5 Riksrevisjonens rapport om politiets innsats mot organisert kriminalitet

Riksrevisjonens undersøkelse av politiets innsats mot organisert kriminalitet (dokument 3: 10 (2009–2010)), ble overlevert til Stortinget 11. mai 2010. Bakgrunnen for undersøkelsen er at Stortinget ved flere anledninger har uttalt at kampen mot organisert kriminalitet skal prioriteres, både nasjonalt og gjennom internasjonalt samarbeid. Formålet med Riksrevisjonens undersøkelse var derfor å belyse politiets og påtalemyndighetens innsats mot organisert kriminalitet.

Riksrevisjonen mener at undersøkelsen viser at samarbeidet mellom politidistriktene er mangelfullt, og at det er vanskelig å få politidistriktene til å ta ansvar for etterforskning som krysser politidistriktsgrensene. Riksrevisjonen mener videre at det har manglet en overordnet strategi og i liten grad foreligget styringsparametre for hvordan den organiserte kriminaliteten skal bekjempes og hvordan politiet skal prioritere arbeidet. IKT-systemene kritiseres ved at de ikke i tilstrekkelig grad legger til rette for en effektiv kriminalitetsbekjempelse på området. Rapporten stiller også spørsmål ved om utnyttelsen av tilgjengelige etterforskningsmetoder er tilfredsstillende.

Departementet er enig med Riksrevisjonen i at det er flere utfordringer når det gjelder politiets arbeid for å bekjempe organisert kriminalitet. Organisert kriminalitet er ofte profesjonelt utført og innebærer grensekryssende operasjoner, og representerer store utfordringer både på regionalt, nasjonalt og globalt nivå.

Disse utfordringene krever en dynamisk politiinnsats og et politi som er i stand til å oppdatere og tilpasse seg stadige skiftninger og endrede kriminalitetsmønstre. Utviklingen krever også at overordnede myndigheter jobber kontinuerlig med å finne strategier, løsninger og metoder som skal bidra til å sette politiet i stand til å bekjempe organisert kriminalitet på best mulig måte.

Departementet er enig i at det er et forbedringspotensial på dette området. Det må likevel understrekes at det i de senere år er iverksatt mange tiltak som har hatt stor betydning for bekjempelsen av den organiserte kriminaliteten.

Riksrevisjonen mener at undersøkelsen viser at det mangler en helhetlig og overordnet strategi for å bekjempe organisert kriminalitet. Departementet mener at en slik helhetlig og overordnet strategi for bekjempelse av organisert kriminalitet må ta hensyn til at denne kriminaliteten er svært forskjelligartet og at organisert kriminalitet er et vidt og tildels uklart begrep. Departementet mener på denne bakgrunn at den organiserte kriminalitetens sammensatte karakter gjør det nødvendig å utvikle egnede delstrategier, tilpasset den aktuelle kriminalitetsform og grad av organisering. Denne stortingsmeldingen representerer regjeringens strategi på området. Politidirektoratet har tidligere gitt ut flere analyser og rapporter om organisert kriminalitet generelt og de særskilte kriminalitetsformer spesielt.

Det fremgår i rapporten fra Riksrevisjonen at det i begrenset grad gjennom styringsdialogen er etablert mål og resultatkrav for politiets arbeid mot organisert kriminalitet. I tillegg refereres det i rapporten at et flertall av politidistriktene oppfatter det som at mål- og resultatstyringssystemet ikke i tilstrekkelig grad fanger opp innsatsen mot organisert kriminalitet.

Departementet mener at de overordnede styringssignalene gjennom både budsjettproposisjon og tildelingsbrev har vært tydelige, og dessuten at Politidirektoratets rapport fra 2009 om organisert kriminalitet1 gir føringer for hvordan organisert kriminalitet skal prioriteres. Departementet erkjenner imidlertid at styringssignalene kan tydeliggjøres ytterligere og det vil bli arbeidet videre med dette.

For å unngå unødig detaljstyring vurderes målstruktur, resultatkrav og rapporteringskrav i tildelingsbrevet fortløpende. Det har nylig blant annet blitt utarbeidet en ny mal for Politidirektoratets årsrapport for å bidra til bedre rapportering på og vurdering av mål- og resultatoppnåelse. Departementet har i tillegg utviklet målstrukturen i Prop. 1 S for å få bedre målformuleringer med færre aktivitets- og prosessmål. Dette mener departementet bidrar til bedre og tydeligere styringsparametre og færre rapporteringspunkter, som igjen forhåpentlig bidrar til at styringen av Politidirektoratet blir bedre.

Riksrevisjonen mener det fremgår av spørreundersøkelsen i politidistriktene at det er betydelige utfordringer knyttet til samarbeid mellom politidistrikter når det gjelder etterforskning og iretteføring av organisert kriminalitet, herunder at det mangler incentiver for å ta ansvar for distriktsovergripende kriminalitet og manglende økonomisk kompensasjon.

For å bedre samarbeidet ble innsatsstyrken og det nye samordningsorganet etablert i 2010. Innsatsstyrken er etablert særskilt for å bekjempe virksomheten til mobile organiserte kriminelle. Samordningsorganet disponerer om lag 18 millioner kroner som skal bidra til å dekke ekstra kostnader som politidistriktene får i forbindelse med etterforskning og iretteføring av distriktsovergripende organisert kriminalitet.

Riksrevisjonen mener det følger av spørreundersøkelsen i distriktene at analysekompetansen i distriktene er av varierende kvalitet, men det fremkommer av rapporten at analyse og etterretningsarbeidet har blitt styrket i distriktene de siste årene. I tillegg fremheves betydningen av etterretningssystemet Indicia.

Det fremgår av Riksrevisjonsrapporten at et flertall av regionene i kriminalomsorgen og politidistriktene opplever at informasjonsutvekslingen ikke er tilfredsstillende. Departementet ser at samarbeidet noen steder kan bli bedre. For å bedre samarbeidet i de distriktene hvor dette ikke er tilfredsstillende, har departementet bedt politiet og kriminalomsorgen om å etablere lokale strukturer for samarbeid. Våren 2010 ble det dessuten opprettet et utvalg som skal vurdere INFOFLYT-instruksen, og eventuelt foreslå endringer i denne.

Politiet har siden 2000 fått nye hjemler for å ta i bruk særskilte etterforskningsmetoder. Slike metoder kan imidlertid bare benyttes i kvalifiserte tilfelle, krever særskilt opplæring og er ressurskrevende.

Riksrevisjonen viser i sin rapport til at flere politidistrikter har meddelt at de omfattende ressursene som knytter seg til bruken av særlige etterforskningsmetoder, har betydning for i hvilken grad distriktene benytter seg av disse ved etterforskning av organisert kriminalitet.

Departementet mener at lovgivningen på området i hovedsak er tilfredsstillende, men at det kan være grunn til å se nærmere på blant annet om det er behov for nye regler vedrørende adgangen til å beskytte opplysninger (som ikke påberopes som bevis) fra informanter. Departementet arbeider med oppfølgingen av rapporten fra Metodekontrollutvalget som ble fremlagt i juni 2009, hvor det vurderes en rekke endringer i forhold til dagens regelverk.

Riksrevisjonen skriver at flere av IKT-systemene i justissektoren er basert på gammel teknologi og utdaterte løsninger som gir lav brukervennlighet. Endringer er nødvendige for ikrafttredelse av straffeloven 2005 og gjennomføring av Prüm-avtalen. Departementet mener at en oppdatering av politiets IKT-løsninger er nødvendig, og legger blant annet til rette for dette gjennom budsjettforslaget for 2011 gjennom en videreføring og styrking av avsetningene fra 2010 på 180 millioner kroner. Politidirektoratet er i gang med et forprosjekt som vil gi et tydeligere bilde av nødvendig modernisering av IKT-systemene. Forprosjektet anslås ferdigstilt i løpet av 2011.

Departementet understreker for øvrig at viktige enkeltgrep på IKT-området er gjennomført i løpet av de senere år, blant annet opprettelsen av Indicia og teknologiutvikling i forbindelse med styrkingen av enheten for finansiell etterretning i ØKOKRIM.

Det fremgår i Riksrevisjonens rapport at selv om politidistriktene kan bli bedre i sin utnyttelse av det etablerte internasjonale politi- og påtalesamarbeidet, er politidistriktene i hovedsak tilfreds. Det er etablert et kompetansenettverk med representanter fra alle politidistriktene for å bedre politidistriktenes kunnskap om mulighetene som finnes gjennom det internasjonale politisamarbeidet.

Styrkingen av det internasjonale samarbeidet har de siste årene vært prioritert av regjeringen. Blant annet ble de to EU-rettsaktene om Prüm-samarbeidet vedtatt i juni 2008. Dette samarbeidet vil, som beskrevet i kapittel 2, gi norske politimyndigheter tilgang til opplysninger om DNA, fingeravtrykk og kjøretøyregistre i alle EUs medlemsstater. Det har i tillegg blitt lagt bedre til rette for avtaler om soningsoverføring med andre land, senest avtalen med Romania av 20. september i år.

5.1 Oppfølgingen av Riksrevisjonsrapporten

Som et ledd i Stortingets behandling av Riksrevisjonsrapporten, gjennomførte Stortingets kontroll- og konstitusjonskomiteen åpen høring 11. oktober 2010. Justisministeren, politidirektøren, riksadvokaten, representanter fra utvalgte politidistrikter, Politiets Fellesforbund og Politijuristene deltok.

Hovedproblemstillingene komiteen ønsket å få belyst under høringen var:

• styring og prioritering av politiets innsats mot organisert kriminalitet,

• samarbeidet mellom politidistriktene og mellom politiet og kriminalomsorgen,

• utfordringer knyttet til metoder og teknologi.

Under kontrollhøringen ble det nyetablerte samordningsorganet trukket frem som et sentralt tiltak for å bekjempe organisert kriminalitet. Samordningsorganet skal legge til rette for bedre samarbeid på tvers av distriktsgrensene gjennom finansiering og eventuelle føringer for etterforskningen, jf. kapittel 6.1.3.

De tilstedeværende var i hovedsak tilfredse med de metoder politiet har til rådighet. Det ble imidlertid særlig fremhevet et behov for bedre kildebeskyttelse, samt en endring av straffeloven § 60 a. Det vises til omtale av kildebeskyttelse og straffeloven § 60 a i kapittel 7. Videre ble det av politiet uttalt et ønske om opplæringspakker i forbindelse med de metodene som politiet har til rådighet. Departementet vil sammen med riksadvokaten og Politidirektoratet vurdere hva det er behov for av opplæring på dette området.

Under høringen ble det dessuten pekt på økt ressursbehov knyttet til bruk av for eksempel kommunikasjonskontroll. Dette henger blant annet sammen med store utgifter til tolk og oversettelse, samt økt tidsbruk. Konkret ble det foreslått en sentral finansiering av tolkeutgifter. Departementet vil se nærmere på hvorvidt slik sentralisering skal gjennomføres.

Lagring av trafikkdata ble også fremhevet av politidistriktene som særlig viktig for bekjempelsen av organisert kriminalitet. Det vises til kapittel 7.4 for nærmere omtale av datalagring.

Det var enighet om at det eksisterer et behov for oppgradering av politiets IKT-systemer. Departementet mener at en oppgradering av IKT-systemene i politiet må prioriteres. For å gjennomføre oppgraderingen, utarbeider Politidirektoratet et forprosjekt som skal fullføres i løpet av 2011. Det ble for øvrig fremhevet at de investeringer som er gjort i forbindelse med opprettelsen av etterretningssystemet Indicia i 2007 har forbedret mulighetene for å bekjempe organisert kriminalitet betydelig.

Flere av de tilstedeværende trakk frem at det er behov for en utvidelse og ytterligere profesjonalisering av analysevirksomheten. Det kommenteres at analysefunksjonen ved Kripos er styrket.

Innst. 79 S (2010–2011) Innstilling fra kontroll og konstitusjonskomiteen om Riksrevisjonens undersøkelse av politiets innsats mot organisert kriminalitet

Komiteen viser til at organisert kriminalitet i økende grad de senere årene er blitt en del av kriminalitetsbildet i Norge. Dette stiller politiet ovenfor nye og store utfordringer både med hensyn til å forebygge, avdekke og etterforske organisert kriminalitet. Komiteen peker på at kampen mot den organiserte kriminaliteten skal prioriteres, både nasjonalt og internasjonalt.

Komiteen peker særlig på at felles innsats på tvers av politidistrikter, synes å være i et godt spor, også som følge av økonomiske incitamenter fra sentralt hold, men at det fortsatt er forhold som kan forbedres og som det er nødvendig at departementet tar grep for å endre på.

Komiteen peker på at høringsinstansene satte spørsmålstegn ved om det er hensiktsmessig og praktisk mulig med en helhetlig overordnet nasjonal strategi for bekjempelse av organisert kriminalitet. Kriminalitetstypene er svært forskjellige og må bekjempes på ulik måte. Det trengs derfor i stedet en egen strategi for hver type kriminalitet. Komiteen imøteser en drøfting av strategivalg for bekjempelse av organisert kriminalitet i den varslede stortingsmeldingen om temaet.

Komiteen mener arbeidet med Resultatreformen er viktig i arbeidet med mål og parametere og mener det kan være en fordel med noen færre mål å forholde seg til, slik at de sentrale prioriteringene fremstår mer tydelige.

Komiteen understreker at samarbeid på tvers av politidistriktene er av stor betydning i arbeidet med å bekjempe organisert kriminalitet. Høringen viste at det har skjedd en positiv utvikling siden Riksrevisjonens undersøkelse ble gjennomført. Det nye samordningsorganet som er opprettet, økte sentrale bevilgninger og styrking av Kripos ble fremholdt som positivt av høringsinstansene. Komiteen mener det bør vurderes om ytterligere midler bør fordeles fra sentralt hold for å stimulere til samarbeid over politigrensene, slik at økonomi ikke skal være avgjørende for om samarbeid finner sted eller ikke.

Komiteen vil vise til at det under høringen fremkom at det var et problem at utgiftene til tolking er økende, og at en belastning på det enkelte politidistrikt eller særorgan vil kunne hemme etterforskningen av organisert kriminalitet. Komiteen mener på denne bakgrunn at Justis- og politidepartementet nøye bør vurdere hvordan utgifter til tolketjenesten kan organisere og finansieres.

Komiteen peker på at det i arbeidet med organisert kriminalitet er viktig med samarbeid med andre instanser som skatte- og tollmyndighetene.

Komiteen peker på behovet for nye IKT-løsninger i politietaten. Dette er helt klart et kritisk punkt i politiets arbeid og skaper også problemer i arbeid på tvers av politidistrikter. Komiteen har merket seg høringsinstansenes entydige uttalelser om alvorligheten knyttet til IKT-situasjonen. Dette ble også understreket ved at statsråden medgav at IKT har vært nedprioritert gjennom flere år. Komiteen vil understreke at nye IKT-løsninger synes å være et kritisk punkt for så vel politiets innsats mot kriminalitet generelt og i forhold til den organiserte kriminaliteten spesielt. Komiteen kan vanskelig se at det er mulig å løse utfordringene på dette området utelukkende med omdisponering av driftsmidler i politiet uten at andre prioriterte mål for politiet må vike.