Meld. St. 24 (2018–2019)

Finansmarkedsmeldingen 2019

Til innholdsfortegnelse

8 Virksomheten til Det internasjonale valutafondet (IMF) i 2018

8.1 Innledning

Det internasjonale valutafondet (IMF) ble opprettet i 1945 og har i dag 189 medlemsland. Norge har vært medlem siden starten. IMF skal fremme samarbeid om det internasjonale monetære systemet, styrke finansiell stabilitet globalt og regionalt, og støtte opp under internasjonal handel. Institusjonens tre hovedoppgaver er å overvåke økonomien i medlemslandene for å forebygge økonomiske ubalanser og kriser, gi teknisk assistanse til medlemslandene, og å gi lån til medlemsland som har problemer med betalingsbalansen. Disse tre arbeidsfeltene henger nært sammen. Makroøkonomisk overvåking og kompetanseoppbygging er viktig for å forebygge økonomiske kriser og redusere medlemslandenes lånebehov fra IMF.

IMF samarbeider med andre internasjonale organisasjoner som Financial Stability Board (FSB), Verdensbanken, de regionale utviklingsbankene og Verdens handelsorganisasjon (WTO). IMF bidrar også til arbeidet i G201 med å stabilisere og styrke verdensøkonomien.

Det øverste organet i IMF er guvernørrådet, der alle medlemslandene er representert. Norges guvernør til IMF er sentralbanksjefen, med departementsråden i Finansdepartementet som vara.

Det daglige arbeidet ledes av et styre med 24 medlemmer. Norge deler en styreplass med de øvrige nordiske og de tre baltiske landene. Landene i valgkretsen samarbeider tett om hvilke synspunkter som skal fremmes i styret, og posisjoner og verv går på omgang. Norge hadde sist styreplassen fra januar 2013 til januar 2016. Den ble deretter overtatt av Sverige for en fireårsperiode. Dette halvåret representerer Sverige valgkretsen i IMFs rådgivende komité av finansministre og sentralbanksjefer (IMFC), mens Finland overtar denne oppgaven neste to halvår. Sist Norge hadde denne posisjonen, var andre halvår 2015 og første halvår 2016, og vi får den igjen i siste halvår 2020 og første halvår 2021.

Dette kapittelet redegjør for virksomheten til IMF med vekt på de siste 12–18 månedene. Det gis også en drøfting av noen sentrale spørsmål det skal tas stilling til i nær fremtid, herunder videreføring av norske finansielle bidrag.

8.2 IMFs utlånsvirksomhet

IMF har en rekke låneordninger som kan brukes av medlemsland som ikke klarer å oppfylle sine betalingsforpliktelser overfor utlandet. Når et land søker om lån, vurderer IMF sammen med medlemslandet hva som må rettes opp i landets økonomi og økonomiske politikk for å redusere sårbarhetene og legge grunnlag for en balansert vekst. IMFs styre bestemmer så om og på hvilke vilkår landet skal få lån.

IMFs generelle låneordninger har markedsbasert rente og er åpne for alle medlemsland. Ordningene omfatter både lån som utbetales over en periode for å løse et eksisterende betalingsbalanseproblem, og såkalte føre var-avtaler. En føre var-avtale er en trekkrettighet som innvilges land som har en sterk økonomisk stilling, men som likevel trenger å styrke tilliten i markedet til at de vil kunne innfri sine internasjonale betalingsforpliktelser. Land som inngår en føre var-avtale, skal dermed i utgangspunktet ikke ha behov for å trekke på avtalen. I tillegg har IMF egne låneordninger med subsidiert rente for lavinntektsland. Lånemidlene til disse kommer fra medlemsland som frivillig stiller midler til disposisjon. Subsidiene i ordningen, som tilsvarer differansen mellom markedsrenten og rentesatsene som IMFs styre fastsetter, finansieres gjennom avkastningen på et eget fond som er opprettet for formålet. Boks 8.1 gir mer informasjon om de ulike låneordningene.

IMFs ordinære utlån har gått kraftig opp siden forrige finansmarkedsmelding, se figur 8.1. Det skyldes i all hovedsak IMFs låneprogram med Argentina på 40,7 mrd. SDR2. I tillegg har IMF inngått nye låneprogram med Angola, Barbados og Ukraina. Ved utgangen av februar hadde 16 land ordinære låneprogram med IMF, med en samlet utlånsramme på 65,6 mrd. SDR.3

Figur 8.1 Nye låneavtaler under IMFs generelle ordninger.1 Milliarder SDR

Figur 8.1 Nye låneavtaler under IMFs generelle ordninger.1 Milliarder SDR

1 Tall for IMFs finansår: 1. mai -30. april. Tall for 2019: 1. mai 2018 – 28. februar 2019.

Kilde: IMF.

IMF har to føre var-ordninger: Flexible Credit Line (FCL) og Precautionary and Liquidity Line (PLL). Ved utgangen av februar i år hadde Mexico og Colombia lån under FCL-ordningen, mens Marokko var det eneste landet med lån under PLL-ordningen. Samlede lånetilsagn for disse ordningene ble fra april 2018 til utgangen av februar i år redusert fra 73,1 til 63,5 mrd. SDR. Dette skyldtes at Mexico i november valgte å redusere sin låneramme. Ingen av låneavtalene er trukket på.

Ecuador, Irak, St. Vincent og Grenadinene og Vanuatu har lån uten programforpliktelser under ordningen Rapid Financing Instrument. Samlet utestående beløp er 0,9 mrd. SDR.

Omfanget av nye låneavtaler under de subsidierte ordningene for lavinntektsland (Poverty Reduction and Growth Trust (PRGT), er blitt kraftig redusert siden utgangen av forrige finansår, se figur 8.2. Siden forrige finansmarkedsmelding er det inngått to nye avtaler under disse ordningene (Malawi og Sierra Leone), begge under den mer langsiktige Extended Credit Facility. I alt 17 land hadde ved utgangen av februar i år program under denne låneordningen, med samlede utlånsrammer på 3,0 mrd. SDR. Det har ikke blitt inngått nye avtaler under den kortsiktige låneordningen Standby Credit Facility (SCF) siden juni 2016. Utestående beløp for tidligere inngåtte avtaler er 0,3 mrd. SDR. Ved utgangen av februar hadde i tillegg 17 land kortsiktige lån uten programforpliktelser under ordningen Rapid Credit Facility (RCF), med et samlet utestående beløp på 0,4 mrd. SDR. Norge har øremerket sine bidrag til finansiering av låneordningene for lavinntektsland til SCF og RCF.

Figur 8.2 Nye låneavtaler under IMFs låneordninger for lavinntektsland.1 2 Millioner SDR

Figur 8.2 Nye låneavtaler under IMFs låneordninger for lavinntektsland.1 2 Millioner SDR

1 Tall for IMFs finansår: 1. mai -30. april. Tall for 2019: 1. mai 2018 – 28. februar 2019.

2 Exogenous Shock Facility ble i 2010 erstattet av Standby Credit Facility.

Kilde: IMF.

Utestående lån fra IMF har økt siden utgangen av forrige finansår, se figur 8.3. Ved utgangen av februar var IMFs samlede utlån på 62,2 mrd. SDR. Dette omfatter ikke forpliktelser under føre var-ordningene FCL og PLL. De ordinære utlånene utgjorde 55,9 mrd. SDR.

Figur 8.3 Utestående lån per 30. april fordelt på generelle ordninger og låneordninger for lavinntektsland.1 Milliarder SDR

Figur 8.3 Utestående lån per 30. april fordelt på generelle ordninger og låneordninger for lavinntektsland.1 Milliarder SDR

1 Tall for 2019 er per 28. februar 2019.

Kilde: IMF.

Argentina er den klart største låntakeren i IMF, se figur 8.4. Europeiske lands andel av IMFs utestående gjeld ble redusert gjennom 2018 som følge av at Portugal betalte ned sitt lån. Subsidierte lån til lavinntektsland har gått litt ned, og var ved utgangen av februar på 6,3 mrd. SDR.

Figur 8.4 IMFs utlån fordelt på de fem største låntakerne og andre. Prosent av utlån under de ordinære ordningene. Per 28. februar 2019

Figur 8.4 IMFs utlån fordelt på de fem største låntakerne og andre. Prosent av utlån under de ordinære ordningene. Per 28. februar 2019

Kilde: IMF.

Argentina inngikk i juni 2018 et treårig låneprogram på 35,4 mrd. SDR på bakgrunn av sterkt svekket utenriksøkonomi, kapitalutgang og omfattende uro i finansmarkedene i landet. Lånet ble allerede i oktober økt til 40,7 mrd. SDR. For å forsterke de offentlige finansene raskt og bidra til å roe finansmarkedene, ble en stor andel av lånet betalt ut tidlig i programperioden. Programmet inneholder en rekke finanspolitiske tiltak. Videre skal Argentina for en periode legge om pengepolitikken fra inflasjonsmål til pengemengdemål og gjennomføre strukturelle reformer for å styrke økonomiens vekstevne. Å effektivisere og opprettholde sosiale ordninger er også et mål for programmet. Norge og den nordisk-baltiske valgkretsen støttet låneprogrammet i styret, og fremhevet at det vil være viktig å etablere bred politisk støtte i Argentina for reformprogrammet.

Hellas avbrøt i januar 2016 låneprogrammet som landet avtalte med IMF i 2012. I juli 2017 inngikk IMF og Hellas en prinsippavtale om et nytt låneprogram med varighet frem til august 2018, men med iverksettelse først når det var klart at eurolandene ville sikre at Hellas’ gjeld var bærekraftig. Diskusjonene om dette trakk ut i tid, og prinsippavtalen ble ikke omgjort til aktivt låneprogram. Hellas har fortsatt høy gjeld til IMF, og IMF har en forsterket overvåkning av landet.

Boks 8.1 IMFs låneordninger. Utgangen av februar 2019

Generelle låneordninger

Låneordning

Formål

Lånegrense4 i pst. av landets kvote

Tilbakebetaling og rente5

Stand-By Arrangement (SBA)

Kortsiktige problemer med betalingsbalansen. Programperiode 1–2 år, kan forlenges til 3 år.

145 pst. per år. Kumulativ grense på 435 pst.3

Første avdrag etter 3¼ år.

Tilbakebetalt etter 5 år.

Grunnrente1 +2–3 prosentenheter.2

Extended Fund Facility (EFF)

Mellomlangsiktige problemer med betalingsbalansen på grunn av strukturelle forhold. Programperiode 3–4 år.

Som for SBA.

Første avdrag etter 4½ år.

Tilbakebetalt etter 10 år.

Rente som for SBA.

Flexible Credit Line (FCL)

Fleksibel trekkadgang i 1–2 år for land med sterk økonomisk stilling. Ikke programforpliktelser.

Ingen fast lånegrense.

Som for SBA.

Precautionary and Liquidity Line (PLL)

Fleksibel trekkadgang i ½–2 år for land med relativt sterk økonomisk stilling, men som ikke oppfyller kravene for FCL.

For 6 mnd.-program: 125 pst. I spesielle tilfeller opp til 250 pst.

For 1–2 års program: 250 pst. første år, kumulativ grense på 500 pst.

Som for SBA.

Rapid Financing Instrument (RFI)

Akutte problemer med betalingsbalansen etter råvareprissjokk, naturkatastrofer, mv. Ikke programforpliktelser.

37,5 pst. per år. Kumulativ grense på 75 pst.

Som for SBA.

Subsidierte låneordninger for lavinntektsland (PGRT)

Standby Credit Facility (SCF)

Lavinntektsland som har kortsiktige problemer med betalingsbalansen. Programperiode 1–2 år.

Som for ECF.

Første avdrag etter 4 år. Tilbakebetalt etter 8 år.

Null rente.

Extended Credit Facility (ECF)

Mellomlangsiktig til langsiktig finansiering av lavinntektsland som har strukturelle problemer med betalingsbalansen. Programperiode 3–5 år.

75 pst. per år. Kumulativ grense på 225 pst.

Første avdrag etter 5½ år. Tilbakebetalt etter 10 år.

Null rente.

Rapid Credit Facility (RCF)

Lavinntektsland som har akutte problemer med betalingsbalansen. Ikke programforpliktelser.

18,75 pst. per år. Kumulativ grense på 75 pst. Årlig utbetaling kan økes til 37,5 pst. av kvoten, og til 60 pst. ved særlig store naturkatastrofer

Første avdrag etter 5½ år. Tilbakebetalt etter 10 år.

Null rente.

1 IMFs grunnrente er SDR-renten, med et påslag på 1 prosentenhet. Påslaget skal blant annet dekke de administrative utgiftene ved å gi lån og ved å bygge opp reserver. SDR-renten blir beregnet som et gjennomsnitt av tremåneders statspapirrente for de valutaene som er med i SDR (amerikanske dollar, euro, kinesiske renminbi, britiske pund og japanske yen). SDR-renten var den 28. februar 2019 på 1,137 pst.

2 Rentepåslaget er på 2 prosentenheter for den delen av lånet som er over 187,5 pst. av kvoten. Påslaget øker med 1 prosentenhet for den delen av lånet som er over 187,5 pst. av kvoten i lenger enn tre år under SBA og lenger enn 51 måneder under EFF.

3 I SBA og EFF kan det unntaksvis gis høyere lån enn den fastsatte lånegrensen.

4 Det kan i spesielle tilfeller gis høyere lån enn den fastsatte lånegrensen.

5 Renten på PRGT-lånene blir normalt vurdert annethvert år. Renten i RCF-ordningen er vedtatt satt til null. For de andre ordningene ble det i desember 2018 vedtatt å forlenge nullrenten fram til 30. juni 2019, i påvente av pågående vurderinger av rentestrukturen og av låneordningene til lavinntektsland mer generelt.

Kilde: IMF.

Ukraina inngikk i mars 2015 et fireårig låneprogram med en ramme på 12,3 mrd. SDR. Ukrainas gjennomføring av programmet er betydelig forsinket. Ukraina valgte i desember 2018 å kansellere dette lånet og avtalte i stedet et nytt lån på 2,8 mrd. SDR som skal betales ut over en periode på 14 måneder. Programmet tar sikte på å stabilisere økonomien gjennom 2019 ved hjelp av finanspolitisk konsolidering og tiltak for å få ned inflasjonen. Reformer skal styrke skatteinnkrevingen, finans- og energisektoren og bevare sikkerhetsnettet for de dårligst stilte. Norge og den nordisk-baltiske valgkretsen støttet det nye programmet, men pekte på betydelig risiko knyttet bl.a. til konflikten i de østlige delene av Ukraina.

To land, Somalia og Sudan, har fortsatt restanser på sine lån fra IMF på til sammen 1,2 mrd. SDR. IMF har siden 2016 styrket overvåkningen av Somalias økonomiske politikk og yter omfattende teknisk bistand. I desember 2018 var IMFs vurdering at Somalia er i ferd med å gjennomføre viktige reformer, bl.a. av det finanspolitiske rammeverket og innføring av en ny valuta.

8.3 IMFs ressurssituasjon

IMF fungerer som en kredittunion der medlemslandene stiller deler av sine valutareserver til disposisjon for å finansiere utlån til vanskeligstilte medlemsland. Finansieringen av IMF består av ordinære kvoter som medlemslandene betaler inn, den multilaterale innlånsordningen «New Arrangements to Borrow» (NAB) og bilaterale låneavtaler.

Kvotene er det faste grunnlaget for IMFs virksomhet. Disse midlene er tilgjengelige til enhver tid til utlån som IMFs styre kan vedta med vanlig flertall. NAB-ordningen og de bilaterale låneavtalene er tidsbegrensede trekkrettigheter som det er frivillig å delta i. 40 land deltar i disse innlånsordningene. Et flertall på 85 pst. av långiverne må vedta å aktivere disse ordningene før midlene blir tilgjengelige for utlån fra IMF. IMFs finansielle ressurser utgjør samlet 975 mrd. SDR. Bare midler fra medlemsland som etter IMFs vurdering har en sterk nok utenriksøkonomisk stilling, kan brukes til å finansiere utlån. I tillegg avsetter IMF 20 pst. som likviditetsreserve. Midlene som IMF kan disponere til utlån, er derfor noe mindre, i overkant av 700 mrd. SDR.

Kvoter, utlånskapasitet og norske bidrag

Med jevne mellomrom vurderer IMF nivået på og fordelingen av kvotene. Den pågående kvoterevisjonen skal etter planen gjennomføres innen IMFs vårmøte i april 2019, og ikke senere enn IMFs årsmøte i oktober 2019. Dette er også fristen for å oppnå enighet om en justert versjon av formelen som brukes som utgangspunkt for fordelingen av kvoter (kvoteformelen). Kvotene bestemmer størrelsen på medlemmenes finansielle plikter og rettigheter, og også langt på vei fordeling av stemmer i IMFs styrende organer.

Det er bred internasjonal enighet om at IMF skal ha nok ressurser til å opprettholde sin sentrale stilling i det globale monetære og finansielle systemet. Figur 8.5 indikerer at IMF nå har betydelig kapasitet til å inngå nye låneprogrammer. Dette gir tillit til at IMF har finansiell styrke til å fylle sin tiltenkte rolle.

Figur 8.5 IMFs finansielle ressurser og utlån. De ordinære låneordningene. Milliarder SDR

Figur 8.5 IMFs finansielle ressurser og utlån. De ordinære låneordningene. Milliarder SDR

Kilde: IMF.

Litt mer enn halvparten av IMFs utlånsressurser kommer fra de midlertidige, frivillige avtalene. Medlemslandene har ingen formelle forpliktelser til å stille disse midlene til disposisjon for IMF ut over de gjeldende avtaleperiodene. Neste fornyelse av NAB-ordningen skal finne sted i november 2022, med beslutning senest 12 måneder tidligere. De bilaterale lånene forfaller ved utgangen av 2019, men kan forlenges med ett år hvis långiverne aksepterer det.

Kvoteressurser har en annen stilling enn frivillige bidrag, ved at medlemslandene plikter å stille disse til rådighet for IMF. Den nordisk-baltiske valgkretsen har uttrykt at den er forberedt på å støtte en kvoteøkning og ved behov også å bidra til å sikre IMFs utlånsmidler så lenge det er en tilstrekkelig sammenheng mellom våre finansielle bidrag og innflytelse. Regjeringens vurdering er at Norges innflytelse i IMF i dag er tilfredsstillende.

I diskusjonene om den pågående kvoterevisjonen har Norge og den nordisk-baltiske valgkretsen vært opptatt av at alle elementene i diskusjonen om IMFs kvoter og styresett må vurderes samlet. Elementene det er snakk om er nivået på de samlede kvotene, kvoteformelen, og den faktiske fordelingen av kvotene. Uten enighet om en kvoteøkning, blir det nær sagt umulig å få endring i medlemslandenes stemmevekt i IMFs styrende organer. Særlig Kina vil da fortsatt være betydelig underrepresentert.

For at en kvoteøkning skal kunne finne sted må USA, som har blokkerende mindretall, stemme for. Amerikanske myndigheter har nå signalisert at de ikke støtter en kvoteøkning. Dette innebærer at en betydelig andel av IMFs finansielle ressurser også i tiden fremover må komme fra frivillige avtaler. Siden disse avtalene er av midlertidig karakter, og de første avtalene forfaller allerede ved utgangen av 2019, diskuteres det hvordan IMF skal sikres tilstrekkelige ressurser også etter at dagens avtaleperioder er over. Blant de mulige løsningene er å styrke NAB-ordningen, å forlenge de bilaterale lånene, eller en kombinasjon av disse. NAB-ordningen har en mer permanent karakter, en multilateral struktur og en bedre byrdefordeling enn bilaterale lån.

IMFs administrative ledelse mener det er svært viktig at IMFs utlånskapasitet videreføres eller helst styrkes, og har anmodet medlemslandene om å bli enige om en finansieringsplan. Under sitt møte 13. april i år gjentok IMFs rådgivende komité av finansministre og sentralbanksjefer (IMFC) at de ønsker at IMF skal være en sterk og kvotebasert institusjon, med tilstrekkelig finansielle ressurser til å fylle sin rolle i det globale finansielle sikkerhetsnettet.

For Norge er det viktig med stabile internasjonale forhold og et velfungerende globalt sikkerhetsnett. Regjeringen mener Norge bør være positiv til å fortsette å bidra til å opprettholde IMFs finansielle styrke, forutsatt et godt begrunnet behov, bred internasjonal deltakelse, en rimelig byrdefordeling og at sammenhengen mellom Norges finansielle bidrag og vår representasjon og innflytelse i IMF fortsatt er tilfredsstillende. Nye låneavtaler med IMF forutsetter Stortingets samtykke.

Norge stiller i dag til sammen 11,7 mrd. SDR (tilsvarende 140 mrd. kroner) til disposisjon for IMFs generelle låneordninger. Av dette er 3,75 mrd. SDR ordinære kvotemidler som Norge plikter å bidra med. Videre stilles 1,97 mrd. SDR til disposisjon gjennom NAB-ordningen og 6 mrd. SDR gjennom Norges Banks bilaterale lån. Disse bidragene er frivillige, og avtalene løper ut i henholdsvis 2022 og 2020. Nye utlån finansieres for tiden i sin helhet ved trekk på kvotemidler. Ved utgangen av februar 2019 hadde IMF trukket 601 millioner SDR på Norge, tilsvarende om lag 7 mrd. kroner.4

Tabell 8.1 Norges finansielle forpliktelser overfor IMF. mrd. NOK1. 28. februar 2019

Forpliktelse

Utnyttet

Uutnyttet trekkmulighet

Kvoter

44,7

5,4

39,4

NAB

23,4

1,8

21,6

Bilateral låneavtale mellom IMF og Norges Bank

71,5

0

71,5

PRGT

7,1

3,6

3,6

– Utestående

1,2

– Avdrag betalt av IMF

2,4

Totalt

146,8

8,3

136,0

1 Omregnet fra SDR med valutakurs per 28. februar 2019.

Kilde: IMF.

IMFs utlån til lavinntektsland finansieres ved at et særskilt fond (PRGT) tar opp lån til markedsbasert rente fra medlemsland. Midlene lånes ut til subsidiert rente. Norge har to låneavtaler med PRGT. En avtale på 300 mill. SDR som ble undertegnet i november 2016, og en fra 2010 som også er på 300 mill. SDR. IMF har trukket hele beløpet fra 2010-avtalen, men så langt ikke noe på den som ble inngått i 2016. Samlet stiller altså Norge 600 mill. SDR til disposisjon for IMFs spesielle låneordninger for lavinntektsland. Låneavtalene er såkalt non-revolving, det vil si at avdrag som betales på lånene ikke kan lånes ut igjen fra IMF, men føres tilbake til långiverlandet. Utestående på lånet fra 2010 går derfor ned etter hvert som avdragene kommer inn. Ved utgangen av februar 2019 var utestående beløp på dette lånet redusert til 100 mill. SDR.

Tabell 8.1 gir en samlet oversikt over Norges bidrag til å finansiere utlån fra IMF.

Norge bidrar også til IMFs kapasitetsbygging. I 2018 var det norske bidraget til dette på totalt 42,4 millioner kroner, finansiert over bistandsbudsjettet. Nesten halvparten gjaldt utbetalinger til et trustfond som skal hjelpe lavinntektsland med å øke skatteinntektene (Revenue Mobilization Thematic Fund). Videre støttet Norge et prosjekt for modernisering av sentralbanken i Mosambik, et prosjekt for å bedre styringen av inntektene fra naturressurser, et prosjekt for å styrke den makroøkonomiske politikken i Sør-Sudan, og utvikling av et analyseverktøy for skatteadministrasjoner.

8.4 IMFs overvåkningsaktivitet

IMF overvåker den økonomiske utviklingen globalt og i det enkelte medlemsland. Etter finanskrisen har regionale perspektiv og makroovervåking av finanssektoren fått større plass. Videre blir multilateral, bilateral og finansiell overvåking i større grad sett i sammenheng, og strukturpolitikk har fått økt oppmerksomhet.

De viktigste resultatene fra den multilaterale overvåkingen blir presentert halvårlig i de såkalte flaggskipsrapportene; World Economic Outlook, Global Financial Stability Report og Fiscal Monitor. I forbindelse med de halvårlige møtene i IMFC samles hovedkonklusjonene fra de forskjellige publikasjonene i Managing Director’s Global Policy Agenda. IMF publiserer også årlig External Sector Report, som analyserer eksterne ubalanser i 29 av de største medlemslandene samt euro området. Alle disse, og andre relevante rapporter, ligger på IMFs hjemmeside (www.imf.org).

Under IMFs vår- og høstmøter drøfter IMFC økonomisk-politiske tiltak basert på IMFs flaggskipsrapporter og risikobildet framover.

IMF hjelper G20 i arbeidet med å fremme en stabil og godt fungerende verdensøkonomi, bl.a. gjennom den såkalte Mutual Assessment Process (MAP) som ble startet høsten 2009. MAP skal utvikle felles mål for verdsøkonomien og gjennomgå og samordne den økonomiske politikken til de ulike G20-landene. Bidrag til G20 er i utgangspunktet ikke en del av IMFs overvåking, men likevel i tråd med IMFs mandat siden arbeidet bidrar til å styrke overvåkingen av systemviktige land.

Det holdes jevnlig, bilaterale konsultasjoner, såkalte artikkel IV-konsultasjoner, med medlemslandene om den økonomiske tilstanden i landet. IMF-stabens rapporter fra disse konsultasjonene diskuteres i IMFs styre. De fleste medlemslandene, deriblant Norge, tillater publisering av rapportene fra staben og oppsummeringen av konklusjonene fra styrebehandlingen.

Men jevne mellomrom går IMF, i regi av et såkalt Financial Sector Assessment Program (FSAP), grundig gjennom medlemslandenes finansielle systemer for å vurdere svakheter og styrker i deres finansielle system og foreslå tiltak som kan bidra til et mer robust finansielt system både nasjonalt og internasjonalt. FSAP-ordningen er en viktig del av IMFs finansielle overvåkning. Gjennom denne vurderes bl.a. hvor langt land har kommet i å gjennomføre ulike standarder innen finansmarkedsområdet og hvor godt forberedt ulike myndighetsorgan er på å håndtere kriser. Siden 2010 har landene med størst betydning for det globale finansielle systemet obligatoriske FSAP-gjennomganger hvert femte år. Fra og med januar 2014 gjelder dette også Norge.

8.4.1 Evaluering av IMFs finansielle overvåkning og FSAP-ordningen

I januar 2019 la IMFs uavhengige evalueringsorgan, Independent Evaluation Office (IEO), frem en rapport om IMFs finansielle overvåkning. IEO konkluderte med at IMF har gjennomført en betydelig oppgradering av den finansielle overvåkningen. Likevel har kvaliteten på rådene og gjennomslaget av disse i medlemslandene vært ujevn. IEO kom derfor med forslag til hvordan IMF kan fortsette å arbeide med å styrke den finansielle overvåkningen.

Under behandlingen av rapporten sa IMFs styre seg enig i at kvaliteten på overvåkningen og gjennomslaget av rådene som gis, kan bli enda bedre. Det var enighet om at den makrofinansielle analysen bør styrkes i den bilaterale overvåkningen, at de analytiske verktøyene og stabens kompetanse bør bedres, og at den finansielle overvåkningen må sikres tilstrekkelig med ressurser.

Videre sa IMFs styre seg enig i at man bør vurdere å justere fokuset i FSAP-ordningen, og være mer målrettet i valg av land og tema. Det var imidlertid stor spredning i synspunktene på konkrete forslag til hvordan ordningen bør justeres. Hvor mange land som skal ha obligatoriske gjennomganger er et av nøkkelspørsmålene. Mens enkelte styremedlemmer mener at dette bør begrenses til fem, argumenterte andre, deriblant medlemmet fra den nordisk-baltiske valgkretsen, for at dette blir for begrensende. Argumentet er at det er viktig å sikre at systemviktige land og regioner med sterke grenseoverskridende forbindelser er tilstrekkelig dekket over tid.

Justeringer i FSAP-ordningen ble også diskutert av IMFs styre i mars i år.

8.4.2 2018 Interim Surveillance Review

Hvert femte år vurderer IMF selv kvaliteten på sin overvåkning av medlemslandene og den globale økonomien. Dette ble sist gjort i 2014. Som en forberedelse til den neste gjennomgangen i 2020, vurderte IMF i 2018 hvordan oppfølgningen av anbefalingene fra 2014 har vært.

Konklusjonen er at IMF har gjort betydelige fremskritt i sin overvåkningsaktivitet på flere områder siden 2014. Blant annet har vurderingene av hvilke økonomiske risikoer medlemslandene og den globale økonomien står overfor, og av hvordan land påvirker hverandre, blitt bedre. Videre er analysene rundet medlemslandenes utenriksøkonomiske stilling styrket. Det samme gjelder analysene av hvilken betydning finansiell sektor har for utviklingen i et lands økonomi. Også vurderinger rundt makrotilsyn og finans- og strukturpolitikk har blitt bedre. For å nå målsettingene fra 2014 må likevel kvaliteten på de fleste av disse områdene styrkes ytterligere. Tema som vil bli viktige fremover, er bl.a. økonomiske virkninger av teknologisk endring (herunder digitalisering), risikoen for at viktige land fører en politikk som i liten grad tar hensyn til virkningen på andre land, og økonomisk ulikhet.

8.5 IMFs gjennomgang av norsk økonomi

Hvert år vurderer IMF norsk økonomisk utvikling og politikk. Fjorårets rapport ble behandlet i IMFs styre 12. september 2018 og offentliggjort 17. september. IMFs vurdering var i hovedtrekk at norsk økonomi er i sunn oppgang, med høyere vekst og økende sysselsetting. I tillegg er utsiktene for finansiell stabilitet god. Bankene har høye overskudd og er solide. Den ekspansive penge- og finanspolitikken som ble ført i møte med oljeprisfallet og det påfølgende tilbakeslaget i norsk økonomi, har bidratt til oppgangen, men bør avløses av en strammere politikk av hensyn til konkurranseutsatt sektor.

Samtidig ble det pekt på at stigende boligpriser og høy gjeld i husholdningene utgjør en risiko. IMF anbefalte derfor å videreføre tiltakene for å begrense risikoen i det finansielle systemet gjennom bl.a. boliglånsforskriften.

Norsk økonomi står overfor langsiktige utfordringer. Aldring i befolkningen og lavere vekst i arbeidsproduktiviteten vil virke dempende på veksten fremover og legge press på offentlige finanser. IMF pekte på at petroleumsinntektene trolig vil gå ned etter hvert som produksjonen avtar, og at det relative prisforholdet mellom Norges eksport og import kan bli mindre gunstig. De anbefalte derfor at bruken av oljeinntekter bør begrenses, pengepolitikken normaliseres og den lønnsmoderasjonen som partene i arbeidslivet har gjennomført siden forrige nedgangsperiode, bevares.

IMF anbefalte også at det gjennomføres tiltak for å heve effektiviteten i offentlig sektor og for å opprettholde høy yrkesdeltakelse, og viste til at mindre beskyttelse og offentlig støtte i landbrukspolitikken vil kunne medvirke til en mer effektiv ressursbruk og komme lavinntektsgrupper til gode gjennom lavere matvarepriser.

8.6 Noen generelle politikktema IMF er opptatt av

8.6.1 Hovedbudskapet fra Managing Directors Global Policy Agenda

I forbindelse med de halvårlige møtene i IMFC samles hovedkonklusjonene fra de forskjellige publikasjonene i Managing Director’s Global Policy Agenda. Til vårmøtet 2018 var overskriften «The Window of Opportunity Remains Open». Det ble vist til at den globale oppgangen fortsatt var sterk, men at økende handelskonflikter og uro i finansmarkedene ga grunnlag for stor usikkerhet knyttet til vekstanslagene fremover. Medlemslandene ble anbefalt å benytte muligheten til å bygge opp finanspolitisk handlingsrom og implementere strukturelle reformer mens veksten var høy, og samtidig arbeide for å gjøre finanssektoren mer robust.

Fra april til oktober 2018 nedjusterte IMF sine vekstanslag i flere land og regioner. Overskriften var da blitt til «A call for policy cooperation». Det ble lagt vekt på at selv om veksten fortsatt var god, så hadde drivkreftene i oppgangen avtatt, og vekstbildet var mindre enhetlig enn et halvt år tidligere. Flere av risikomomentene som ble diskutert på våren hadde delvis materialisert seg eller blitt mer sannsynlige. Å bygge finanspolitisk handlingsrom til å møte kriser og styrke underliggende vekst, var dermed blitt noe vanskeligere. Dette gjaldt også mulighetene til å gjennomføre strukturelle reformer og reversere ubalansene.

Det ble signalisert at IMF fremover skal styrke kvaliteten på overvåking, datainnhenting og analyse. IMF vil jobbe for å fremme skattesamarbeid mellom land, og bidra med analyser som kan belyse den internasjonale skattedebatten. Videre vil organisasjonen arbeide med problemstillinger i tilknytning til digital økonomi. Arbeidet med sårbare stater skal styrkes. IMF vil ta i bruk et bedre rammeverk for å analysere gjeldsbærekraft i lavinntektsland, samt bidra til G20s satsing «Compact with Africa» og FNs mål for bærekraftig utvikling. Analyser av klimarisiko skal videreutvikles, og medlemsland gis bistand til å oppfylle forpliktelsene i Parisavtalen.

8.6.2 Gjennomgang av låneordningene for lavinntektsland og gjeldsbærekraft

I 2018 evaluerte IMF de grunnleggende strukturene i låneordningene for lavinntektslandene for å se om de fortsatt møter landenes behov. IMFs styre konkluderte med at de grunnleggende strukturene i ordningene for lavinntektsland har gjort det mulig for IMF å imøtekomme de mangfoldige behovene denne gruppen har, men at det kan vurderes justeringer i enkelte elementer. Samtidig ble det understreket at endringene må ta hensyn til at land i denne gruppen står overfor økende gjeldsgrader og finansiell risiko, og at den selvfinansierende strukturen ikke må settes i fare. Styret pekte videre på at IMF kan spille en verdifull rolle gjennom rådgivning, kapasitetsutvikling og ved å bidra til å katalysere ytterligere økonomisk støtte fra andre hold.

IMFs administrasjon vil i løpet av våren legge frem konkrete forslag til endringer i låneordningene for lavinntektsland.

8.6.3 Digitalisering og ny teknologi

Bruk av ny teknologi innen finansiering var et av hovedtemaene under årsmøtene i IMF og Verdensbanken i oktober 2018. De to organisasjonene lanserte der sin felles «Bali Fintech Agenda», som tar sikte på å hjelpe land med å utnytte fordelene og mulighetene som ny finansteknologi skaper.

I agendaen legges det vekt på at nasjonale myndigheter bør fremme bruk av ny teknologi bl.a. ved å legge til rette for etablering av nødvendig infrastruktur, konkurranse og frie markeder, og ved å overvåke og regulere markedet for å sikre en ordnet utvikling og finansiell stabilitet. Den nye teknologien kan gi viktige bidrag til å bedre tilgangen til finansielle tjenester for lavinntektsgrupper og i fattige land.

IMF har også tatt opp spørsmål knyttet til digitalisering av økonomien i andre sammenhenger. Fiscal Monitor fra april 2018 omhandlet muligheter og risikoer ved digitaliseringen for finanspolitikken. Digitalisering kan gi mer effektiv skattepolitikk og offentlig ressursbruk, og bedre finanspolitisk styring. Videre ble utfordringer knyttet til skattleggingen av digitale bedrifter med begrenset lokal tilstedeværelse drøftet, sammen med problemstillinger knyttet til økt rapporteringsbyrde for små bedrifter, digital utestengelse og sikkerhet.

IMF har også sett på i hvilken grad digitaliseringen gjør tradisjonelle mål for produksjonen i økonomien og prisstatistikken mindre egnet som vurderingsgrunnlag for politikk. Det kan se ut til at virkningene er begrensede, men digitaliseringen har likevel forsterket enkelte svakheter i eksisterende data og skapt behov for nye data. Det er mulig at gapet mellom veksten i bruttonasjonalproduktet og i faktisk velferd har blitt større som følge av bedre tilgang til ikke-betalte digitale produkter og økt mulighet for egenproduksjon i husholdningene.

8.6.4 IMFs arbeid med å styrke institusjoner og kompetanse hos medlemslandene

En viktig del av IMFs virksomhet er å hjelpe medlemslandene til å utvikle institusjoner og kompetanse som er nødvendig for å kunne utforme og gjennomføre god økonomisk politikk. Slik kapasitetsbygging er et supplement til IMFs overvåknings- og utlånsaktivitet. Arbeidet med kapasitetsbygging har økt i omfang de senere årene og utgjør nå om lag 30 pst. av IMFs budsjett. Den eksterne finansieringen har økt betydelig.

IMF evaluerte dette arbeidet i 2018. Konklusjonen var at det er mulig å få bedre resultater og en mer effektiv gjennomføring, f.eks. gjennom bedre prioritering av tema og land, og bedre oppfølging av resultatene. For å få bedre resultater må IMF legge enda mer vekt på mottakerlandets vilje og evne til å gjennomføre anbefalingene. Noen ganger er «best fit» bedre enn «best practise», spesielt i sårbare stater. Videre bør den interne forankringen i IMF bli bedre, og IMFs styre engasjere seg mer. Koordineringen med andre tilbydere av kunnskapsoppbygging, herunder Verdensbanken, og mer utstrakt informasjonsdeling om dette arbeidet, er viktig.

8.7 Eksterne evaluering av IMFs uavhengige evalueringsorgan (IEO)

IMFs uavhengige evalueringsorgan (IEO) skal systematisk vurdere IMFs virksomhet. IEOs oppdrag er å bidra til å styrke IMFs læringskultur og eksterne troverdighet, og støtte styrets arbeid. IEO skal ikke gripe inn i IMFs pågående, operasjonelle virksomhet. Det blir gjennomført regelmessige eksterne evalueringer av IEOs virksomhet. I 2018 ble perioden 2013–2017 evaluert.

Evalueringen fant at IEO har bred støtte blant IMFs medlemsland og i IMFs styre, og regnes for å lage gode, uavhengige rapporter om ulike sider av IMFs virksomhet. Hovedkonklusjonen var likevel at IEOs råd har lite gjennomslag i IMFs organisasjon, og at styret, ledelsen og organisasjonen for øvrig i liten grad nyttiggjør seg IEOs arbeid. Ifølge evalueringen finner IMFs stab lite læringsverdi og relevans i IEOs virksomhet. IMFs administrasjon er sen til å iverksette endringer som styret har vedtatt på basis av forslag fra IEO.

Evalueringen anbefaler forbedringer på alle disse punktene. Styret og ledelsen må gjøre sin støtte til IEO tydeligere og mer konkret. Det foreslås at IEOs mandat justeres slik at det ikke hindrer IEO i å vurdere IMFs pågående aktiviteter. Det anbefales videre at IEO utarbeider korte evalueringer som gjennomføres raskt, og som kan inngå i styrets diskusjoner av pågående aktiviteter.

IMFs styre sluttet seg i hovedsak til evalueringens anbefalinger.

8.8 Avstemninger i IMFs guvernørråd

Guvernørrådet er IMFs øverste organ. Norges guvernør er sentralbanksjef Øystein Olsen. Guvernørrådet har delegert mye av sin myndighet til IMFs styre. Det har imidlertid beholdt retten til bl.a. å godkjenne kvoteøkninger, å tildele IMFs spesielle trekkrettighet (SDR) og til å gjøre endringer i IMFs vedtekter. Guvernørrådet velger og oppnevner også medlemmer til IMFs styre og har siste ord når det er behov for tolkning av IMFs statutter. I 2018 stemte Guvernørrådet over følgende saker:

  • Tid og sted for IMFs årsmøte i 2021. IMFs styre anbefalte at IMFs årsmøte finner sted i Marrakech, Marokko 15.-17. oktober 2021. Norges guvernør stemte for forslaget. Forslaget ble vedtatt.

  • Regler for valg av nytt styre i IMF høsten 2018 og tidspunkt for neste styrevalg. Reglene som ble foreslått for valg av nytt styre i IMF høsten 2018 tilsvarte de reglene som gjaldt for valget i 2016. Det ble foreslått å opprettholde styreperioden på to år, slik at neste styrevalg finner sted høsten 2020. Norges guvernør stemte for forslaget. Forslaget ble vedtatt.

  • Valg av nytt styre i IMF. Medlemslandene ble anmodet om å avgi stemme for en av kandidatene til IMFs styre. Norges guvernør avga sin stemme for Thomas Östros. Östros ble valgt inn som medlem av IMFs styre for de nordiske og baltiske landene.

  • Forslag om lønnsjusteringer for medlemmer og varamedlemmer i IMFs styre. Forslaget innebar en lønnsøkning på 2,5 pst., som tilsvarer konsumprisutviklingen i Washington D.C.-området i perioden mai 2017 – mai 2018. Styremedlemmenes lønn ble med en slik økning USD 265 030 og varamedlemmenes lønn USD 229 270. Norges guvernør stemte for forslaget. Forslaget ble vedtatt.

Fotnoter

1.

G20 er et uformelt forum for 19 av de største økonomiene i verden samt EU på fellesskapsnivå. Samarbeidet var opprinnelig for finansministre og sentralbanksjefer, men ble fra høsten 2008 utvidet til flere politikkområder og med faste møter på stats- og regjeringssjefsnivå.

2.

IMFs spesielle trekkrettigheter (Special Drawing Rights). Verdien bestemmes som et veid gjennomsnitt av amerikanske dollar, euro, kinesiske remninbi, japanske yen og britiske pund. 28. februar i år var 1 SDR verdt 11,91 NOK. Denne kursen er brukt på alle omregninger fra SDR til norske kroner i dette kapittelet dersom ikke annet er presisert.

3.

I mars 2019 inngikk IMF en avtale om lån under ordningene Extended Fund Facility med Ecuador, med en låneramme på 3,035 mrd. SDR.

4.

Utbetalinger på utlån som ble innvilget før 25. februar 2016, da NAB-ordningen var aktivert, blir fortsatt dels finansiert ved trekk på NAB-ordningen. IMF har trukket 150 mill. SDR på Norge under denne ordningen. IMF har ikke trukket på den siste generasjonen bilaterale låneavtaler.

Til dokumentets forside