1 Beregning av strukturell oljekorrigert budsjettbalanse
Det samlede overskuddet på offentlige budsjetter kan endre seg betydelig fra år til år uten at dette er uttrykk for endringer i budsjettpolitikken. For å få et best mulig bilde av den underliggende innretningen av statsbudsjettet er det hensiktsmessig å se på utviklingen i budsjettbalansen utenom inntekter og utgifter fra petroleumsvirksomheten (oljekorrigert budsjettbalanse). I tillegg er det hensiktsmessig å korrigere for blant annet virkningene av økonomiske svingninger på skatter, avgifter og ledighetstrygd, slik at en får frem den underliggende utviklingen i budsjettbalansen i en normalsituasjon (strukturell oljekorrigert budsjettbalanse). For å komme fra den oljekorrigerte til den strukturelle oljekorrigerte budsjettbalansen gjøres følgende korreksjoner:
For å justere for virkningen av at konjunkturene avviker fra en normalsituasjon, beregnes budsjettvirkningene av at ulike skatte- og avgiftsinntekter avviker fra sine trendverdier. Videre tas det hensyn til at utbetalingen av ledighetstrygd avhenger av konjunktursituasjonen.
Det korrigeres for forskjellen mellom de faktiske nivåene og de anslåtte normalnivåene på renteutgifter på statsgjelden, renteinntekter på statens kontantbeholdning mv. og overføringene fra Norges Bank.
Det korrigeres for regnskapsmessige omlegginger og for endringer i funksjonsfordelingen mellom stat og kommune som ikke påvirker den underliggende budsjettbalansen, slik som da sykehusene ble flyttet fra fylkeskommunene til statlige helseforetak. Videre korrigeres det for avviket mellom faktiske verdier og normalnivåer for inntekter fra vederlag for oppdrettskonsesjoner og pensjonspremier i helseforetakene. For 2022–2024 er det også korrigert for at staten har ekstraordinære inntekter fra blant annet grunnrenteskatt på vannkraft, samtidig som staten hadde ekstraordinære utgifter ifm. høye strømpriser. Korreksjonen utgjør 30,9 mrd. kroner i 2022, 5,0 mrd. kroner i 2023 og 3,9 mrd. kroner i 2024. Se omtale i boks 3.7 i Revidert nasjonalbudsjett 2023 for mer informasjon.
Oppdelingen av statens inntekter og utgifter i en konjunkturell og en strukturell del kan ikke baseres på direkte observasjoner, men må anslås med utgangspunkt i analyser av regnskapstall, økonomisk statistikk og prognoser for årene fremover. Vanligvis trekkes skillet mellom konjunkturelle og strukturelle endringer med utgangspunkt i beregnede trendnivåer for de størrelsene som inngår. Trendberegningene vil kunne påvirkes av nye tall for den økonomiske utviklingen i flere år fremover, også etter at statsregnskapet for det enkelte år foreligger, og fra tid til annen kan justeringene i det strukturelle underskuddet bli store, se nedenfor.
Beregningen av strukturelle skatter og avgifter tar utgangspunkt i data for faktiske, inntektsførte tall i statsregnskapet, samt anslag for prognoseperioden. Beregningene omfatter også skatt på inntekt og formue til kommuneforvaltningen og dekker regnskapsdata i perioden 1960–2022, forlenget med fremskrivinger 10 år frem i tid. For fremskrivingsperioden er det tatt utgangspunkt i Finansdepartementets mellomlangsiktige fremskrivinger og videreføring av det foreslåtte skatte- og avgiftsopplegget for 2024. Punktvis kan forutsetningene oppsummeres slik:
Skatt på arbeid. Kategorien omfatter arbeidsgiveravgift til folketrygden og personskatter, inklusive formuesskatt fra personer. Utviklingen i antall sysselsatte normalårsverk er en viktig indikator for utviklingen i arbeidsgiveravgift til folketrygden og samlede personskatter. I fremskrivingene legges det til grunn en vekst i sysselsatte personer på 1,3 pst. i 2023 og 0,1 pst. i 2024.
Skatt på kapital. Kategorien omfatter etterskuddsskatter fra selskaper og andre ikke-personlige skattytere utenom petroleumsvirksomhet og kildeskatt. Det er lagt til grunn at skatter fra foretak utenom petroleumsvirksomheten og vannkraftproduksjon vil utvikle seg i takt med BNP for Fastlands-Norge etter 2024.
Avgifter. Kategorien omfatter merverdiavgift, engangsavgift på motorkjøretøyer og øvrige særavgifter, herunder dokumentavgift og diverse sektoravgifter. Utviklingen i privat konsum og i nybilkjøpene er særlig viktig for utviklingen i avgiftene.
På budsjettets utgiftsside korrigeres utgiftene til arbeidsledighetstrygd for utviklingen i konjunkturene. Disse justeringene tar utgangspunkt i beregnede trendavvik for antall dagpengemottakere.
Finansdepartementets metode for å beregne det strukturelle underskuddet avviker noe fra metodene som benyttes av internasjonale organisasjoner som OECD, IMF og EU-kommisjonen. Årsaken er først og fremst at departementet har tilgang til mer detaljert informasjon om skattegrunnlagene, noe som gir mulighet til en mer disaggregert aktivitets- og oppleggskorrigering av skattegrunnlagene. OECD, IMF og EU-kommisjonen benytter forholdvis aggregerte metoder basert på utviklingen i BNP. Dette må ses i sammenheng med behovet disse organisasjonene har for sammenlignbare analyser for flere land og tilgang til mindre detaljerte data om enkeltlandene.
Utviklingen i de tre hovedgruppene av skatter og avgifter, samt antall dagpengemottakere, er vist i figur 1.1-1-4. I etterkant av pandemien gikk norsk økonomi inn i en kraftig oppgang. Norsk økonomi antas å ha passert konjunkturtoppen, men lønns- og prisveksten er fremdeles høy. Det ventes at sysselsettingen vil holde seg høy og arbeidsledigheten lav fremover. Skatt på arbeid anslås derfor å ligge over sine trendnivåer både i 2023 og 2024.
Figur 1.1 Underliggende trend i skatt på abeid
1 For årene frem til og med 2020 vises faktiske skatter ifølge statsregnskapet justert for endringer i skattesatser og skattegrunnlag og omregnet til faste 2015-kroner.
Kilde: Finansdepartementet.
Figur 1.2 Underliggende trend i skatt på kapital
1 For årene frem til og med 2020 vises faktiske skatter ifølge statsregnskapet justert for endringer i skattesatser og skattegrunnlag og omregnet til faste 2015-kroner.
Kilde: Finansdepartementet.
Figur 1.3 Underliggende trend i avgifter
1 For årene frem til og med 2020 vises faktiske skatter ifølge statsregnskapet justert for endringer i skattesatser og skattegrunnlag og omregnet til faste 2015-kroner.
Kilde: Finansdepartementet.
Figur 1.4 Underliggende trend i dagpengemottakere
1 Det korrigeres for at dagpengemottakere kan være delvis ledige ved å regne om antall mottakere til heltidsekvivalenter.
Kilde: Nav.
Skatt på kapital anslås betydelig over trendnivå i 2023, noe som særlig må ses i sammenheng med høye strømpriser i 2022. Det bidrar til en kraftig økning i anslagene på utliknet grunnrenteskatt for 2022, som igjen vil bokføres i 2023. Fall i strømprisene i 2023 trekker derimot skatt på kapital ned mot sitt trendnivå i 2024.
Også anslagene på avgifter ligger nå over sitt trendnivå, men vil ligge nærmere trend i 2023 og 2024 enn i 2022. Høye priser på strøm i 2022, i kombinasjon med strømstøtteordningen for husholdningene, bidro til kunstig høye inntekter fra merverdiavgiften, spesielt i 2022. Dette motsvares av at strømstøtteordningen også kompenserer for merverdiavgift. Relativt høy generell konsumprisvekst trekker opp inntektene fra merverdiavgiften ytterligere, spesielt i 2022 hvor også konsumveksten var sterk. Svakere antatt utvikling i privat konsum demper veksten i merverdiavgiften i 2023 og 2024.
Pandemien førte til en betydelig oppgang i den registrerte arbeidsledigheten i 2020 og 2021. Med oppgangen i økonomien har utviklingen snudd, og den registrerte arbeidsledigheten har gått ned betydelig. Antall dagpengemottakere anslås å ligge under den underliggende trenden i 2022–2024. Dagpengemottakere omfatter både permitterte og andre registrerte ledige.
Utviklingen i det oljekorrigerte og det strukturelle oljekorrigerte overskuddet på statsbudsjettet fremgår av tabell 1.1.
Tabell 1.1 Det strukturelle oljekorrigerte budsjettoverskuddet. Mill. kroner
Overføringer fra Norges Bank og netto renteinntekter utover beregnet trendnivå (B) | Strukturelt oljekorrigert overskudd | ||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|
Oljekorrigert overskudd (A) | Særskilte regnskapsforhold (C) | Aktivitetskorreksjoner (D) | Mill. kroner (F=A-B-C-D) | Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge | Endring fra året før, prosentenheter | ||
1980 | -15 305 | -3 760 | -14 | 1 087 | -12 618 | -4,6 | 0,3 |
1981 | -16 559 | -2 717 | -67 | 3 907 | -17 681 | -5,8 | -1,2 |
1982 | -20 139 | -2 076 | -129 | -28 | -17 906 | -5,3 | 0,5 |
1983 | -23 204 | -2 728 | -795 | -228 | -19 454 | -5,2 | 0,1 |
1984 | -18 488 | -324 | 703 | -2 837 | -16 030 | -3,9 | 1,3 |
1985 | -14 378 | 514 | 805 | 7 254 | -22 952 | -5,1 | -1,2 |
1986 | -3 641 | 2 342 | -208 | 18 679 | -24 454 | -4,9 | 0,1 |
1987 | 44 | 273 | 128 | 21 875 | -22 232 | -4,1 | 0,8 |
1988 | 1 840 | 6 940 | 335 | 5 753 | -11 188 | -1,9 | 2,2 |
1989 | -13 517 | 11 944 | -151 | -4 597 | -20 714 | -3,3 | -1,4 |
1990 | -31 182 | 12 929 | -1 162 | -12 045 | -30 904 | -4,7 | -1,4 |
1991 | -59 212 | 10 284 | -10 778 | -20 850 | -37 868 | -5,4 | -0,8 |
1992 | -65 372 | 4 938 | 332 | -23 784 | -46 857 | -6,4 | -1,0 |
1993 | -71 896 | 2 106 | 2 053 | -30 086 | -45 968 | -6,0 | 0,4 |
1994 | -54 499 | 900 | 1 470 | -15 623 | -41 246 | -5,1 | 0,9 |
1995 | -34 436 | -879 | 7 581 | -13 174 | -27 963 | -3,3 | 1,8 |
1996 | -22 730 | -2 919 | 5 276 | -902 | -24 184 | -2,7 | 0,6 |
1997 | -20 068 | -9 116 | 1 181 | 7 075 | -19 207 | -2,0 | 0,7 |
1998 | -17 454 | -11 942 | -1 923 | 17 530 | -21 118 | -2,1 | -0,1 |
1999 | -12 066 | -7 260 | 1 770 | 12 886 | -19 462 | -1,8 | 0,3 |
2000 | -7 943 | 1 310 | -6 712 | 15 214 | -17 755 | -1,6 | 0,3 |
2001 | -1 640 | 2 555 | 3 436 | 9 083 | -16 714 | -1,4 | 0,2 |
2002 | -62 392 | -8 291 | -19 356 | -2 484 | -32 261 | -2,5 | -1,1 |
2003 | -66 150 | -9 549 | 5 334 | -25 929 | -36 006 | -2,7 | -0,1 |
2004 | -79 246 | -11 779 | 1 994 | -27 369 | -42 092 | -2,9 | -0,3 |
2005 | -64 763 | -10 536 | 792 | -10 760 | -44 259 | -2,9 | 0,0 |
2006 | -44 002 | -16 585 | 1 645 | 13 972 | -43 034 | -2,6 | 0,3 |
2007 | -1 342 | -4 230 | 2 292 | 43 134 | -42 539 | -2,5 | 0,2 |
2008 | -11 797 | -2 212 | 858 | 40 726 | -51 169 | -2,8 | -0,3 |
2009 | -96 561 | -6 797 | -6 058 | 6 652 | -90 359 | -4,6 | -1,9 |
2010 | -104 070 | -7 249 | -1 166 | 5 429 | -101 085 | -4,9 | -0,3 |
2011 | -79 399 | -3 828 | 4 485 | 8 175 | -88 231 | -4,1 | 0,8 |
2012 | -100 898 | -6 078 | -1 527 | 13 822 | -107 115 | -4,7 | -0,6 |
2013 | -116 454 | -7 827 | 18 | 12 454 | -121 099 | -5,1 | -0,4 |
2014 | -160 008 | -7 465 | -618 | -7 897 | -144 028 | -5,8 | -0,7 |
2015 | -185 312 | 1 685 | -476 | -18 630 | -167 890 | -6,5 | -0,7 |
2016 | -208 388 | 17 545 | 531 | -26 917 | -199 547 | -7,4 | -0,9 |
2017 | -222 826 | 10 665 | -2 772 | -17 706 | -213 012 | -7,6 | -0,2 |
2018 | -218 513 | 4 950 | 963 | -11 498 | -212 928 | -7,2 | 0,3 |
2019 | -227 623 | 4 955 | 6 965 | 1 580 | -241 123 | -7,8 | -0,6 |
2020 | -370 525 | 7 000 | 2 865 | -6 252 | -374 139 | -11,6 | -3,8 |
2021 | -368 969 | -1 406 | -3 700 | -5 892 | -357 971 | -10,5 | 1,0 |
2022 | -282 742 | 159 | -23 016 | 78 727 | -338 613 | -9,5 | 1,1 |
2023 | -290 468 | 11 795 | -8 865 | 78 899 | -372 297 | -9,9 | -0,4 |
2024 | -336 484 | 26 071 | -4 430 | 51 657 | -409 783 | -10,3 | -0,4 |
Kilde: Finansdepartementet.
Figur 1.5 viser at utslagene i det oljekorrigerte underskuddet er større enn utslagene i det strukturelle oljekorrigerte underskuddet. Dette skyldes at en lar de automatiske stabilisatorene i budsjettet få virke, slik at konjunkturelle variasjoner i skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien ikke skal slå ut på budsjettets utgiftsside. De beregnede avvikene fra trend i 2022 og 2023 er høye som følge av konjunktursituasjonen og høye strømpriser. Avviket i 2024 er fortsatt positivt, men betydelig lavere enn årene før. Det kan særlig knyttes til skatt på kapital. Se figur 1.6.
Figur 1.5 Oljekorrigert og strukturell oljekorrigert budsjettbalanse. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge
Kilde: Finansdepartementet.
Figur 1.6 Beregnede aktivitetskorreksjoner etter kilde. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge
Kilde: Finansdepartementet.
Erfaringer viser at det er vanskelig å skille virkningen av konjunkturer fra den underliggende trendutviklingen i skatteinntektene. Anslaget på det strukturelle oljekorrigerte underskuddet kan derfor bli betydelig revidert i lys av ny informasjon. Som figur 1.7 viser, kan anslagene revideres både opp og ned. Figuren viser det strukturelle oljekorrigerte budsjettunderskuddet slik det ble anslått i de enkelte nasjonalbudsjettene (blå stolper) og oppdaterte anslag basert på statsregnskapet (røde markører), sammenlignet med tallene slik de nå står (mørkeblå linje). For 2020 og 2021 skyldes de store revisjonene særlig at den vedtatte bruken av fondsmidler ble økt betydelig sammenlignet med de opprinnelige forslagene i nasjonalbudsjettene. For 2023 er revisjonen særlig knyttet til ekstrabevilgninger i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2023. Tabell 1.2 gir en oversikt over revisjonene i anslagene over budsjettets stilling siden 2008.
Figur 1.7 Anslag for strukturelt oljekorrigert budsjettunderskudd i ulike budsjettdokument. Mrd. 2024-kroner
1 For 2009 vises anslaget fra St.prp. nr. 37 (2008–2009) Om endringer i statsbudsjettet 2009 med tiltak for arbeid. Proposisjonen ble lagt frem i januar 2009.
Kilde: Finansdepartementet.
Tabell 1.2 Strukturelt oljekorrigert overskudd på statsbudsjettet. Anslag gitt i ulike budsjettdokument. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge1
2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
NB08 | -4,5 | ||||||||||||||||
RNB08 | -4,3 | ||||||||||||||||
NB09 | -4,3 | -5,0 | |||||||||||||||
RNB09 | -4,2 | -7,2 | |||||||||||||||
NB10 | -4,2 | -7,2 | -7,8 | ||||||||||||||
RNB10 | -3,9 | -6,0 | -6,8 | ||||||||||||||
NB11 | -3,8 | -5,9 | -6,4 | -6,3 | |||||||||||||
RNB11 | -3,5 | -5,5 | -5,7 | -5,5 | |||||||||||||
NB12 | -3,4 | -5,4 | -5,5 | -5,3 | -5,6 | ||||||||||||
RNB12 | -3,3 | -5,2 | -5,2 | -4,5 | -5,2 | ||||||||||||
NB13 | -3,2 | -5,1 | -5,1 | -4,4 | -5,2 | -5,3 | |||||||||||
RNB13 | -3,2 | -5,1 | -5,1 | -4,3 | -5,2 | -5,3 | |||||||||||
NB14 | -3,2 | -5,0 | -5,0 | -4,2 | -4,7 | -5,2 | -5,5 | ||||||||||
RNB14 | -3,3 | -5,2 | -5,2 | -4,4 | -4,9 | -5,1 | -5,8 | ||||||||||
NB15 | -3,3 | -5,2 | -5,2 | -4,5 | -4,9 | -5,1 | -5,8 | -6,4 | |||||||||
RNB15 | -3,3 | -5,2 | -5,2 | -4,5 | -5,0 | -5,2 | -5,8 | -6,4 | |||||||||
NB16 | -3,3 | -5,1 | -5,2 | -4,5 | -5,0 | -5,2 | -5,8 | -6,4 | -7,1 | ||||||||
RNB16 | -3,0 | -4,9 | -4,9 | -4,3 | -4,9 | -5,1 | -5,9 | -6,4 | -7,5 | ||||||||
NB17 | -3,0 | -4,9 | -5,0 | -4,4 | -4,8 | -5,2 | -5,9 | -6,5 | -7,5 | -7,9 | |||||||
RNB17 | -3,0 | -4,9 | -5,0 | -4,5 | -4,9 | -5,2 | -5,9 | -6,5 | -7,2 | -7,7 | |||||||
NB18 | -3,0 | -4,9 | -5,0 | -4,4 | -4,9 | -5,2 | -5,9 | -6,6 | -7,2 | -7,7 | -7,7 | ||||||
RNB18 | -3,0 | -4,8 | -5,0 | -4,4 | -4,9 | -5,2 | -5,9 | -6,6 | -7,3 | -7,5 | -7,6 | ||||||
NB19 | -2,9 | -4,8 | -4,9 | -4,4 | -4,8 | -5,2 | -5,9 | -6,6 | -7,3 | -7,5 | -7,4 | -7,5 | |||||
RNB19 | -2,9 | -4,8 | -4,9 | -4,4 | -4,9 | -5,3 | -6,0 | -6,7 | -7,4 | -7,6 | -7,2 | -7,7 | |||||
NB20 | -2,9 | -4,8 | -4,9 | -4,4 | -4,9 | -5,3 | -6,0 | -6,7 | -7,4 | -7,7 | -7,2 | -7,8 | -7,6 | ||||
RNB202 | -3,0 | -5,0 | -5,1 | -4,6 | -5,1 | -5,5 | -6,3 | -7,1 | -7,8 | -8,0 | -7,6 | -8,0 | -13,1 | ||||
NB21 | -3,0 | -4,9 | -5,1 | -4,6 | -5,1 | -5,5 | -6,3 | -7,0 | -7,7 | -8,0 | -7,5 | -7,9 | -12,3 | -9,4 | |||
RNB21 | -3,0 | -4,9 | -5,0 | -4,4 | -4,9 | -5,3 | -6,1 | -6,8 | -7,7 | -7,9 | -7,4 | -7,8 | -11,7 | -12,3 | |||
NB22 | -2,9 | -4,8 | -5,0 | -4,4 | -4,8 | -5,2 | -6,0 | -6,7 | -7,6 | -7,9 | -7,3 | -7,7 | -11,5 | -12,1 | -9,5 | ||
RNB22 | -3,0 | -4,9 | -5,0 | -4,4 | -4,8 | -5,2 | -5,9 | -6,5 | -7,3 | -7,4 | -6,9 | -7,3 | -11,4 | -10,8 | -10,3 | ||
NB23 | -2,9 | -4,8 | -4,9 | -4,3 | -4,7 | -5,0 | -5,8 | -6,4 | -7,2 | -7,3 | -7,0 | -7,5 | -11,3 | -10,5 | -9,3 | -8,8 | |
RNB23 | -2,8 | -4,6 | -4,9 | -4,1 | -4,7 | -5,1 | -5,8 | -6,5 | -7,4 | -7,6 | -7,3 | -7,8 | -11,6 | -10,6 | -9,5 | -10,0 | |
NB24 | -2,8 | -4,6 | -4,9 | -4,1 | -4,7 | -5,1 | -5,8 | -6,5 | -7,4 | -7,6 | -7,2 | -7,8 | -11,6 | -10,5 | -9,5 | -9,9 | -10,3 |
1 Anslag gitt i nasjonalbudsjettet (NB) og revidert nasjonalbudsjett (RNB) for det enkelte år.
2 Som lagt frem i Meld. St. 2 (2019−2020) Revidert nasjonalbudsjett 2020. Det strukturelle oljekorrigerte overskuddet i 2020 ble betydelig redusert etter Stortingets behandling av RNB20 og Prop. 127 S og anslås til -13,4 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge i vedtatt revidert budsjett.
Kilde: Finansdepartementet.
Finansdepartementets metode for beregning av strukturell oljekorrigert budsjettbalanse er nærmere forklart i et arbeidsnotat som kan lastes ned fra departementets hjemmeside (www.regjeringen.no/no/tema/okonomi-og-budsjett/norsk_okonomi/arbeidsnotater/).