Meld. St. 24 (2018–2019)

Finansmarkedsmeldingen 2019

Til innholdsfortegnelse

3 Finansmarkedene i et næringsperspektiv

3.1 Innledning

Velfungerende finansmarkeder er avgjørende for økonomiens vekst- og omstillingsevne og for menneskers hverdag, ved at lønnsomme prosjekter får tilgang til kapital til priser som gjenspeiler risikoen, at risiko fordeles på en hensiktsmessig måte, at mennesker får tilgang til lån og investeringsmuligheter, og at betalinger kan gjennomføres. Finanssektoren utgjør dermed en viktig del av rammebetingelsene for verdiskaping i andre sektorer. Samtidig er finanssektoren en betydelig næring i seg selv der det foregår verdiskaping som kanaliseres til lønn til de ansatte, utbytte til eierne, rentebetalinger til kreditorer og skatteinntekter til det offentlige. Dette kapitlet omhandler finanssektoren både som egen næring og som finansieringskilde for øvrig næringsliv.

Mål og hensyn i finansmarkedspolitikken med utgangspunkt i finansnæringens spesielle funksjon omtales i avsnitt 3.2.

I avsnitt 3.3. beskrives det norske kapitalmarkedet og kapitaltilgangen for de ikke-finansielle foretakene. Hovedbildet, som også fremheves av kapitaltilgangsutvalget i NOU 2018: 5, er at den norske tilbudssiden og integrasjonen med utenlandske markeder gir norsk næringsliv et diversifisert og godt finansieringstilbud, selv om det ikke kan utelukkes at det finnes lønnsomme prosjekter som ikke finner finansiering til rett pris. Regjeringen vil fortsette å arbeide for et velfungerende kapitalmarked, med god tilgang til risikokapital og kompetente investorer.

Årets melding går nærmere inn på strukturen i det norske bankmarkedet, se avsnitt 3.4. Lokale og regionale sparebanker, norske forretningsbanker og utenlandske banker fyller ulike roller, i tillegg til å konkurrere med hverandre i de fleste segmenter. Norske banker har klart seg godt i konkurransen med utenlandske aktører, og har et godt utgangspunkt for å møte konkurransen også i årene som kommer. Rammebetingelsene i finansmarkedet bør fortsatt legge til rette for god konkurranse, solide banker og en mangfoldig tilbudsside.

En solid finansnæring kan bidra til omstilling og være en pådriver i overgangen til en lavutslippsøkonomi. Næringen er bevisst sin rolle i omstillingen, både som långiver, forsikrer og investor, slik det kommer til syne i Finans Norges veikart for grønn konkurransekraft. Avsnitt 3.5 omhandler næringens utfordringer og innsats på dette området, med vekt på fremveksten av «grønne» finansielle produkter, og klimarisiko og forebygging innen naturskadeforsikring. Hovedomtalen av Klimarisikoutvalgets anbefalinger er lagt til kapittel 2, men utvalgets vurderinger og anbefalinger omtales i dette avsnittet der det er relevant.

Tidlig digitalisering har gitt effektiv produksjon av finansielle tjenester, samtidig som finansnæringen fortsatt går gjennom store strukturelle endringer. Nye forretningsmodeller og tjenester kobler teknologi og finans, og nye aktører kan tre inn i markedet når nye regler i samsvar med EUs reviderte betalingstjenestedirektiv nå har trådt i kraft i Norge. De etablerte foretakene utfordres både av store internasjonale teknologiselskaper og små fintech-aktører. I avsnitt 3.6 beskrives markeds- og regelverksutviklingen på dette området, herunder regjeringens arbeid med å legge til rette for folkefinansiering, og arbeidet i Finanstilsynet med å etablere en regulatorisk sandkasse for fintech. Det gis også en oppdatering om arbeidet i Norge og internasjonalt med å redusere risikoen for at virtuelle valutaer brukes til hvitvasking og terrorfinansiering.

Det er viktig at norske foretak og markeder kan ha velfungerende tilknytning til det indre markedet, og relevante EU-regler bør derfor raskt tas inn i EØS-avtalen og gjennomføres i norsk rett. I avsnitt 3.7 gis det en oversikt over status for arbeidet med innlemming av EU-regler i EØS-avtalen.

3.2 Mål og hensyn for finansmarkedsreguleringen

Kapitalmarkedet formidler kapital fra sparing i husholdninger og institusjonelle investorer til bedrifter med finansieringsbehov via verdipapirmarkedet (aksje- og obligasjonsmarkedet) og bank- og kredittmarkedet. Egenkapital fra aksjemarkedene og fremmedkapital fra obligasjonsmarkedene eller bankene bidrar til finansieringen av næringslivet. Velfungerende kapitalmarkeder er en forutsetning for vekst og nyskaping.

Et velfungerende kapitalmarked kjennetegnes ved at kapitalen går til de prosjektene der den kaster mest av seg. En forutsetning for en effektiv kapitalallokering er at markedsprisene reflekterer relevant informasjon. Økonomiens vekstevne vil svekkes dersom lønnsomme prosjekter ikke får finansiering til priser som gjenspeiler risikoen. Offentlig inngripen kan være velbegrunnet i tilfeller der markedet på egenhånd ikke gir den beste ressursallokeringen.

En årsak til markedssvikt er asymmetrisk informasjon. Foretak som ønsker finansiering av et prosjekt, har mer informasjon om innholdet og risikoen i prosjektet enn potensielle investorer. Tilsvarende har tilbydere av finansielle spareprodukter mer informasjon om risiko og egenskaper ved produktene enn forbrukerne.

På grunn av informasjonsasymmetrier stiller myndighetene krav til finansiell rapportering fra finansforetakene til investorene, og til hvilken informasjon og rådgivning finansforetakene skal gi til forbrukere. Også det statlige virkemiddelapparatet er i noen grad begrunnet i informasjonsproblemer i kapitalmarkedet. Virkemiddelapparatet kan f.eks. fange opp antatt lønnsomme prosjekter som krever betydelig forsknings- og utviklingsinnsats, eller som ikke får tilgang på kapital på grunnlag av de synlige bedriftsøkonomiske verdiene. Det er imidlertid ikke åpenbart at staten kan løse informasjonsproblemene på en bedre måte enn private aktører.

En annen årsak til markedssvikt er at finansforetak ikke tar inn over seg at tap kan gi smittevirkninger til resten av økonomien når de beslutter nivået på egenkapitalen. Derfor stiller myndighetene krav til mengden tapsbærende kapital i finansforetakene, slik at de skal være robuste nok til å tåle perioder med svakere inntjening og høyere tap, se omtale i kapittel 2.5.1. En solid finanssektor bygger opp om verdiskapingen og omstillingsevnen i økonomien, også i perioder med svakere økonomisk utvikling. Det skjer både ved at nye og eksisterende lønnsomme bedrifter får finansiering på markedsmessige vilkår, og ved at kapitalen kan trekkes ut av prosjekter som ikke lenger er lønnsomme.

Den norske finansmarkedsreguleringen er utformet med sikte på å legge til rette for en diversifisert tilbudsside, og at lik risiko så langt mulig reguleres likt uavhengig av f.eks. foretakstype. I motsatt fall kan risiko hope seg opp der den er svakest regulert. Reguleringen bør være tilpasset den strukturelle risikoen i norsk økonomi, så som en nokså ensidig næringsstruktur, høy gjeld i husholdningene, sårbarhet for endringer i prisen på olje og andre råvarer mv.

Finansmarkedspolitikken skal balansere ulike hensyn. For eksempel kan det være spenninger mellom hensynet til finansiell stabilitet og trygge tjenester til kundene på den ene siden, og på den andre siden bedriftsøkonomisk gode vilkår for produsentene av finansielle tjenester. Det er ikke nødvendigvis noen motsetning mellom disse hensynene, for krav som gjør finanssektoren tryggere og mer stabil, kan også øke foretakenes verdier og gjøre dem mer konkurransedyktige. Slike krav gir også grunnlag for at kunder, investorer og kreditorer kan ha tillit til at finansforetakene vil oppfylle sine forpliktelser også i perioder med uro i finansmarkedene.

Etterspørselssiden i det norske finans- og kapitalmarkedet er mangfoldig, med innslag av både store foretak med god tilgang til internasjonale finansmarkeder og små og mellomstore bedrifter som kan være mer avhengige av nasjonale kapitalkilder. Det er et mål å legge til rette for velfungerende nasjonale markeder, så vel som en trygg og stabil tilknytning til internasjonale markeder gjennom en EØS-harmonisert regulering av de norske markedene.

Internasjonalt samarbeid og forpliktelser kan bidra til bedre regulering og tilsyn, særlig i land hvor de nasjonale standardene har vært svake. Det kan også dempe proteksjonisme og bidra til økt sammenlignbarhet og transparens. Kvaliteten på finansmarkedsreguleringen internasjonalt har blitt bedre de siste årene. Nasjonale myndigheter vil som oftest likevel ha best forutsetninger for å vurdere konsekvensene av ulike regelverk i sine markeder. Det er også i første rekke de landene som eventuelt får problemer med finanssektoren, som selv må bære kostnadene ved slike problemer, selv om det kan være smittevirkninger til andre land og markeder. Det vil derfor fortsatt være behov for å vurdere i hvilken grad handlingsrommet i EU/EØS-reglene bør benyttes til å ha strengere krav der nasjonale forhold tilsier det, slik norske myndigheter bl.a. har gjort for å sikre hensiktsmessige krav til soliditeten i bankene. Samtidig skal ikke reglene utformes slik at de gir norske banker uforholdsmessige konkurranseulemper internasjonalt.

Hovedprinsippene i norsk finansmarkedsregulering har lenge vært tverrpolitisk forankret. Den norske finansmarkedspolitikken er innrettet for å gi et høyt nivå av stabilitet og kvalitet gjennom krav til soliditet og atferd i finansforetakene som ofte er strengere enn internasjonale minstekrav. Det er et viktig bidrag til god og stabil kapitaltilgang for norsk næringsliv. Norske myndigheter vil fortsette å stille krav som innebærer at norske finansforetak er solide nok til å yte trygge tjenester og innfri sine forpliktelser, også i perioder preget av uro og usikkerhet.

3.3 Næringslivets tilgang på egen- og fremmedkapital

3.3.1 Generelt om finansieringen av næringslivet

Det norske næringslivet er avhengig av et velfungerende kapitalmarked for å kunne finansiere lønnsomme prosjekter til priser som reflekterer forventet avkastning og risiko. Bedrifter kan finansiere virksomheten med egenkapital, gjennom å utstede aksjer eller ved å holde tilbake overskudd, eller med fremmedkapital, gjennom å utstede obligasjoner og sertifikater eller ta opp lån i banker og andre kredittforetak. Siden det er egenkapitalen som først skal bære risikoen for tap i virksomheten, har egenkapitaleierne generelt høyere krav til avkastning enn kreditorene. Når egenkapitalandelen øker, reduseres risikoen for både egenkapitaleiere og kreditorer, og avkastningskravene reduseres. Under gitte forutsetninger er finansieringskostnadene uavhengig av fordelingen mellom egen- og fremmedkapitalfinansiering, og selv om disse forutsetningene ikke holder fullt ut i praksis, er bedrifter finansiert med ulike kombinasjoner av egen- og fremmedkapital. Egenkapitalandelen for ikke-finansielle aksjeselskap var på om lag 45 pst. ved utgangen av 2017, mens fremmedkapitalandelen var på om lag 55 pst.

Kapital som investeres i næringslivet, kan komme fra bedrifter og organisasjoner, privatpersoner og det offentlige. I en lukket økonomi ville innenlandsk sparing vært den eneste finansieringskilden til investering i næringslivet. I en liten åpen økonomi som den norske, og med stadig mer integrerte finansielle markeder på tvers av land, vil næringslivets tilgang på kapital i større grad frikobles fra innenlandske sparebeslutninger slik at næringslivet er mindre avhengig av norske investorer. Som figur 3.1 og 3.2 nedenfor viser, kommer noe under 33 pst. av norske ikke-finansielle foretaks egenkapitalfinansiering registrert i VPS fra utenlandske investorer, mens i overkant av 24 pst. av foretakenes verdipapirgjeld holdes av utenlandske kreditorer.

Finansmarkedene skal kanalisere samfunnets kapital dit den kaster mest av seg, men har også en viktig funksjon i å legge til rette for privat sparing, ikke minst av hensyn til husholdningene. Slik sparing kan f.eks. skje gjennom innskudd i bank, investeringer i fond og andre verdipapirer, og som pensjonssparing i tjenestepensjonsordninger og individuelle pensjonsordninger. Regjeringen har søkt å legge til rette for privat sparing bl.a. ved å innføre en ny ordning med skattefavorisert individuell sparing til pensjon, en ordning for aksjesparekonto og ved å utvide rammene for Boligsparing for ungdom (BSU).

Hovedinntrykket av kapitalmarkedet i Norge er at de norske verdipapirmarkedene fungerer godt, at norske finansforetak er solide og likvide, og at offentlige ordninger bidrar til å finansiere prosjekter som ikke lett finner ordinær markedsfinansiering. Samlet gir den norske tilbudssiden og integrasjonen med utenlandske markeder næringslivet et diversifisert finansieringstilbud. Mens norske banker og større norske bedrifter kan hente kapital i utenlandske verdipapirmarkeder og fra utenlandske finansforetak, kan nye og mindre bedrifter i større grad være avhengig av norske og lokale kapitalkilder. Samlet sett synes lønnsomme prosjekter å ha god tilgang til finansiering.

Kapitaltilgangsutvalget delte i sin utredning NOU 2018: 5 dette hovedinntrykket, men pekte på noen områder med rom for forbedringer. Utvalget mente at det er få nye, større vekstselskaper i Norge, og at dette kan skyldes et begrenset tilfang av risikobærende, kompetent kapital. Utvalget mente at det kan legges til rette for en bedre kanalisering av tilgjengelig, privat kapital til næringslivet. De som søker finansiering og de som søker investeringsmuligheter, kan kobles mer effektivt, og informasjonsflyten i markedet kan bedres ved bruk av digitalisering og ny teknologi.

Utvalget trakk videre frem egenkapitaltilgangen for bedrifter med et kapitalbehov på inntil rundt 20 millioner kroner som en utfordring. Utvalget fikk gjennomført empiriske analyser av egenkapitalmarkedet1. Basert på emisjonsdata over tid undersøkte Menon om det finnes segmenter i markedet der lønnsomme prosjekter ikke får tilgang til finansiering. Menon skriver følgende om sine funn:

«Analysene har ikke avdekket noen åpenbare «hull» i emisjonsmarkedet. I Kapitaltilgangsutvalgets dialogmøter med ulike markedsaktører har det blitt trukket fram at bedrifter med et kapitalbehov i størrelsesorden 3 til 15 millioner kan ha en utfordring i markedet for ekstern egenkapitalfinansiering. (…). Dette mønsteret gir seg imidlertid ikke til kjenne i vårt datamateriale der vi finner at den relative frekvensen av emisjoner er jevnt fordelt uavhengig av størrelse»

Boks 3.1 Utviklingen på Oslo Børs

Oslo Børs tilbyr notering og handel i egen- og fremmedkapitalinstrumenter og derivater på markedsplassene Oslo Børs, Oslo Axess og Merkur Market. I 2018 ble det innhentet 45,6 mrd. kroner i aksjekapital på Oslo Børs og Oslo Axess. Om lag 16,6 pst. av aksjekapitalen ble innhentet i forbindelse med nye noteringer. I alt ble 9 nye foretak notert på Oslo Børs eller Oslo Axess i 2018.

Ved inngangen til 2018 var hovedindeksen på Oslo Børs notert til 814. Den høyeste noteringen var 25. september, på 946, noe som er tidenes høyeste notering. Årets laveste notering var 784 den 27. desember. Ved utgangen av 2018 var hovedindeksen på 799, en nedgang på 1,8 pst. gjennom året.

De tre første kvartalene av 2018 var preget av positiv børsutvikling som følge av bl.a. stigende oljepris, vekst i økonomien, gode inntjeningstall hos selskapene, en særlig sterk sjømatsektor og forventninger om høyere renter i USA og verden for øvrig. I årets siste kvartal falt markedet igjen bl.a. på grunn av frykt for handelskonflikt mellom USA og Kina og for lavere vekst i verdensøkonomien, politisk usikkerhet i EU og om brexit, lavere oljepris, fallende renter og nedtrapping og avslutning av de kvantitative lettelsene i EU.

Sjømatsektoren hadde et særlig positivt år i 2018. Selskapene innenfor denne sektoren nøt godt av et år med høye laksepriser og lav kronekurs, og samlet sett gikk Oslo Seafood Index opp 50 pst. i 2018.

I rapporten om innovasjon og grønn vekst som Idar Kreutzer har skrevet på oppdrag fra Nordisk Ministerråd2, blir det norske markedssegmentet for bedrifter med kapitalbehov opp til 20 mill. kroner brukt som et eksempel på typer av markedssvikter i bedrifters livssyklus. Utfordringen blir omtalt som relevant for alle de nordiske landene, men i varierende grad.

Boks 3.2 Verdipapirfond

Verdipapirfond er en kollektiv investeringsform der mange sparere (andelseiere) går sammen om å plassere sine midler i verdipapirmarkedet. Forvaltningen utøves av et forvaltningsselskap på grunnlag av et konkret mandat som bestemmer hvilke markeder og segmenter kapitalen skal investeres i, og hvordan. De mest vanlige fondstypene i Norge er aksjefond, pengemarkedsfond, obligasjonsfond og kombinasjonsfond.

Nettotegning i norske forvaltningsselskapers verdipapirfond var 32 milliarder kroner i 2018, mens nettotegningen i 2017 var 60 milliarder kroner. Av dette sto rentefond for 23 milliarder kroner og aksjefond for 9 milliarder kroner. Av den totale nettotegningen i verdipapirfond sto norske privatpersoner, direkte eller indirekte gjennom pensjonsmidler med fondsvalg, for 11 milliarder kroner i 2018, mot 46 milliarder kroner i 2017. Den totale nettotegningen, kombinert med en negativ utvikling i de fleste aksjemarkeder i løpet av året, gjorde at den totale forvaltningskapitalen i verdipapirfond utgjorde 1 129 milliarder kroner ved utgangen av året.

Menons analyser ga som nevnt ikke empirisk belegg for påstanden om at det eksisterte segmenter der kapitaltilgangen var særskilt utfordrende. Heller ikke Produktivitetskommisjonen fant klare indikasjoner på markedssvikt som ikke er dekket med eksisterende virkemidler for å skaffe kapital til virksomheter i etableringsfasen.3 Selv om kapitalmarkedet i makroperspektiv ser ut til å fungere godt, kan det ikke utelukkes at det finnes lønnsomme prosjekter som ikke finner finansiering til rett pris. Regjeringen vil fortsette å arbeide for et velfungerende kapitalmarked, slik at næringslivet har tilgang på finansiering til priser som reflekterer forventet avkastning og risiko. Regjeringen vil også fortsette arbeidet med å forenkle tilgangen til risikokapital og kompetente investorer i tråd med Granavolden-plattformen.

Regjeringen vil vurdere Kapitaltilgangsutvalgets utredning og anbefalinger og komme tilbake til oppfølgingen i forbindelse med statsbudsjettet for 2020.

Boks 3.3 Verdipapirforetakene

Verdipapirforetakene formidler kjøp og salg av finansielle instrumenter og utfører investeringsrådgivning i sammenheng med slike transaksjoner. Dessuten hjelper de foretak med råd og tilrettelegging ved oppkjøp og sammenslåinger. Verdipapirforetak kan analysere og gi råd om risiko og utsiktene for avkastning i et investeringsprosjekt. Verdipapirforetakenes viktigste inntektskilder den siste 15-årsperioden sett under ett har vært finansiell bedriftsrådgivning (corporate finance-virksomhet) og megling av egenkapitalinstrumenter.

Verdipapirforetakene som ikke er integrert i banker, hadde driftsinntekter på 7,1 mrd. kroner i 2018. Dette er 0,1 mrd. kroner mer enn i 2017. Det samlede driftsresultatet var 1,1 mrd. kroner, en reduksjon på 0,2 mrd. kroner sammenlignet med året før.

Verdipapirforetak som er integrert i banker, hadde samlede inntekter fra investeringstjenestevirksomhet på om lag 6,8 mrd. kroner i 2018. Dette er 1 mrd. kroner mindre enn i 2017. Norske filialer av utenlandske verdipapirforetak hadde inntekter på 3,2 mrd. kroner i 2018, en nedgang på om lag 0,5 mrd. kroner fra året før.

3.3.2 Verdipapirmarkedet

I 2018 bidro aksjemarkedet gjennom Oslo Børs og Oslo Axess med 45,7 milliarder kroner i aksjekapital til foretakene.

Oslo Børs har sammen med Verdipapirsentralen en betydningsfull rolle i det norske finansielle systemet ved å sikre en god og effektiv kapitaltilgang til norske virksomheter og næringer som betyr mye for norsk økonomi. Et særtrekk ved norsk næringsliv er at små og mellomstore bedrifter står for en høyere andel av verdiskapingen enn i mange andre land. Slike bedrifter er ofte ikke store nok til å finansiere seg via de internasjonale markedene, og er dermed avhengige av å kunne reise kapital i det nasjonale kapitalmarkedet. Det er derfor viktig at Oslo Børs er innrettet mot og evner å betjene markedet på en måte som gjør det mulig for disse selskapene å være synlige blant investorer og andre markedsaktører.

Børsgruppene Euronext og Nasdaq har hver for seg lagt inn bud på Oslo Børs VPS Holding ASA, som innbefatter både Oslo Børs ASA og Verdipapirsentralen ASA. Det første budet ble varslet i desember 2018 og offentliggjort i januar 2019. Prosessen har fortsatt videre i 2019. Regler om eierkontroll ved kjøp av betydelige eierandeler i børs og verdipapirregister følger i dag av verdipapirhandelloven og verdipapirregisterloven. Erverv som fører til at kjøperen blir eier av 10 pst. eller mer av aksjene eller stemmene i Oslo Børs eller VPS, krever tillatelse fra Finansdepartementet. Tillatelse kan bare gis når kjøperen anses egnet til å sikre en god og fornuftig forvaltning av foretaket. Egnethetsvurderingen skal særlig baseres på kriteriene som er oppstilt i verdipapirhandelloven § 13-3 fjerde ledd og verdipapirregisterloven § 5-2 fjerde ledd. Kriteriene i verdipapirhandelloven og verdipapirregisterloven er materielt sett like.

Figur 3.1 viser hvem som ved utgangen av 2018 eide egenkapital i form av aksjer utstedt av ikke-finansielle foretak registrert hos Verdipapirsentralen ASA (VPS). Offentlig forvalting eier noe over 32 pst., mens andre norske foretak eier i underkant av en fjerdedel.

Figur 3.1 Eiere av aksjer utstedt av ikke-finansielle foretak registrert i VPS ved utgangen av 2018

Figur 3.1 Eiere av aksjer utstedt av ikke-finansielle foretak registrert i VPS ved utgangen av 2018

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Norske verdipapirfond og finansforetak eier hhv. om lag 4,4 og 3 pst. av aksjene registrert i VPS i 2018. Utviklingen for norske verdipapirfond er nærmere omtalt i boks 3.2. Blant finansforetakene er livsforsikringsforetak og pensjonskasser betydelige investorer i egenkapitalmarkedet gjennom forvaltningen av pensjonsmidler på vegne av kundene. Livsforsikringsforetakene forvalter 1 078 mrd. kroner som skal dekke fremtidige garanterte pensjonsytelser. Av dette er om lag 16 pst. plassert i aksjer. Av om lag 316 mrd. kroner til forvaltning i pensjonsprodukter uten garanterte ytelser er om lag 54 pst. plassert i aksjemarkedet.

Departementet arbeider med ulike regelverksendringer som kan påvirke plasseringen av pensjonsmidler. Endringer i investeringsbeslutningene hos pensjonsleverandørene kan ha merkbar påvirkning på verdiutviklingen på pensjonsmidlene, men prisen på aksjer bestemmes generelt av forventet fremtidig kontantstrøm av å eie aksjene. Det er dermed liten grunn til å tro at norsk næringslivs tilgang til egenkapitalfinansiering vil endres vesentlig som følge av eventuelle endringer i pensjonsleverandørenes investeringsstrategier. Utviklingen i pensjonsmarkedet og regelverket for pensjonsordningene er nærmere omtalt i kapittel 4.

Investeringsselskaper og aktive eierfond (private equity) kan spille en betydelig rolle for finansieringen av bl.a. oppstartsbedrifter og omstilling i næringslivet, men eier bare om lag 0,35 pst. av aksjene i ikke-finansielle foretak notert i VPS.

Det norske verdipapirmarkedet er preget av liten direkte deltakelse fra privatpersoner sammenlignet med andre land. Bare om lag 4 pst. av aksjene registrert i VPS er direkte eid av norske privatpersoner. Det relativt beskjedne direkte eierskapet kan skyldes at norske husholdninger har mye av sin sparing bundet opp i boligmarkedet. En annen grunn kan være at mange personlige investorer har benyttet et mellomliggende holdingselskap (aksjeselskap) for å samordne sine aksjeinvesteringer og for å nyttiggjøre seg utsatt beskatning gjennom fritaksmetoden. Regjeringen innførte i 2017 en ordning med aksjesparekonto med sikte på å stimulere småspareres eierskap i norske bedrifter ved å gjøre det enklere for privatpersoner å omfordele sparemidler i børsnoterte aksjer, egenkapitalbevis og aksjefond uten å opprette holdingselskap. Ordningen innebærer at gevinster og tap på verdipapirer på kontoen ikke skattlegges eller gir fradragsrett ved realisasjon, men først når midlene tas ut av kontoen. Ordningen er fra 2019 utvidet til å omfatte utbytte, og det er gitt økt fleksibilitet til å overføre verdipapirer mellom kontoer. Overgangsordningen som tillater overføring av allerede eide aksjer og fond inn på aksjesparekonto uten å måtte skatte av gevinsten, er forlenget ut 2019.

I tillegg til det direkte eierskapet eier husholdningene andeler i verdipapirfond som igjen investerer i de norske verdipapirmarkedene, samt en økende indirekte andel i form av innskuddspensjon. Flere privatpersoner er derfor eksponert mot verdipapirmarkedet enn tidligere. Selv om andelen fortsatt er lav, ventes både antallet husholdninger eksponert mot verdipapirmarkedet, og vekten av eksponeringen, å øke i årene som kommer. Dette har bl.a. sammenheng med den generelle dreiningen fra ytelsespensjon til innskuddspensjon.

Figur 3.2 viser hvem som ved utgangen av 2018 eide obligasjoner og sertifikater utstedt av de ikke-finansielle foretakene. Norske finansforetak og verdipapirfond står samlet for henholdsvis 43 og 18 pst. av denne delen av gjeldsfinansieringen, mens noe over 24 pst. eies av utenlandske kreditorer.

Figur 3.2 Eiere av obligasjoner og sertifikater utstedt av ikke-finansielle foretak registrert i VPS ved utgangen av 2018

Figur 3.2 Eiere av obligasjoner og sertifikater utstedt av ikke-finansielle foretak registrert i VPS ved utgangen av 2018

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

I 2018 ble det utstedt obligasjoner for 337 milliarder kroner (utenom statsobligasjoner). Bank og finans utgjorde 207 milliarder kroner, foretaksobligasjoner 101 milliarder kroner og kommune/fylkeskommune 29 milliarder kroner.

Totalt utestående volum i det norske obligasjonsmarkedet, inkludert statsobligasjoner og unoterte obligasjoner, utgjorde 1 929 mrd. kroner ved utgangen av året. Av dette var 904 mrd. kroner utstedt av bank og finans, 564 mrd. kroner av statlig sektor (inkludert statsobligasjoner og sertifikater som utgjorde 420 mrd. kroner) og 462 mrd. kroner av foretak, ifølge Stamdata.

Norske obligasjoner er i hovedsak notert på Oslo Børs eller registrert på Nordic ABM. Utestående volum på disse markedsplassene ved utgangen av 2018 var 1 829 mrd. kroner. Obligasjoner notert på Oslo Børs og eller registrert på Nordic ABM eies hovedsakelig av livsforsikringsforetak og private pensjonskasser, banker, utenlandske selskaper og verdipapirfond.

Figur 3.3 viser at nesten halvparten av obligasjonsutstedelsene i Norge er høyrenteutstedelser. Andelen er betydelig høyere enn hva den er i de store europeiske og nordamerikanske markedene. Noe av dette kan tilskrives næringsstrukturen ettersom foretak i antatt mer stabile sektorer ofte vil ha høyere rating enn foretak i mer volatile sektorer som oljeservice og shipping. Figur 3.4 viser at disse sektorene utgjør en overvekt av høyrenteutstedelsene i Norge. Den høye andelen høyrenteobligasjoner viser at obligasjonsmarkedet ikke bare er forbeholdt de største foretakene eller de mest stabile sektorene. Tilgang på uoffisielle ratinger, tillitsmannsordningen og uavhengig prising har trolig vært medvirkende til dette.

Figur 3.3 Utestående obligasjonsvolum fordelt på investment grade-obligasjoner og høyrenteobligasjoner

Figur 3.3 Utestående obligasjonsvolum fordelt på investment grade-obligasjoner og høyrenteobligasjoner

Kilde: Stamdata og Finanstilsynet.

Figur 3.4 Utestående volum i høyrenteobligasjoner fordelt på utstedersektor

Figur 3.4 Utestående volum i høyrenteobligasjoner fordelt på utstedersektor

Kilde: Stamdata og Finanstilsynet.

For at det norske verdipapirmarkedet skal være en effektiv finansieringskilde for næringslivet og attraktivt for investorer, må aktørene ha tiltro til at markedet er velregulert og gjennomsiktig, at relevant informasjon er allment tilgjengelig, og at overtredelser av regelverket blir forebygget, avdekket og fulgt opp. Finanstilsynet har en viktig rolle i å sikre tilliten til markedet gjennom tilsynet med verdipapirforetak og handelsplasser. Finansdepartementet la 10. april 2019 frem et lovforslag4 om reviderte regler om markedsmisbruk og større muligheter for å gi administrative sanksjoner og straff ved overtredelse av verdipapirhandelloven.

3.3.3 Markedet for banklån

Banklån er den klart viktigste kilden til kreditt for norsk næringsliv, selv om også verdipapirmarkedet er viktig for fremmedkapitaltilgangen. Av de ikke-finansielle foretakenes innenlandsgjeld er om lag 85 pst. tatt opp i banker og andre finansforetak, se figur 3.5 og 3.6. Andelen har vært nokså stabil over tid.

Figur 3.5 Hovedkilder til ikke-finansielle foretaks innenlandske bruttogjeld

Figur 3.5 Hovedkilder til ikke-finansielle foretaks innenlandske bruttogjeld

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Figur 3.6 Vekst i ikke-finansielle foretaks innenlandske bruttogjeld

Figur 3.6 Vekst i ikke-finansielle foretaks innenlandske bruttogjeld

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Større bedrifter benytter ofte både banklån og verdipapirlån, mens mindre bedrifter og bedrifter i mindre sentrale strøk oftere henvender seg til lokale og regionale sparebanker for fremmedkapitalfinansiering.

Regjeringen arbeider med å utvikle regelverket slik at banker og andre finansforetak skal være en god finansieringskilde for næringslivet samtidig som de er solide nok til å yte tjenester og innfri forpliktelser overfor resten av økonomien også i usikre tider.

I EU er det lempeligere soliditetskrav for bankenes utlån til små og mellomstore bedrifter (SMBer) enn det som i utgangspunktet følger av det risikobaserte regelverket. Denne spesialbehandlingen omtales ofte som «SMB-rabatten», og ble innført i EU i 2013 som følge av den vanskelige økonomiske situasjonen i mange europeiske land etter den internasjonale finanskrisen. Formålet var å legge til rette for bedre tilgang på banklån for slike bedrifter. Regjeringen vil i år innføre SMB-rabatten i Norge, se kapittel 2.5.1.

Finansdepartementet har satt i gang et arbeid for å se på om det bør legges til rette for verdipapirisering i Norge. Verdipapirisering kan bl.a. innebære at en bank selger utlån til et selvstendig spesialforetak, som finansierer kjøpet ved å utstede obligasjoner til investorer i finansmarkedene. Spesialforetaket bruker kontantstrømmene fra utlånene til å betjene obligasjonsgjelden. Verdipapirisering kan brukes både som et finansieringsinstrument og risikostyringsverktøy hos bankene, og kan bidra til et mer effektivt kapitalmarked. Verdipapirisering kan samtidig bidra til økt kompleksitet i finanssystemet, og potensielt også høyere risiko hvis reguleringen ikke er god nok, slik vi så i USA i forkant av finanskrisen. I EU er det fastsatt et nytt regelverk som skal fremme bruken av verdipapirisering innenfor forsvarlige rammer. Tilrettelegging for verdipapirisering i Norge forutsetter endringer i norsk regelverk. Finansdepartementet har bedt Finanstilsynet om å sette ned og lede en arbeidsgruppe som skal vurdere en norsk gjennomføring av EU-reglene om verdipapirisering, herunder bruk av det nasjonale handlingsrommet. Utredningen skal oversendes departementet innen utgangen av mai 2019.

3.3.4 Offentlige virkemidler

I tillegg til de ordinære finansieringsmarkedene bidrar ulike offentlige ordninger med kapital til norsk næringsliv, og da særlig til den delen av næringslivet som av ulike grunner ikke lett kan få finansiering til markedsmessige vilkår. På egenkapitalsiden bidrar offentlig eide aktører som Argentum Fondsinvesteringer AS (kapitalbase 8,2 mrd. kroner), Investinor AS (4,2 mrd. kroner), Nysnø Klimainvesteringer AS (625 mill. kroner) og ulike såkornfond på forskjellig vis med kapital og aktivt eierskap i bedrifter i tidlige faser.

Innovasjon Norge, Eksportkreditt Norge og Garantiinstituttet for eksportkreditt (GIEK) bidrar også med kapital til norsk næringsliv. Innovasjon Norge skal bidra til bedrifts- og samfunnsøkonomisk lønnsom næringsutvikling over hele landet, og tilbyr tjenester innen finansiering, kompetanse, rådgiving, nettverk og profilering. Eksportkreditt Norge tilbyr lån til kjøpere av varer og tjenester fra norske eksportører. Utlånsporteføljen til Eksportkreditt Norge var ved utgangen av 2018 på 61,2 mrd. kroner. Av dette utgjør finansiering av havbaserte næringer, særlig utstyr til olje og gass og offshore-skip, 96 pst. og prosjekter innen industri og fornybar energi 4 pst.

GIEK har som formål å fremme norsk eksport og investeringer i utlandet ved å utstede garantier på vegne av den norske stat, i hovedsak til virksomheter som gir lån til kjøpere av norske eksportvarer og -tjenester. Totalt utestående garantiansvar for alle ordninger under GIEK var ved utgangen av 2018 om lag 88 mrd. kroner, hvorav 66 pst. i olje og gassnæringene.

Kapitaltilgangsutvalget hadde i NOU 2018: 5 en rekke anbefalinger om det offentlige virkemiddelapparatet, bl.a. at det bør gjøres en helhetlig gjennomgang der alle virkemidlene ses i sammenheng. Virkemiddelgjennomgangen er satt igang, og regjeringen vil komme tilbake til denne og de andre anbefalingene i forbindelse med statsbudsjettet for 2020.

3.4 Strukturen i banksektoren

3.4.1 Utviklingstrekk

Virksomheten i norske banker utgjør en mindre del av økonomien enn banker i mange andre land, se figur 3.7.5 Mens mange land har en stor banksektor fordi de innenlandske bankene har betydelig internasjonal virksomhet, opererer norske banker i hovedsak i de norske markedene. Banksektoren har blitt mindre i flere europeiske land etter finanskrisen, men i Norge har det ikke vært vesentlige endringer. DNB er den klart største norske banken, og er den eneste banken med vesentlig virksomhet i utlandet. Den norske banksektoren for øvrig består av en håndfull mellomstore sparebanker og en rekke mindre spare- og forretningsbanker. Mange av sparebankene deltar i en av de to sparebankalliansene, Sparebank 1 og Eika, se figur 3.10 under. Sparebankalliansene ble etablert for vel 20 år siden, bl.a. for å samle forsikringsvirksomhet, fondsforvaltning og bedriftstjenester mv. i felles produktselskaper, mens bankvirksomhetene fortsatt drives i hver enkelt bank.

Figur 3.7 Forvaltningskapital i innenlandske banker fordelt på motparter innenlands og utenlands i 2017. Prosent av BNP

Figur 3.7 Forvaltningskapital i innenlandske banker fordelt på motparter innenlands og utenlands i 2017. Prosent av BNP

Kilde: Norges Bank.

Figur 3.8 De ti største bankenes utlån i Norge ved utgangen av 2017. Prosent av samlede utlån i Norge fra alle banker

Figur 3.8 De ti største bankenes utlån i Norge ved utgangen av 2017. Prosent av samlede utlån i Norge fra alle banker

Kilde: Finans Norge.

Figur 3.9 Forvaltningskapital i innenlandsk banksektor fordelt på innenlandske og utenlandske banker. Per 3. kvartal 2018

Figur 3.9 Forvaltningskapital i innenlandsk banksektor fordelt på innenlandske og utenlandske banker. Per 3. kvartal 2018

Kilde: Norges Bank.

Norge er del av det indre markedet i EU/EØS, og banker fra hele EU/EØS kan fritt tilby tjenester i de norske markedene. Etter at EØS-avtalen trådte i kraft i 1994, har utenlandske banker økt sin tilstedeværelse i Norge betydelig, gjennom både oppkjøp, fusjoner og organisk vekst. Blant annet ble de norske forretningsbankene Fokus Bank, Kreditkassen og Bergensbanken rundt år 2000 del av nordiske bankkonsern. Målt som andel av samlede utlån i Norge, er i dag tre av de ti største bankene filialer av nordiske banker, se figur 3.8. De fire største bankene, hvorav tre er utenlandske, har en samlet markedsandel på vel 50 pst., noe som er betydelig lavere enn i de andre nordiske landene, der markedsandelen til de fire største bankene ligger på 70–80 pst.

Norge har et noe høyere innslag av utenlandske banker enn de andre nordiske landene, men lavere enn mange andre europeiske land, se figur 3.9. Samlet hadde de utenlandske bankene i Norge en markedsandel på knappe 25 pst. ved utgangen av 2018. Andelen i markedet for lån til ikke-finansielle foretak i Norge var 37 pst., se figur 3.10. I personkundemarkedet var markedsandelen 19 pst. De utenlandske bankenes markedsandel i foretaksmarkedet har økt med nesten 4 prosentpoeng de siste fem årene, men er fortsatt lavere enn den var for et tiår siden. I personkundemarkedet har de utenlandske bankene lenge hatt en nokså stabil markedsandel, mens mindre norske spare- og forretningsbanker har vunnet terreng.

Figur 3.10 Andel av samlede utlån til ikke-finansielle foretak og personkunder i Norge

Figur 3.10 Andel av samlede utlån til ikke-finansielle foretak og personkunder i Norge

Utenlandske banker omfatter filialer av utenlandske banker og Nordea (filial fra 2017).

Kilde: Norges Bank.

De utenlandske bankene har jevnt over hatt noe høyere utlånsvekst enn norske banker i foretaksmarkedet de siste årene, men veksttakten har svingt mye, se figur 3.11. I 2018 hadde norske banker en betydelig høyere utlånsvekst i dette markedet enn i tidligere år, mens veksten hos de utenlandske bankene falt til under 2 pst. I personkundemarkedet har norske banker hatt høyest utlånsvekst de siste årene, og også i dette markedet har de norske bankene hatt den mest stabile veksten over tid. Utviklingen snudde imidlertid i 2018, da de utenlandske bankene hadde ca. 1 prosentpoeng høyere vekst enn de norske bankene.

Figur 3.11 Utlånsvekst fra norske og utenlandske banker i Norge. Tolvmånedersvekst

Figur 3.11 Utlånsvekst fra norske og utenlandske banker i Norge. Tolvmånedersvekst

Kilde: Finanstilsynet.

Mens utlånene i personkundemarkedet stort sett er pantesikrede boliglån, er det stor variasjon i foretaksmarkedet. Utlån til eiendomsdrift utgjør den største delen av bedriftsutlånene både for norske og utenlandske banker i Norge, og de utenlandske bankene har en større andel av sin virksomhet i dette segmentet, se figur 3.12. I 2018 var utlånsveksten til foretak innen eiendomsdrift fra norske banker 8 pst., som er dobbelt så høyt som veksten fra de utenlandske bankene. De utenlandske bankene har også en stor markedsandel innen utlån til tjenestenæringen, og hadde i 2018 betydelig høyere utlånsvekst enn norske banker til dette segmentet. I de øvrige næringene har norske banker større relative markedsandeler og har generelt hatt høyere vekst enn de utenlandske bankene. En studie fra Menon indikerer dessuten at de utenlandske bankene har hatt noe høyere vekst i bedriftsmarkedet i de store byene de siste årene, mens de norske bankene har hatt høyere vekst i resten av landet.6

Figur 3.12 Utlån til enkeltnæringer i prosent av bankenes samlede utlån til ikke-finansielle foretak i Norge ved utgangen av 2018

Figur 3.12 Utlån til enkeltnæringer i prosent av bankenes samlede utlån til ikke-finansielle foretak i Norge ved utgangen av 2018

Kilde: Finanstilsynet.

3.4.2 Utfordringer og prioriteringer

Norske bankkunder er tjent med en mangfoldig tilbudsside bestående av banker med ulike produkter, forretningsmodeller og strategier. Lokale og regionale sparebanker, norske forretningsbanker og utenlandske banker fyller ulike roller, i tillegg til å konkurrere med hverandre i de fleste segmenter. Mens dybdekunnskap om mulighetene i det lokale næringslivet er en styrke hos mange sparebanker, har de større bankene mulighet for å bidra til finansieringen av større prosjekter. Norske og utenlandske banker har hatt ulik vekst i ulike deler av det norske bedriftsmarkedet, og utviklingen kan ha bidratt til økt diversifisering av bankenes utlånsporteføljer. De norske bankene har vunnet markedsandeler i personkundemarkedet, og har dermed blitt noe mer utsatt for utviklingen i boligpriser og husholdningsgjeld.

I tillegg til å bidra til konkurranse i bankmarkedet kan et visst innslag av utenlandske banker virke stabiliserende på kredittilbudet i Norge i en situasjon med et tilbakeslag i norsk økonomi. Da den norske bankkrisen inntraff tidlig på 1990-tallet, var det få utenlandske banker som kunne kompensere for bortfallet av kreditt fra kriserammede norske banker. Flere og større utenlandske banker i Norge kan bidra til at tilbyderne av kreditt i det norske markedet blir mindre ensartede, og at ikke alle er like sårbare for svingninger som særlig rammer norsk økonomi.

Motstykket er at banker med virksomhet i flere land kan ønske å prioritere sine hjemmemarkeder i perioder med uro og svak vekst internasjonalt.7 Et større innslag av utenlandske banker kan derfor gjøre banksystemet mindre sårbart for innenlandske sjokk, men mer sårbart for sjokk i utenlandske økonomier. De utenlandske bankene hadde høyere utlånsvekst enn norske banker i årene før den internasjonale finanskrisen, mens veksten var lavere i årene etter krisen, både i foretaks- og personkundemarkedet. Etter krisen hadde de utenlandske bankene igjen høyere utlånsvekst. En slik utvikling kan ha flere og sammensatte årsaker, bl.a. at de andre nordiske landene ble hardere rammet av krisen enn Norge, og at de utenlandske bankene hadde større behov for å holde igjen på veksten for å styrke sin soliditet.

Fremveksten av utenlandske banker i Norge har også påvirket norske myndigheters innflytelse over hvordan risiko håndteres i banksystemet, siden de utenlandske bankene etter EU/EØS-reglene i stor grad skal følge tilsyn og regulering fra hjemlandet. Hvis det er store forskjeller i reguleringen av den samme risikoen i et marked, er det en risiko for at svakere regulerte banker kan vinne større markedsandeler i oppgangstider, og slik bidra til å svekke soliditeten i banksystemet som helhet.

De utenlandske bankene i Norge er i all hovedsak danske, finske og svenske. Det er betydelige forskjeller i hvordan de nordiske landenes myndigheter har brukt handlingsrommet i EU/EØS-reglene til å regulere soliditeten i bankene, jf. omtalen i kapittel 2.5.1. Visse tiltak mot systemrisiko skal imidlertid etter EU/EØS-reglene anerkjennes av andre lands myndigheter, noe som innebærer at tiltakene får virkning også for utenlandske bankers virksomhet i det landet som fastsetter tiltakene.

Et godt samarbeid mellom de nordiske myndighetene har dessuten muliggjort bl.a. at strengere norsk regulering av boliglånsvirksomhet også gjelder for de utenlandske bankene i Norge. De nordiske landenes myndigheter signerte i 2016 en overenskomst om utvidet samarbeid om banker med grensekryssende virksomhet i Norden, bl.a. for å legge til rette for gjensidig anerkjennelse av systemrisikotiltak også der det ikke er obligatorisk etter EU/EØS-reglene. Myndighetssamarbeid på tvers av landegrensene vil også fremover kunne gi viktige bidrag til likere krav og god, jevnbyrdig konkurranse i det norske bankmarkedet.

Norske banker har klart seg godt i konkurransen med utenlandske aktører, og har et godt utgangspunkt for å møte konkurransen også i årene som kommer. Rammebetingelsene i finansmarkedet bør fortsatt legge til rett for god konkurranse, solide banker og en mangfoldig tilbudsside.

3.5 Finansnæringens rolle i omstillingen til en lavutslippsøkonomi

Finanssektoren har en nøkkelrolle i privat sektors klimarisikohåndtering. Bedrifter og investorer vil forholde seg til klimarisiko når de i forbindelse med investeringsbeslutninger må vurdere fremtidige muligheter og utfordringer. At finansnæringen har kompetanse til å vurdere hvordan klimarisiko kan påvirke lønnsomheten til investeringene, vil ifølge Klimarisikoutvalget være et viktig bidrag til en vellykket omstilling til lavutslippsøkonomi. Utvalget skriver i rapporten «NOU 2018: 17 Klimarisiko og norsk økonomi» at dersom aktørene i finansmarkedene har en god forståelse av klimarisiko, vil de kunne være pådrivere for omstilling i andre deler av privat sektor, både gjennom eierskapsutøvelse og kredittgivning og ved å utvikle nye produkter og instrumenter.

Finans Norge la i juni 2018 frem rapporten «Veikart for grønn konkurransekraft i finansnæringen». Veikartet skal lede til en lønnsom og bærekraftig finansnæring i 2030. I rapporten gir Finans Norge en rekke tverrgående og bransjespesifikke anbefalinger til finansnæringen og myndighetene, se boks 3.4. Veikartet viser at næringen er bevisst sin rolle i omstillingen til et lavutslippsøkonomi, og en sentral anbefaling er at finansnæringen bør medvirke til innovasjon og omstilling i andre næringer. Finans Norge skriver i rapporten at finansnæringen som långiver, forsikrer og investor kan være god partner og pådriver for omstilling i andre næringer, både gjennom prising og samarbeid. De anbefaler at næringen styrker samarbeidet med andre næringer som bygg, prosessindustri og olje og gass for å identifisere omstillingsmuligheter og finansieringsbehov. Videre anbefaler Finans Norge at næringen styrker sitt arbeid med aktivt eierskap og påvirkning gjennom dialog med styre og ledelse, stemmegivning på generalforsamlinger og samarbeid mellom forvaltere.

Finans Norge skriver i rapporten at det er nødvendig å utvide kompetansen om klimarisiko i næringen. Ifølge Finans Norge vil en slik endring skje raskere og mer effektivt dersom ledelse og styrer har relevant kunnskap. En kartlegging gjennomført av Norsk Klimastiftelse viser at klimarisiko står på agendaen til ledelsen og styrene i de fleste av de største norske finansforetakene, og at de fleste foretakene også har satt i gang arbeid med å øke ansattes kompetanse om klimarisiko, se boks 2.6.

Boks 3.4 Finans Norges veikart for grønn konkurransekraft

Tabell 3.1 Anbefalinger i Finans Norges rapport «Veikart for grønn konkurransekraft i finansnæringen»

Tverrgående anbefalinger

  • Ta i bruk et felles begrepsrammeverk for bærekraftig finans

  • Tilpasse klimarapportering til anbefalingene fra TCFD

  • Styrke klimakompetanse og kapasitet i finansnæringen

  • Inkludere klimarisiko i Finanstilsynets oppdrag

  • Målrette og forsterke samspillet mellom finansnæringen og offentlige virkemidler

  • Anvende digitaliseringskompetanse til å skalere markedet for klimasmarte løsninger

  • Medvirke til innovasjonen og omstillingen i andre næringer

Bank

Skadeforsikring

Investeringer, pensjon og kapitalforvaltning

  • Måle karbonrelatert kreditteksponering

  • Inkludere klima som del av kredittprosessen

  • Stille krav til klima i lån til bolig og næringsbygg

  • Gjøre obligasjonsmarkedet «grønnere»

  • Utveksle skade- og klimadata med kommuner og myndigheter

  • Øke innsatsen for skadeforebygging

  • Utarbeide klimakrav for gjenoppbygging etter naturskader

  • Utvikle produkter som stimulerer til klimasmart atferd, delingsøkonomi og sirkulære løsninger

  • Måle klimagassutslipp fra porteføljen og sette klare mål om reduksjon.

  • Integrere klimarisiko i mandater, strategier, analyser og investeringsbeslutninger

  • Sette mål for allokert kapital til fremtidsrettede næringer og selskaper

  • Stressteste porteføljen mot nullutslipp i 2050 og redusere eksponering mot klimarisiko

3.5.1 Grønn finans

Finansnæringen tilbyr i dag en rekke produkter med «grønn» eller bærekraftig profil rettet mot privatmarkedet. For eksempel tilbys grønne boliglån og billån, som gir bedre betingelser enn andre lån forutsatt at låntaker kjøper henholdsvis energieffektiv bolig eller nullutslippsbil. Norsk finansnæring tilbyr også grønne investerings- og spareprodukter. Ifølge Finans Norges veikart drives utviklingen av slike produkter av økt etterspørsel, særlig fra yngre kunder som er bevisste på muligheten for å tilpasse spareprodukter til egne preferanser.

Finansnæringen tilbyr også produkter og tjenester med bærekraftig profil rettet mot næringsmarkedet og kommunene. Enkelte finansforetak tilbyr f.eks. grønne lån til kommuner og bedrifter med bedre betingelser for prosjekter med positiv klima- eller miljøeffekt. Ved utgangen av 2018 hadde Kommunalbanken 18,8 mrd. kroner i utestående grønne lån, opp fra 11,5 mrd. kroner året før. En kartlegging utført av Norsk Klimastiftelse viser at andelen foretak som tilbyr grønne finansielle produkter, varierer betydelig, se figur 3.13.8

Figur 3.13 Andel foretak som tilbyr grønne produkter1

Figur 3.13 Andel foretak som tilbyr grønne produkter1

1 Andel som har svart ja på spørsmålet «Tilbyr selskapet i dag «grønne» produkter som f.eks. grønne lån, fond, obligasjoner eller annet?»

Kilde: Norsk Klimastiftelse.

Finans Norge anbefaler næringen å synliggjøre klimaeffektene av sine produkter og tjenester, og peker på at digitalisering gjør det mulig å samle og systematisere klimaeffekten av produkter som pensjonssparing og forsikring. Ifølge Finans Norge vil god måling og formidling av slik informasjon gjøre det mulig for kundene å ta mer velinformerte valg. Tilbudet av skadeforsikringsprodukter med bærekraftig profil er i dag begrenset, jf. figur 3.13, men Finans Norge peker på at digitalisering kan gjøre det mulig for skadeforsikringsforetakene å justere premier basert på bruk og atferd.

En utfordring ved grønn finans er at det ikke har blitt etablert en felles forståelse av hva som skal til for å kunne betegne et finansielt produkt som «grønt» eller «bærekraftig», eller hvordan man måler effekten av slike produkter. Mangelen på universelt aksepterte prinsipper for å klassifisere grønne finansielle produkter og tjenester kan hemme veksten av grønn finans og gjøre det krevende for kundene å orientere seg i markedet og sammenligne produkter. Videre kan manglende standarder for grønne finansielle produkter åpne for såkalt grønnvasking, hvor produkter markedsføres som grønne uten å ha nevneverdige klima- eller miljøeffekter.

Boks 3.5 Miljømerking av investeringsfond

Stiftelsen Miljømerking i Norge, som forvalter det offisielle miljømerket Svanemerket, miljømerker også investeringsfond. For å oppnå svanemerking må forvalteren av fondet bruke kapitalen og eierskapet til å trekke de bedriftene fondet investerer i, i en mer bærekraftig retning. Det stilles bl.a. krav om at:

  • fondet avstår helt fra investeringer i bransjer og selskaper som er spesielt problematiske

  • fondet gjør en grundig bærekraftsanalyse av mulige plasseringer og prioriterer de beste selskapene

  • fondet er åpen om hvilke aksjer og obligasjoner mv. som finnes i fondet, og årlig rapporterer hva fondet har gjort når det gjelder bærekraft

  • fondet utøver eierskap og driver påvirkningsarbeid rettet mot selskapene i porteføljen.

Det første svanemerkede investeringsfondet i Norge ble lansert i juni 2018 av KLP.

Utvikling av standarder for hva som kan regnes som et grønt finansielt produkt, kan øke kunder og investorers tillit til grønne finansielle produkter, og legge til rette for at disse markedene vokser. Å utvikle et klassifiseringssystem (taksonomi) for bærekraftig virksomhet og lage standarder for grønne finansielle produkter er blant tiltakene i EU-kommisjonens handlingsplan for finansiering av bærekraftig vekst, se kapittel 2.7.2.

Finans Norge gir i sitt veikart uttrykk for en positiv holdning til et slikt felles begrepsrammeverk, men skriver også at rammeverket verken bør være statisk eller utgjøre en standard for hvilke produkter aktørene i finansmarkedene kan tilby. Etter Finans Norges vurdering bør begrepsrammeverket også omfatte omstilling av næringer, ettersom et grønt skifte forutsetter investeringer i selskaper som i dag har store utslipp, og som må omstille til mer bærekraftig virksomhet.

Grønne obligasjoner er obligasjoner som skal finansiere prosjekter som har positiv klima- og miljøeffekt eller bidrar til klimatilpasning (såkalte miljøriktige formål). Dette kan f.eks. være prosjekter knyttet til fornybar energi, bærekraftig arealbruk, ren transport, klimatilpasning og motvirkning av klimaendringer. Grønne obligasjoner er i sterk vekst internasjonalt, men utgjør likevel under 1 pst. av utestående obligasjoner på verdensmarkedet. Ved utgangen av 2017 utgjorde utestående grønne obligasjoner utstedt av norske aktører i overkant av 20 mrd. kroner, se figur 3.14.9

Figur 3.14 Grønne obligasjoner i Norden (2017). Utestående verdi i milliarder euro (venstre akse) og antall utstedere (høyre akse)

Figur 3.14 Grønne obligasjoner i Norden (2017). Utestående verdi i milliarder euro (venstre akse) og antall utstedere (høyre akse)

Kilde: Climate Bonds Initiative.

En av de sektorspesifikke anbefalingene til bankene i Finans Norges veikart er å gjøre obligasjonsmarkedet grønnere. Finans Norge peker på at obligasjonslån utgjør en stadig større del av norsk næringslivs rentebærende gjeld, men at obligasjonene som utstedes, i liten grad klassifiseres som grønne. Gjennom å inkludere klima i prospekter og utstedelser av ordinære obligasjoner, og økte utstedelser av grønne obligasjoner, vil norske banker ifølge Finans Norge kunne bidra til et grønnere obligasjonsmarked. Finans Norge peker i rapporten på at norske selskaper i dag utsteder obligasjoner som kunne vært klassifisert som grønne. Ved å stille klimakrav i kredittprosessen kan bankene ifølge Finans Norge legge et grunnlag for egne utstedelser av grønne obligasjoner, f.eks. for å finansiere grønne lån. På denne måten mener Finans Norge bankene kan bidra til økt volum og likviditet i det grønne obligasjonsmarkedet.

Kapitaltilgangsutvalget skriver i sin utredning at et velfungerende marked for grønne obligasjoner krever en betraktelig størrelse på både emisjonssiden og annenhåndssiden, noe det norske markedet ikke har ennå.10 Utvalget mener utstedere og tilretteleggere av grønne obligasjoner bør arbeide sammen for å styrke markedet for og omsetteligheten av slike verdipapirer. Et større samarbeid over grensene, eventuelt et felles marked med andre nordiske land som Sverige, vil ifølge utvalget gjøre grønne obligasjoner mer attraktive både for utsteder og investor.

Det er så langt ikke etablert en internasjonal standard for hva som kan regnes som en grønn obligasjon, men det er utviklet flere retningslinjer, som Green Bond Principles. Flere aktører, som norske CICERO Senter for klimaforskning og DNV GL, leverer uavhengige vurderinger av grønne obligasjoner. CICERO har nylig gjennomført en pilotstudie av mulighetene for å utvikle et rammeverk for å vurdere egenkapitalinstrumenter basert på tilsvarende metode som for grønne obligasjoner.11 Å etablere standarder for grønne obligasjoner er et av tiltakene i EUs handlingsplan for finansiering av bærekraftig vekst, se kapittel 2.7.2. En ekspertgruppe nedsatt av EU-kommisjonen sendte i mars 2019 på høring anbefalinger om en EU-standard for grønne obligasjoner.12

Oslo Børs lanserte i 2015 som den første børsen i verden en egen liste for grønne obligasjoner. Bakgrunnen var et ønske om å synliggjøre grønne investeringsvalg. Utstedere som ønsker å notere obligasjoner på den grønne listen, er underlagt samme krav og forpliktelser som for øvrige obligasjoner. I tillegg stilles det krav om en uavhengig, offentlig vurdering som verifiserer at lånet finansierer miljøvennlige prosjekter.

3.5.2 Skadeforsikring – klimarisiko og forebygging

Skadeforsikringsforetakene og gjenforsikringsforetakene er finansmarkedsaktørene som er mest direkte eksponert mot de fysiske effektene av klimaendringene i form av økte skadeutbetalinger etter hyppigere naturskadehendelser. Forsikringsnæringen var derfor også tidligere ute enn andre aktører i finansmarkedene med å analysere hvilke konsekvenser klimaendringene kan få for deres forretningsmodeller.

I sin rapport gir Klimarisikoutvalget flere anbefalinger om forebygging av naturskader. Utvalget peker bl.a. på viktigheten av at klimarisikovurderinger blir en integrert del av kommunenes aktiviteter, herunder arealplanlegging. Utvalget skriver at naturskadeforsikringsordningen sikrer bred tilgang til forsikring mot naturskade, men at innrettingen med lik pris i hele landet uavhengig av risikoen lokalt (solidaritetsprinsippet) svekker insentivene til skadeforebygging for kundene. Ifølge utvalget kan dagens ordning også gi svake insentiver for kommunene til å ta hensyn til naturskaderisiko i arealplanleggingen, selv om dette motvirkes noe av forsikringsforetakenes mulighet til å søke regress hos kommunene dersom arealplanleggingen fører til naturskader som kunne vært unngått med bedre risikovurderinger fra kommunenes side.

Utvalget mener norske myndigheter bør vurdere om det er behov for en helhetlig gjennomgang av naturskadeforsikringsordningen i lys av klimaendringene, herunder om prinsippet om lik premiesats uavhengig av risiko bør revurderes for å styrke insentivene til skadeforebygging. Utvalget viser til at vurderinger av ordningen de senere årene ikke har omfattet prinsippet om lik premiesats. Etter en lovendring fra 1. januar 2018 kan privatkunder få dekket kostnader til ny tomt (relokalisering) gjennom ordningen, slik at boliger rammet av naturskader ikke bygges opp på samme utsatte sted. Regjeringen satte i november 2017 ned et utvalg som skulle se på enkelte økonomiske og administrative sider av ordningen. Naturskadeforsikringsutvalget leverte sin utredning til Justis- og beredskapsdepartementet 6. februar 2019.13

Klimarisikoutvalget peker i sin rapport også på at skadeforsikringsforetakene gjennom sin virksomhet sitter på informasjon og kunnskap om klima- og naturskaderisiko som kan være nyttig for andre aktører. Dersom f.eks. informasjon om skadedata gjøres tilgjengelig for andre, vil den ifølge utvalget kunne ha stor verdi i planprosesser, forebygging av naturskader og arbeidet med å tilpasse eksisterende infrastruktur til klimaendringene.

Norske skadeforsikringsforetak er en viktig samarbeidspartner for det offentlige i arbeidet med klimatilpasning og forebygging av skader. Finans Norge initierte i 2013 et pilotprosjekt om deling av skadedata med kommuner i forebyggingsøyemed. I februar 2018 inngikk Finans Norge et samarbeid med Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) om utveksling av informasjon og formidling av skadedata og analyser. Samarbeidet ble utvidet i mars 2019. Formålet er å styrke kommunene og fylkenes arbeid med forebygging. Samarbeidet er en del av prosjektet «Kunnskapsbanken» under DSB, som skal støtte sammenstilling av data og analyseprosesser innen hele samfunnssikkerhetsfeltet. Slik informasjonsutveksling er en av de bransjespesifikke anbefalingene til skadeforsikringsforetakene i Finans Norges rapport «Veikart for grønn konkurransekraft i finansnæringen», se boks 3.4. Finans Norge oppfordrer også foretakene til å øke innsatsen for skadeforebygging, og utarbeide klimakrav for gjenoppbygging etter naturskader.

Klimarisikoutvalget mener en utfordring ved frivillig informasjonsdeling er at skadedata og informasjon om risiko i mange tilfeller vil være av konkurransemessig sensitiv karakter for foretakene. Videre skriver utvalget at uensartet rapportering fra forsikringsforetakene kan gjøre det vanskeligere for kommunene og andre myndigheter å bruke dataene. Utvalget viser til en rapport utarbeidet av Klima2050, som viser at forsikringsforetakene er positive til å dele skadedata med kommuner og offentlige etater som arbeider med klimatilpasning, men at det er juridiske utfordringer som myndighetene må håndtere.14 Utvalget mener at dersom ikke næringen selv enes om en enhetlig standard for skaderapportering, bør myndighetene arbeide for å finne løsninger for deling av data som ivaretar konkurransen mellom forsikringsforetakene og kundenes personvern, og samtidig lar kommuner og myndigheter benytte seg av standardiserte data på en hensiktsmessig måte.

I høringen av Klimarisikoutvalgets rapport har flere høringsinstanser kommet med innspill til utvalgets anbefalinger om naturskadeforsikringsordningen og deling av skadedata. KS er negative til å endre solidaritetsprinsippet i ordningen. Ved å fjerne en slik grunnleggende premiss for naturskadeforsikringsordningen, vil en betydelig større del av kostnadene ifølge KS bli lagt på aktører i de områdene som er mest utsatt for naturskader. Finans Norge mener på sin side at manglende insentiver er en av hovedutfordringene ved dagens naturskadeforsikringsordning, og tar til orde for en helhetlig gjennomgang av ordningen. DSB mener insentivene i ordningen til å investere i skadeforebygging kan styrkes, og støtter at det arbeides videre med dette. Statistisk sentralbyrå støtter også utvalgets forslag om en gjennomgang av ordningen, Norges forskningsråd er positive til en gjennomgang, men peker samtidig på et nylig gjennomført forskningsprosjekt som har gått gjennom ordninger i andre vestlige land og funnet at risikobaserte premier og fradragsordninger er vanskelige å gjennomføre i praksis. NHO skriver at en eventuell begrenset differensiering av naturskadeforsikringspremien neppe vil gi tilstrekkelige insentiver til å gjennomføre tiltak som kan være kostbare. NHO viser også til at eiere av boliger og fritidshus kan få dekket kostnader til relokalisering gjennom ordningen, og mener at denne muligheten også bør innføres for næringskunder.

Flere høringsinstanser er positive til deling av skadedata. DSB er enig med utvalget i at skadedata fra forsikringsforetakene vil være en nyttig kilde til informasjon for å identifisere naturskaderisiko, og at myndighetene kan bidra til å gjøre dataene tilgjengelige for kommuner. Dersom det er behov for endringer i lov eller forskrift som regulerer foretakenes anledning til å dele informasjon eller myndighetenes anledning til å motta og gjøre tilgjengelig informasjon, bør forsikringsforetakene og myndighetene etter DSBs vurdering samarbeide om å oppnå hensiktsmessige løsninger. Også Norges vassdrags- og energidirektorat støtter utvalgets anbefaling om at myndighetene om nødvendig må bidra til å finne løsninger for deling av slike data. NHO mener at deling av skadedata mellom forsikringsforetakene og kommunene kan være et nyttig tiltak i forbindelse med planprosesser og prioriteringer av forebyggingsarbeid. Finans Norge skriver at deling av skadedata forutsetter strengere krav til kommunene om bruk av dataene, og mener det bør innarbeides et krav til kommunene i Plan- og bygningsloven om at relevant informasjon om klimarisiko skal vektlegges.

Departementet deler utvalget og høringsinstansenes vurdering av at deling av skadedata og risikonalyser fra skadeforsikringsforetakene med kommuner og andre offentlige myndigheter kan være nyttig i arbeidet med å forebygge naturskader og tilpasse eksisterende infrastruktur til klimaendringene. Departementet vil i samråd med forsikringsnæringen vurdere om det er behov for tiltak for å legge bedre til rette for deling av skadedata i forebyggingsøyemed.

3.6 Digitalisering, nye tjenester og nye forretningsmodeller

3.6.1 Digitalisering og endring i markedsstruktur

Norsk finansnæring var tidlig ute med å ta i bruk digitale løsninger og tilby digitale tjenester til sine kunder, og ligger langt fremme i bruk av kostnadseffektive digitale løsninger i hele verdikjeden. Internasjonale sammenligninger, som EU-kommisjonens årlige «Digital Economy and Society Index» (DESI), viser at Norge er blant de mest digitaliserte landene i Europa. I DESI-undersøkelsen for 2018 scorer Norge over EU-gjennomsnittet for digital kompetanse og bruk av digitale tjenester. Norge scorer særlig høyt i bruken av digitale finansielle tjenester som bruk av nettbank, se figur 3.15. Det reflekterer at norske forbrukere har vært raske med å ta i bruk digitale tjenester norsk finansnæring har tilbudt, se figur 3.16.

Digitalisering har bidratt til effektiv produksjon av finansielle tjenester som har kommet både finansnæringen selv, kundene og norsk økonomi til gode. For eksempel har det norske betalingssystemet lenge vært mer effektivt enn systemene i mange andre land.

Finanstilsynet skriver i rapporten «Finansielt utsyn» fra desember 2018 at digitalisering og økt innslag av kundedrevne prosesser har bidratt til å holde kostnadene i bankene nede. Etterspørselen etter arbeidskraft og filialstrukturen i banksektoren har endret seg i takt med de strukturelle endringene. Norges Bank skriver i rapporten «Finansiell stabilitet 2018» at sammenslåinger, effektivisering og utvikling av digitale selvbetjeningsplattformer har redusert bankenes behov for ansatte og lokaler, jf. figur 3.17. Denne effektiviseringen har ifølge Norges Bank gitt midlertidige omstillingskostnader, men den langsiktige trenden er likevel en netto kostnadsreduksjon.

Figur 3.15 Digital Economy and Society Index 2018, utvalgte indikatorer

Figur 3.15 Digital Economy and Society Index 2018, utvalgte indikatorer

Kilde: EU-kommisjonen.

Figur 3.16 Bruk av digitale bank- og betalingstjenester

Figur 3.16 Bruk av digitale bank- og betalingstjenester

Kilde: Finans Norge og Kantar.

Figur 3.17 Ekspedisjonssteder, bank

Figur 3.17 Ekspedisjonssteder, bank

Kilde: Finans Norge.

Det er positive samspillseffekter av digitaliseringen av offentlig sektor og finanssektoren, og finansnæringen er en nyttig samarbeidspartner i statens digitaliseringsarbeid. Gjennom prosjektet Digital Samhandling Offentlig Privat (DSOP) bidrar næringen til å utvikle digitale løsninger som kan gi store samfunnsøkonomiske besparelser, se boks 3.7.

Innovasjonstakten innenfor finansielle tjenester er fortsatt høy og kan gi nye endringer i markedsstrukturen fremover, gjennom at det blir lettere for nye aktører og aktører utenfor finansnæringen å konkurrere med de etablerte finansforetakene. Nye aktører som bruker teknologi for å tilby finansielle tjenester på nye måter, omtales gjerne som fintech-virksomheter. Fintech er et vidt begrep for ulike koblinger mellom teknologisk innovasjon og finans, og har ingen presis definisjon.

Det er flere årsaker til endringene som har skjedd, eller er i ferd med å skje, i markedet for finansielle tjenester. For det første har bruk av teknologi som åpne API-er15, smarttelefoner, skytjenester og kunstig intelligens muliggjort nye produkter og forretningsmodeller. For det andre har ulike initiativer fra myndighetene (se avsnitt 3.6.3.) og ny regulering lagt til rette for nye tjenester og økt konkurranse. I EU har markedet for finansielle tjenester blitt åpnet opp for nye aktører gjennom det reviderte betalingstjenestedirektivet (PSD2), se avsnitt 3.6.2.

Internasjonalt forklares gjerne fremveksten av nye aktører i markedet for finansielle tjenester også med endrede kundeforventninger ettersom kundene i større grad enn tidligere forventer å bli tilbudt gode digitale finansielle tjenester. At de etablerte finansforetakene i mange land har vært sent ute med å tilby dette, har åpnet for nye aktører. I Norge har dette trolig spilt en mindre rolle, ettersom norsk finansnæring har vært tidlig ute og satt standarden for digital tjenesteyting for andre norske næringer.

Den tidlige digitaliseringen i norsk finansnæring har samtidig medført at IT-systemene i mange finansforetak har blitt gradvis mer komplekse. Det kan gjøre det utfordrende og kostbart å innpasse nye produkter og tjenester i systemene. Nye fintech-virksomheters mulighet til å bygge opp egnede systemer fra bunnen av kan dermed være en konkurransefordel. Samtidig har etablerte finansforetak fordelen av enklere tilgang til kapital og en eksisterende kundemasse.

I enkelte nisjer, som kredittgivning og betaling, har fintech-virksomheter i enkelte land oppnådd relativt store markedsandeler. Til nå kan forholdet mellom etablerte aktører og fintech-virksomheter likevel sies å ha vært preget av samarbeid. Det kan være gjensidig fordelaktig ved at fintech-aktørene får tilgang til de etablerte foretakenes kundemasse og kapital, mens de etablerte aktørene får tilgang til innovative teknologier som kan gi konkurransefordeler overfor andre finansforetak.

De etablerte finansforetakene utfordres ikke bare av nye fintech-virksomheter, men også av store teknologiselskaper som de senere årene har begynt å tilby finansielle tjenester. Både Apple og Google lanserte sine betalingstjenester i Norge i 2018. I enkelte land, som Kina, har store teknologiselskaper oppnådd betydelige markedsandeler, særlig innenfor betalingstjenester, men også innenfor kreditt, forsikring og kapitalforvaltning.

Boks 3.6 EU-kommisjonens handlingsplan for fintech

EU-kommisjonen la i mars 2018 frem en handlingsplan for fintech1 med sikte på å:

  • gi bedre muligheter til å skalere opp innovative forretningsmodeller til EU-nivå,

  • legge til rette for at finanssektoren kan ta i bruk teknologiske innovasjoner, og

  • styrke IT-sikkerheten i finanssektoren.

Kommisjonen varslet i eller i forbindelse med handlingsplanen en rekke initiativer:

  • Samtidig med at handlingsplanen ble lagt frem, la Kommisjonen frem et forslag om å regulere finansiell folkefinansiering på EU-nivå i form av en forordning, se avsnitt 3.6.4.

  • Kommisjonen satte våren 2018 ned en ekspertgruppe som innen andre kvartal 2019 skal vurdere om det er utilsiktede hindringer for finansiell innovasjon i det finansregulatoriske rammeverket, og identifisere potensielle regulatoriske problemstillinger som kan oppstå fremover.

  • Kommisjonen varslet at de gjennom 2018 ville fortsette å overvåke utviklingen i markedet for virtuelle valutaer og kryptoemisjoner (ICO), se avsnitt 3.6.5.

  • Kommisjonen pekte på at finanssektoren er den sektoren som er best rustet mot, men også hyppigst utsatt for, cyberangrep. Kommisjonen ba de europeiske tilsynsmyndighetene om innen første kvartal 2019 å kartlegge dagens tilsynspraksis for IT-sikkerhet og, der det er hensiktsmessig, vurdere å gi retningslinjer med sikte på en mer likeartet håndtering av IT-risiko i EU.

  • Kommisjonen etablerte våren 2018 «EU FinTech Lab», som har som mål å øke tilsynsmyndigheters kunnskap om ny teknologi gjennom demonstrasjoner og diskusjon med teknologileverandører i et ikke-kommersielt forum.

  • Kommisjonen ba de europeiske tilsynsmyndighetene vurdere de nasjonale tiltakene som har blitt iverksatt i EU/EØS-området for å legge til rette for finansiell innovasjon, se avsnitt 3.6.3.

1FinTech Action plan: For a more competitive and innovative European financial sector. Se boks 3.7 i Finansmarkedsmeldingen 2018.

Financial Stability Board (FSB) la i februar 2019 frem en rapport om hvordan fintech kan påvirke strukturen i markedet for finansielle tjenester, og hvilke implikasjoner det kan få for finansiell stabilitet.16 FSB peker på at de etablerte finansforetakene kan møte sterkere konkurranse fra store teknologiselskaper («BigTech»), som typisk har store kundemasser, kjente merkenavn og tillit, enn fra fintech-virksomheter. Teknologiselskapene får gjennom sin kjernevirksomhet store mengder informasjon om kundene som kan brukes til å skreddersy finansielle tjenester. Sammen med en sterk finansiell stilling og tilgang til billig kapital gjør dette at selskapene raskt kan oppnå stordriftsfordeler i produksjonen av finansielle tjenester, særlig på områder hvor det er nettverkseffekter, som betaling, oppgjør, utlån og potensielt også forsikring. Kryssubsidiering kan gjøre det mulig å operere med lavere marginer for raskt å oppnå betydelige markedsandeler. På kort sikt kan de store teknologiselskapenes inntog i markedet for finansielle tjenester øke konkurransen, men på lengre sikt er det en fare for ny markedskonsentrasjon.

Tilgang til store mengder data om kunder kan være en konkurransefordel for selskaper med sitt utspring utenfor finanssektoren, men reiser også problemstillinger rundt kundenes personvern. For myndighetene er det viktig å se til at personvernet sikres på en god måte, enten håndteringen av kundedata skjer i de etablerte bankene og forsikringsforetakene eller hos nye aktører. Datatilsynet pekte i en rapport fra 2018 på at norske forbrukere anser opplysninger om sin privatøkonomi som svært beskyttelsesverdige.17 Tillit til at sensitiv informasjon håndteres på en trygg måte og ikke misbrukes, kan dermed være en konkurransefordel.

Selv om Financial Stability Board peker på tillit som en mulig konkurransefordel for store teknologiselskaper, er det grunn til å anta at dette i mindre grad er tilfelle i Norge, i hvert fall på kort sikt. Undersøkelser utført av Datatilsynet viser at norske forbrukere har langt høyere tillit til at norske finansforetak ivaretar personvernet på en forsvarlig måte enn utenlandske finansforetak og teknologiselskaper, og norske forbrukere oppgir i liten grad at de ønsker å bruke banktjenester fra store teknologiselskaper, se figurene 3.18. og 3.19.18 En undersøkelse gjennomført for Finans Norge viser at andelen forbrukere som ønsker å bruke portalløsninger lignende de som det åpnes for gjennom EUs reviderte betalingstjenestedirektiv (se avsnitt 3.6.2), har størst tillit til egen hovedbank som tilbyder av tjenesten, se figur 3.20.

Figur 3.18 Andel som har tillit til at betalingstjenester tilbudt av ulike virksomheter ivaretar personvernet (2018)1

Figur 3.18 Andel som har tillit til at betalingstjenester tilbudt av ulike virksomheter ivaretar personvernet (2018)1

1 Andelen som har sagt seg «helt enig» eller «delvis enig» i påstanden «Jeg har tillit til at betalingstjenester levert av følgende virksomheter ivaretar mitt personvern».

Kilde: Datatilsynet.

Figur 3.19 Interesse for å bruke banktjenester fra Google eller Facebook (2017)1

Figur 3.19 Interesse for å bruke banktjenester fra Google eller Facebook (2017)1

1 Fordeling av svar på spørsmålet «Kunne du være interessert i å benytte deg av en nyttig banktjeneste fra Google eller Facebook?».

Kilde: Datatilsynet.

Figur 3.20 Tillit til tilbydere av tjenester som gir oversikt over alle kontoer på tvers av banker1

Figur 3.20 Tillit til tilbydere av tjenester som gir oversikt over alle kontoer på tvers av banker1

1 Se undersøkelsen Forbruker- og finanstrender 2018. Figuren viser fordelingen av svar på spørsmålet «Hvilke aktører har du mest tillit til å levere en slik løsning»? «En slik løsning» viser her til «en innloggingsportal som gir deg oversikt over alle dine kontoer og hele ditt engasjement på tvers av alle banker du er kunde hos.»

Kilde: Finans Norge og Kantar.

Boks 3.7 Digital samhandling – offentlig privat (DSOP)

Finans Norge og Bits startet i 2016 et samarbeid med Skatteetaten og Brønnøysundregistrene om digitalisering og mer effektiv utveksling av informasjon mellom finansnæringen ogoffentlig sektor. Samarbeidet Digital Samhandling – Offentlig Privat (DSOP) ble formalisert i 2016, og politiet og Nav deltar nå også i samarbeidet. Samarbeidet omfatter flere prosjekter. Prosjektet «Samtykkebasert lånesøknad» muliggjør en digital overføring av inntekts- og formuesopplysninger og likningsdata fra Skatteetaten til banken når en kunde søker om lån. Løsningen vant DIFIs digitaliseringspris i 2018 og er nå i ordinær drift. Over 100 banker benytter løsningen, og flere arbeider med å koble seg på. Gevinsten av prosjektet alene er beregnet til 13 mrd. kroner totalt over 10 år.

Prosjektet «Kontrollinformasjon» innebærer at Skatteetatens henvendelser til bankene om tilgang på kontoopplysninger skjer i henhold til en standard og med digital utveksling. Tiltaket skal bl.a. gi mer treffsikre kontroller og bidra til bekjempelse av skatte- og avgiftsunndragelser. Prosjektet hadde i november 2018 den første transaksjonen mellom Sparebank 1 og Skatteetaten, og flere banker skal koble seg på i 2019. Politiet og NAV arbeider også med å koble seg på prosjektet.

«Konkursbehandling» er et samarbeid mellom Brønnøysundregistrene og finansnæringen, og skal gjøre konkursvarsel digitalt tilgjengelig. Bankene kan sperre berørte kontoer, og informasjon om aktiva kan samles inn av det offentlige. Tiltaket gjenbruker noen av løsningene fra «Kontrollinformasjon»-prosjektet og skal ferdigstille en pilot i løpet av første halvår 2019.

Prosjektet «Syke- og uføreopplysninger fra NAV» skal forenkle og digitalisere uthenting av informasjon fra NAV for tjenestene arbeidsavklaringspenger, uføretrygd og sykepenger. Et pilotprosjekt startet opp i mars 2019 med Storebrand som første deltaker.

3.6.2 Gjennomføring av revidert betalingstjenestedirektiv

EUs reviderte betalingstjenestedirektiv (Payments Services Directive 2, PSD 2) er ventet å bidra til økt konkurranse i markedet for betalingstjenester de nærmeste årene. Direktivet ble vedtatt i 2015, og har som mål å modernisere regelverket i tråd med utviklingen i markedet, åpne opp for nyskapning og mer konkurranse, legge til rette for lavere priser og fremme sikrere løsninger. Fristen for gjennomføring av direktivet i nasjonal rett for EU-landene var i januar 2018, men i enkelte land har gjennomføringen av direktivet vært forsinket.

Direktivet innebærer at bankene vil miste sitt monopol på egne kunders konto- og transaksjonsopplysninger. Direktivet gir tredjepartstjenesteleverandører adgang til å initiere betalinger på vegne av kunden. Det innebærer bl.a. at nettbutikker kan tilby kunden å betale direkte fra konto uten å måtte oppgi kortinformasjon. Nye tredjepartstjenesteleverandører vil også, med samtykke fra kunden, kunne få tilgang til bankkundenes kontoinformasjon. Det åpner bl.a. for tjenester som samler kontoopplysninger fra flere ulike banker på ett sted eller i én app. Flere norske banker har i løpet av 2018 åpnet for at kundene i nett- og mobilbank kan se opplysninger fra kontoer i andre banker.

Direktivet er EØS-relevant, men foreløpig ikke inntatt i EØS-avtalen. Ansvaret for å gjennomføre direktivet i norsk rett er delt mellom Finansdepartementet, som har ansvaret for de offentligrettslige delene, og Justis- og beredskapsdepartementet, som har ansvar for de privatrettslige delene av direktivet. Finansdepartementet fremmet i juni 2018 forslag om endringer i finansforetaksloven for å gjennomføre offentligrettslige deler av direktivet i norsk rett. Stortinget vedtok lovendringene i november 2018. Lovendringene trådte i kraft 1. april. Finansdepartementet fastsatte 15. februar utfyllende forskriftsregler som trådte i kraft samtidig som lovendringene.

Justis- og beredskapsdepartementet fastsatte 18. februar forskrift om betalingstjenester, som gjennomfører de viktigste privatrettslige delene av PSD 2. Forskriften inneholder bl.a. regler om samtykke, opplysningsplikter og ansvar for uautoriserte betalingstransaksjoner. Forskriften trådte i kraft 1. april.

Det er for tidlig å fastslå hvilke effekter direktivet vil få for konkurransen i markedet for betalingstjenester. Finanstilsynet peker i rapporten «Finansielt utsyn» fra desember 2018 på at PSD2 åpner for at både nye og tradisjonelle aktører kan tilby nye typer tjenester, som vil kunne legge press på bankenes inntjening. Tjenester som samler informasjon om en kundes ulike bankforbindelser, kan ifølge Finanstilsynet bidra til å redusere kundenes lojalitet til konkrete banker og dermed verdien av historiske kundeforhold. Dette vil ifølge tilsynet kunne føre til økt priskonkurranse, særlig på enkle, standardiserte produkter.

3.6.3 Kontaktpunkt og regulatorisk sandkasse for fintech

Finansdepartementet har i de siste års finansmarkedsmeldinger pekt på at nye aktører og bruk av ny teknologi i produksjonen av finansielle tjenester kan skape behov for avklaringer og veiledning på områder hvor lovtekst, forarbeider og rettspraksis gir begrenset informasjon. Nye aktører med liten erfaring med regulering og tilsyn kan ha særlig behov for veiledning, men også etablerte finansforetak kan ha behov for veiledning dersom de ønsker å tilby tjenester på nye måter gjennom bruk av teknologi.

Tilsynsmyndigheter i flere land har de senere årene søkt å legge til rette for innovasjon i produksjonen av finansielle tjenester gjennom å etablere kontaktpunkter og såkalte regulatoriske sandkasser. Mest utbredt er egne kontaktpunkt for fintech hos tilsynsmyndighetene, hvor virksomheter kan henvende seg med spørsmål og søke ikke-bindende rådgivning om regulering og tilsyn, herunder krav til konsesjon.

Finanstilsynet etablerte i september 2017 på oppdrag fra Finansdepartementet et kontaktpunkt for fintech. Kontaktpunktet består av en informasjonsside som gir kortfattet informasjon om tilsynets rolle, krav til konsesjon, sentralt regelverk og søknadsprosess for ulike typer konsesjoner, og en egen e-postadresse til bruk for henvendelser som gjelder fintech. Henvendelsene videreformidles til de relevante fagpersonene. Finanstilsynet har så langt mottatt 28 henvendelser til denne e-postadressen, hvorav 19 har vært fra ulike typer fintech-virksomheter. Henvendelsene gjelder betalingstjenester, folkefinansiering, andre lånerelaterte tema, forsikring, virtuelle valutaer, sparing og verdipapirvirksomhet.

I regulatoriske sandkasser gis utvalgte virksomheter mulighet til å teste ut bestemte produkter, teknologier eller tjenester på et begrenset antall kunder, i en begrenset tidsperiode og under tett oppfølging av tilsynsmyndigheten. Virksomhetene som tas opp i sandkassen, må oppfylle en rekke kriterier. Regulatoriske sandkasser innebærer ikke fritak fra konsesjonskrav, eller fritak fra regulatoriske krav som følger av nasjonal eller europeisk lovgivning. Samtidig trenger ikke en regulatorisk sandkasse være forbeholdt konsesjonsbelagt virksomhet. Også virksomheter som tilbyr tjenester og produkter til foretak under tilsyn, kan kvalifisere for opptak.

Som ledd i oppfølgingen av EU-kommisjonens handlingsplan for fintech (se boks 3.6) la de europeiske tilsynsmyndighetene (EBA, ESMA og EIOPA) i januar 2019 frem en rapport om tiltakene som har blitt iverksatt av nasjonale myndigheter i EU/EØS-området for å legge til rette for finansiell innovasjon.19 Ved årsskiftet 2018–2019 hadde 24 land etablert kontaktpunkt for fintech, mens 5 hadde etablert regulatoriske sandkasser.20

I rapporten refererer de europeiske tilsynsmyndighetene til synspunkter og erfaringer de har innhentet fra de nasjonale tilsynsmyndighetene som har etablert slike ordninger. De nasjonale tilsynene trekker frem at ordningene gir myndighetene økt kjennskap til bruk av ny teknologi i finanssektoren, noe som gjør dem bedre i stand til å identifisere mulige risikoer og forbrukerutfordringer ved nye produkter og forretningsmodeller på et tidligere tidspunkt. Det kan også gjøre det lettere å identifisere behov for regelverksavklaringer og kompetanseheving i tilsynene. Foretakene kan på sin side, gjennom økt kontakt med tilsynsmyndighetene, få bedre forståelse av tilsynsmyndighetenes forventninger. Samtidig peker de nasjonale tilsynsmyndighetene på enkelte utfordringer og risikoer ved ordningene, herunder at de kan ha konkurransevridende virkninger. For eksempel har enkelte nasjonale tilsyn uttrykt bekymring for at opptak av foretak til en regulatorisk sandkasse kan bli oppfattet i markedet som et godkjent-stempel, noe som kan gi utilsiktede fordeler som lettere tilgang til kapital.

Rapporten fra de europeiske tilsynsmyndighetene viser at det er mange fellestrekk ved de regulatoriske sandkassene som har blitt etablert i Europa, herunder at de:

  • ikke er begrenset til foretak fra enkelte deler av finanssektoren, men er åpne for et bredt spekter av virksomheter,

  • er åpne både for eksisterende finansforetak, nye aktører som vil tilby finansielle tjenester, og aktører utenfor sektoren (f.eks. teknologiselskaper) som tilbyr tjenester til foretak under tilsyn,

  • ikke gir fritak for konsesjonskrav eller krav som følger av felleseuropeisk eller nasjonalt regelverk,

  • har spesifikke opptakskrav, og

  • stiller som forutsetning at den aktuelle tjenesten eller produktet må være genuint innovativ.

De europeiske tilsynsymyndighetene stiller i rapporten opp flere prinsipper de mener bør følges ved etableringen av regulatoriske sandkasser. Etter prinsippene skal sandkasser ikke åpne for fritak fra krav som følger av EU-regelverket. Myndighetene kan stille forholdsmessige krav til deltagende foretak dersom regelverket åpner for dette, men da på lik linje med hvordan dette gjøres for foretak utenfor sandkassen.

EU-kommisjonen og de europeiske tilsynsmyndighetene etablerte i april 2019 European Forum for Innovation Facilitators (EFIF), som er et forum for tilsynsmyndigheter som har etablert regulatoriske sandkasser eller kontaktpunkt for fintech. Formålet med EFIF er å skape en plattform for samarbeid og utveksling av erfaringer mellom deltagende tilsynsmyndigheter.

Ved behandlingen av Finansmarkedsmeldingen 2018 (Innst. 371 S (2017–2018)) ba Stortinget regjeringen om å etablere en regulatorisk sandkasse for fintech under Finanstilsynet innen utgangen av 2019. Finansdepartementet ba i brev 12. november 2018 Finanstilsynet om å etablere en regulatorisk sandkasse, som del av et bredere informasjons- og veiledningsinitiativ. Det skal åpnes for søknader til den regulatoriske sandkassen senest 31. desember 2019. Finanstilsynet ble i brevet bedt om å se hen til de europeiske tilsynsmyndighetenes vurderinger og de regulatoriske sandkassene som har blitt etablert i Storbritannia og Danmark. I oppdragsbrevet skriver departementet:

«Etter Finansdepartementets vurdering bør det fastsettes klare vilkår for opptak til den regulatoriske sandkassen, herunder at prosjektet kan gi fordeler for forbrukere eller det finansielle systemet som helhet, at prosjektet kan bidra til teknologisk innovasjon og representerer noe genuint nytt, og at testing i en regulatorisk sandkasse er ansett å være avgjørende for at prosjektet skal kunne realiseres. Nytteverdien for Finanstilsynets egen kompetanse og øvrige virksomhet bør tillegges vekt i utvelgelsen av prosjekter. Etter departementets vurdering trenger ikke den regulatoriske sandkassen være forbeholdt konsesjonsbelagt virksomhet. Finanstilsynet kan vurdere å åpne opp for at foretak som ønsker å tilby tjenester og produkter til foretak under tilsyn, også kan søke om opptak, under forutsetning av at det inngås et samarbeid med et foretak under tilsyn om det aktuelle sandkasseprosjektet.
Både ressurshensyn og et begrenset omfang av prosjekter som kan være egnet for en regulatorisk sandkasse, tilsier etter Finansdepartementets vurdering at sandkassen kun vil være aktuell for et fåtall virksomheter. For de fleste virksomheter vil andre former for veiledning fra Finanstilsynet være tilstrekkelig for at virksomheten kan innrette sine produkter eller tjenester etter de regulatoriske kravene som stilles. Etter Finansdepartementets vurdering bør en regulatorisk sandkasse derfor etableres som en integrert del av informasjons- og veiledningsarbeidet overfor fintech-virksomheter. Den regulatoriske sandkassen, og Finanstilsynets informasjons- og veiledningsarbeid generelt, bør etter Finansdepartementets vurdering organiseres slik at erfaringene fra dialogen med virksomhetene og testingen i den regulatoriske sandkassen nyttiggjøres i den bredere tilsynsvirksomheten. For å sikre at deltagelse i den regulatoriske sandkassen ikke innebærer konkurransefortrinn, bør Finanstilsynet så langt som mulig, på en hensiktsmessig måte synliggjøre og formidle regulatoriske og tilsynsmessige problemstillinger som er identifisert gjennom sandkassen.»

Finanstilsynet orienterte i brev 15. mars 2019 departementet om arbeidet med å etablere den regulatoriske sandkassen. I brevet skriver Finanstilsynet at det er et omfattende arbeid å avklare rammene for ordningen, og at det ikke er realistisk å kunne åpne sandkassen for søknader på et tidligere tidspunkt enn utløpet av 2019. Finanstilsynet skriver at de i det videre arbeidet med sandkassen, i tråd med føringer fra Finansdepartementet, vil etablere dialog med, og innhente synspunkter fra, Konkurransetilsynet, Forbrukertilsynet og Datatilsynet, samt representanter for potensielle brukere av sandkassen, herunder Finans Norge og IKT-Norge.

Finanstilsynet vil legge vekt på at foretak i sandkassen ikke skal ha en konkurransefordel sammenlignet med andre foretak. Tilsynet vil derfor på generelt grunnlag kommunisere til aktører i finansmarkedet, herunder investorer og kunder som gjør bruk av løsninger som testes i sandkassen, at opptak til sandkassen ikke i seg selv innebærer noen «godkjennelse» av den nye teknologien. Først etter at testperioden er gjennomført, vil det være mulig å foreta en helhetlig vurdering av prosjektet. Tilsynet peker i brevet på at det kan komme søknader om testing av nye tjenester eller forretningsmodeller som det ikke er tatt høyde for i regelverket, og som kan tilsi endringer i eksisterende eller utforming av nytt regelverk. I slike tilfeller kan det bli nødvendig å ha på plass regulatoriske endringer før det kan åpnes for testing av disse løsningene på reelle kunder.

Finanstilsynet skriver at de vil legge vekt på god rolleforståelse, både internt og eksternt, slik at veiledningsrollen ikke kommer i konflikt med tilsynsrollen. Finanstilsynet legger til grunn at foretak som trenger bistand til å etablere seg i finansmarkedene, fortsatt må vende seg til kommersielle rådgivere som advokater og konsulenter.

3.6.4 Finansiell folkefinansiering

Låne- og egenkapitalbasert folkefinansiering er virksomhet som faller innenfor finansmarkedslovgivningen, og omtales gjerne som finansiell folkefinansiering. Finansiell folkefinansiering innebærer at investorer gjennom nettplattformer gir lån til privatpersoner eller bedrifter, eller kjøper eierandeler i en bedrift. I boks 3.9 i Finansmarkedsmeldingen 2018 er det gitt en nærmere forklaring av de ulike formene for folkefinansiering. Selv om folkefinansiering har vokst betraktelig internasjonalt de siste årene, er det for tidlig å si om det kan regnes som en stabil finansieringskilde. Folkefinansieringsplattformene har i hovedsak eksistert i en oppgangskonjunktur, og forretningsmodellen har stort sett ikke vært utsatt for økonomiske nedgangstider.

Sett i et globalt perspektiv er folkefinansiering mest utbredt i Kina, USA og Storbritannia. I de to største nasjonale markedene, Kina og USA, er det lånebasert forbruksfinansiering (privatpersoner, institusjonelle investorer eller plattformer gir lån til privatpersoner) som er den klart mest dominerende forretningsmodellen.21 Det norske markedet er fortsatt svært lite sammenlignet med andre land, men har vokst de siste to årene. Én mulig forklaring på hvorfor det norske markedet for folkefinansiering er relativt lite, er at det norske kapitalmarkedet og banksystemet fungerer godt.

I Europa har folkefinansieringsmarkedet vokst de siste årene, se figur 3.21, men veksten avtok noe fra 2016 til 2017. Storbritannia dominerer det europeiske markedet med en andel i 2017 på omtrent 68 pst. I Europa samlet sett er forbruker-til-forbruker-lån (P2P) den mest utbredte forretningsmodellen, mens i Storbritannia representerer lån til bedrifter den største delen av markedet. Det nordiske markedet har mer enn firedoblet seg fra 2015 til 2017, og ble i 2017 målt til 449 millioner euro. Tallene for Norden har flere likheter med de europeiske. Også her er forbruker-til-forbruker-lån (P2P) den ledende modellen, se figur 3.22.

Figur 3.21 Folkefinansiering i Europa. Millioner euro

Figur 3.21 Folkefinansiering i Europa. Millioner euro

Kilde: Cambridge Centre for Alternative Finance.

Figur 3.22 Folkefinansiering i Norden etter type plattform.1 Millioner euro

Figur 3.22 Folkefinansiering i Norden etter type plattform.1 Millioner euro

1 Gjeldsprodukter: Personer eller institusjonelle investorer kjøper gjeldsbaserte produkter, typisk obligasjoner med fast rente. Faktura: Personer eller institusjonelle investorer kjøper fakturaer eller fordringer til nedsatt pris av et selskap.

Kilde: Cambridge Centre for Alternative Finance.

Bank for International Settlements (BIS) pekte i en rapport fra september 2018 på at den største regulatoriske utfordringen ved folkefinansiering er å sikre tilstrekkelig forbruker- og investorvern.22 BIS uttalte at tapene ved investeringer gjennom folkefinansieringsplattformer har økt i enkelte land, med Kina som et tydelig negativt eksempel. I rapporten skrev BIS videre at bekymringer rundt finansiell stabilitet vil kunne øke dersom næringen fortsetter å vokse. I Storbritannia har tilsynsmyndigheten Financial Conduct Authority (FCA) endret regelverket flere ganger siden det ble innført i 2014, og bakgrunnen for de siste foreslåtte endringene er bl.a. bekymringer for om forbrukere og investorer forstår og blir kompensert for risikoen de tar.

Folkefinansieringsplattformer i Norge er underlagt forskjellige regelverk avhengig av hvilken modell de opererer etter. Egenkapitalbasert folkefinansiering reguleres etter verdipapirhandelloven og loven om alternative investeringsfond (AIF-loven), mens lånebasert folkefinansiering reguleres av finansforetaksloven og finansavtaleloven. Både lånebaserte og egenkapitalbaserte plattformer er underlagt hvitvaskingsregelverket.

Finanstilsynet konkluderte i februar 2017 med at det eksisterende regelverket fullt ut dekker tjenestene folkefinansieringsaktørene tilbyr. Finanstilsynet har i rundskriv gitt en nærmere veiledning om lånebasert folkefinansiering.23 Tilsynet viser i rundskrivet til at långivere som yter lån gjennom en låneformidler/låneplattform, anses å drive konsesjonspliktig finansieringsvirksomhet med mindre aktiviteten faller inn under unntaket i finansforetaksloven om finansiering i enkeltstående tilfeller.24 Enkelte folkefinansieringsaktører har uttalt at unntaket for enkeltstående tilfeller er utfordrende å innrette seg etter. Finanstilsynet har i brev 12. desember 2018 til Finansdepartementet foreslått lov- og forskriftsbestemmelser for lånebasert folkefinansiering av næringsvirksomhet og et forbud mot formidling av forbrukslån.

Finansdepartementet sendte 1. november 2018 på høring et forslag om et målrettet unntak fra konsesjonsplikten for långivning gjennom folkefinansieringsplattformer. Unntaket begrenser seg til utlån til næringsvirksomhet, og långivers samlede utlån skal ikke overstige 1 mill. kroner per år.

Forslaget innebærer at unntaket fra konsesjonsplikten tas inn som ny § 2-17 i finansforetaksforskriften. Departementet la vekt på at unntaket må være enkelt å forstå og innrette seg etter for de lånebaserte folkefinansieringsplattformene. Samtidig bør ikke unntaket være så omfattende at det bryter med prinsippet om at lik risiko reguleres likt. Forslaget er begrenset til kun å gjelde spørsmålet om konsesjonsplikt, og berører f.eks. ikke regler om forbruker- og investorbeskyttelse. Høringsfristen var 14. desember, og det er kommet en rekke høringsmerknader. Departementet vil fastsette nærmere regler i forskrift.

Som Finansdepartementet pekte på i Finansmarkedsmeldingen 2018, er manglende regelverksharmonisering en mulig årsak til at markedene for folkefinansiering i Europa i stor grad er fragmenterte. Kommisjonen la i mars 2018 frem forslag til forordning med mål om å bedre tilgangen til finansiering for innovative selskaper, oppstartsselskaper og andre unoterte små og mellomstore bedrifter. Forslaget kom som en del av Kommisjonens handlingsplan for fintech, se boks 3.4. Det ble bl.a. foreslått en årlig maksimal finansiering på 1 mill. euro per prosjekt, og at den europeiske tilsynsmyndigheten ESMA skal være konsesjonsmyndighet og føre tilsyn med tilbyderne.25 Regelverket, slik Kommisjonen foreslo det, vil ikke påvirke nasjonale reguleringer av folkefinansiering eller annet EU-regelverk, herunder verdipapirmarkedsdirektivet MiFID II, betalingstjenestedirektivet PSD 2 og direktiv om regulering av forvaltere av alternative investeringsfond AIFMD. Tilbyderne skal kunne velge å drive sin virksomhet under nasjonale regler, eller søke om tillatelse til å tilby tjenester etter EU-forordningen.

Europaparlamentet kom i mars 2019 til enighet om forslag til endringer til EU-kommisjonens forslag. Endringsforslaget fra Europaparlamentet baserer seg på forslag fra den økonomiske fagkomiteen i Europaparlamentet (Committee on Economic and Monetary Affairs). Fagkomiteen har bl.a. foreslått at den årlige beløpsgrensen økes fra 1 mill. euro til 8 mill. euro og at folkefinansieringsplattformer må søke om konsesjon fra nasjonale myndigheter, og ikke fra den europeiske verdipapirtilsynsmyndigheten ESMA slik Kommisjonen har foreslått. Parlamentet har også foreslått krav om ansvarsforsikring og krav som skal sikre at plattformenes insentiver sammenfaller med investorenes. Europaparlamentets forslag ligger nå til forhandlinger mellom Kommisjonen, Rådet og Parlamentet.

Regjeringen vil legge til rette for folkefinansiering både gjennom forenklinger for næringen og økt trygghet for forbrukere. Regelverket justeres slik at usikkerhet rundt enkeltstående tilfeller ikke er et utilsiktet hinder for at lånebasert folkefinansiering får utbredelse i Norge. Finansdepartementet vil følge markedsutviklingen i Norge, og vil fortløpende vurdere behovet for ytterligere regelverksendringer. Departementet vil følge med på regelverksutviklingen i EU, og hvilke føringer et eventuelt felleseuropeisk regelverk for folkefinansiering legger for fremtidig norsk regulering av plattformer for finansiell folkefinansiering. Finansdepartementet vil også fortsette å følge utviklingen i land som har innført særskilt regulering av folkefinansiering, som f.eks. Storbritannia.

3.6.5 Virtuell valuta

Finansdepartementet redegjorde i fjorårets finansmarkedsmelding for fremveksten av virtuelle valutaer som Bitcoin, og regulatoriske problemstillinger knyttet til slike valutaer og andre virtuelle eiendeler.2627 Departementet viste bl.a. til at den store oppmerksomheten rundt slike valutaer måtte sees i lys av den sterke prisveksten og de store prissvingningene i Bitcoin og andre virtuelle valutaer. Det siste året har prisen på Bitcoin falt betydelig, se figur 3.23.

Figur 3.23 Prisutvikling, Bitcoin. Amerikanske dollar

Figur 3.23 Prisutvikling, Bitcoin. Amerikanske dollar

Kilde: Macrobond.

Både i Norge og internasjonalt har tilsynsmyndigheter advart mot investeringer i virtuelle valutaer. Det samme gjelder såkalte kryptoemisjoner («initial coin offering», ICO) som innebærer at foretak henter inn kapital gjennom å utstede virtuelle eiendeler eller valutaer. Finanstilsynet advarte i november 2017 investorer og foretak mot kapitalinnhenting gjennom kryptoemisjoner, basert på en advarsel fra den europeiske verdipapirtilsynsmyndigheten ESMA. I advarselen påpekte Finanstilsynet at investeringer i såkalte «coins» eller «tokens» er risikable, og at slike kapitalinnhentinger også innebærer en fare for svindel og hvitvasking. I februar 2018 advarte Finanstilsynet mot å investere i virtuelle valutaer, og sluttet seg med det til en felles advarsel fra de tre europeiske tilsynsmyndighetene (EBA, ESMA og EIOPA). Tilsynsmyndighetene pekte i sin advarsel på at virtuelle valutaer er høyst risikable og vanligvis ikke dekket av materielle aktiva.

Baselkomiteen for banktilsyn kom i mars 2019 med en uttalelse om virtuelle eiendeler. I uttalelsen peker komiteen på at selv om markedet fortsatt er relativt lite og bankenes direkte eksponering svært begrenset, kan nye markedsplasser og finansielle produkter knyttet til virtuelle eiendeler innebære økt risiko for bankene. Komiteen viser til at virtuelle eiendeler til tider omtales som «virtuelle valutaer», men at slike eiendeler etter komiteens oppfatning ikke oppfyller de grunnleggende funksjonene til penger. Komiteen viser til at virtuelle eiendeler har vært svært volatile og må regnes som en umoden aktivaklasse.

Virtuelle eiendeler innebærer ifølge komiteen en rekke risikoer for bankene, herunder likviditets-, kreditt-, markeds-, omdømme- og operasjonell risiko, samt risiko for hvitvasking og terrorfinansiering. For å redusere risikoen kommer Baselkomiteen med minimumsanbefalinger til banker som ønsker å handle med eller tilby tjenester knyttet til slike eiendeler. Etter anbefalingene bør bankene gjennomføre omfattende analyser av risikoen ved slik virksomhet, og sørge for at de har nødvendig kompetanse til å vurdere risikoen. Bankene bør etter anbefalingene ha dialog med tilsynsmyndighetene om eksponeringer mot virtuelle eiendeler, og inkludere dem i sin ordinære finansielle rapportering i tråd med nasjonalt regelverk.

Financial Stability Board (FSB) publiserte i oktober 2018 en rapport om markedet for virtuelle eiendeler og potensielle implikasjoner for finansiell stabilitet.28 Etter FSBs vurdering utgjør ikke virtuelle eiendeler på nåværende tidspunkt en risiko for global finansiell stabilitet, men det er behov for å overvåke markedet i lys av den raske utviklingen.

EU-kommisjonen varslet i handlingsplanen for fintech som ble lagt frem i mars 2018 (se boks 3.4), at de gjennom 2018 ville fortsette å overvåke utviklingen i markedet for virtuelle eiendeler og kryptoemisjoner i samarbeid med de europeiske tilsynsmyndighetene, den europeiske sentralbanken, Financial Stability Board og andre internasjonale organisasjoner. Kommisjonen varslet at den ville vurdere behovet for regelverksinitiativer på EU-nivå på bakgrunn av risikoer og muligheter ved virtuelle eiendeler og vurderinger av om eksisterende regelverk dekker slike tjenester på en hensiktsmessig måte.

ESMA la i januar 2019 frem en rapport med råd til EU-kommisjonen, Rådet og Europaparlamentet om kryptoemisjoner og virtulle eiendeler.29 I rapporten vurderer ESMA i hvilken grad kryptoemisjoner er omfattet av det europeiske verdipapirregelverket og behovet for ytterligere regulering for å fremme investorbeskyttelse. ESMA skriver i rapporten at medlemslandene i EU har definert begrepet «finansielt instrument» på forskjellige måter, og at dette skaper utfordringer for regulering og tilsyn med virtuelle eiendeler. I de tilfeller der virtuelle eiendeler ikke defineres som finansielle instrumenter, mener ESMA at manglende regulering gjør forbrukere utsatt for betydelig risiko. EU bør derfor vurdere hvordan en kan adressere risikoen på en proporsjonal måte.

Den europeiske banktilsynsmyndigheten EBA la i januar 2019 frem en rapport med anbefalinger til Kommisjonen om virtuelle eiendeler.30 I rapporten skriver EBA at de anser aktiviteten i virtuelle valutaer for å være relativt begrenset i EU, og at slik aktivitet ikke synes å ha implikasjoner for finansiell stabilitet. Samtidig viser EBAs analyser at virtuelle eiendeler typisk faller utenfor virkeområdet til finansmarkedsreguleringen i EU. EBA peker i rapporten på at det er forskjellige tilnærminger til reguleringen av virksomhet tilknyttet virtuell valuta i EU. Det innebærer etter EBAs syn potensielle utfordringer rundt forbrukerbeskyttelse, operasjonell robusthet, markedsintegritet og konkurranse. EBA mener at Kommisjonen bør gjennomføre en kost-nytte analyse for å se om det er behov for tiltak på EU-nivå. EBA anbefaler også at Kommisjonen ser hen til anbefalinger fra Financial Action Task Force (FATF) om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering i dette arbeidet.

Det er bred enighet internasjonalt om at virtuelle valutaer utgjør en risiko for hvitvasking og terrorfinansiering. I Norge har Justis- og beredskapsdepartementet uttrykt bekymring for denne risikoen i nasjonale risikovurderinger om hvitvasking og terrorfinansiering fra 2014, 2016 og 2018. I Finansmarkedsmeldingen 2018 varslet Finansdepartementet at det ble tatt sikte på å utvide den nye hvitvaskingslovens anvendelsesområde til tilbydere av vekslings- og oppbevaringstjenester for virtuell valuta. Slik utvidelse ble gjort i forskrift 14. september 2018, som trådte i kraft sammen med ny hvitvaskingslov 15. oktober 2018, jf. også omtalen av innsatsen mot hvitvasking og terrorfinansiering i kapittel 2.9. Det ble samtidig innført krav om registrering hos Finanstilsynet for disse tjenestetilbyderne, samt hjemmel for Finanstilsynet til å føre tilsyn. Forskriftsreglene samsvarer i stor utstrekning med kravene som ble vedtatt i EU i mai 2018 som del av EUs femte hvitvaskingsdirektiv.31 For registreringsplikten ble det gitt en overgangsperiode på tre måneder, som dermed utløp 15. januar 2019. Per mars 2019 er det registrert fire tilbydere av vekslings- eller oppbevaringstjenester for virtuell valuta.

Finanstilsynet publiserte veiledning om de nye kravene til vekslings- og oppbevaringstjenester for virtuell valuta høsten 2018, og har i tillegg håndtert henvendelser fra publikum om dette.

FATF ga i 2015 veiledning om hvordan offentlig og privat sektor kan håndtere risikoene for hvitvasking og terrorfinansiering tilknyttet virtuell valuta, og har siden juni 2018 arbeidet videre med å vurdere hvordan anbefalingene for tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering skal anvendes på virtuell valuta. Norge har deltatt aktivt i disse diskusjonene.

I FATF ble det i februar 2019 oppnådd enighet om alle sentrale krav til tilbydere av tjenester med tilknytning til virtuell valuta. FATF har vedtatt egne definisjoner av virtuelle eiendeler («virtual assets») og tjenestetilbydere innen virtuelle eiendeler («virtual asset service provider»). Definisjonene går lenger enn det som er bestemt i EUs femte hvitvaskingsdirektiv. Blant annet omfatter FATFs anbefalinger ikke bare veksling mellom ordinær og virtuell valuta, men også veksling mellom ulike virtuelle valutaer. Overføringer av virtuelle valutaer er også underlagt anbefalingene.

Endringene i FATFs anbefalinger går i hovedsak ut på at tjenestetilbydere innen virtuell valuta skal stå overfor samme krav som andre foretak og personer omfattet av FATFs anbefalinger. Blant annet anbefales det minimumskrav om å innføre et registrerings- eller lisensieringsregime for tjenestetilbyderne, herunder krav til egnethet. Videre må det føres risikobasert tilsyn og kunne ilegges sanksjoner eller andre forvaltningstiltak, herunder suspensjon eller tilbakekall av lisens eller registrering. Det er presisert at jurisdiksjonen der tjenestetilbyderen er inkorporert (når det er en juridisk person), skal ha dette ansvaret. Som ellers må landene kunne ilegge effektive, proporsjonale og avskrekkende sanksjoner for brudd på kravene i hvitvaskingsregelverket, samt samarbeide med internasjonale motparter.

De nye kravene i FATF medfører behov for regelverksarbeid i Norge. Finansdepartementet vil vurdere nærmere hvilke regelverksendringer som er nødvendige i lys av de nye kravene.

3.7 Innlemming av EU-regler i EØS-avtalen

Finansmarkedsreguleringen i Norge er i stor grad basert på EØS-regler som igjen ofte samsvarer med internasjonale anbefalinger. Etter finanskrisen har mengden EØS-relevant regelverk i EU økt betydelig på bank-, forsikrings- og verdipapirområdet, og det kommer stadig nye initiativer. Det er viktig at norske foretak og markeder kan ha velfungerende tilknytning til det indre markedet, og relevante EU-regler bør derfor raskt tas inn i EØS-avtalen og gjennomføres i norsk rett.

EØS-avtalen er basert på at rettsakter innlemmes etter at de er vedtatt i EU. Det vil derfor alltid være et etterslep av vedtatte rettsakter som ennå ikke er innlemmet i EØS-avtalen, men etterslepet har de siste årene vært større enn tidligere. Det skyldes delvis at det tok tid å oppnå enighet om tilpasninger til EUs finanstilsynssystem. Finanstilsynssystemet omfatter bl.a. de europeiske tilsynsmyndighetene for bank, forsikring og verdipapir (EBA, EIOPA og ESMA), som ble etablert i 2011, jf. Innst. 382 S (2015–2016) og Prop. 100 S (2015–2016).

En annen årsak til at det fortsatt er mange rettsakter som ikke ennå er tatt inn i EØS-avtalen, er omfanget av og kompleksiteten i EUs nyere finansmarkedsregelverk. De siste årene har det blitt vanligere at EU-kommisjonen fastsetter detaljerte regler i forordninger (nivå 2) til utfylling av direktiver eller forordninger vedtatt av Europaparlamentet og Rådet (nivå 1). Da EØS-avtalen ble undertegnet i 1992, inneholdt den til sammen 45 rettsakter for finansielle tjenester, se figur 3.24. I perioden fra ikrafttredelsen i januar 1994 til og med august 2016 ble det tatt inn 136 nye rettsakter for finansielle tjenester. Etter at tilsynssystemsaken ble løst, har innlemmelsestakten økt. Fra 1. september 2016 til og med mars 2019 er det tatt inn 298 rettsakter i vedlegg IX, slik at det totale antall rettsakter innlemmet i vedlegg IX (finansielle tjenester) til EØS-avtalen nå er 479. I tillegg til rettsaktene i vedlegg IX, er det også tatt inn 48 rettsakter på finansmarkedsområdet i andre vedlegg til EØS-avtalen (i hovedsak knyttet til regnskap og revisjon).

Figur 3.24 Antall rettsakter for finansielle tjenester (EØS-avtalen vedlegg IX) som er innlemmet i EØS-avtalen per år. Per utgangen av 1. kvartal 2019

Figur 3.24 Antall rettsakter for finansielle tjenester (EØS-avtalen vedlegg IX) som er innlemmet i EØS-avtalen per år. Per utgangen av 1. kvartal 2019

Kilde: EFTA-sekretariatet og Finansdepartementet.

Selv om nasjonalt regelverk i EØS/EFTA-landene i stor grad er i samsvar med kravene i EUs regelverk, er det ikke sikkerhet for like rettigheter før det aktuelle EU-regelverket også er innlemmet i EØS-avtalen. Norske myndigheter samarbeider med de to andre EØS/EFTA-statene og representanter for EU for å få innlemmet relevante EU-regler i EØS-avtalen så raskt som mulig. Beslutningene om innlemmelse tas av EØS-komiteen, som normalt møtes åtte ganger i året. I de første to møtene i EØS-komiteen i 2019 ble det til sammen tatt inn 174 nye finansmarkedsrettsakter, jf. figur 3.24. Det vil imidlertid nødvendigvis ta noe tid før det store omfanget av regelverk er innlemmet.

Per utgangen av 1. kvartal 2019 er det 156 finansrettsakter som er vedtatt i EU, men ikke ennå innlemmet i EØS-avtalen, se figur 3.25. Dette omfatter bl.a. det femte hvitvaskingsdirektivet, innskuddsgarantidirektivet, betalingstjenestedirektivet (PSD 2), endringer i krisehåndteringsdirektivet mht. etterstilt gjeld, rapporteringsdirektivet, markedsmisbruksforordningen, referanseverdiforordningen, verdipapiriseringsforordningen, revidert pensjonskassedirektiv og en rekke forordninger og endringsforordninger på fondsområdet (pengemarkedsfond, ELTIF, EuVECA og EUSEF mv.). I tillegg vedtar EU denne våren flere nye viktige EØS-relevante regelverk. Det omfatter den såkalte bankpakken (se boks 2.3 i kapittel 2) og revisjon av EUs tilsynsstruktur, samt nye regler om obligasjoner med fortrinnsrett, nye regler som skal fremme bærekraftig finans, nye kapital- og soliditetsregler for verdipapirforetak, regler om et felles europeisk pensjonsprodukt (PEPP) og ytterligere regler som skal forenkle grensekryssende distribusjon av finansielle produkter.

Figur 3.25 Totalt antall rettsakter for finansielle tjenester som er innlemmet i EØS-avtalen, samt antall EØS-relevante rettsakter som ikke er innlemmet i EØS-avtalen. Per utgangen av 1. kvartal 2019

Figur 3.25 Totalt antall rettsakter for finansielle tjenester som er innlemmet i EØS-avtalen, samt antall EØS-relevante rettsakter som ikke er innlemmet i EØS-avtalen. Per utgangen av 1. kvartal 2019

Kilde: EFTA-sekretariatet og Finansdepartementet.

Fotnoter

1.

Se Menon (2017), Eierskap og emisjoner i norske foretak.

2.

Se Kreutzer (2018), An integrated and effective Nordic ecosystem for innovation and green growth.

3.

Se kapittel 5.4 i Produktivitetskommisjonens rapport NOU 2016: 3 Ved et vendepunkt: Fra ressursøkonomi til kunnskapsøkonomi.

4.

Jf. Prop. 96 LS (2018–2019).

5.

En nærmere gjennomgang er gitt i Norges Bank Staff Memo nr. 9/2018, En internasjonal sammenligning av norsk banksektor av Mari Aasgaard Walle og Arild J. Lund.

6.

Se Menon-publikasjon nr. 69/2017, Hvem finansierer Norge? av Gjermund Grimsby, Lars S. Eide og Kristina Wifstad.

7.

Se Norges Bank Aktuell kommentar nr. 3/2017, Filialer av utenlandske banker og kredittilbud av Lars-Tore Turtveit.

8.

Se Norsk Klimastiftelses rapport, Klimarisiko – finans og børs.

9.

Se Climate Bonds Initiatives rapport, The Green Bond Market in the Nordics 2018.

10.

Se kapittel 5.6 i utvalgets rapport NOU 2018: 5 Kapital i omstillingens tid — Næringslivets tilgang til kapital.

11.

Se CICEROs rapport fra januar 2019 Sustainable Edge: Exploring green shading for equities.

12.

Technical Expert Group on Sustainable Finance (TEG).

13.

NOU 2019: 4 Naturskadeforsikring i Norge – organisering av Norsk Naturskadepool.

14.

Se rapporten, Attitudes in Norwegian insurance companies towards sharing loss data – Public-private cooperation for improved climate adaptation.

15.

«Application Programming Interface». Grensesnitt i en programvare som gjør at spesifikke deler av denne kan kjøres fra en annen programvare.

16.

Se rapporten FinTech and market structure in financial services: Market developments and potential financial stability implications.

17.

Se Datatilsynets rapport «Personlige finanser: hvordan utviklingstrekk i finanssektoren påvirker personvernet».

18.

Se Datatilsynets rapporter fra 2018 «Personvern 2018 - Tillit og følelser og Personlige finanser».

19.

Se rapporten FinTech: Regulatory Sandboxes and innovation hubs. På bakgrunn av de europeiske tilsynsmyndighetenes rapport skal EU-kommisjonen etter handlingsplanen legge frem en rapport om beste praksis for regulatoriske sandkasser innen første kvartal 2019.

20.

Storbritannia, Nederland, Danmark, Litauen og Polen. Etableringene av de regulatoriske sandkassene i Storbritannia og Danmark er redegjort for i kapittel 3.6.2 i Finansmarkedsmeldingen 2018.

21.

Se rapportene til Cambridge Centre for Alternative Finance fra 2018: Reaching new heights – The 3rd Americas Alternative Finance Industry Report og The 3rd Asia Pacific Region Alternative Finance Report.

22.

Se rapporten Fintech credit markets around the world: size, drivers and policy issues i BIS Quarterly Review, september 2018.

23.

Rundskriv 10/2017.

24.

§ 2-1 tredje ledd i finansforetaksloven.

25.

Grensen på 1 000 000 euro samsvarer med prospektpliktgrensen i forordning (EU) 2017/1129.

26.

Se kapittel 3.6.6 i Finansmarkedsmeldingen 2018.

27.

Internasjonalt har en rekke ulike engelske termer blitt brukt: «digital currency», «digital asset», «cryptocurrency», «crypto asset», «virtual currency» og «virtual asset».

28.

Se FSBs rapport, Crypto-asset markets Potential channels for future financial stability implications.

29.

Se ESMAs rapport, Advice – Initial Coin Offerings and Crypto-Assets.

30.

Se EBAs rapport, Report with advice for the European Commission on crypto-assets.

31.

Directive (EU) 2018/843 of the European parliament and of the Council of 30 May 2018 amending Directive (EU) 2015/849 on the prevention of the use of the financial system for the purposes of money laundering or terrorist financing, and amending Directives 2009/138/EC and 2013/36/EU.

Til dokumentets forside