Bakgrunn for saken 
Kommunal- og distriktsdepartementet viser til oversendelse av saken fra Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus i brev av 12. mars 2025. Kommuneplanens arealdel for Lunner kommune er sendt til departementet for avgjørelse etter plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd, på grunn av uløste innsigelser fra fylkeskommunen, statsforvalteren og Statens vegvesen. Innsigelsene er begrunnet i konflikt med nasjonale føringer for samordnet areal- og transportplanlegging, jordvern, naturmangfold og trafikksikkerhet.

Området det er knyttet innsigelser til ligger på Ruudsmarka, like nord for kommunesenteret Roa. Europavei 16 skiller Ruudsmarka fra sentrumsbebyggelsen på Roa, og møter riksvei 4 rett øst for området. Arealet har en størrelse på 155 daa og består for det meste av skogsmark med høy bonitet, noe dyrket mark og to bebygde eiendommer. Den dyrkede marka utgjør om lag 17 daa, fordelt på to teiger. Planområdet var tidligere avsatt til landbruks-, natur- og friluftsområde, men i den nye kommuneplanen er formålet endret til kombinert bebyggelse- og anleggsformål. Hensikten er å legge til rette for etablering av en handelspark bestående av forretning i form av dagligvare, detaljvarehandel og plasskrevende varehandel, i tillegg til næringsbebyggelse i form av bevertning, bensinstasjon, veiserviceanlegg og kontorer. Gangavstanden fra Roa stasjon til det foreslåtte nærings- og forretningsområdet er nærmere 2 km.

Akershus fylkeskommune (daværende Viken fylkeskommune) fremmet innsigelse til planforslaget ved fylkesrådets vedtak 25. mai 2023. Innsigelsen er begrunnet i at etablering av et handels- og næringsområde på nordsiden av E16 bidrar til nedbygging av fulldyrket jord, og øker presset på videre utvikling i landbruksområdet. Fylkeskommunen trekker frem kommunens nye områderegulering for sentrum, og stiller spørsmål ved hvorvidt handelsparken vil bidra positivt til sentrumsfunksjonene i Roa tettsted. De viser til at konsekvensutredningen for kommuneplanens arealdel påpeker at realisering av handelsparken på Ruudsmarka vil kunne undergrave mulighetene for å lykkes med sentrumsplanen.

Statens vegvesen fremmet innsigelse til planforslaget i brev av 16.mai 2023. Vegvesenet viser til at konsekvensene for næringsområdet er mangelfullt utredet for en rekke temaer, deriblant trafikksikkerhet. Etter Statens vegvesens vurdering er lokalisering av handelsparken i strid med statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging, og bygger ikke opp under fortetting rundt Roa stasjon. Området vil bli bilbasert, og ikke bidra til økt bruk av sykkel og gange. Videre trekkes det frem at E16 skiller det planlagte utbyggingsområdet fra Roa sentrum, og at europaveien dermed vil fungere som en barriere for gående og syklende. Dette kan ifølge vegvesenet medføre trafikksikkerhetsutfordringer, deriblant fare for villkryssing av E16. De understreker også at det må legges inn byggegrense mot veien for å sikre areal til eventuell fremtidig utvidelse.

Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus ved landbruksavdelingen og miljøvernavdelingen fremmet innsigelse i brev av 24. mai 2023.

Statsforvalterens landbruksavdeling viser til at E16 utgjør en viktig barriere mellom sentrum og jordbruksområdene i nord, og at disse arealene vil komme under utbyggingspress dersom barrieren blir brutt. I tillegg består Ruudsmarka av dyrka og dyrkbar jord. Dette gjør at forslaget etter deres vurdering er i konflikt med nasjonale og vesentlige regionale jordbruksinteresser.

Statsforvalterens miljøvernavdeling begrunner innsigelsen med at handelsparken på Ruudsmarka vil bli bilbasert og dermed være i strid med nasjonale føringer for samordnet areal- og transportplanlegging, samt det nasjonale målet om å redusere klimagassutslipp. Statsforvalteren viser til at det tidligere er gjort registreringer av de truede fugleartene storspove og vipe i området, men at kunnskapsgrunnlaget på dette punktet ikke er tilstrekkelig ettersom planområdet ligger utenfor dekningsområdet for naturtypekartlegging. Planområdet fremstår som et mulig hekkeområde for vipe, og statsforvalterens miljøvernavdeling mener derfor det er sannsynlig at utbyggingen vil komme i konflikt med naturmangfold av nasjonal og vesentlig regional interesse.

Lunner kommunestyre vedtok kommuneplanens arealdel med uløste innsigelser 14. mars 2024. Kommunen vektlegger flere forhold i sin vurdering om ikke å etterkomme innsigelsene. De viser til at Roa er pekt ut som prioritert tettsted i kommunens egen arealstrategi, i tillegg til å være et regionalt trafikknutepunkt som følge av Gjøviksbanen, E16 og rv. 4. 

Kommunen legger vekt på at Ruudsmarka handelspark vil utvikles i et sentrumsnært område, og bli en videreutvikling av tettstedet Roa. Gjennom områderegulering for Roa, vedtatt i 2022, legges det til rette for å flytte sentrumsfunksjonene fra Roa sør til Frøystad og Sand i nordøstre del av dagens sentrums avgrensning – i umiddelbar nærhet til Ruudsmarka. Kommunens intensjon med dette området er å etablere boliger og kommunale tjenester innen helse, bibliotek og fritid. Området har hverken tilstrekkelige arealer eller er egnet for handel av vesentlig betydning, og kommunen fremhever viktigheten av å legge til rette for handel andre steder i tilknytning til nye Roa sentrum. Med gode underganger og/eller andre koblinger, vil det ifølge kommunen være mulig å ferdes til og fra handelsparken til fots eller på sykkel fra sentrum.

Innsigelsene er blant annet begrunnet med at tiltaket ikke bygger opp under fortetting rundt Roa stasjon, men kommunen påpeker at stasjonens beliggenhet gjør den uegnet som nav i en slik utvikling. Stasjonen ligger relativt langt fra og høyt over Roa sentrum, med uheldig topografi og med landbruksarealer omkring. 

Kommunen erkjenner at området i all hovedsak blir bilbasert, i likhet med øvrige deler av Hadeland. Likevel vil handelsparken ifølge kommunen samlet sett bidra til et redusert transportbehov for kommunens innbyggere, som i større grad vil slippe å kjøre ut av kommunen for å handle i eksempelvis Hønefoss eller Jevnaker. Dette underbygges av en handelsanalyse gjort av Prognosesenteret.

En realisering av handelsparken på Ruudsmarka har etter kommunens vurdering potensial til å løse flere trafikksikkerhetsutfordringer knyttet til E16. Trafikkfarlige påkjøringer direkte på europaveien kan fjernes, og erstattes med ny vei gjennom Ruudsmarka. I tillegg kan sikkerheten og fremkommeligheten til myke trafikanter mellom Lunner og Roa bedres ved at det legges til rette for gang- og sykkelvei til og gjennom området.

Avslutningsvis understreker kommunen at de i sin arealforvaltning er opptatt av hensynet til jordvern, og at dette har vært førende for arbeidet med kommuneplanens arealdel. Ifølge tiltakshaver er det lite gunstige dyrkingsforhold i området, ettersom arealet er nordvendt med dårlige solforhold og ligger forholdsvis langt fra grunneiendommens driftssenter. Kommunen legger til grunn at tapt dyrket mark skal erstattes med nydyrking av større arealer andre steder i kommunen, og at det skal utarbeides en matjordplan.

Mekling ble gjennomført 8. oktober 2024, uten at det ble oppnådd enighet mellom partene.

Statsforvalteren tilrår i sin oversendelse av saken at innsigelsene ikke tas til følge, med følgende forutsetninger:

  • Det etableres gang og sykkelvei til og gjennom planområdet som ivaretar hensynet til myke trafikanter.
  • Tapt dyrket mark blir erstattet med nydyrking av større arealer andre steder i kommunen.
  • Det fastsettes byggegrense mot E16 som ivaretar hensynet til videre utvikling av veien.

Statsforvalteren har i sin vurdering vektlagt at Roa er pekt ut som prioritert tettsted og er et regionalt viktig knutepunkt, samt at Ruudsmarka skal utvikles i et sentrumsnært område. Videre påpeker de at et næringstilbud i dette området vil føre til redusert transport og dermed lavere CO2-utslipp, ettersom innbyggerne i mindre grad vil ha behov for å kjøre ut av kommunen for å handle. Statsforvalteren trekker i tillegg frem at det er utfordrende dyrkingsforhold i området, og at tapt dyrket mark ifølge kommunen vil bli erstattet med nydyrking av større arealer andre steder i Lunner.

Møte og befaring ble gjennomført 16. juni 2025. På møtet deltok representanter fra Lunner kommune, Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus, Akershus fylkeskommune, Statens vegvesen, Klima- og miljødepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Samferdselsdepartementet, Miljødirektoratet, Landbruksdirektoratet og Kommunal- og distriktsdepartementet.

Landbruks- og matdepartementet tilrår i uttalelse av 7. juli 2025 at innsigelsene knyttet til jordvern tas til følge. Landbruks- og matdepartementet viser til revidert nasjonal jordvernstrategi fra 2023, og mener at omdisponering av Ruudsmarka som foreslått i kommuneplanens arealdel for Lunner strider mot nasjonale jordvernmål. Jordvernpolitikken i Norge er strammet vesentlig inn de senere årene, og det kreves betydelige samfunnsinteresser for å tillate omdisponering av dyrket jord. Etter Landbruks- og matdepartementets vurdering foreligger det ikke slike tungtveiende samfunnsinteresser i denne saken.

Videre påpekes det at dersom de nasjonale målene i jordvernstrategien skal nås, må det føres en streng praksis når det gjelder omdisponering til andre formål, hvor også mindre teiger må vurderes grundig. De understreker samtidig at nydyrking av jord andre steder aldri vil kunne erstatte fulldyrket areal av god verdi. Landbruks- og matdepartementet støtter i tillegg argumentet fra innsigelsesmyndighetene om at presset på tilgrensende landbruksområder trolig vil øke, dersom det tas hull på dette området nord for E16 til utbyggingsformål.

Samferdselsdepartementet tilrår i uttalelse av 8. september 2025 at innsigelsen fra Statens vegvesen tas til følge. Samferdselsdepartementet slutter seg til vegvesenets vurderinger om at det planlagte næringsområdet på Ruudsmarka er i strid med statlige føringer for samordnet areal- og transportplanlegging. Samferdselsdepartementet viser til at området ikke bygger opp under prinsippene om fortetting, transformasjon og utvikling rundt kollektivknutepunkter, slik det fremgår av både tidligere og gjeldende statlige planretningslinjer.

Videre understreker Samferdselsdepartementet at handelsparken blir bilbasert, og at lokaliseringen er uheldig med tanke på trafikksikkhetsutfordringene som kan oppstå. Etter deres syn vil det være svært uheldig å avsette dette området til utbyggingsformål, ettersom det vil forsterke utviklingen med spredt arealbruk på Roa og innebære næringsetablering på motsatt side av E16 enn sentrum.

Klima- og miljødepartementet tilrår i uttalelse av 11. september 2025 at innsigelsene fra Statsforvalterens miljøvernavdeling og Akershus fylkeskommune tas til følge. Departementet har lagt vekt på betydningen av å utnytte eksisterende fortettingspotensial og å sikre effektiv arealutnyttelse for å redusere transportbehovet og utslippene fra arealendringer, samt å fremme gange, sykkel og kollektivtransport. Klima- og miljødepartementet mener lokalisering av handelsparken er i strid med statlige planretningslinjer for arealbruk og mobilitet, ettersom det åpnes for et nytt, bilbasert næringsområde utenfor dagens sentrumsområde. Etter deres vurdering er det et fortettingspotensial i sentrumsområdene i Roa i dag som ikke er utnyttet.

Ifølge kommunen vil klimagassutslippene samlet sett reduseres ved utbygging av handelsparken, ettersom det medfører redusert transportbehov for innbyggerne. Klima- og miljødepartementet viser til Miljødirektoratets vurdering av disse beregningene, hvor det fremgår at utslippene trolig ikke vil reduseres som følge av planforslaget, dersom man regner med klimagassutslippene fra arealbruksendringene i selve planområdet. I tillegg kommer utslippene fra eventuell økning i antall tilreisende til handelsparken, og nydyrking for å erstatte tapt jordbruksareal.

Videre gjør Klima- og miljødepartementet oppmerksom på at planforslaget etter deres vurdering er i strid med vannforskriftens krav, og at det heller ikke er gjort vurderinger etter flere bestemmelser i naturmangfoldloven som gjør seg gjeldende i saken. De understreker at planforslaget ikke kan vedtas uten at det er utformet i tråd med vannforskriften og naturmangfoldloven.

Klima- og miljødepartementet trekker frem Miljødirektoratets vurdering av kunnskapsgrunnlaget for naturmangfold, hvor direktoratet mener det hverken er tilstrekkelig kunnskap om naturmangfoldet som kan bli berørt, eller virkninger av planforslaget. Samtidig peker direktoratet på at utbyggingen potensielt kan komme i konflikt med fuglearter av nasjonal interesse. På bakgrunn av dette mener Klima- og miljødepartementet at naturmangfoldlovens føre-var-prinsipp bør tillegges vekt i denne saken.

 

Kommunal- og distriktsdepartementets vurdering
Etter plan- og bygningsloven § 5-4 andre ledd kan statlig og regionalt organ fremme innsigelse i spørsmål som er av nasjonal eller vesentlig regional betydning, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for vedkommende organs saksområde. Etter § 11-16 andre ledd avgjør Kommunal- og distriktsdepartementet om innsigelsen skal tas til følge. Departementet kan i sin behandling gjøre nødvendige endringer i planen.

I denne saken skal Kommunal- og distriktsdepartementet avgjøre om Lunner kommunes vedtak av kommuneplanens arealdel for Ruudsmarka skal godkjennes, eller om innsigelsene fra fylkeskommunen, statsforvalteren og vegvesenet skal tas til følge. Departementet har vurdert innsigelsene ut fra nasjonale og regionale føringer for areal- og transportplanlegging, naturmangfold og jordvern.

Nye statlige planretningslinjer for arealbruk og mobilitet trådte i kraft 24. januar 2025. Retningslinjene skal fremme et lavutslippssamfunn gjennom utvikling av bærekraftige, kompakte og attraktive byer og tettsteder. Utbyggingsmønster og transportsystem må samordnes for å oppnå løsninger som er arealeffektive, begrenser transportbehovet og legger til rette for kollektivtransport, sykkel og gange, samt fortetting rundt knutepunkter. Muligheten for å bygge innenfor eller i tilknytning til eksisterende byggeområder skal kartlegges og utnyttes før nye områder tas i bruk. Videre sier retningslinjene næringsvirksomhet, arbeidsplasser, handel- og tjenestetilbud skal lokaliseres slik at de bidrar til å styrke stedenes kvalitet, sikre friområder, skaper møteplasser og bygger opp under sentrumsfunksjoner.

I nasjonale forventninger til kommunal og regional planlegging 2023 – 2027 trekkes det frem at næringsarealer skal planlegges i et regionalt perspektiv, på arealer som gir minst mulig negative konsekvenser for klima, miljø og samfunn. Mer effektiv utnyttelse av eksisterende næringsarealer og infrastruktur skal inngå i planvurderingene.

Kommunal- og distriktsdepartementet vurderer at lokaliseringen av handelsparken på Ruudsmarka er i strid med de statlige planretningslinjene for arealbruk og mobilitet. Området ligger på motsatt side av E16 i forhold til både dagens sentrumsbebyggelse i Roa, ny bussterminal og Roa stasjon. Departementet anerkjenner Lunner kommunes ønske om et nytt næringsområde på Roa, både for å gi innbyggerne et bedre lokalt handelstilbud og for å redusere handelslekkasje til andre kommuner. Likevel vil den planlagte handelsparken etter departementets vurdering i all hovedsak bli bilbasert, skape et utflytende forretningssentrum og ikke bygge opp under de nasjonale målene om reduserte klimagassutslipp og økt bruk av sykkel, gange og kollektivtransport.

Departementet deler fagdepartementenes vurdering av at E16 utgjør et viktig skille mellom sentrumsbebyggelsen i Roa og tilgrensende natur- og jordbruksområder, og at å åpne for utbygging her vil øke presset på videre utvikling inn i LNF-området. Videre er det etter departementets syn et fortettingspotensial i Roa sentrum som bør utnyttes før det avsettes nye arealer til utbyggingsformål.

Kommunen legger i sin argumentasjon vekt på at den planlagte utbyggingen vil kunne løse flere trafikksikkerhetsutfordringer knyttet E16, blant annet ved at det kan etableres en gang- og sykkelvei gjennom planområdet for å bedre sikkerheten til myke trafikanter mellom Lunner og Roa. Departementet mener at en eventuell tilrettelegging for gående og syklende burde kunne gjennomføres uavhengig av næringsutvikling på Ruudsmarka. Det samme gjelder avsetting av areal til energianlegg for grønn landtransport.

Landbruks- og matdepartementet viser i sin uttalelse til at en utbygging av Ruudsmarka er i strid med revidert nasjonal jordvernstrategi fra 2023, som slår fast at det må foreligge betydelig samfunnsinteresser for å tillate omdisponering av dyrket jord. Kommunal- og distriktsdepartementet støtter denne vurderingen, og viser til at det må føres en streng praksis for omdisponering av dyrket jord dersom de nasjonale jordvernmålene skal nås.

Norge har forpliktet seg både nasjonalt og internasjonalt til å redusere tap av biologisk mangfold. De nasjonale miljømålene for naturmangfold bygger på og følger opp de internasjonale forpliktelsene. Det er et mål at ingen arter eller naturtyper i Norge skal utryddes, og at tilstanden til truede og nær truede arter og naturtyper skal bedres. Dette følges blant annet opp gjennom Naturmeldingen – Meld. St. 35 Bærekraftig bruk og bevaring av natur. Her trekkes viktigheten av en langsiktig og helhetlig arealforvaltning frem for å redusere tap av naturmangfold, samt å sørge for at utbyggingsformål lokaliseres slik at man unngår negativ påvirkning på natur og miljø. Statlige planretningslinjer for klima og energi sier at omdisponering og nedbygging av karbonrike arealer, inkludert skog, skal unngås så langt som mulig, slik at arealenes evne til lagring og opptak av karbon opprettholdes.

Kommunal- og distriktsdepartementet deler Klima- og miljødepartementets vurdering av at kunnskapsgrunnlaget for naturmangfold og virkningene av planen er mangelfullt. Basert på tidligere artsobservasjoner er det vurdert at planforslaget potensielt kan komme i konflikt med naturmangfold av nasjonal interesse, og departementet støtter Klima- og miljø-departementets vurdering av at føre-var-prinsippet bør tillegges vekt i denne saken. Departementet merker seg også Klima- og miljødepartementets vurdering av at klimagassutslippene trolig ikke vil reduseres som følge av tiltaket, slik kommunen legger til grunn, samt at planen vurderes å være i strid med kravene i vannforskriften.

Etter en samlet vurdering godkjenner Kommunal- og distriktsdepartementet ikke kommuneplanens arealdel for Lunner for området Ruudsmarka.

Innsigelsene fra Statsforvalteren, Statens vegvesen og fylkeskommunen tas etter dette til følge.

Vurderinger etter naturmangfoldloven
Etter naturmangfoldloven § 7 skal prinsippene i loven §§ 8-12 legges til grunn som retnings-linjer ved utøvelse av offentlig myndighet som gjelder naturmangfold. Vurderingene skal fremgå av vedtaket.

Departementet vurderer at kunnskapsgrunnlaget i saken er mangelfullt, jf. nml. § 8, og vurderingene over.

Statsforvalterens klima- og miljøvernavdeling viser i sin innsigelse til at det er tidligere registeringer av de rødlistede fugleartene storspove (sterkt truet) og vipe (kritisk truet) i planområdet, og at det fremstår som et mulig hekkeområde for vipe. Ifølge Miljødirektoratet foreligger det flere nyere registeringer av vipe på den dyrkede marka i forlengelsen av planområdet. Det er blant annet registret hekking både i 2023, 2024 og 2025. På bakgrunn av dette vurderer departementet at det er sannsynlig at det planlagte tiltaket kommer i konflikt med naturmangfold av nasjonal betydning, og at føre-var-prinsippet, jf. nml § 9, bør tillegges vekt.

Ettersom store deler av området foreslås utbygd, vil planen øke den samlede belastningen for naturmangfoldet på Ruudsmarka, jf. nml. § 10 om økosystemtilnærming og samlet belastning.

Som følge av at det aktuelle området på Ruudsmarka ikke godkjennes, har departementet ikke sett det som nødvendig å gjøre en nærmere vurdering av forslaget i henhold til § 11 om kostnader ved miljøforringelse og § 12 om miljøforsvarlige teknikker og driftsmetoder.

 

Vedtak

I medhold av plan- og bygningsloven § 11-16 andre ledd godkjenner ikke Kommunal- og distriktsdepartementet kommuneplanens arealdel for området Ruudsmarka, vedtatt av kommunestyret i Lunner kommune 14. mars 2024.

Departementet ber om at kommunen gjør nødvendige endringer i plankartet og bestemmelsene i tråd med vedtaket. Kommunen er orientert om vedtaket gjennom kopi av dette brevet. For kunngjøring av planen gjelder plan- og bygningsloven § 11-15 andre ledd.

Departementets vedtak er endelig og kan ikke påklages, jf. plan- og bygningsloven § 11-16, siste ledd.

Med hilsen
Bjørnar Selnes Skjæran

Kopi:
Akershus fylkeskommune
Klima- og miljødepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Landbruksdirektoratet
Lunner kommune
Miljødirektoratet
Samferdselsdepartementet
Statens Vegvesen Vegdirektoratet