Meld. St. 13 (2018–2019)

Muligheter for alle — Fordeling og sosial bærekraft

Til innholdsfortegnelse

7 Drivkrefter bak endringer i inntektsfordeling. Erfaringer fra andre land

7.1 Innledning

Tidligere kapitler i denne meldingen har rettet oppmerksomhet mot utviklingen i Norge de siste 20–30 årene. For å styrke grunnlaget for utformingen av politikk for vekst og fordeling, kan det være viktig også å se på erfaringer fra andre land og over et lengre tidsrom. Særlig kan andre europeiske land og USA ha høstet erfaringer som kan gi oss et bedre grunnlag for å vurdere mulige utfordringer fremover. Små, åpne økonomier som den norske kan bli sterkt påvirket av utviklingstrekk ute i verden.

Vekst og fordeling bestemmes ikke hver for seg, men av et samspill mellom mange forhold i samfunnet. Ser vi bakover i tid, har det vært et skiftende mønster i forholdet mellom økonomisk vekst og fordeling. Den industrielle revolusjonen ga et kraftig løft til den økonomiske veksten i vår del av verden, men førte i starten også til større ulikhet. Fra annen verdenskrig og frem mot overgangen mellom 1970- og 1980-tallet var veksten høy, samtidig som ulikheten gikk betydelig ned. Etter dette har ulikheten gått noe opp igjen i mange land, mens den økonomiske veksten til dels har vært svakere.

Slike mønstre kan være resultat av felles, bakenforliggende utviklingstrekk, men det kan også være noen direkte koblinger mellom vekst og fordeling. Ulikhet i resultat er en naturlig følge av et system der den enkelte har mulighet til å bedre sin egen situasjon gjennom innsats, slik at høyere vekst går sammen med større ulikhet. Samtidig kan det tenkes at høy eller sterkt økende ulikhet kan slå negativt ut i den økonomiske veksten.

En mulig forklaring på at ulikheten har økt i mange land de siste 30 årene, er at arbeidstakernes andel av de samlede inntektene, lønnsandelen, har falt, mens eiernes andel har steget. Gjennom mye av forrige århundre var lønnsandelen relativt stabil i industrilandene. De siste tiårene har det imidlertid vært nedgang i andelen i en del, men ikke alle, land. Siden lønn er jevnere fordelt enn eierinntekt, bidrar en nedgang i lønnsandel til at ulikheten øker. Videre er det en tendens til økende lønnsforskjeller flere steder, bl.a. i form av en oppgang i lønnsinntektene til de aller høyest lønnede. I tillegg er det i noen land slik at lønnsveksten har vært lav i den nederste delen av lønnsfordelingen.

Teknologisk endring og sterkere internasjonal økonomisk integrasjon har løftet inntektene i mange land, og bidratt til å redusere fattigdom, men kan også ha bidratt til større inntektsforskjeller innad i land. I en del land kan globalisering og teknologisk utvikling også ha spilt sammen med endringer i lønnsdannelsen og konkurranseforholdene i produktmarkedene.

IKT-teknologi har bidratt til å gjøre det mer lønnsomt å erstatte deler av arbeidskraften med nye, mer sofistikerte maskiner, et utviklingstrekk som under noen forhold vil resultere i lavere lønnsandel. De siste tiårene har utviklingen innenfor IKT særlig løftet produktiviteten til høyt utdannet arbeidskraft. Samtidig har muligheten til å automatisere arbeidsoppgaver økt, herunder rutinepregede funksjonæroppgaver. I noen land kan det se ut til at etterspørselen etter arbeidskraft med middels kompetanse har avtatt relativt til etterspørselen i toppen og bunnen av kompetanseskalaen. Globalisering kan virke på lignende måte som teknologiske endringer, ved å endre forholdet mellom tilgang på og etterspørsel etter arbeidskraft med ulik kompetanse, når landene ses under ett. Særlig viktig er det at Kina og andre folkerike land i Asia har åpnet økonomiene sine mot resten av verden. Det har gitt en stor økning i tilbudet av arbeidskraft. Slike endringer kan spille seg ut gjennom handel, migrasjon og utflytting av produksjon.

I alle industrilandene er arbeidsmarkedene regulert gjennom lover og andre bestemmelser. Videre påvirkes markedenes virkemåte av landenes skatte- og stønadssystemer. Organisasjonene i arbeidslivet kan også spille en viktig rolle i lønnsdannelsen. De siste 30–40 årene har det vært en tendens til mindre koordinert lønnsdannelse i mange land, men ikke i alle. I tillegg har flere land endret skatte- og stønadssystemet med sikte på å øke yrkesdeltakelsen. Begge utviklingstrekkene kan ha trukket i retning av større inntektsulikhet, og begge kan henge sammen med teknologiske endringer, globalisering og medfølgende endringer i konkurranseforhold.

Teknologisk utvikling og nye måter å organisere økonomisk virksomhet på kan også ha bidratt til økt markedsmakt for produsenter. Analyser av utviklingen i mange land underbygger at prisene i en rekke næringer har økt mer enn (marginal)kostnadene de siste 30 årene, særlig i høyt utviklede økonomier. IMF har pekt på at lønnsandelen ser ut til å avta i næringer der konkurransen svekkes, og at det er en tendens til at lavere lønnsandel ledsages av høyere ulikhet. Videre finner IMF at svakere konkurranse etter hvert også reduserer insentivene til å investere, både i realkapital og i FoU. Dette kan ha langsiktige konsekvenser for størrelsen på produksjonen og dermed også for de inntektene som er til fordeling. Siden eierne gjerne befinner seg høyere oppe i inntektsfordelingene enn gjennomsnittskunden, vil høyere priser kunne gi større økonomisk ulikhet.

Økende inntektsulikhet i flere land har gitt opphav til en debatt om årsaker og konsekvenser, og om hva slags tiltak som kan dempe ulikheten eller redusere mulige negative virkninger av den. OECD er blant dem som har foreslått tiltak. Forslagene handler blant annet om å styrke dynamikken i næringslivet, gjøre arbeidsmarkedet mer inkluderende og legge til rette for livslang læring. Organisasjonen understreker at de spesifikke politikkanbefalingene må ses opp mot situasjonen og utfordringene i de enkelte landene og ikke oppfattes som en pakke av universalløsninger.

7.2 Utviklingen i global inntekt og ulikhet i et historisk perspektiv

Av kapittel 2 fremgår det at fordelingen av løpende inntekt har blitt mer ulik gjennom de siste 30 årene, både i Norge og i andre land. Ved vurdering av dette forholdet kan det ha betydning hvor stor inntektsulikheten var i utgangspunktet, og om det er noen mønstre som har gjort seg gjeldende i samspillet mellom vekst og fordeling over tid.

Usikre beregninger antyder at på verdensbasis økte gjennomsnittsinntektene per person med 40–50 prosent fra begynnelsen av vår tidsregning og frem til inngangen til den industrielle revolusjonen. Gjennom de neste 200 årene ble inntektene nærmere tidoblet, se figur 7.1.1 Den økonomiske veksten gjennom denne perioden var imidlertid ujevnt fordelt, og avhengig av når de enkelte landene startet industrialiseringen. I Storbritannia, som var først ute, doblet inntektene per person seg fra 1750 til 1870. Storbritannia fikk relativt raskt følge av andre vesteuropeiske land og av USA.

Figur 7.1 BNP per innbygger og Gini-indeks for inntekt før skatt, utvalgte år1

Figur 7.1 BNP per innbygger og Gini-indeks for inntekt før skatt, utvalgte år1

1 BNP: Indeks = 1 i 1500 (venstre akse). Gini-indeks i prosent (høyre akse).

Kilde: Maddison (2001), Maddison Project (2018) som oppgitt i fotnote 1 og Milanovic (2016) som oppgitt i fotnote 2.

Etter hvert økte velstanden kraftig i landene som tok del i den industrielle utviklingen. Dermed oppsto det betydelige ulikheter mellom disse landene og resten av verden. Store land som Kina og India hadde før den industrielle revolusjon materielle levekår som i gjennomsnitt ikke var vesentlig dårligere enn i Europa. Ved midten av 1900-tallet var disse landene blitt relativt sett svært mye fattigere, særlig sammenlignet med Storbritannia.2

Samtidig som det oppsto store forskjeller mellom land, økte også ulikheten innad i industrilandene etter at det industrielle hamskiftet kom i gang. Tallene for utviklingen i inntektsfordelingen bakover i tid er enda mer usikre enn tallene for verdiskaping. Tilgjengelig materiale tyder likevel på at ulikheten økte under første fase av industrialiseringen. Det er for eksempel tydelig i de tallene som foreligger for England. Der er ulikheten målt ved Gini-indeksen for inntekt før skatt per familie anslått til 45 prosent på slutten av 1600-tallet og til noe over 50 prosent rundt år 1800, se figur 7.1. Gjennom neste fase av industrialiseringen økte ulikheten til et anslått toppunkt på rundt 54 prosent på slutten av 1860-tallet, målt ved samme indikator.

Et lignende bilde finnes igjen i en studie av lønnstakernes andel av samlet inntekt i Storbritannia fra 1770 og utover.3 Tallene viser en nedgang i lønnsandelen fra rundt 60 prosent på slutten av 1700-tallet til 45 prosent rundt 1860–1870, og deretter en oppgang gjennom slutten av århundret. Teknisk fremgang knyttet til mekanisering og bruk av kull som energikilde trekkes frem som grunnleggende drivkrefter. Produktivitetsveksten i industrien presset mange hjemmeprodusenter ut av deres tidligere virksomhet, og gjorde dem avhengige av sysselsetting i fremvoksende næringer. Samtidig var det et stort behov for realkapital og infrastruktur. Investeringene ble i hovedsak finansiert av sparingen til store jordeiere og de nye industrialistene. Rundt midten av 1800-tallet var kapitalbeholdningen vokst så mye at det var mulig for lønnsandelen å øke samtidig som moderniseringen av økonomien fortsatte. Organisering på arbeidstakersiden og muligheten for utvandring kan ha bidratt til det gradvise løftet i lønningene som fulgte.

Lønnsutviklingen bidro til en gradvis nedgang i inntektsulikheten i Storbritannia fra rundt 1870 og frem mot første verdenskrig, til et nivå rundt 50 prosent målt ved Gini-indeksen for inntekt før skatt og overføringer. Senere i århundret var det ytterligere nedgang til under 40 prosent i 1975. Som det fremgår av figur 7.1, begynte inntektsulikheten å øke igjen fra slutten av 1970-tallet, og i årene etter 2000 var Gini-indeksen igjen oppe i over 50 prosent. Også ulikheten i fordelingen av inntekt etter skatt og overføringer nådde et bunnpunkt på 1970-tallet, anslått til rundt 25 prosent målt ved Gini-indeksen. Deretter økte også dette målet på ulikhet, til rundt 35 prosent i 1990, et nivå som ifølge figur 2.5 har holdt seg frem til i dag.4

Utviklingen i inntektsulikhet viser et liknende forløp i USA som i Storbritannia, med oppgang fra uavhengigheten og frem til borgerkrigen, betydelig nedgang frem til etterkrigstiden, et stabilt nivå på rundt 35 prosent etter skatt og overføringer frem til slutten av 1970-tallet og deretter oppgang til rundt 40 prosent nå. Også i Italia, Spania og Japan ser det ut til at ulikheten økte noe i en tidlig fase av industrialiseringen, for deretter å avta, før noe oppgang igjen etter midten av 1980-tallet.5

Også utviklingen i den andelen av inntekten som tilfaller den rikeste tidelen av befolkningen viste nedgang gjennom mye av forrige århundre, frem til en gang på 1970- eller 1980-tallet. Figur 7.2 illustrerer utviklingen for USA, Storbritannia, Sverige og Norge. Som det fremgår av figuren har dette målet for toppinntektsandel vist oppgang gjennom de siste tiårene, og oppgangen har vært særlig sterk i USA og Storbritannia.

Figur 7.2 Inntektsandelen til tiendelen med høyest inntekt i USA, Storbritannia, Sverige og Norge.1 Gjennomsnitt per tiår. 1875–1911

Figur 7.2 Inntektsandelen til tiendelen med høyest inntekt i USA, Storbritannia, Sverige og Norge.1 Gjennomsnitt per tiår. 1875–1911

1 Markedsinntekt.

Kilde: World top income database og Statistisk sentralbyrå.

Tallene for Norge i figur 7.2 peker i retning av økt ulikhet her hjemme i den tidlige fasen av industrialiseringen. Anslagene er utarbeidet av forskere i Statistisk sentralbyrå, som også har beregnet Gini-indeks for inntekt før skatt og overføringer for perioden 1875 – 2013.6 Også disse tallene antyder en økt ulikhet fra midten av 1870-tallet til rundt 1890. Til tross for en viss nedgang gjennom det neste tiåret, fremstår nivået som vedvarende høyt frem til annen verdenskrig, se figur 7.3. Etter annen verdenskrig var det en rask nedgang i dette målet for ulikhet, før det igjen begynte å peke oppover fra tidlig på 1980-tallet.

Figur 7.3 BNP per innbygger og inntektsfordeling i Norge, utvalgte år1

Figur 7.3 BNP per innbygger og inntektsfordeling i Norge, utvalgte år1

1 BNP: Indeks = 1 i 1500 (venstre akse). Gini-indeks i prosent (høyre akse).

Kilde: Aaberge, Atkinson & Modalsli (2016) som i fotnote 6, Statistisk sentralbyrå, Maddison project som i fotnote 1.

Økonomen Simon Kuznets beskrev på 1950-tallet utviklingen i ulikhet gjennom økonomiske utviklingsfaser som en omvendt U, ofte omtalt som Kuznets-kurven. En mulig forklaring på dette forløpet er at god tilgang på overskuddsarbeidskraft fra tradisjonelle næringer bidro til å holde lønningene nede i en tidlig utviklingsfase, samtidig som ulikheten steg som følge av en oppgang i overskuddet. Etter hvert som undersysselsettingen avtok og lønningene begynte å stige, gikk ulikheten noe ned.7 I mange land bidro også organisering til å bedre arbeidstakernes forhandlingsstyrke, og etter hvert økte også deres politiske representasjon. De første omfattende velferdsordningene ble etablert i siste del av 1800-tallet. Slike ordninger fikk et kraftig løft etter annen verdenskrig, blant annet understøttet av en videreføring av relativt høye skattenivåer etablert under krigen.

Etter at industrialiseringen skjøt fart i Vest-Europa og USA på 1800-tallet og frem til slutten av den kalde krigen, var ulikheten mellom industriland og resten av verden en viktigere årsak til samlet global ulikhet enn ulikheten innad i land. De siste 20–30 årene har dette bildet i noen grad endret seg. De to forskerne Lakner & Milanovic anslår i et arbeid fra 2016 at ulikheten har økt både i fremvoksende økonomier og gamle industriland, samtidig som forskjellene mellom de to gruppene av land har blitt redusert.8 Konsekvensen er at en gradvis økende andel av den globale ulikheten skyldes forskjeller innad i land.

Utviklingen i ulikhet har historisk vært et resultat av samspill mellom mange forhold, der teknologi, institusjonelle endringer og graden av åpenhet mot omverden spiller viktige roller. En erfaring ser ut til å være at raske og omfattende endringer i teknologi kan gi betydelige endringer i inntektsfordelingen over mange år. Samtidig viser det seg også at samfunn over tid kan svare ved å utvikle nye institusjoner og ordninger som bidrar til å dempe eller reversere utslagene i inntektsfordelingen. Dagens samfunn er langt bedre rustet til å takle teknologiske endringer enn det europeiske land var på 1800-tallet. Ikke minst skyldes dette utviklingen av demokratisk styre, en kraftig økning i utdanning, langt bedre samarbeid mellom partene i arbeidslivet og utviklingen av omfattende ordninger for sikring av inntekt. For å møte endringer i teknologi og andre forhold, er det også viktig å kunne sortere ut hvilke krefter som er med på å forme en observert utvikling, og hvordan de ulike forholdene spiller sammen. Her kan erfaringene fra andre land være nyttige.

7.3 Samspillet mellom vekst og fordeling

Mange bakenforliggende forhold er med på å bestemme inntektsutvikling og -fordeling. Samtidig kan det være direkte koblinger mellom vekst og fordeling. Én slik kobling kan ligge i ønsket om å bedre egen situasjon og forme egen fremtid gjennom personlig innsats, som er en viktig drivkraft for økonomisk utvikling. Skal denne drivkraften kunne virke, må ekstra innsats faktisk også føre til ekstra resultat for den enkelte, enten dette skjer gjennom utdanning, i arbeidslivet eller ved utfoldelse på andre samfunnsarenaer. Avvikling eller endringer i utdaterte eller uhensiktsmessige reguleringer kan også bedre insentiver og ressursbruk, løfte den økonomiske aktiviteten og gi høyere inntekter.

Som omtalt i kapittel 4, vil utdanning normalt gi opphav til høyere avlønning i arbeidsmarkedet. Skal utdanning betale seg for den enkelte og for samfunnet, må den løfte produktiviteten så mye at det minst kompenserer for kostnadene, inklusive kostnaden ved lavere inntekt i utdanningsperioden. Utdanning kan også gi den enkelte et bedre grunnlag for å tilpasse seg endringer i teknologi, organisering og markedsforhold. Dermed øker samfunnets omstillingsevne.

Innovasjon og jakt på nye løsninger er ofte motivert av muligheten for økonomisk gevinst, selv om et ønske om å lykkes også kan være en svært viktig drivkraft. Når en løsning først er funnet, er det enklere for andre å ta den i bruk. Bred utnyttelse av nye løsninger er bra for samlet verdiskaping. Samtidig svekkes den enkeltes insentiver til å finne nye veier å gå, fordi gevinsten må deles på flere. Gjennom regler for patenter, opphavsrett og merkevarebeskyttelse prøver samfunnet å balansere behovet for gode insentiver til nyskaping mot gevinsten ved at mange raskt tar løsninger i bruk når de første er funnet. Også andre lover og regler har betydning for denne balansen, herunder konkurranseregelverket, bestemmelser for aksjeselskaper og regelverk for bedriftsdemokrati.

Betaling etter resultat kan anspore til innsats, investering i kompetanse og økonomisk vekst, men også bidra til ulikhet. I tillegg er det en mulighet for at høy eller raskt voksende ulikhet kan virke negativt tilbake på den økonomiske veksten gjennom underinvestering i humankapital. Resultatet av den enkeltes investering i utdanning er usikkert. I land med privat finansiering av utdanning vil personer uten formue ha vanskelig for å stille sikkerhet for lån til utdanning, noe som gjør det mindre forlokkende for private finansinstitusjoner å gi slike lån. Høy ulikhet kan dermed føre til at det blir krevende for husholdninger i nedre del av inntektsfordelingen å finansiere utdanning for seg selv og sine barn. Det betyr at potensielt lønnsomme investeringer i humankapital ikke blir gjennomført, med mindre samfunnet påtar seg et ansvar for finansiering, slik tilfellet er i Norge. I et bredere perspektiv kan imperfeksjoner i finansmarkedene også gjøre det vanskeligere for selvstendige næringsdrivende i nedre del av inntektsfordelingen å investere i egen næringsvirksomhet.

Et annet forhold som kan knytte et direkte bånd mellom ulikhet og vekst, er at høy eller raskt økende ulikhet kan svekke tilliten i et samfunn, og dermed gjøre det mer krevende å gjennomføre økonomiske transaksjoner. Tillit spiller en rolle for mange slike transaksjoner, særlig transaksjoner som strekker seg over tid, eller transaksjoner der partene i utgangspunktet ikke har samme informasjon. Eksempler på det siste kan være arbeidsforhold eller oppdrag der det kreves mye tid eller omfattende kompetanse for å kontrollere kvaliteten på utført arbeid. I noen tilfeller kan høy tillitt redusere behovet for kontrakter eller innebære at man kan greie seg med enklere kontrakter enn dersom tilliten er lav.9 Det er også nærliggende å tenke seg at behovet for regulering og kontroll avtar med tillitsnivået.10

Flere studier har funnet at høy tillit tenderer til opptre sammen med høye verdier for inntekt per innbygger. Slik samvariasjon sier ikke noe om årsakssammenhengen og kan både skyldes at høy tillit gir høy verdiskaping eller at høy verdiskaping bidrar til høy tillit. Videre kan det være slik at både verdiskaping og tillit løftes av felles bakenforliggende forhold, som kultur, utdanning, et effektivt rettsvesen eller en homogen befolkning. En studie fra 2010 utnytter data for 24 land til å kaste nytt lys over dette spørsmålet. Studien konkluderer med at forskjeller i tillit er en viktig forklaring på forskjeller i nivået på inntekt per innbygger i land med kompleks økonomi og høyt inntektsnivå.11

Det kan også observeres en klar negativ samvariasjon mellom tillit og ulikhet både innad i og mellom land, der høy tillit opptrer sammen med lav ulikhet. Igjen må en være åpen for at årsakssammenhenger kan gå begge veier eller at bakenforliggende forhold påvirker begge størrelsene. En studie av data fra annen halvdel av 1990-tallet viser en negativ samvariasjon mellom ulikhet og tillit mellom svenske fylker (län). Ut fra en nærmere statistisk analyse av samvariasjonen argumenterer forfatterne for at det er ulikhet som påvirker tillit, mer presist at høyere ulikhet fører til lavere grad av tillitt. Årsakssammenhengen ser ifølge forfatterne ut til å gjelde for ulikhet i nedre halvdel av inntektsfordelingen, særlig blant personer med sterk aversjon mot ulikhet. Dette til tross for at ulikheten i Sverige i de årene som undersøkelsen gjelder for, var lav både i en historisk og internasjonal sammenheng.12

En studie av 19 OECD-land fra 2016 argumenterer også for at inntektsulikhet påvirker generell tillit, i den forstand at høy ulikhet i fordelingen av løpende inntekt gir lav tillit. Forfatterne mener videre å finne en viss støtte for at den negative virkningen av ulikhet på tillit er sterkere i land der den sosiale mobiliteten er lav.13 Også et arbeid fra IMF fra 2016, i hovedsak basert på tallmateriale fra USA, argumenterer for at tillit avtar med graden av ulikhet.14 En analyse av 89 til dels nokså forskjellige land basert på tall fra tidlig på 2000-tallet argumenterer for at tillit legger til rette for velferdsordninger som kan redusere inntektsulikhet, men at slik nedgang i ulikhet ikke ser ut til å slå ut i høyere tillit.15 I lys av at mange av studiene bygger på aggregerte opplysninger som kan være et resultat av samspill mellom mange sammenhenger, bør resultatene betraktes som tentative.

Det er også gjennomført en rekke analyser som ser direkte på samspillet mellom ulikhet og økonomisk vekst, og dermed indirekte sier noe om styrkeforholdet mellom positive og negative vekstmekanismer. En rapport fra OECD fra 2014 omtaler 17 slike studier.16 Et flertall av disse analysene, men ikke alle, konkluderer med at økt ulikhet opptrer sammen med lavere vekst. Basert på erfaringene fra disse analysene og egne studier av data for medlemslandene oppsummerer OECD i 201517 sine synspunkter som følger:

  • Økende inntektsulikhet opptrer sammen med lavere økonomisk vekst.

  • Det er særlig utviklingen i inntektene til husholdninger i den nedre delen av fordelingen som har betydning.

  • En viktig mekanisme bak den negative samvariasjonen mellom ulikhet og vekst er at økt ulikhet i den nederste delen av inntektsfordelingen reduserer investeringene i humankapital. (OECD diskuterer ikke tillitsmekanismen.)

  • Omfordeling gjennom stønader og skatter skader ikke nødvendigvis den økonomiske veksten.18

OECDs analyse dekker perioden fra 1970–2010 og ser på samvariasjonen mellom ulikhet i ikke-overlappende femårsperioder og veksten i BNP i de tilsvarende etterfølgende femårsperiodene. For landene sett under ett ser det ut til at høyere ulikhet etterfølges av litt lavere økonomisk vekst. Det er gjennomsnittlige sammenhenger for hele gruppen av land som beskrives, og det fremgår ikke i hvilken grad enkeltland skiller seg mye eller lite ut fra det gjennomsnittlige mønsteret.

OECD forklarer som nevnt resultatet med utdanningsmekanismen, altså at høy ulikhet kan gjøre det vanskeligere for husholdninger i nedre del av inntektsfordelingen å finansiere utdanning for egne barn. Denne mekanismen gjør seg trolig mindre gjeldende i Norge enn i land der høyere utdanning i større grad er et ansvar for den enkelte familie. Norge har svært små studieavgifter i offentlige utdanningsinstitusjoner, samtidig som Statens lånekasse for utdanning gir støtte til livsopphold.

OECDs fjerde konklusjon, om at omfordeling gjennom stønader og skatter ikke nødvendigvis skader den økonomiske veksten, tar utgangspunkt i hvor stor forskjell det er mellom ulikhet i inntekt før og etter overføringer og skatt. Som omtalt i kapittel 2 er dette en grovmasket indikator for fordelingspolitikk som blant annet ser bort fra de mulige virkningene av omfordeling via utgiftene til arbeidsmarkedstiltak og offentlige tjenester som utdanning og helse. Slike tjenester kan i betydelig grad bidra til å redusere forskjeller i muligheter mellom personer fra ulike inntektsgrupper. Indikatoren fanger heller ikke opp at detaljer i utformingen av skatte- og overføringsordningene kan ha stor betydning for insentivene til arbeidsinnsats, sparing, innovasjon og risikotaking. Dette tilsier at det kan være store forskjeller i økonomisk utvikling mellom land som har samme nivå på denne indikatoren for omfordeling. Det innebærer også at en vurdering av spesifikke ordninger ikke kan lene seg mot OECDs gjennomsnittsvurdering, men må ta hensyn til hvordan ordningene faktisk er utformet.

7.4 Noen mønstre i fordelingen av inntekt før skatt de siste 30 årene

Som det fremgår i kapittel 2, fordeler inntekt etter skatt og overføringer seg mer ulikt i de fleste OECD-land i dag enn for 30 år siden. Figur 7.4 illustrerer et liknende mønster i tallene for inntekt før skatt og overføringer (markedsinntekt) for den mindre gruppen av land der det foreligger tilbakegående tall. Landene er sortert i stigende orden etter resultatet for 2016. Det fremgår at blant landene i figuren hadde Norge den laveste ulikheten i markedsinntekt i 2016, mens Japan lå så vidt under oss i 1985 og 1995.

Figur 7.4 Ulikhet i inntekt før skatt og overføringer målt ved Gini-indeksen

Figur 7.4 Ulikhet i inntekt før skatt og overføringer målt ved Gini-indeksen

Kilde: OECD.

Utviklingen i fordelingen av markedsinntektene på husholdninger henger blant annet sammen med fordelingen av den samlede verdiskapingen på lønnsmottakere og eiere, og endringer i fordelingen av disse to inntektsartene på mottakerne. OECD19 gjengir tall som viser at i de siste 20 årene har median reallønn20 i medlemslandene ikke holdt følge med utviklingen i produktiviteten, se figur 7.5. Figuren deler forskjellen mellom utviklingen i medianlønn og produktivitet i to: For det første fremgår det at median reallønn har vokst langsommere enn gjennomsnittlig reallønn. Dette indikerer at lønningene fordeles mer ulikt på lønnsmottakerne enn tidligere. For det andre har gjennomsnittslønnen ikke holdt tritt med produktivitetsutviklingen. Siden lønningene her ikke er deflatert med konsumprisindeksen, men med produktprisindeksen, er dette det samme som at lønnsmottakerne mottar en litt lavere andel av de samlede inntektene enn tidligere. Siden lønn er jevnere fordelt enn eier- og kapitalinntekt, bidrar denne nedgangen i lønnsandel isolert sett til at ulikheten øker.

Figur 7.5 Reallønn og produktivitet i OECD-området. 1995 – 2013. Indeks. 1995=1001

Figur 7.5 Reallønn og produktivitet i OECD-området. 1995 – 2013. Indeks. 1995=1001

1 Primærnæringene, bolig og sektorer som ikke leverer til markedet er holdt utenfor.

Kilde: OECD.

Figur 7.6 bryter utviklingen i lønnsandelen for (det meste av) OECD-området ned på endringen for hvert av 24 av medlemslandene. Som det fremgår av figuren, finner OECD en nedgang i lønnsandelen i 13 av disse landene. Ser en på landene under ett, er det en nedgang i lønnsandelen på vel 3 prosent. Figuren viser ganske store forskjeller mellom land. Av de store medlemslandene er det USA, Japan, Canada og Tyskland som trekker ned, mens Frankrike, Storbritannia og Italia trekker i motsatt retning. Også i Danmark, Finland, Sverige og Norge har lønnsandelen økt.

Figur 7.6 Endring i lønnsandelen i 24 OECD-land fra 1995 til 2013. Prosentpoeng1

Figur 7.6 Endring i lønnsandelen i 24 OECD-land fra 1995 til 2013. Prosentpoeng1

1 Lønn som andel av BNP i markedspriser. Primærnæringene, bolig og sektorer som ikke leverer til markedet er holdt utenfor.

Kilde: OECD.

OECDs tall for utviklingen i lønnsandelen i Norge er sammenfallende med det som vises i figur 3.1, når det ikke justeres for utviklingen for selvstendige næringsdrivende. Som det fremgår i kapittel 3, er det betydelige variasjoner fra år til år i de norske tallene. Det innebærer at for Norges del vil resultatet av en sammenligning mellom to spesifikke år bero på hvilke år som velges. For Norge var 1995 et bunn-år, og plasseringen av Norge i OECDs figur kunne ha blitt endret en del dersom OECD hadde valgt andre tidspunkter for å begynne eller avslutte sammenligningen. Som omtalt i kapittel 3, har lønnsandelen i Norge ligget et par prosentenheter lavere de siste 20 årene enn som gjennomsnitt for perioden fra slutten av 1970-tallet til slutten av 1990-tallet.

I en gjennomgang av tall for 59 land for perioden 1975 – 2012 finner Karabarbounis og Neiman (2014) at lønnsandelen i foretakssektoren avtok i 42 av dem.21 Regnet som et veid gjennomsnitt viser analysen en nedgang i lønnsandelen på 5 prosentenheter gjennom perioden. Også IMF har studert utviklingen i lønnsandelen for mange av sine medlemsland. For perioden 1970 til 2014 finner organisasjonen nedgang i lønnsinntektenes andel av samlet verdiskaping fra vel 54 prosent til vel 50 prosent.22 Over halvparten av nedgangen fant sted i perioden fra 1970 til 1990. For perioden etter 1990 viser IMFs tall for OECD-landene et mønster som ligner på det som fremgår av figur 7.6. IMF viser videre at det ikke er endringer i næringssammensetning som driver utviklingen, men lavere lønnsandeler innad i de enkelte næringene. IMF gjengir også tall for utviklingen i enkelte fremvoksende økonomier. Tallene viser blant annet en betydelig nedgang i lønnsandelen i Kina fra starten av 1990-tallet. Dette var en periode med svært rask industrialisering og utbygging av infrastruktur, jevnfør omtalen av utviklingen i England i den tidlige fasen av industrialiseringen i avsnitt 7.3.

IMF finner også at inntektsulikhet samvarierer med nivået på lønnsandelen. I gjennomsnitt tilsvarer en nedgang i lønnsandelen på ett prosentpoeng en økning i Gini-indeksen før skatt og overføringer på om lag 0,3 prosentenheter. Samvariasjonen mellom endring i lønnsandel og endring i Gini-indeks etter skatt og overføringer er om lag tilsvarende, og den gjennomsnittlige samvariasjonen er nokså lik for de gamle industrilandene og de andre medlemslandene. Innenfor begge gruppene er det imidlertid store forskjeller mellom enkeltland.

I tillegg til nedgang i lønnsandelen ser det i noen land ut til at økende sammenfall mellom de som mottar høye lønns- og høye kapitalinntekter har bidratt til noe oppgang i ulikheten. Tidligere var det en tendens til at personer med høye kapitalinntekter ikke hadde vesentlige lønnsinntekter. Eiere av private virksomheter eller eiendommer var i mindre grad lønnsarbeidere. De siste tiårene har dette i noen grad endret seg, ikke minst i USA. Samtidig er formuesinntektene mer ulikt fordelt enn tidligere. Tall fra OECD viser en tendens til noe økende ulikhet i fordelingen av formue i USA og Storbritannia i årene etter finanskrisen.23 Som det fremgår av avsnitt 2.3.3 var det også en oppgang i ulikheten i fordelingen av formue i Norge i disse årene.

7.5 Betydningen av teknologiske endringer

De forholdene som hyppigst trekkes frem for å forklare at lønnsandelen har gått ned i mange industriland er teknologisk utvikling, globalisering, endringer i lønnsdannelsen og redusert konkurranse i produktmarkedene. Teknologisk endring er den viktigste faktoren bak vekst i produktivitet og inntekter, men kan også påvirke hvordan inntektene fordeles. IMF (2017) argumenterer for at teknologisk endring forklarer halvparten av den observerte nedgangen i lønnsandelen i de gamle industrilandene etter 1990, og globaliseringen en betydelig del av den andre halvparten. OECD (2018) konkluderer i sine analyser med at de to forholdene sammen forklarer mesteparten av nedgangen i lønnsandelen siden midten av 1990-tallet.24

Teknologisk utvikling ble i etterkrigstiden ofte sett på som faktornøytral, altså at produktiviteten til maskiner og alle typer arbeidskraft økte i om lag samme grad over tid. Utviklingen av informasjonsteknologi de siste 10–20 årene kan ha bidratt til å endre dette mønsteret, blant annet ved å redusere kostnadene ved å bruke maskiner. Lavere pris per ytelsesenhet for maskiner, gjør det lønnsomt å erstatte arbeidskraft med maskiner (realkapital), og under noen omstendigheter vil slik endring av ressursbruken gi lavere lønnsandel.25

Samtidig ser det ut til at det er noen typer oppgaver som lettere har latt seg automatisere enn andre, særlig slike arbeidsoppgaver som kan beskrives ved eksplisitte rutiner. For eksempel er flesteparten av bankenes skrankeansatte, som gjerne har ligget midt på lønns- og kompetanseskalaen, erstattet av nettbaserte tjenester. Samtidig har etterspørselen etter arbeidstakere til manuelle arbeidsoppgaver i noen grad økt, ofte i lavtlønnsyrker, som for eksempel servitører og omsorgsarbeidere. Slike oppgaver har det til nå gjerne vært vanskelig og svært dyrt å automatisere, samtidig som behovet for slik arbeidskraft har steget med en voksende tjenestesektor.

I en del land har endringene i etterspørselen etter arbeidskraft bidratt til større polarisering i arbeidsmarkedet og til uthuling av etterspørselen etter arbeidskraft med lønn og kompetanse som ligger «midt på treet». Det kan ha bidratt til større ulikhet i fordelingen av den samlede lønnsmassen. Autor viser i en studie fra 2015 at endringen i bruken av arbeidskraft har fått en tydelig U-form i USA, når arbeidskraften sorteres etter nivået på lønningene.26 Særlig etter århundreskiftet er det en tendens til nedgang i bruk av arbeidskraft med middels høy lønn, en økning i bruken av arbeidskraft med lav lønn, og i noen grad også en økning i bruken av arbeidskraft i toppen av lønnsskalaen. Goos, Manning og Salomons viser i et arbeid fra 2014 et lignende mønster for de europeiske landene som det foreligger data for, se figur 7.7.27

Figur 7.7 viser endringen i sysselsettingsandelen til tre hovedgrupper av lønnsmottakere fra 1993 til 2010 etter lønnsnivå (lavt, middels og høyt), basert på informasjon om antall personer og lønn for i alt 21 yrkesgrupper. Figuren viser endringen i andel sysselsatte i prosentpoeng for den laveste og høyeste lønnsgruppen. Summen av disse to postene er positiv for alle landene, og lik (absoluttverdien av) nedgangen i andel sysselsatte i den midterste inntektsgruppen. Som det fremgår av figuren, er nedgang i den midterste gruppen minst for Portugal, med Tyskland, Nederland og Norge på de neste plassene. Nederland og Norge er de to landene i utvalget som hadde lavest andel sysselsatte i midt-gruppen i utgangspunktet, mens Italia og Østerrike lå høyest. Det er en svak tendens til at omstillingen ut av midtgruppen øker med utgangsstørrelsen.28 Det finnes ikke helt sammenlignbare tall for USA, men Autor anslår at endringene i sammensetningen av lønnsgruppene i USA er om lag på linje med landene i midtsjiktet i figur 7.7 (dvs. fra Sverige/Danmark til Finland/Hellas).29

Figur 7.7 Endring i sysselsetting etter yrke

Figur 7.7 Endring i sysselsetting etter yrke

Kilde: Goos m.fl.,2014 (se fotnote 26).

Teknologidrevne endringer i sysselsettingens fordeling på yrker og lønnsgrupper vil i utgangspunktet påvirke lønnsulikheten og kan også føre til en periode med høyere arbeidsledighet. Det er imidlertid flere forhold som kan motvirke slike utslag. For det første vil automatisering av oppgaver bidra til lavere kostnader i produksjonen av varer og tjenester fra de næringene der automatiseringen virker sterkest. Det kan gi økt etterspørsel, som delvis vil motvirke tendensen til lavere sysselsetting som følge av automatiseringen. For det andre bidrar automatiseringen til å løfte produktiviteten og dermed samlet inntekt og etterspørsel.

Et tredje moment er at endringer i tilbudet av arbeidskraft kan være med å påvirke sluttresultatet. Et eksempel på at slike endringer kan forsterke forskjeller, er at arbeidskraft med middels lønnsnivå som blir ledige, i utgangspunktet må se seg om etter nye jobber lengre ned i inntektsfordelingen, noe som kan bidra til å presse lønnsnivået der ned. Motsatt kan økt tilbud av høyt utdannet arbeidskraft bidra til å redusere lønnsnivået i øvre del av fordelingen, men det forutsetter at ikke etterspørselen vokser enda raskere.

Utviklingen i lønnsnivået for personer med høy utdanning i USA illustrerer at tilbudet ikke nødvendigvis vil holde tritt med etterspørselen. Det kan skyldes at det tar tid å gå igjennom et utdanningsløp. Det kan også være vanskelig å forutse hvilke typer utdanning som vil være særlig etterspurt noen år frem i tid. Autor argumenterer for at en grunn til økende ulikhet i USA er oppbremsingen i oppbyggingen av ferdigheter og humankapital hos unge voksne 30 år tilbake i tid.30 Dette illustrerer at overgangsperioder kan være langvarige sett i forhold til lengden på et yrkesliv.

Teknologiske endringer kan også ha bidratt til økt inntektsulikhet ved at noen personer kan selge sine tjenester til svært mange brukere uten at dette forringer kvaliteten på tjenesten. Kjente eksempler på dette er musikere, underholdningsartister og idrettsutøvere, som etter hvert får følge av andre som kan selge standardiserte tjenester over nett. Informasjonsteknologi øker størrelsen på markedet til de beste innenfor ulike felt, og dermed betalingen. Liknende effekter kan gjøre seg gjeldende for eiere og nøkkelpersoner i bedrifter, kanskje særlig nettbaserte, som klarer å kapre en stor markedsandel.

At teknologiske endringer påvirker etterspørsel etter (og tilbud av) arbeidskraft og dermed relative inntekter er en gammel erfaring. Tempoet i endringene økte imidlertid sterkt med den industrielle revolusjonen. I vår tid ser bruk av informasjonsteknologi ut til å kunne gi nye store endringer i arbeidsmarkedet. Risikoen for automatisering av eller store endringer i arbeidsoppgaver varierer mellom land, bl.a. avhengig av næringsstruktur og tidligere gjennomførte teknologiske endringer. OECD har anslått at for medlemslandene sett under ett er det 14 prosent av jobbene som har høy risiko for å bli borte gjennom automatisering, og ytterligere 32 prosent med høy risiko for betydelige endringer i oppgaver, se figur 7.8.31

Figur 7.8 Andel av jobber med høy risiko for automatisering eller signifikant endring i oppgaver

Figur 7.8 Andel av jobber med høy risiko for automatisering eller signifikant endring i oppgaver

Kilde: OECD.

Figuren viser også at det er betydelige forskjeller mellom land, der en del små, åpne økonomier samt USA og Storbritannia anslås å ha mindre risiko enn gjennomsnittet, mens store kontinental-europeiske land, land i Øst-Europa samt Japan ligger over gjennomsnittet. Norge fremstår i figuren med lavest anslått risiko, tett fulgt av New Zealand, Finland og Sverige.

7.6 Betydningen av globalisering

De siste 40 årene har ulike deler av verdensøkonomiene blitt knyttet stadig tettere sammen. Varer og tjenester handles på tvers av landegrensene i stadig større omfang. Innsatsfaktorene for produksjon beveger seg også lettere enn før. Det gjelder særlig kapital og teknologi, men også arbeidskraften er blitt mer mobil. Utviklingen skyldes både liberalisering og teknologiske endringer. Handelsbarrierer er bygget ned gjennom en rekke globale, regionale eller bilaterale avtaler. Avtalene, enten det er WTO eller EØS, bidrar til forutsigbarhet for økonomiske aktører, og legger dermed til rette for å bygge opp komplekse verdikjeder på tvers av land. Samtidig har endringer i transport- og kommunikasjonsteknologi gjort det vesentlig billigere å samhandle over store avstander. De regulatoriske og teknologiske endringene har ført til lavere transaksjonskostnader. Den økte flyten av varer, tjenester, kapital og personer som disse endringene har gitt opphav til, omtales gjerne som globalisering.

Tettere økonomisk samkvem mellom land åpner for spesialisering og bedre utnyttelse av stordriftsfordeler i produksjonen. Samtidig blir rommet for å lære av andre større, og antall personer som bidrar med ideer og ny kunnskap inn i en felles «pool» øker. Sammen legger disse forholdene til rette for mer effektiv bruk av ressurser, større produksjon og høyere inntekter, men kan også ha konsekvenser for hvordan inntektene fordeles. Begge forholdene illustreres av erfaringene etter at den kinesiske økonomien åpnet seg mot verdensmarkedet ved Kinas inntreden i WTO i 2001.

Kinas medlemskap i WTO innebar en kraftig oppgang i tilgangen på arbeidskraft i den globale markedsøkonomien, og særlig tilgangen på arbeidskraft med lave kvalifikasjoner. Samtidig økte etterspørselen etter energi, råvarer og investeringsvarer. India, Indonesia og Vietnam, som alle har gjennomgått lignende endringer, har bidratt til å forsterke utviklingen. Inntektene i Kina og andre fremvoksende økonomier har økt kraftig, og bidratt til å redusere omfanget av fattigdom. Også Norge tjente på disse endringene, ved lavere priser på mange importprodukter og høyere priser på viktige eksportprodukter.

Samtidig som globaliseringen løftet inntektene i mange fremvoksende økonomier, kan det økte tilbudet av arbeidskraft ha bidratt til den fallende lønnsandelen i de gamle industrilandene. Utviklingen kan også ha påvirket lønnsspredningen i disse landene, ved å dempe lønnsutviklingen for arbeidskraften med de svakeste kvalifikasjonene. Slike virkninger kan komme via handel, utflytting av produksjon eller migrasjon. Samtidig kan det være vanskelig å skille mellom virkningene av endringer i den relative tilgangen på arbeidskraft med ulike kvalifikasjoner og virkningene av teknologiske endringer. Også teknologiske endringer kan gi omstillinger og øke behovet for velfungerende sikkerhetsnett. Ufullstendige sikkerhetsnett kan ha bidratt til skjev fordeling av gevinster og kostnader i flere land. I noen land har dette slått ut i sterk misnøye med deltakelsen i det internasjonale økonomiske samkvemmet og ønsker om ulike former for proteksjonistiske tiltak. Slike tiltak reduserer gevinstene ved handel og økonomisk integrasjon, men gjør ikke nødvendigvis landene bedre rustet til å takle nye omstillinger.

7.7 Endringer i markedsforhold

Avsnitt 7.5 og 7.6 peker på at ny teknologi og økt økonomisk samkvem mellom land er mulige forklaringer på at lønnsandelen har falt i noen land og at lønnsspredningen har økt. Det kan imidlertid også ha skjedd endringer i hvordan innenlandske markeder fungerer. Flere peker på endringer i arbeidsmarkedene, dels som følge av utvikling i lov- og regelverk og dels som følge av skiftende institusjonelle trekk ved lønnsdannelsen. Andre peker på at bedrifter i mange næringer har fått større mulighet til sette opp prisene relativt til produksjonskostnadene.

7.7.1 Endringer i arbeidsmarkedet

I alle industrilandene er arbeidsmarkedet regulert. Arbeidsmarkedet og lønnsdannelsen kan også påvirkes av utformingen av skatte- og stønadssystemene, av at tilgang til helsetjenester mv. i noen land er knyttet til ansettelsesforhold, og av organiseringen av arbeidstakere og arbeidsgivere. De siste 30–40 årene har det vært en tendens til mindre koordinert lønnsdannelse i noen, men ikke alle, land. Videre har flere land gjennomført endringer i skatte- og stønadssystemet med sikte på å øke yrkesdeltakelsen. Begge disse utviklingstrekkene kan ha bidratt til større lønnsspredning.

Industrilandene har hatt ulike modeller for lønnsdannelse. Mens bl.a. skandinaviske og flere tysktalende land kombinerer lokale forhandlinger med sentral koordinering av lønnsoppgjør basert på omforente makroøkonomiske hensyn, har lønn i de angelsaksiske landene og i OECD-land i Øst Europa, og Mellom- og Sør Amerika i større grad blitt bestemt i den enkelte bedrift. En del kontinentaleuropeiske land som Frankrike, Sveits, Italia og Spania har hatt sektorvise lønnsoppgjør med lite sentral koordinering.

I Employment Outlook 2018 gjengir OECD analyser av lønnsdannelsens betydning for bl.a. sysselsetting og lønnsulikhet.32 Ifølge OECD peker analysene i retning av at både sektorbaserte og koordinerte systemer er forbundet med høyere sysselsetting og lavere ledighetsrater for ungdom, kvinner og personer med lave ferdigheter enn det en observerer i land med desentralisert lønnsdannelse.33 Lønnsdannelse som kombinerer koordinering og fleksibilitet på bedriftsnivå, slik som i de skandinaviske landene, Nederland, Tyskland og Østerrike ser ut til å gå sammen med litt lavere spredning i lønninger enn det som observeres i land med andre modeller for lønnsdannelse. Land med helt desentraliserte systemer har de største forskjellene. De identifiserte forskjellene mellom systemene er imidlertid relativt små. Samtidig ser det til at land med betydelig koordinering av lønnsdannelsen har en svakere kobling mellom lønnsnivå og produktivitet mellom sektorer, enn land med lav grad av slik koordinering.

Generelt har det over tid vært en utvikling i retning av at en mindre andel av arbeidstakerne omfattes av kollektive avtaler, se figur 7.9. Mens 45 prosent av arbeidstagerne i OECD-landene var omfattet av en kollektiv avtale i 1985, gjaldt det bare 33 prosent i 2015.34 Denne utviklingen har vært særlig markert i de angelsaksiske landene, i Tyskland og i østeuropeiske land. I de nordiske landene har omfanget av kollektiv lønnsdannelse vært mer stabilt. Gjennom perioden har det også vært en nedgang i andelen fagorganiserte i mange land. I noen land henger det sammen med den reduserte betydningen av kollektive avtaler: Kollektive avtaler blir vanskeligere å få til med lavere organisasjonsgrad, samtidig som mer individuell lønnsdannelse kan gi svakere insentiver til organisering.

Figur 7.9 Andel sysselsatte dekket av kollektive lønnsavtaler 1985–2015. Utvalgte OECD-land

Figur 7.9 Andel sysselsatte dekket av kollektive lønnsavtaler 1985–2015. Utvalgte OECD-land

Kilde: OECD Employment Outlook 2017.

Som omtalt i kapittel 3, påvirker skatte- og stønadssystemet både yrkesdeltakelse og lønnsdannelse. Mange industriland har gjennomført reformer med sikte på å bedre insentivene for å delta i arbeidsmarkedet. USA har siden 1970-tallet gradvis utvidet en ordning med lønnstilskudd i form av refundert arbeidsgiveravgift til lavtlønte, og gjennomførte på 1990-tallet en større endring av stønadssystemet. Tyskland la om regelverk for arbeidsledighetstrygd og forenklet adgangen til å ha kortere arbeidsforhold eller mindre deltidsjobber tidlig på 2000-tallet. Slike omlegginger har bidratt til økt yrkesdeltakelse. Samtidig har lønnsspredningen økt fordi mer marginale grupper har kommet inn på arbeidsmarkedet.35

Endringene i arbeidsmarkedet kan i noen grad forstås som et svar på teknologiske endringer og på globalisering. Økt konkurranse har resultert i større behov for omstilling, og det har gitt behov for å endre institusjonene i arbeidsmarkedet. I kontinentaleuropeiske land var arbeidsledigheten høy i etterkant av tilbakeslaget på 1980-tallet, og det har vært et mål å gjøre arbeidsmarkedet mer omstillingsdyktig. I Tyskland og i øst-europeiske land dreier endringene seg delvis om å håndtere arven etter regimene fra før 1989. I USA og Storbritannia startet omleggingene tidligere, før både globalisering og digitalisering skjøt fart.

7.7.2 Betydningen av markedsmakt i produktmarkedene

I avsnitt 7.4 ble det vist til en OECD-studie som argumenterer for at over halvparten av den observerte nedgangen i lønnsandelen i OECD-området sett under ett kan forklares med teknologisk fremgang og mer omfattende sammenkobling av produksjonskjeder mellom land. I tillegg viser OECD til mer indirekte koblinger der internasjonalisering, nettverksfordeler, større evne til å koble seg mot kunder og andre endringer i teknologi kan ha gjort det lettere for store bedrifter innenfor de enkelte næringene til å øke sine markedsandeler betydelig.36 En slik «vinneren-tar-det-meste» forklaring er blant annet trukket frem i en studie av USA.37 Forfatterne peker blant annet på økende markedskonsentrasjon innenfor flere næringer og at nedgangen i lønnsandelen er sterkest i de næringene der konsentrasjonen øker mest. Med referanse til egne data mener OECD at denne utviklingen i liten grad skyldes svakere konkurranse i markedene, men fremholder likevel at dette kan utgjøre en fare fremover.

Andre studier argumentere derimot for at markedsmakten trolig har økt, og ser en klar tendens til økende prispåslag på bedriftsnivå som en indikasjon på dette. En studie av amerikanske data finner at påslaget i pris over (marginal)kostnader endret seg lite fra 1960 til 1980, for deretter å stige betydelig.38 Forfatterne av studien argumenter for at denne utviklingen ikke bare bidrar til lavere lønnsandel, men også kan ha hatt negativ betydning for sysselsettingen i USA. IMF har gjennomført en analyse av sammenhengen mellom markedsmakt og økonomiske resultater for OECD-landene og rundt 40 fremvoksende økonomier.39 Også denne analysen konkluderer med at prispåslagene generelt har økt siden 1980, særlig i høyt utviklede økonomier. Oppgangen i påslagene gjør seg gjeldende på tvers av land og i mange næringer, ikke bare i høy-teknologiske bransjer. Det fremgår at størrelsen på påslagene samvarierer med andre indikatorer for markedsmakt. Studien finner at lønnsandelen avtar i næringer der konkurransen svekkes.

OECD har i en studie analysert mer i detalj effekten på inntektsfordelingen av utnyttelse av markedsmakt.40 Her påpekes det at markedsmakt kan gi grunnlag for høyere priser som både løfter realinntektene til eierne og reduserer realinntektene til kundene. Siden eierne gjerne befinner seg høyere oppe i inntektsfordelingene enn gjennomsnittskunden, øker dette isolert sett den økonomiske ulikheten. Studien gjengir beregninger for de største OECD-landene som antyder at effekten på inntektsfordelingen kan være betydelig.

Studien omtalt i fotnote 39 finner videre at det er en sammenheng mellom prispåslag og investeringer i realkapital og FoU. Når påslagene er små, går høyere påslag sammen med høyere investeringer. Når påslagene blir store, går ytterligere oppgang sammen med lavere investeringer. Dette funnet peker i retning av at svakere konkurranse etter hvert svekker insentivene til å investere. Tilsvarende har en studie basert på data fra USA funnet at redusert konkurranse og økt markedskonsentrasjon kan være en medvirkende forklaring på relativt svake investeringer i amerikansk økonomi siden århundreskiftet.41

Flere studier fra de siste årene finner dermed at økt markedsmakt, og da typisk som følge av økt markedskonsentrasjon, har ført til større prispåslag. Dette understreker betydningen av å opprettholde en aktiv konkurransepolitikk, som gjennom bekjempelse av karteller, inngrep mot konkurranseskadelige fusjoner og forbud mot misbruk av dominerende stilling (markedsmakt) nettopp kan hindre skadelig effekter av markedsmakt. Studiene viser videre at en slik aktiv konkurransepolitikk ikke bare fører til bedre ressursbruk i form av mer velfungerende markeder, men også kan redusere ulikheter og bidra til investeringer, og dermed også til langsiktig økonomisk vekst.

7.8 Noen synspunkter fra diskusjonen internasjonalt om tiltak mot ulikhet

Økende inntektsulikhet har gitt opphav til en debatt om årsaker og virkninger. Avsnittene over beskriver enkelte utviklingstrekk som kan ha bidratt til økt ulikhet i andre land. Noen av disse kan fortsette å gjøre seg gjeldende i årene fremover, også i Norge. Debatten i andre land og vurderingene til internasjonale organisasjoner som OECD og IMF om tiltak som kan dempe ulikheten eller redusere mulige negative virkninger av den, kan derfor også være relevant for Norge.

OECD understreker i flere sammenhenger at en velfungerende økonomi er grunnlaget for den velstanden innbyggerne kan ta del i. I fordelingssammenheng er det særlig viktig at sysselsettingen holdes oppe. Dette gir markedsinntekt til flere, samtidig som det blir lettere å finansiere offentlige tjenester og inntektssikringsordningene. Det er derfor viktig at tiltak for jevn fordeling utformes slik at de i minst mulig grad kommer i konflikt med hensynet til en effektiv bruk av samfunnets ressurser. Som pekt på i avsnitt 7.2, kan forhold som skaper høy vekst – som for eksempel rask teknologisk endring – i noen sammenhenger også gi høyere ulikhet. Svaret på dette er ikke å stille opp hindre for den økonomiske veksten, men å søke etter løsninger som bidrar til at veksten blir jevnest mulig fordelt.

I en av sine rapporter om ulikhet peker OECD (2015) på at selv om sysselsettingen i de fleste industrilandene økte fra midten av 1990-tallet og frem til finanskrisen i 2008, økte også ulikheten.42 For å motvirke dette, er det viktig at innbyggerne har kunnskap og ferdigheter som gjør det mulig å delta i arbeidsmarkedet. Det er særlig viktig med tiltak som sikrer god grunnutdanning, og det er etter hvert godt dokumentert at tidlig innsats – både før skolestart og i barneskolen – har stor betydning for skoleresultater etter fullført utdanningsløp. I overensstemmelse med dette anbefaler OECD at land gjennomfører målrettet politikk for å sikre at alle barn får en god start på utdanningsløpet, og fremhever viktigheten av tiltak rettet mot sårbare grupper. Videre er det viktig å redusere frafallet i utdanningsløpet, slik at færrest mulig møter arbeidslivet uten en fullført grunnutdanning. Tilsvarende er det også viktig å treffe tiltak som fanger opp elever med svake skoleresultater. Det reduserer ulikhet i kunnskaper og ferdigheter, og bidrar til et likere utgangspunkt ved inngangen til arbeidsmarkedet.

I tillegg til en god grunnutdanning, viser OECD og IMF til at det er viktig med systemer for etter- og videreutdanning.43 Det bidrar til at sysselsatte har nødvendige ferdigheter for å nyttiggjøre seg ny teknologi, og kan legge til rette for at produktiviteten kan øke. Gode systemer for etter- og videreutdanning legger også til rette for at arbeidstakere kan ta nye oppgaver dersom den teknologiske utviklingen fører til at en større andel av eksisterende oppgaver kan løses ved hjelp av maskiner.

OECD-landene har valgt ulike systemer for å identifisere behov for etterutdanning, og for å målrette tiltak for dekke behovene. Slike tiltak bør innrettes slik at de understøtter behovet for omstilling. Dersom teknologisk endring eller globalisering fører til en raskere omstillingstakt, gir det økt risiko for at noen faller utenfor. I tillegg til ulike former for etterutdanning og arbeidsmarkedstiltak, understreker OECD at stønadssystemet og velferdstjenestene må være tilpasset at inntektene i fremtiden kan variere mer enn tidligere. OECD understreker også at politikkanbefalingene må ses opp mot situasjonen og utfordringene i hvert enkelt land.

Fotnoter

1.

Maddison, A. (2001). The world economy: A millennial perspective. Development Centre Studies, OECD, Paris; Bolt, J. og J.L. van Zanden (2014) The Maddison Project; collaborative research on historical national accounts. The Economic History Review 67, 3, (627-651)

2.

Milanovic, B. (2016). Global inequality: A new approach for the age of globalization, Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts (side 73); Milanovic, B. (2018) Changes in the global income distribution and their political consequences, https://www.regjeringen.no/contentassets/5459f0ec63844a4ab75c145f6750cdf3/01-branko.pdf

3.

Allen, R.C. (2009). Engels’ pause: Technical change, capital accumulation and inequality in the British industrial revolution, Explorations in Economic History 46, 418-435.

4.

Tall fra Institute for Fiscal Studies viser 24 prosent i 1975, mens OECD oppgir 27 prosent. Tallene for 1990 (og 2015) fra de to kildene er henholdsvis 34 prosent og 36 prosent.

5.

Milanovic, B. (2016). Global inequality: A new approach for the age of globalization, Harvard University Press, Cambridge, Massachusetts. (side 72); OECD Income distribution dataset

6.

Aaberge, R., Atkinson, A.B. & Modalsli, J. (2013). Er rike mennesker alltid rike? Økonomiske analyser 4/2013. Statistisk sentralbyrå; Aaberge, R., Atkinson, A.B. & Modalsli, J. (2016). On the measurement of long-run income inequality: Empirical evidence from Norway, 1875-2013. Discussion Papers no 847, Statistics Norway

7.

For Europas del kan nedgangen i ulikhet i en periode på 1800-tallet også ha blitt understøttet av utvandring. Dette gjelder kanskje i særlig grad for Irland, men også Norge, England og Italia hadde betydelig utvandring relativt til folketallet.

8.

Lakner, C. & Milanovic, B. (2016). Global income distribution: From the fall of the Berlin wall to the great recession. World Bank Economic Review, 30, 203-232.

9.

Knack S. & Keefer, P. (1997). Does social capital have an economic payoff? A cross-country investigation. The Quarterly Journal of Economics, November, 1997.

10.

Aghion m.fl. (2010) dokumenterer at omfanget av offentlige reguleringer er større i land preget av lav tillit enn i land preget av høy tillit. Aghion, P, Algan, Y., Cahuc, P. & Scleifer A. (2010). Regulation and distrust. The Quarterly Journal of Economics, August 2010.

11.

Algan, Y. & Cahuc, P. (2010). Inherited trust and growth. American Economic Review, 100, 2060-2092.

12.

Gustavsen, M. & Jordahl, H. (2008). Inequality and trust in Sweden: Some inequalities are more harmful than others. Journal of Public Economics, 92, 348-365.

13.

Barone, G. & Mocetti, S. (2016). Inequality and trust: New evidence from panel data. Economic Inquiry, 54(2), 794-809.

14.

Gould, E.D. & Hijzen, A. (2016). Growing apart, losing trust? The impact of inequality on social capital. IMF Working Paper 16/176.

15.

Bergh, A. & C. Bjørnskov (2014). Trust, welfare states and income equality: Sorting out the causality. European Journal of Political Economy 35 (183-199)

16.

Cingano, F. (2014). Trends in income inequality and its impact on economic growth. Social, Employment and Migration Working Papers no. 163. OECD.

17.

OECD (2015). In it together: Why less inequality benefits all. OECD.

18.

Maddison, A. (2001). The world economy: A millennial perspective. Development Centre Studies, OECD, Paris; Bolt, J. & J.L. van Zanden (2014) The Maddison Project; collaborative research on historical national accounts. The Economic History Review 67, 3, (627-651)

19.

Employment outlook 2018. OECD Publishing. Paris.

20.

Median reallønn er reallønnen til den midterste personen i lønnsfordelingen.

21.

Karabarbounis, L. og Neiman, B. (2014). The global decline of the labor share. The Quarterly Journal of Economics, 129(1):61-103.

22.

IMF (2017). World Economic Outlook. Se særlig kapittel 3. Se også Dao, M.C., Das, M., Koczan, Z. & Weicheng, L. (2017). Why is labor receiving a smaller share of global income? Theory and empirical evidence. IMF Working Paper 17/169.

23.

Balestra, C. & Tonkin, R. (2018). Inequalities in household wealth across OECD countries: Evidence from the OECD wealth distribution database. Statistics Working papers 2018/01, OECD Publishing, Paris

24.

Se note 22 for IMF (2017) og note 19 for OECD (2018)

25.

Karabarbounis, L. & Neiman, B. (2014). The global decline in the labor share. The Quarterly Journal of Economics, 129(1):61-103.

26.

Autor, D.H. (2015). Why are there still so many jobs? The history and future of workplace automation. Journal of Economic Perspectives, 29(3), 3-30.

27.

Goos, M., Manning, A. & Salomons, A. (2014). Explaining job polarization; Routine biased technological change and offshoring. American Economic Review, 104(8), 2509-2526

28.

Dette fremgår ikke av figuren, men kan ses ved å kombinere endringstallene med nivåtall i kildeartikkelen omtalt i forrige fotnote.

29.

Se fotnote 26.

30.

Autor, D.H. (2014). Skills, education and the rise of earnings inequality among the «other 99 percent». Science 344(6186), 843-851.

31.

OECD (2018), Putting faces to the jobs at risk of automation, Policy Brief on the Future of Work, OECD Publishing, Paris.

32.

The role of collective bargaining systems for good labour market performance, kapittel 3 i OECD Employment Outlook 2018, OECD Publishing, Paris

33.

Det er imidlertid mange forskjeller mellom en del av de OECD-landene som inngår i analysen som ikke nødvendigvis fullt ut fanges opp av de syv kontrollvariablene OECD tar med i analysen.

34.

OECD (2017). Employment Outlook 2017, OECD Publishing, Paris

35.

Resultatene for Tyskland er diskutert i Burda, M. (2016). The German labor market miracle, 2003-2015: An assessment. SFB 649 Discussion Paper, 2016-005. Humboldt-Universität zu Berlin. http://sfb649.wiwi.hu-berlin.de/papers/pdf/SFB649DP2016-005.pdf

36.

Se fotnote 18.

37.

Autor, D., Dorn, D. Katz, L.F., Patterson, C. & van Reenen, J. (2017). The fall of the labor share and the rise of superstar firms. NBER Working Paper 24007.

38.

DeLoecker, J. & Eeckhout, J. (2017). The rise of market power and the macroeconomic implication. NBER Working Paper 23687.

39.

Diez, F.J., Leigh, D. & Tambunlertchai, S. (2018). Global market power and its macroeconomic implications. IMF Working Paper 18/137.

40.

Ennis, S., Gonzaga, P. & Pike, C. (2017). Inequality: A hidden cost of market power www.oecd.org/daf/competition/inequality-a-hidden-cost-of-market-power.htm, OECD Competition Committee.

41.

Gutiérrez, G. & Phillippon, T. (2018). Ownership, concentration and control, AEA Papers and Proceedings, 108, 432-37.

42.

OECD (2015). In it together: Why less inequality benefits all. OECD Publishing, Paris.

43.

OECD (2018). Opportunities for all: A framework for policy action on inclusive growth. OECD Publishing Paris; IMF (2017). World Economic Outlook. April 2017.

Til dokumentets forside