan som forbyr plassering av slike tiltak i planområdet, jf. §§ 11-9 nr. 6 og 12-7 nr.2. Når det gjelder tiltak etter energi- og vannressurslovgivningen gjelder det en del unntak. Det vises det til omtalen av plan- og bygningsloven § 1-3 ovenfor.

Bestemmelsen i tredje ledd gir hjemmel for at tiltak som er utpekt som skjermingsverdige objekter etter sikkerhetsloven, eller tiltak i tilknytning til slike objekter, etter §§ 20-7 og 20-8 kan utføres uavhengig av plan. Beslutningen om å gjennomføre et tiltak i strid med plan, kan ikke påklages.

Definisjonen av hva som menes med tiltak etter loven både i sammenheng med byggesak og plansak er i hovedsak en videreføring av det som innholdsmessig fregikk av bestemmelsene om søknads- og meldeplikt, og rettsvirkning av bindende arealplaner etter plan- og bygningsloven av 1985.

§ 1–7 Felles behandling av plan- og byggesak

Søknad om rammetillatelse kan følge reguleringsplanforslaget og behandles sammen med planforslaget, jf. §§ 12–15 og 21–4.

Felles behandling av plan og byggesak

Søknad om rammetillatelse, jf. plan- og bygningsloven § 21–4 , og en detaljregulering for tiltaket kan etter § 1-7 behandles sammen i en felles prosess. En forutsetning her er at forslaget til detaljregulering er i samsvar med overordnet plan. Dersom denne saksbehandlingsmåten følges, vil blant annet søknaden om rammetillatelse kunngjøres sammen med oppstart av planarbeidet, og legges ut til offentlig ettersyn/varsles sammen med det utarbeidede planforslaget.

§ 1–8 Forbud mot tiltak mv. langs sjø og vassdrag

I 100–metersbeltet langs sjøen og langs vassdrag skal det tas særlig hensyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser.

Andre tiltak etter § 1–6 første ledd enn fasadeendringer kan ikke settes i verk nærmere sjøen enn 100 meter fra strandlinjen målt i horisontalplanet ved alminnelig høyvann. Dette er likevel ikke til hinder for fradeling ved innløsning av bebygd festetomt etter tomtefestelova.

Forbudet etter andre ledd gjelder så langt ikke annen byggegrense er fastsatt i kommuneplanens arealdel eller reguleringsplan, jf. §§ 11–9 nr. 5 og 12–7 nr. 2.

Forbudet etter andre ledd gjelder ikke der kommunen i kommuneplanens arealdel har tillatt oppføring av nødvendige bygninger, mindre anlegg og opplag som skal tjene til landbruk, reindrift, fiske, akvakultur eller ferdsel til sjøs, jf. § 11–11 nr. 4.

For områder langs vassdrag som har betydning for natur-, kulturmiljø- og friluftsinteresser, eller for vassdragets kapasitet, skal kommunen i kommuneplanens arealdel etter § 11–11 nr. 5 vurdere å fastsette grense på inntil 100 meter der bestemte angitte tiltak mv. ikke skal være tillatt.

Byggeforbud i strandsonen

Plan- og bygningsloven § 1-8 både viderefører og innskjerper byggeforbudet i strandsonen som tidligere fremgikk av § 17–2 i plan- og bygningsloven av 1985 om forbud mot bygging og fradeling i 100–metersbeltet langs sjøen. Bestemmelsene er utvidet til også å omhandle vassdrag, hva gjelder første og femte ledd.

Det skal tas særlig hensyn til natur- og kulturmiljø, friluftsliv, landskap og andre allmenne interesser ved spørsmål om utbygging i strandsonen langs sjøen og langs viktige vassdrag. Begrepet naturmiljø omfatter også ivaretakelse av biologisk mangfold selv om det ikke er nevnt direkte i loven. Naturmiljøbegrepet omfatter det biologiske mangfoldet sammen med ivaretakelse av friluftslivs- og landskapsverdier i videste forstand. Dette gjelder både i forbindelse med utarbeiding av planer og ved avgjørelse i dispensasjonssaker. I områder med sterk konkurranse om strandsonen er det spesielt viktig å unngå bygging, av hensyn til allmenne interesser.

Forbudet rammer de samme tiltak som går inn i definisjonen av tiltak etter plan- og bygningsloven § 1–6 og derved under rettsvirkningen av planer, jf. § 11–6 og § 12–4.

Det framgår av Ot. prp. nr. 45 (2007-2008) på s. 250 at departementet har lagt til grunn at arealplaner ikke har bindende virkning for midlertidige tiltak som skal plasseres inntil to år, med mindre planen uttrykkelig forbyr dette. Det samme gjelder for byggeforbudet langs sjøen, slik det framgår at Ot.prp. nr. 32 på s. 175.

Tomtefestelovens regler om rett til innløsning av festetomt blir ikke satt til side av bestemmelsen om byggeforbud langs sjøen.

Den generelle forbudsregelen kan fravikes gjennom planer etter loven. Dette er dels en videreføring, dels en viss innstramming av unntaksregelen i § 17–2 andre ledd i plan- og bygningsloven av 1985. Bestemmelsen klargjør at det i kommuneplanens arealdel må være fastsatt en byggegrense i områder hvor det skal tillates utbygging dersom byggeforbudet i § 1–8 skal falle bort. I reguleringsplaner vil en slik byggegrense normalt inngå. I planer som bare angir arealbruk til byggeformål, vil byggeforbudet i 100–metersbeltet fortsatt gjelde inntil annen byggegrense er fastsatt. Dette vil også gjelde for områder som er angitt for spredt bebyggelse etter plan- og bygningsloven § 11–11 nr. 1 og 2.

I store deler av landet er bosetting og næringsliv knyttet til strandsonen. Bestemmelsen vil ikke være til hinder for en videre bærekraftig utvikling i slike områder. Utbygging må imidlertid skje i henhold til planer og retningslinjer som differensierer hensynene ut fra en konkret vurdering av ivaretakelse av de naturmiljøhensyn som er knyttet til strandsonen, ikke som enkeltvise dispensasjoner. Det er en forutsetning at miljøvirkningene av ny utbygging skal vurderes grundig, framtidsrettet og i en helhetlig sammenheng gjennom planprosessen. Hensynet til allmennhetens tilgang til og muligheter for opphold skal vektlegges innenfor byggeområdene, og gamle reguleringsplaner som ikke er gjennomført bør revurderes dersom de ikke følger opp intensjonene i de nye bestemmelsene. Det er forutsetningen at bygging i områder med sterk konkurranse om strandsonen så vidt mulig skal unngås.

Det følger av lovens øvrige regler at det alltid kreves reguleringsplan for større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan ha vesentlige virkninger, eller der kommuneplanens arealdel krever slik plan. Større anlegg og utbygginger til næringsvirksomhet, boligområder, fritidshusområder mv. vil etter disse reglene alltid kreve reguleringsplan, og vil bare kunne oppføres i 100–metersbeltet på grunnlag av slik plan. I planprosessen skal de allmenne hensyn tilknyttet strandsonen vurderes nøye og legges vekt på.

Det vil være urimelig og føre til et altfor stivt system, dersom ethvert tiltak i 100–metersbeltet enten skulle være forbudt eller kreve utarbeiding av reguleringsplan. Det er derfor gitt en generell regel i fjerde ledd, som åpner for at det kan gis nærmere bestemmelser om unntak i kommuneplanens arealdel, jf. omtalen av § 11–11 nr. 4. I en overgangsperiode kan det ev. gis dispensasjon fra forbudet etter den alminnelige bestemmelsen om dispensasjon i § 19–2 for nødvendige tiltak. Dette gjelder f.eks. oppsetting av nødvendige navigasjonsinstallasjoner langs farleder, dersom kommunen ikke har fastsatt bestemmelser om dette.

I kommuneplanens arealdel kan kommunen gi nærmere bestemmelser om oppføring av nødvendige bygninger og mindre anlegg og opplag for landbruk, reindrift, fiske, fangst og akvakultur, og anlegg for ferdsel til sjøs. Slike tiltak er dermed ikke generelt unntatt fra forbudet, men kommunen har hånd om hvordan de skal reguleres, og kan også gi bestemmelser som tillater slike bygninger og mindre anlegg i 100–metersbeltet. Ved å kreve plan og planbestemmelser for slike tiltak, vil spørsmålet være gjenstand for vanlig planprosess med høring og medvirkning. Dermed kan de forskjellige interessene som knytter seg til et område bli vurdert, herunder de allmenne interesser som byggeforbudet primært er ment å ivareta. En slik regel vil åpne for varierte bestemmelser i landets kommuner tilpasset lokale forhold, som samsvarer med de svært ulike forhold i kystkommunene i de forskjellige deler av landet.

Unntaket i plan- og bygningsloven av 1985 § 17-2 tredje ledd nr. 1 for bygning, konstruksjon, anlegg eller innhegning som er nødvendig i landbruket fortsetter å gjelde inntil det er vedtatt bestemmelser etter plan- og bygningsloven § 11-11 nr. 4, men faller uansett bort etter fire år fra lovens ikrafttreden.

Vassdrag

Hensynet til verneinteressene knyttet til viktige vassdrag er fremhevet. Det er ikke noe generelt forbud mot å bygge i strandsonen langs vassdrag, men kommunene vil etter bestemmelsen ha en plikt til å vurdere om det skal fastsettes en byggegrense i kommuneplanens arealdel, for på den måten å ivareta viktige natur-, kulturmiljø- og friluftsinteresser langs vassdragene.

Vassdragene er viktige elementer i norsk natur. Få andre nasjoner i Europa kan vise til lignende variasjon i vassdragsnaturen. Samtidig har vann og vassdrag til alle tider vært viktig lokaliseringsfaktor for bosetting og ferdsel, og område for friluftsliv. Store deler av landets kulturminner og kulturmiljøer finnes derfor i vassdragsnære områder. Eksempler på inngrep som kan skade verneverdier i vassdrag er vegbygging, masseuttak, bygg og anlegg.

Ved lovendring i kraft 8. mars 2019 ble det gjort en tilføyelse til lovteksten som presiserer at kommunen også kan ta hensyn til vassdragets kapasitet ved vurderingen av et ev. byggeforbud i 100-meters beltet langs vassdrag. Forbudet gjelder tiltak som kan påvirke strømningsmønsteret slik at faren for erosjon øker. Eksempler er lukking eller annen innsnevring av elveløpet gjennom bygging over eller på sidene, inkludert utfyllinger. Også tiltak som øker vassdragets kapasitet omfattes.

Langs mange vassdrag, spesielt små bekker, vil et smalere forbudsbelte enn 100- meter være tilstrekkelig. Bredden må vurderes konkret ut fra vassdragets karakter, interesser som skal ivaretas, og hvilke forhold som forbys. Noen steder kan flomfare innebære behov for restriksjoner på bygging ut over 100- meters beltet. Dette ivaretas av andre regler, eksempelvis av plan- og bygningsloven § 11-8 om hensynssoner.

§ 1–9 Forholdet til forvaltningsloven og klage

Forvaltningsloven gjelder med de særlige bestemmelser som er gitt i denne loven.

Det kan i byggesaken ikke klages på forhold som er avgjort i bindende reguleringsplan, ved dispensasjon eller i tidligere vedtak i byggesaken , og hvor klagefristen for disse vedtakene er utløpt. Dersom det finnes hensiktsmessig, kan klagen realitetsbehandles i stedet for å avvises.

Berørt statlig organ, herunder Sametinget, regionalt organ og kommune kan påklage enkeltvedtak etter loven dersom vedtaket direkte berører vedkommende myndighets saksområde. Dette gjelder likevel ikke i plansaker der vedkommende myndighet er gitt anledning til å fremme innsigelse.

Enhver har rett til dokumentinnsyn etter offentleglova og miljøinformasjonsloven og har hos vedkommende myndighet krav på å gjøre seg kjent med alternative utkast til planer etter denne lov, herunder dokumenter som ligger til grunn for planutkastene med de unntak som følger av § 13 eller §§ 20 til 26 i offentleglova. 1

Departementet er klageinstans for enkeltvedtak etter denne lov.

Forholdet til forvaltningsloven – begrensninger i klageretten

Forholdet mellom plan- og bygningslovens og forvaltningslovens regler om saksbehandling klargjøres i plan- og bygningsloven § 1-9. Forvaltningslovens regler gjelder sammen med plan- og bygningslovens regler om saksbehandling med mindre annet er særskilt fastsatt i plan- og bygningsloven.

Innholdsmessig er dette en videreføring av hovedregelen om forholdet mellom forvaltningsloven og plan- og bygningsloven slik det var i plan- og bygningsloven av 1985.

Bestemmelsen i andre ledd er en videreføring av tidligere bestemmelse, men med en ny presisering som innebærer at det heller ikke skal være adgang til å påklage forhold som er avgjort i tidligere vedtak i byggesaken. Det er tilstrekkelig at parter og andre med rettslig klageinteresse har hatt anledning til å påklage vedtaket. Klageretten trenger følgelig ikke å være benyttet, men klagefristen må være utløpt. Ved eventuell klage må kommunen eller klageinstans ta stilling til om forholdet er avgjort eller ikke før klagen eventuelt kan avvises. Det må i denne forbindelse foretas en konkret vurdering av samtlige klageanførsler.

Dersom kommunen eller klageinstansen finner at klagen gjelder forhold som allerede er avgjort, kan klagen avvises. Der det oppstår tvil om forholdet er avgjort eller ikke, eller der kun deler av klageanførslene er avgjort tidligere, kan det i mange tilfeller være hensiktsmessig å realitetsbehandle klagen framfor å avvise denne. Det følger uttrykkelig av andre ledd andre punktum at forvaltningsorganet etter en hensiktsmessighetsbetraktning kan ta klagen under realitetsbehandling i stedet for å avvise den. Der kun deler av klageanførslene er behandlet og avgjort tidligere, vil underinstansen kunne legge de klageanførsler som allerede er avklart, prejudisielt til grunn ved oversendelse til overordnet klageinstans.

Avgjørelsen om å realitetsbehandle klagen kan ikke påklages, og vil ikke være gjenstand for domstolskontroll. Vedtaket om å avvise klagen kan påklages etter § 28 i forvaltningsloven.

Statlig planbestemmelse etter plan- og bygningsloven § 6–3, regional planbestemmelse etter § 8–5 og kommuneplanens arealdel er å anse som forskrift etter forvaltningslovens regler. Skulle det unntaksvis forekomme tilfelle hvor en kommuneplan med arealdel bare får betydning for en enkelt eller meget få eiendommer, vil det likevel være riktig å anvende reglene for enkeltvedtak analogisk. Men denne situasjonen skiller seg ikke fra tilsvarende tilfelle når en ordinær forskrift bare har betydning for et enkelt eller ytterst få rettssubjekter. Plan- og bygningsloven § 11–15 om bekjentgjøring av kommuneplan innebærer et unntak fra forvaltningslovens krav om kunngjøring av forskrifter, men bekjentgjøringskravene i § 11–15 vil sammen med kravene i § 2–2 om kommunalt planregister gi en minst like god informasjon og allmenn tilgjengelighet.

Reguleringsplan og midlertidig forbud mot tiltak er enkeltvedtak etter forvaltningslovens § 2 . Andre avgjørelser, herunder om fastsetting av utredningsplikt, om å kreve reguleringsplan og om å fremme reguleringsplan, også private forslag, er prosessledende beslutninger som ikke faller inn under definisjonen av enkeltvedtak.

Om klage

Det er etter forvaltningsloven klagerett på enkeltvedtak. Plan- og bygningsloven innskrenker denne klageadgangen. Klagereglene i § 1-9 innebærer at forhold som er avgjort i planen eller i dispensasjonsvedtaket ikke kan brukes som grunnlag for klage i en byggesak. Klageadgangen avskjæres selv om retten faktisk ikke er benyttet i plansaken eller dispensasjonssaken. Det er tilstrekkelig at parter og andre med rettslig klageinteresse har hatt anledning til å påklage vedtaket.

Parter og andre med rettslig klageinteresse kan klage over forhold som ikke er avgjort tidligere. Klageinstansen må ta stilling til om forholdet er avgjort eller ikke før saken ev. kan avvises.

Dette betyr at et vedtak ikke kan påklages på grunnlag av de rammene for en nærmere utnyttelse, plassering og utforming, eller tomtedeling, som framgår av en reguleringsplan. De bindende rammene som framgår av en endelig reguleringsplan, kan ikke prøves på nytt ved at det klages på et vedtak om å gi tillatelse eller avslå søknad om tillatelse. Er en grunneier misfornøyd med at det oppføres en innregulert boligblokk på naboeiendommen, kan han ikke påklage vedtaket på det grunnlag at et slikt bygg ikke skulle vært oppført i strøket, eller ikke skulle vært plassert eller utformet slik planen fastsetter. En utfyllende vurdering i forbindelse med at det gis tillatelse eller søknad om tillatelse avslås, vil alltid kunne påklages. Dette gjelder enten vurderingen gjelder plantolking eller et utfyllende forvaltningsskjønn, eller begge deler.

Det må i saker som gjelder reguleringsplaner uansett være mulig å klage på endringer i plan som er blitt foretatt uten ny høring eller direkte underretning, etter at planforslag lå ute til høring. Det er imidlertid svært begrensede endringer som kan foretas i slike tilfeller uten ny varsling mv.

Bestemmelsen gjelder også forhold som er avgjort ved dispensasjon. I praksis vil det ikke sjelden bli gitt tillatelse samtidig med at det innvilges dispensasjon. Vedtakene vil derfor kunne ha en felles klagefrist og ev. gjøres til gjenstand for en felles klagebehandling. Der det kan reises tvil om forholdet er avgjort eller ikke, kan det i mange tilfeller være hensiktsmessig å realitetsbehandle klagen framfor å avvise denne. Forvaltningsorganet kan når det finner det hensiktsmessig ta klagen under realitetsbehandling i stedet for å avvise den. Denne avgjørelsen kan ikke påklages, og vil ikke være gjenstand for domstolskontroll. Vedtaket om å avvise klagen kan påklages etter § 28 i forvaltningsloven.

Det er presisert at klager fra myndigheter og organer som angitt bare kan gjelde enkeltvedtak som direkte berører vedkommende myndighets saksområde.

Klageretten til berørte statlige organer, herunder Sametinget, regionale organer og kommunene i plansaker er avskåret der de er gitt anledning til å fremme innsigelse, jf. plan- og bygningsloven § 5–4. Statsforvaltningen er i dag underlagt instruks om å bruke innsigelse, og ikke vente og så bruke klage i ettertid. Lovbestemmelsen innebærer at også andre organer blir underlagt samme begrensning. Berørte organer må i slike saker fremme sine innvendinger som innsigelse så tidlig som mulig og senest innen fristen for innsigelse utløper, jf. § 5–4 femte ledd. Formålet er å øke forutsigbarheten og effektiviteten i plansystemet.

Klageretten er i behold i de tilfellene vedkommende myndighet ikke har anledning til å fremme innsigelse, f.eks. når vedkommende myndighet har partsinteresser eller når reguleringsvedtaket lider av andre mangler enn slike som kan begrunne en innsigelse (ugyldighet). Berørte myndigheter har også klagerett med grunnlag i nye opplysninger som er kommet til etter utløpet av fristen for å fremme innsigelse.

Ved lovendring i kraft 1. juli 2015 fikk lovbestemmelsen ny presisering som innebærer at det heller ikke skal være adgang til å påklage forhold som er avgjort i tidligere vedtak i byggesaken. Det er tilstrekkelig at parter og andre med rettslig klageinteresse har hatt anledning til å påklage vedtaket. Klageretten trenger følgelig ikke å være benyttet, men klagefristen må være utløpt. Ved eventuell klage må kommunen eller klageinstansen ta stilling til om forholdet er avgjort eller ikke før klagen eventuelt kan avvises. Det må i denne forbindelse foretas en konkret vurdering av samtlige klageanførsler. Der kun deler av klageanførslene er behandlet og avgjort tidligere, vil underinstansen kunne legge de klageanførsler som allerede er avklart, prejudisielt til grunn ved oversendelse til overordnet klageinstans.

Om innsyn

Alle har rett til å gjøre seg kjent med alternative planutkast. Videre står det som en påminnelse om at både offentleglova og miljøinformasjonsloven sine regler om innsynsrett og rett til opplysninger også gjelder i plansaker.

Klageinstans

Det er Kommunal- og moderniseringsdepartementet som er klageinstans etter plan- og bygningsloven, jf. kgl.res. 12. juni 2009, 18. juni 2010 og 13. desember 2013.

Denne myndigheten er delegert fra departementet til fylkesmannen. Delegasjonen fremgår av rundskriv H-8/86 fra (daværende) Miljøverndepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet med endringer i brev av 16.1.2004 og rundskriv T-2/09 om overføring av myndighet etter plan- og bygningsloven til Fylkesmannen.

I Kommunal- og regionaldepartementets brev av 16.1.2004 er det gitt en presisering av Fylkesmannens delegerte rettslige kompetanse ved behandling av klage over kommunale egengodkjenninger av reguleringsplaner. Det følger av brevet at Fylkesmannen i sin klagebehandling kan fatte vedtak om oppheving av åpenbart ugyldige vedtak, men at andre typer endringer i planen bare kan gjøres dersom kommunen er enig, og forutsatt at det ikke innebærer at planen endres i hovedtrekkene. Dersom Fylkesmannen mener det bør gjøres endringer i planen, og kommunen ikke er enig, må klagesaken oversendes departementet til avgjørelse.

Fotnoter

1.

Tredje ledd rettet endret ved lov 8. Mai 2009 nr. 27
Til dokumentets forside