Meld. St. 19 (2017–2018)

Eksport av forsvarsmateriell fra Norge i 2017, eksportkontroll og internasjonalt ikke-spredningssamarbeid

Til innholdsfortegnelse

3 Regelverk og retningslinjer for kontrollen med eksport av strategiske varer

Eksportkontrollen er hjemlet i Lov av 18. desember 1987 om kontroll med strategiske varer, tjenester og teknologi m.v. (eksportkontrolloven).

Utenriksdepartementets forskrift av 19. juni 2013 om eksport av forsvarsmateriell, flerbruksvarer, teknologi og tjenester utgjør det operative regelverket for departementets lisensierings- og kontrolloppgaver (eksportkontrollforskriften).

Begrepet «strategiske varer» er et fellesbegrep for hhv. forsvarsmateriell og flerbruksvarer og er definert i eksportkontrolloven som «varer og teknologi som kan være av betydning for andre lands utvikling, produksjon eller anvendelse av produkter til militær bruk eller som direkte kan tjene til å utvikle et lands militære evne, samt varer som kan benyttes til å utøve terrorhandlinger».

Gjennomføring av sanksjoner og restriktive tiltak er hjemlet i særskilte regelverk, og står nærmere omtalt i kapittel 4.

3.1 Lov om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi m.v.

Utenriksdepartementet er ansvarlig myndighet for kontrollen med eksport fra Norge av våpen, ammunisjon og annet militært materiell1, flerbruksvarer2, samt relevant teknologi og tjenester. I henhold til Kgl. res. av 18. desember 1987 er det Utenriksdepartementet som utøver fullmakten som i henhold til eksportkontrolloven er tillagt Kongen.

Eksportkontrolloven gir hjemmel til å regulere utførsel av alle varer og tjenester og all teknologi som kan være av betydning for andre lands utvikling, produksjon eller anvendelse av produkter til militære formål, eller som direkte kan tjene til å utvikle et lands militære evne, samt varer og teknologi som kan benyttes til å utøve terrorhandlinger, jf. straffeloven § 147 a første ledd. Tillatelse til utførsel gis av Utenriksdepartementet.

Handel med, formidling av eller bistand ved salg av våpen og militært materiell fra et fremmed land til et annet krever særskilt tillatelse. Tilsvarende gjelder for strategiske varer og teknologi som er nærmere angitt i forskrift.

I tillegg inneholder loven bestemmelser om informasjonsplikt, taushetsplikt og omfattende straffebestemmelser. I St.meld. nr. 29 (2007–2008), St.meld. nr. 42 (2008–2009) og Meld. St. 21 (2009–2010) ble det redegjort grundig for lovens virkeområde og regler.

3.2 Forskrift til gjennomføring av eksportkontrollen

Eksportkontrollforskriften utgjør det operative hjemmelsverktøyet for Utenriksdepartementets gjennomføring av eksportkontroll, herunder når det gjelder rammene for lisensplikt.

Det ble redegjort grundig for arbeidet med forskriften i Meld. St. 49 (2012–2013) og Meld. St. 8 (2014–2015).

Kontrollistene er en del av eksportkontrollforskriften, og angir varer og teknologi som er lisenspliktige. Listene retter seg mot henholdsvis forsvarsrelaterte varer (liste I) og flerbruksvarer (liste II). Kontrollen med teknologi omfatter også immateriell teknologioverføring. I praksis er listene forhandlet innenfor de multilaterale eksportkontrollregimene som Norge er medlem i. EU har satt sammen listene fra de ulike eksportkontrollregimene til to brukervennlige lister, og det er disse listene som benyttes i Norges regelverk. Listene revideres løpende i tråd med endringer vedtatt i de enkelte eksportkontrollregimene, og som regel koordinert med tidspunktet for EUs oppdatering av sine lister.

Forskriften gir også nærmere bestemmelser om gjennomføring av det EØS-relevante ICT-direktivet som retter seg mot enklere lisensiering av forsvarsrelaterte varer til mottakere innenfor EU/EØS, og om sertifisering av foretak. Direktivet ble grundig omtalt i Meld. St. 8 (2012–2013).

Eksportkontrollforskriften gir videre visse unntak fra lisensplikten, samt bestemmelser om lisensplikt når det gjelder formidling mellom to tredjeland og for ikke-listede varer under nærmere angitte omstendigheter.

3.3 Utenriksdepartementets retningslinjer for eksport av forsvarsmateriell

I utenriksministerens pressemelding 28. februar 1992 i forbindelse med publiseringen av de første retningslinjene, het det bl.a. at «ved å offentliggjøre de nye retningslinjene, ønsker Regjeringen å gi industrien en bedre forståelse av og innsyn i de rammebetingelser som den må innrette seg under. Retningslinjene vil således medføre økt forutsigbarhet, hvilket er av stor betydning ettersom utvikling, produksjon og markedsføring av militært materiell forutsetter langsiktig planlegging».

Denne linjen gjelder fortsatt. Regjeringen ønsker å sikre at norske bedrifter skal ha tydelige og forutsigbare rammevilkår for sin eksportaktivitet. Dette betinger bl.a. tydelige og langsiktige retningslinjer for Utenriksdepartementets behandling av søknader om eksport av forsvarsmateriell.

Grunnlaget for kontrollen med eksport av forsvarsmateriell fra Norge baserer seg på Regjeringens erklæring av 11. mars 1959 og Stortingets vedtak av samme dato, hvor det bl.a. heter at:

«det skal ved avgjørelsen legges vekt på de utenriks- og innenrikspolitiske vurderinger, og hovedsynspunktet bør være at Norge ikke vil tillate salg av våpen og ammunisjon til områder hvor det er krig eller krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig».

I vedtak av samme dato tar Stortinget «til etterretning den erklæring Statsministeren på vegne av Regjeringen har lagt frem. Stortinget vil sterkt understreke at eksport av våpen og ammunisjon fra Norge bare må skje etter en nøye vurdering av de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område. Denne vurderingen må være avgjørende for om eksport skal finne sted».

I 1997 sluttet Stortinget seg enstemmig til en presisering om at « Utenriksdepartementets vurdering av disse forholdene omfatter en vurdering av en rekke politiske spørsmål, herunder spørsmål knyttet til demokratiske rettigheter og respekt for grunnleggende menneskerettigheter».

Regjeringen anser Stortingets vedtak som et bindende pålegg, og eksportkontrollen skal sikre at det blir fulgt. Det er forholdene på tidspunktet for eksport som er avgjørende.

Retningslinjene gir nærmere bestemmelser om lisensieringen av forsvarsmateriell, om delleveranser, overføring av teknologi og produksjonsrettigheter samt tjenesteytelser for militære formål. I tillegg defineres to varekategorier og fire landgrupper.

Varekategori A (A-materiell) omfatter alle typer våpen og ammunisjon, mens varekategori B (B-materiell) gjelder annet militært materiell og som ikke er våpen.

  • Landgruppe 1 består av allierte, nordiske og særlig nærstående land,

  • landgruppe 2 er land som er godkjent som mottakere av A-materiell etter forutgående Regjeringsbehandling,

  • landgruppe 3 er land som bare kan få motta B-materiell, og

  • landgruppe 4 retter seg mot land som Norge ikke selger A- eller B-materiell til.

I retningslinjene gis det også klare bestemmelser om krav til sluttbrukerdokumentasjon. Ved salg av forsvarsmateriell som ikke er delleveranser, kreves alltid dokumentasjon om sluttbruker før lisens kan innvilges.

I regjeringserklæringen slås det fast at Norge skal «ha et strengt, tydelig og stabilt rammeverk for eksportkontroll av våpen og ammunisjon som gir norsk industri forutsigbarhet. Regjeringen vil arbeide aktivt på internasjonale arenaer for å skape enighet om felles format og norm når det gjelder sluttbrukerdokumentasjon og reeksportforsikringer».

Det er redegjort grundig i tidligere meldinger om de norske bestrebelsene gjennom flere år for å oppnå en felles NATO-norm om sluttbrukererklæring, dvs. med reeksportklausul. Til tross for dette arbeidet, har det så langt ikke vært mulig å få oppslutning om Norges initiativ. Leveranser av våpen mellom NATO-land baserer seg på en grunnleggende tillit som innebærer at våpen som er anskaffet ikke blir reeksportert uten at det opprinnelige eksportlandet blir konsultert. I praksis har ikke reeksport fra allierte eller nærstående land utgjort en reell problemstilling. Regjeringen vil likevel fortsatt arbeide aktivt på aktuelle internasjonale arenaer for å fremme enighet om felles format og norm når det gjelder sluttbrukerdokumentasjon og reeksportklausuler.

I november 2014 offentliggjorde Utenriksdepartementet oppdaterte retningslinjer, hvor de åtte EU-kriteriene og de kriteriene som følger av ATTs artikler 6 og 7 er innarbeidet i en konsolidert liste i retningslinjene. På denne måten fremgår de aktuelle hensyn og forbud på en tydelig og helhetlig måte.

Anvendelsen av den konsoliderte listen har ført til mer systematiske vurderinger av forhold som anses å falle inn under 1959-vedtakets understreking av at «eksport av våpen og ammunisjon fra Norge bare må skje etter en omhyggelig vurdering av de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område….». Anvendelsen av listen har også konkretisert og synliggjort vurderingene som gjøres i departementet.

I Meld. St. 8 (2011–2012), Meld. St. 49 (2012–2013), Meld. St. 8 (2014–2015), og Meld. St. 8 (2015–2016) ble det redegjort grundig for departementets arbeid med å styrke retningslinjene.

Den konsoliderte listen ble særlig omtalt i Meld. St. 8 (2014–2015), Meld. St. 8 (2015–2016) og Meld. St. 36 (2016–2017).

Regjeringen er opptatt av at norsk næringsliv så langt som mulig skal ha de samme rammebetingelser som utenlandske konkurrenter. Praksisen med å følge EUs utvikling når det gjelder fremtidig styrking av kriteriene og brukerveiledningen til kodeksen vil videreføres.

Selv om de viktigste eksportlandene har sluttet seg til samme kriterier og standarder, foretas vurderinger og endelige beslutninger på nasjonalt plan. Beslutninger om å tillate en leveranse eller å avslå en lisenssøknad, kan derfor være ulik mellom landene. For å fremme mest mulig lik forståelse og hindre at land undergraver hverandres beslutninger, utveksles det informasjon om avslag innenfor rammen av EUs adferdskodeks. Norge deltar i denne informasjonsutvekslingen.

I likhet med andre land har Norge egne nasjonale prinsipper og sikkerhetspolitiske interesser som spiller inn i tillegg til de internasjonale kriteriene.

Stortingets 1959-vedtak og intervenerende stater

Den pågående konflikten i Jemen har aktualisert vurderingen av forståelsen av «land hvor det er borgerkrig» jf. 1959-vedtaket. Norges selvpålagte restriksjoner gjennom 1959-vedtaket innebærer at vi ikke tillater eksport av våpen og ammunisjon til partene i en borgerkrig. Praksis har vært at stater som intervenerer etter samtykke fra et lands lovlige myndigheter, ikke anses omfattet av 1959-vedtaket.

Stortingets vedtak fra 1959 og presiseringen i 1997 forutsetter en sammensatt og bred vurdering av om eksport av A-materiell overhodet skal tillates til et land, særlig grunnet formuleringen «de uten- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område». Selv om kun demokratiske rettigheter og grunnleggende menneskerettigheter nevnes konkret i 1997-vurderingen, har man i praksis også vektlagt humanitærrettslige forhold. Dersom det fastslås at et lands styrker ikke opptrer i tråd med krigens folkerett, for eksempel gjennom systematiske brudd på humanitærretten, vil salg av våpen og ammunisjon til landet være utelukket.

Om eksport til land i Midtøsten

Det er i utgangspunktet åpnet for eksport av både A- og B-materiell til Kuwait, De Forente Arabiske Emirater (FAE), Qatar og Oman. Videre er det åpnet for B-materiell, som er annet militært materiell og som ikke er våpen og ammunisjon, til Saudi-Arabia. Eksporten av forsvarsmateriell fra Norge i 2017 til disse landene fremgår i meldingens Kapittel 9.

Disse landene utgjør fremvoksende markeder for norsk forsvarsindustri. Samtidig støtter noen av landene i ulik grad den saudisk-ledede koalisjonen som intervenerer i den væpnede konflikten i Jemen på oppfordring fra jemenittiske myndigheter.

Et ekspertpanel opprettet i henhold til FNs sikkerhetsråds resolusjon 2140 (2014) fremla i januar 2016, samt i februar og oktober 2017, rapporter der det fremkommer sterk bekymring for de humanitære konsekvensene av konflikten og for brudd på humanitærretten. I rapportene nevnes ikke norsk utstyr eller ammunisjon. Det utvises likevel særlig årvåkenhet og «føre-var»-holdning når det gjelder eksport av forsvarsmateriell til land som har militært engasjement i Jemen og alle søknader blir vurdert individuelt og grundig. I lys av dette ble en utførsel av ammunisjon til FAE midlertidig holdt tilbake i 2016.

Etter en helhetlig vurdering og i lys av den uoversiktlige situasjonen, besluttet Utenriksdepartementet i desember 2017, som et «føre-var»-tiltak, å suspendere gyldige lisenser for A-materiell til De forente arabiske emirater. I tillegg ble terskelen for å avslå lisenser for B-materiell og flerbruksvarer til militær bruk som søkes utført til land som deltar i militære handlinger i Jemen, ytterligere senket. Eksport av våpen og ammunisjon til Saudi-Arabia er ikke tillatt.

Utenriksdepartementet er ikke kjent med at norsk forsvarsmateriell er brukt i krigen i Jemen. Det er i media fremkommet en påstand om et mulig funn av en mindre mengde norsk materiell i Jemen. Utenriksdepartementet har så langt ikke kunnet verifisere denne informasjonen.

Et kjernespørsmål i denne forbindelse er om en eksport av en konkret leveranse til et land som deltar i koalisjonen kan innebære risiko som gjør at eksporten vil være i strid med våre internasjonale forpliktelser, herunder FNs våpenhandelsavtale (ATT), jf. kriterium 2 i Utenriksdepartementets retningslinjer, og at lisens således må nektes. Her følger Utenriksdepartementet vurderinger fra autoritativt hold (FN, Den internasjonale domstolen i Haag, Den internasjonale straffedomstolen o.l.). Utenriksdepartementet viderefører således en streng praktisering av eksportkontrollen overfor de nevnte landene, og med særlig årvåkenhet med tanke på risiko for bruk i Jemen og brudd på humanitærretten.

3.4 Utfordringer knyttet til økt internasjonalisering av forsvarsindustrien og fremvoksende markeder

I forbindelse med fremleggelsen av Meld. St. 5 (2017–2018) om eksport av forsvarsmateriell fra Norge i 2016, la regjeringen til grunn at

«Regjeringen vil i neste års melding belyse noen av utfordringene som følger av at stadig flere forsvarssystemer og -produkter utvikles i samarbeid mellom produsenter i ulike land, samtidig som fremvoksende og «nye» markeder øker sin betydning. Denne utviklingen – og nasjonale regelverk i samarbeidende land – reiser viktige spørsmål for norsk eksportkontroll og understreker betydningen av de internasjonale regimene på området».

Økt internasjonalisering i handel og økonomi har betydning for kontrollen med eksport av forsvarsmateriell. Norsk forsvarsindustri er i større grad enn før systemleverandører, og samarbeid mellom bedrifter i ulike land om utvikling, produksjon eller fellesleveranser av materiell til tredjeland er blitt mer aktuelt. Norske forsvarsbedrifter kjøper seg helt eller delvis opp i teknologibedrifter i utlandet, og utenlandske bedrifter ønsker å gjøre det samme i Norge. Mange store, fremvoksende markeder befinner seg i områder preget av uro og konflikter. Dette utfordrer eksportkontrollen på flere måter.

Det er et grunnleggende prinsipp at beslutninger om å tillate eksport av forsvarsmateriell eller å avslå lisenssøknader, er et suverent nasjonalt anliggende. Samtidig er det vokst frem et betydelig samarbeid mellom land om kontroll av handel med våpen og annet militært utstyr, senest gjennom enighet om en FN-avtale om handel med våpen (ATT).

Retningslinjenes konsoliderte liste utdyper Stortingets 1959-vedtak og 1997-presisering. På denne måten er den norske praksisen når det gjelder behandling av eksport av forsvarsmateriell omfattende og solid. Samtidig er det blitt tydelig at nasjonale interesser og vurderinger gjør at beslutninger om å eksportere eller ikke, kan falle ulikt ut, selv om i utgangspunktet likesinnede land har samme regelverk og forpliktelser.

Retningslinjene inneholder også regler om lisensiering knyttet til internasjonalt samarbeid. Disse reglene har ligget fast siden retningslinjene ble publisert første gang i 1992. I hovedsak er bestemmelsene ment å ivareta hhv. myndighetssamarbeid som i hovedsak skal dekke egne forsvarsbehov og norske bedrifters mulighet til å levere deler og komponenter til utenlandske systemer (delleveranser). Disse reglene er nøye kalibrert på grunnlag av norske forsvars- og sikkerhetspolitiske interesser.

De norske retningslinjene, og anvendelsen av en «føre-var» linje når det gjelder områder preget av uro, innebærer en restriktiv praksis overfor risikoutsatte områder. Dette betyr at spørsmål om eksport til nye og fremvoksende markeder vil være utfordrende og ha begrensede muligheter.

I retningslinjenes kapittel 6 om delleveranser, heter det bl.a. at «med delleveranser menes leveranser av varer som ikke har noen selvstendig funksjon». Videre fremgår det at «ved delleveranser under samarbeidsavtaler med bedrifter eller myndigheter i andre land, skal eksportlisens gis når avtalen er godkjent av norske myndigheter. Samarbeidsavtaler med land og bedrifter i landgruppe 1 bør normalt godkjennes, såfremt de norske deler, delsystemer eller komponenter samordnes med deler fra andre leveringskilder, og det ferdige produktet ikke fremstår som norsk. Det kan i slike tilfeller avstås fra dokumentasjon om sluttbruk av det ferdige produkt».

Denne bestemmelsen har vært av vesentlig betydning for norsk forsvarsindustri, som tradisjonelt er leverandør av nisjeprodukter, deler og komponenter til utenlandske våpensystemer der det foreligger en myndighetsgodkjent samarbeidsavtale.

Dersom vilkårene som nevnt ovenfor ikke er tilstede, kan heller ikke samarbeidsavtalen godkjennes. Dette betyr at eksporten av en delleveranse vil behandles som det endelige sluttproduktet, dvs. etter bestemmelsene om lisensiering av A- eller B-materiell. På denne måten kan ikke intensjonen med eksportkontrollen som er nedfelt i retningslinjene, omgås.

Retningslinjenes kapittel 9 om samarbeids- og utviklingsprosjekter, retter seg mot prosjekter godkjent av norske forsvarsmyndigheter, og som styres av Forsvarsdepartementet. I hovedsak gjelder bestemmelsen forsvarsmateriellsamarbeid etter planer trukket opp i NATO eller i nordisk sammenheng. Slike samarbeidsprosjekter omfatter utvikling og fremstilling av våpensystemer som i hovedsak skal bidra til å sikre samarbeidslandenes egne forsvarsbehov.

Dersom det er snakk om å samarbeide med et annet land om en felles våpenleveranse til et tredjeland, og dette ikke faller inn under delleveranse-konseptet, så vil spørsmålet om rammene for den endelige eksporten måtte avtales med samarbeidslandet. Her vil Norges strenge praksis kunne sette mer restriktive grenser enn praktiseringen i samarbeidslandet.

Utenriksdepartementet vurderer løpende om lov, forskrift og praktiseringen av retningslinjene er godt nok tilpasset formålet med kontrollen. Utviklingen mot en situasjon der moderne forsvarssystemer baserer seg på en mer sammensatt produksjons- og leverandørlinje medfører flere utfordringer, herunder rettet mot eierskapsforhold. Når det gjelder eksportkontrollen med strategiske varer og teknologi, er spørsmålet om eierskap særlig relevant for kontroll med overføring av teknologi i forbindelse med utenlandske oppkjøp av bedrifter i Norge. Med hjemmel i eksportkontrollforskriften er det lisensplikt for teknologioverføring – også immaterielle overføringer. Teknologioverføring ved oppkjøp kan likevel være utfordrende å kontrollere. Dette er et aspekt som departementet vil vurdere nærmere, med sikte på å tydeliggjøre og styrke kontrollen på dette området.

Det er bred politisk enighet om at kontrollen med eksport av forsvarsmateriell fortsatt skal være restriktiv og forutsigbar. Kontrollen er en integrert del av Norges sikkerhets- og forsvarspolitiske interesser. Retningslinjene gir gode og forutsigbare regler knyttet til lisensiering av eksporten av forsvarsmateriell, tilhørende teknologi, tjenester for militære formål, delleveranser og internasjonalt samarbeid. Norske bedrifter har lykkes på en rekke teknologiområder, og har vunnet frem med sine produkter i et konkurranseutsatt marked. Utvikling, produksjon og markedsføring av forsvarsmateriell forutsetter langsiktig planlegging, og regjeringen ønsker å videreføre mest mulig stabilitet og forutsigbarhet basert på tydelige retningslinjer.

Dersom en sak reiser særlige nærings- eller forsvarspolitiske spørsmål, kan Utenriksdepartementet innhente sakkyndige vurderinger fra Næring- og fiskeridepartementet eller Forsvarsdepartementet.

Dersom særlige hensyn gjør seg gjeldende i enkeltsaker, kan departementet fravike retningslinjene. Det er praksis for å konsultere Stortingets organer hvis en sak anses å kreve særskilt politisk forankring. Dette gir mulighet for å utøve nødvendig skjønn og fleksibilitet ved behov.

Regjeringen mener at retningslinjene og praksisen med å konsultere Stortingets organer i særskilte enkeltsaker legger til rette for fortsatt god forutsigbarhet, innenfor rammen av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk.

Fotnoter

1.

Forsvarsmateriell som beskrevet i Utenriksdepartementets liste I.

2.

Sivile produkter som har viktige militære anvendelsesområder. Beskrevet i Utenriksdepartementets liste II.

Til forsiden