Meld. St. 29 (2014–2015)

Globalisering og handel — Muligheter og utfordringer for Norge i handelspolitikken

Til innholdsfortegnelse

Del 1
Verden før og nå

1 Norsk økonomi og handel

Norge er en handelsnasjon. Import, eksport og grensekryssende investeringer bidrar til å øke vår levestandard og påvirker vår næringsstruktur. Å opprettholde og styrke en aktiv og ambisiøs norsk handelspolitikk er viktig for å opprettholde konkurransekraften til norsk næringsliv, som Norges velstand er bygget på.

Det økonomiske bakteppet for denne meldingen er at veksten i norsk økonomi har dempet seg noe, etter et tiår med relativt sterk utvikling. Norges store handel med utlandet innebærer at vi blir påvirket av utviklingen hos våre nære handelspartnere hvor det fortsatt gjenstår store utfordringer knyttet til vekst og sysselsetting. I tillegg spiller utviklingen i oljenæringen en viktig rolle. Fallet i oljeprisen ved inngangen til 2015 gir lavere inntekter for staten, oljeselskapene og landet som helhet. Dette innebærer likevel ingen krise i norsk økonomi, men er en påminnelse om at norsk økonomi er ved et vendepunkt og at vi skal bevege oss mot en ny normalsituasjon. Vår fremtidige velferd og arbeidsplasser bestemmes av hvor flinke vi er til å omstille oss i dag.

I internasjonal målestokk har Norge en liten, åpen økonomi. De siste tiårene er Norge knyttet tettere sammen med andre land gjennom handel, arbeidsinnvandring og kapitalstrømmer. I de fleste vestlige land har det funnet sted store omstillinger fra arbeidsintensiv industri til kapitalintensiv industri og, ikke minst, teknologiintensiv industri og tjenestenæringer. Ved å konkurrere i internasjonale markeder blir norske bedrifter mer produktive og får tilgang til en større kundemasse. Det internasjonale vare- og tjenestebyttet gjør at vi kan spesialisere oss, og bidrar med det til bedre bruk av ressurser og økt produktivitet. Valutainntekter fra eksport kan brukes til å importere et bredt utvalg av varer og tjenester fra resten av verden. Handel med utlandet og investeringer over landegrensene bidrar også til produktivitetsgevinster gjennom teknologioverføring.

Både norskbaserte selskapers suksess på det globale markedet og det økende utenlandske eierskapet i Norge viser at Norge har et globalt konkurransedyktig næringsliv. Dette henger i stor grad sammen med at norsk næringsliv gjennom en åpen handelspolitikk er utsatt for internasjonal konkurranse både hjemme, gjennom import av varer og tjenester, og på eksportmarkeder.

Gode, forutsigbare rammebetingelser for internasjonal handel er avgjørende for at norsk økonomi og næringsliv skal lykkes i den omstillingen vi står overfor. På viktige områder gjenstår det betydelige handelspolitiske hindre og uforutsigbarhet for norsk næringsliv i eksportmarkeder. Norske handelspolitiske interesser speiler en norsk og global økonomi i endring, med økt vektlegging av rammevilkår for handel med tjenester og investeringer, og hvor nye, raskt fremvoksende markeder blir viktigere.

Regjeringen vil føre en offensiv handelspolitikk som vektlegger norske interesser og støtter opp om den kommende omstillingen av norsk økonomi.

1.1 Hva lever Norge av

Norge har et høyere inntektsnivå enn de fleste andre land. Medregnet petroleumsvirksomheten var BNP per innbygger i 2014 om lag 20 prosent høyere enn i USA. Også hvis vi bare ser på fastlands-BNP, ligger vi høyt.

Utvinning av olje- og gassressursene på norsk sokkel har gitt betydelige inntekter til Norge. Verdiskapingen i næringen utgjorde i 2014 rundt en femdel av Norges BNP. Størsteparten av ressursrenten fra petroleumsnæringen tilfaller staten. De varierende innbetalingene fra oljevirksomheten overføres i sin helhet til Statens pensjonsfond utland (SPU), som investeres utenfor Norge. Handlingsregelen for finanspolitikken innebærer at petroleumsinntektene fases gradvis inn i økonomien, om lag i takt med forventet realavkastning av SPU, anslått til 4 prosent av fondskapitalen. På denne måten skjermes statsbudsjettet og fastlandsøkonomien fra kortsiktige svingninger i oljeprisen. Samtidig bidrar sparingen i SPU til at inntektene fra petroleumsvirksomheten også kommer fremtidige generasjoner til gode.

Selv om verdien av SPU og de gjenværende petroleumsressursene er betydelige, er disse størrelsene beskjedne sammenliknet med inntektene som skapes i fastlandsøkonomien. Vår nasjonalformue består først og fremst av verdien av det arbeidet nåværende og fremtidige arbeidstakere utfører. Som for andre land, er arbeidskraften vår klart viktigste ressurs, jf. figur 1.1.

Figur 1.1 Netto nasjonalformue per innbygger. 2010. Prosent

Figur 1.1 Netto nasjonalformue per innbygger. 2010. Prosent

Petroleumsformuen er beregnet som nåverdien av fremtidig grunnrente per innbygger.

Kilde: Perspektivmeldingen 2013.

Norsk økonomi har historisk evnet å tilpasse seg skiftende konjunkturer og endringer i bytteforhold, teknologiskift og vridinger i internasjonal etterspørsel. Som i mange andre industrialiserte land, har Norge opplevd store endringer i næringsstrukturen gjennom det siste århundret. Mens sysselsettingen i primærnæringene har avtatt markert, har sysselsettingen i private tjenesteytende næringer og offentlig forvaltning økt kraftig. Siden 1970 har endringene vært betydelige. I 2014 var 30 prosent av norske arbeidstakere sysselsatt i offentlig forvaltning, og rundt 50 prosent i private tjenesteytende næringer, jf. figur 1.3. Til sammenlikning stod offentlig forvaltning og private tjenesteytende næringer for rundt 20 og 40 prosent av den samlede sysselsettingen i 1970.

Sysselsettingen i industrien økte markert etter den industrielle revolusjon og frem til 1970-tallet. Deretter har denne næringens betydning for både verdiskaping og sysselsetting avtatt. Målt som andel av bruttoproduktet fastlandsøkonomien, utgjorde industrien om lag 20 prosent i 1970, mens den i 2014 utgjorde 8 prosent, jf. figur 1.2. Andelen av sysselsettingen er i samme tidsrom redusert fra 22,6 prosent til 9,4 prosent, jf. figur 1.3. De største industrinæringene i dag er de som leverer betydelige deler av sin produksjon til petroleumssektoren, etterfulgt av næringsmiddelindustrien.

Figur 1.2 Bruttoprodukt som prosentandel av BNP for Fastlands-Norge i 1970 og 2014

Figur 1.2 Bruttoprodukt som prosentandel av BNP for Fastlands-Norge i 1970 og 2014

Kilde: SSB. Annen vareproduksjon defineres som primærnæringer, bygg og anlegg, produksjon av elektrisitet og distribusjon og handel med elektrisitet, gass og varmtvannsforsyning. Bruttoprodukt er målt i basisverdi.

Figur 1.3 Sysselsetting, prosentandel av total sysselsetting for Fastlands-Norge i 1970 og 2014

Figur 1.3 Sysselsetting, prosentandel av total sysselsetting for Fastlands-Norge i 1970 og 2014

Kilde: SSB. Se figur 1.2.

Som en liten, åpen økonomi har Norge spesielt stort utbytte av den arbeidsdelingen internasjonal handel gir mulighet for. Norge er trolig ett av landene i OECD-området som har tjent mest på den globale liberaliseringen av verdenshandelen i etterkrigstiden. Vi kunne ikke ha nådd dagens velstandsnivå uten handel og annet samkvem med andre land. Olje og gass utgjør den klart største andelen av den samlede eksporten, men også flere næringer i fastlandsøkonomien eksporterer en betydelig andel av produksjonen.

I 2014 utgjorde fastlandseksporten litt over 20 prosent av bruttoproduktet i fastlands-Norge. Andelen har holdt seg relativ stabil over tid, selv om den har avtatt noe i det siste. Samtidig har tjenesteeksporten som andel av BNP for fastlands-Norge økt. Særlig eksport av sjømat, metaller og verkstedprodukter utgjør en betydelig andel av den samlede fastlandseksporten. Økte leveranser til den internasjonale petroleumsnæringen har trolig bidratt til å trekke opp eksporten fra fastlandsøkonomien de siste årene.

Teknologisk utvikling og endringer i etterspørsels- og konkurranseforhold hjemme og ute vil stille krav til økonomiens evne til omstilling også i fremtiden. Det grønne skiftet er i gang, og innebærer krav til samarbeid mellom næringsliv, forsknings- og undervisningssektoren og myndigheter. Aktiviteten i petroleumsvirksomheten vil etter hvert avta i betydning i norsk økonomi. En effektiv og omstillingsdyktig økonomi er derfor fortsatt en forutsetning for varig høy verdiskaping.

Omstilling har også kostnader ved at arbeidsplasser kan bli flyttet ut eller bli utkonkurrert av lavkostnadsland. For de som rammes kan kostnadene være store. Gevinsten som samlet sett likevel oppstår, ligger i at landet som helhet over tid tjener mer. I hvilken grad ulike grupper/næringer vil oppleve handel som en gevinst, er da betinget av interne forhold som omfordeling fra de som tjener mer til grupper som tjener mindre. Handel løser således i seg selv ikke eventuelle omfordelingsspørsmål mellom grupper.

1.1.1 Norge som investor

For små land med en forholdsvis stor utenriksøkonomi kan størrelsen på brutto fordringer og gjeld overfor utlandet være betydelig. Et internasjonalt finansmarked gjør at både næringsliv og offentlig sektor låner og sparer over landegrensene. Videre har en rekke store ikke-finansielle foretak virksomhet i flere land.

Norske fordringer overfor utlandet utgjorde nærmere 11 700 milliarder kroner ved utgangen av 2014, og de siste to tiårene har Norge vært en stor nettoeksportør av kapital i forhold til størrelsen på innenlandsk økonomi. Figur 1.4 viser Norges netto fordringer (fordringer minus gjeld) overfor utlandet som prosent av BNP fra 1970 til 2014. Figuren viser at netto fordringer overfor utlandet var mer enn halvannen gang så store som BNP ved utgangen av 2014. Dette tilsvarer en netto fordringsposisjon overfor utlandet på nesten 5 400 milliarder kroner.

Figur 1.4 Netto fordringer overfor utlandet 1970–2014 i prosent av BNP

Figur 1.4 Netto fordringer overfor utlandet 1970–2014 i prosent av BNP

Kilde: SSB, inkludert Statistisk årbok 2013.

I fordrings- og gjeldsposisjonene overfor utlandet inngår både direkteinvesteringer og porteføljeinvesteringer holdt av norske og utenlandske interesser. Norske direkteinvesteringer der hensikten er å utøve effektiv innflytelse i utenlandske investeringsobjekter, utgjorde 1 840 milliarder kroner av fordringsposisjonen i 2014.1 Store norske bedrifter som eksempelvis Telenor og Yara, har betydelige interesser i andre land. Samtidig utgjorde utenlandske direkteinvesteringer i Norge vel 1 680 milliarder kroner.

Den største delen av Norges netto fordringsposisjon overfor utlandet består av porteføljeinvesteringer, og er en følge av oppbyggingen av SPU. Høye olje- og gassinntekter har siden midt på 1990-tallet bidratt til at Norge har hatt særlig store overskudd på både statsbudsjettet og i driftsregnskapet overfor utlandet.

Figur 1.4 viser også endringen i netto fordringer over tid. Norge finansierte i stor grad oppbyggingen av petroleumsvirksomheten på 1970- og 80-tallet ved å låne i utlandet. Dette bidro til en netto gjeldsposisjon overfor utlandet, og norsk utenlandsgjeld var betydelig i perioden. Senere har denne virksomheten gitt avkastning og store overskudd. Fordringene overfor utlandet er videre ventet å øke i takt med at mer av den norske oljeformuen konverteres til finansiell formue i SPU.

Boks 1.1 Statens pensjonsfond utland

SPU forvaltes av Norges Bank i henhold til et eget mandat fastsatt av Finansdepartementet. Mandatet inneholder bestemmelser om plasseringsrammer, ansvarlig investeringspraksis, risikostyring og rapportering. Det er bred politisk enighet om at fondet skal være en finansiell investor, og strategien i forvaltningen av SPU er bredt forankret i Stortinget. Strategien vektlegger ansvarlige investeringer, god eierskapsutøvelse og høy grad av åpenhet rundt forvaltningen.

Ved utgangen av 2014 hadde SPU en markedsverdi på 6 431 milliarder kroner, tilsvarende om lag 2 ½ års verdiskaping i fastlandsøkonomien målt ved trend-BNP for fastlands-Norge. Fondet er bredt diversifisert i utenlandske aktiva. Ved utgangen av 2014 hadde fondet eierandeler i mer enn 9 000 selskaper og var investert i over 4 250 rentebærende papirer fra flere enn 1 100 utstedere. Verdien av fondets aksjeportefølje tilsvarte en eierandel på om lag 1,3 prosent av den samlede verdien av aksjene som inngår i fondets referanseindeks. I tillegg var 2,2 prosent av fondet investert i eiendom ved utgangen av 2014.

1.1.2 Fremtidsutsikter for norsk økonomi

Petroleumsvirksomheten gjør at næringsstrukturen i norsk økonomi skiller seg fra mange andre land. Etterspørselen og inntektene fra aktiviteten på norsk sokkel har også bidratt til at Norge har klart seg bedre enn de fleste land gjennom den internasjonale finanskrisen. I et langsiktig perspektiv er imidlertid ikke Norge vesentlig annerledes enn andre land. Vår fremtidige velferd avhenger av en vekstkraftig og produktiv fastlandsøkonomi.

Siden årtusenskiftet har veksten i norsk økonomi vært høy sammenliknet med de fleste andre industriland. Høy vekst i fremvoksende økonomier som Kina, har i denne perioden bidratt til at oljeprisen har steget kraftig. Samtidig har produksjonen av mange konsum- og innsatsvarer blitt flyttet til lavkostnadsland, slik at veksten i prisene på importerte varer har vært lav. Dette har gitt en stor bytteforholdsgevinst og bidratt til kraftig oppgang i Norges realinntekt. Høy vekst i inntektene, lave renter og lett tilgang på kreditt har stimulert etterspørselen fra husholdningene. Også økt aktivitet på norsk sokkel og økt bruk av oljeinntekter over statsbudsjettet, har bidratt til å løfte etterspørselen etter varer, tjenester og arbeidskraft de siste 10–15 årene.

Utviklingen fremover er usikker. Flere forhold vil trolig bidra til å bremse veksten i norsk økonomi de neste årene. Aldringen av befolkningen vil isolert sett trekke veksten i arbeidstilbudet ned. Videre er det usikkerhet knyttet til produktivitetsutviklingen. Lavere vekst i produktiviteten de senere årene kan trekke i retning av noe svakere underliggende vekst i samlet verdiskaping fremover. Samtidig vil produksjonen av olje og gass på norsk sokkel etter hvert trappes gradvis ned. Fallet i oljeprisen vil fremskynde og forsterke denne utviklingen.

Petroleumsnæringen har gjennom de siste 40 årene gitt betydelige vekstimpulser til norsk fastlandsøkonomi, både gjennom næringens kjøp av varer og tjenester og gjennom statens bruk av oljeinntekter. Ifølge beregninger Statistisk sentralbyrå har gjort for Holden III-utvalget, kan veksten i disse etterspørselskomponentene forklare om lag en femdel av veksten i fastlands-BNP fra 2000 til 2012 og 30 prosent av økningen i samlet sysselsetting.2

Selv om Norge trolig vil fortsette å produsere olje og gass i mange tiår fremover, antas petroleumsnæringens kjøp av varer og tjenester som andel av fastlands-BNP å gå ned. Oljeprisen har falt markert siden sommeren 2014. Dersom oljeprisen holder seg på et lavt nivå, kan omslaget i etterspørselen fra petroleumsvirksomheten bli kraftigere enn ventet. Avkastningen av SPU vil også etter hvert avta, målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien.

Med svakere vekstbidrag fra petroleumsvirksomheten fremover, er det nødvendig å øke oppmerksomheten om tilbudssiden i norsk økonomi. For å opprettholde om lag den samme veksten i levestandard som vi har vent oss til gjennom de siste 40 årene, må vi løfte produktivitetsveksten. Lavere etterspørsel fra petroleumsvirksomheten vil innebære at norske bedrifter må finne andre markeder. Det kan bli krevende dersom kostnadsnivået i Norge fortsetter å ligge langt over nivået hos våre handelspartnere.

Norsk næringsliv har så langt vist god tilpasningsevne. Omstillinger kan imidlertid bli mer krevende i en periode der oljevirksomheten trappes ned. Det er derfor viktig at Norge også fremover er et attraktivt sted å drive næringsvirksomhet. Den økonomiske politikken må legge til rette for en stabil økonomisk utvikling. Da er det sentralt hvordan budsjettet innrettes og hvordan oljepengene brukes. Ved å satse på infrastruktur, utdanning og forskning kan en gjøre norsk næringsliv bedre rustet til å møte fremtidens utfordringer. Samtidig kan brede skattelettelser stimulere til sparing og høyere arbeidstilbud og dermed øke produksjonskapasiteten i økonomien. Gode reguleringer som gir velfungerende finans-, produkt- og arbeidsmarkeder, er også viktig i denne sammenheng. Trykket på vekstfremmende reformer både i offentlig forvaltning og i resten av økonomien, må økes.

Norsk næringsliv vil sannsynligvis endre seg de neste 40 årene som det har gjort i de foregående. Det er i dag ikke mulig å forutsi hvordan norsk næringsliv vil se ut om 40 år. Man må imidlertid forvente at nye næringer vil vokse frem, og at kunnskapsintensiteten vil fortsette å øke.

I tillegg til naturressursene (olje, gass, fisk, vannkraft), er Norges konkurranseevne i stor grad knyttet til kompetanse og evnen til innovasjon. Kompetanse innen én næring har også overføringsverdi til andre næringer. Kongsberggruppens sterke vekst innen maritim produksjon kan spores tilbake til kompetanse for styring av våpen, mens Aibels satsning på offshore vind kan knyttes til olje og gass.

1.2 Norges handelspolitiske profil

Utenrikshandel utgjør en stor del av den norske økonomien. I 2014 tilsvarte eksporten 38 prosent av BNP, mens importen tilsvarte i underkant av 30 prosent. Norsk eksport er sammensatt av omkring 3/4 varer og 1/4 tjenester. Fastlandseksporten (her definert som eksporten ekskl. olje, gass, utenriks sjøfart og rørtjenester) utgjorde i 2014 om lag 45 prosent av samlet eksport. Av dette var om lag 2/3 varer og 1/3 tjenester.

Mens vi importerer et stort spekter av varer og tjenester fra utlandet, er den norske eksporten noe mer spesialisert. Vi hører til de største nettoeksportører av blant annet olje, gass, sjømat og skipsfartstjenester. Eksporten av oppdrettsfisk har økt kraftig siden årtusenskiftet. Målt i verdi er Norge nå verdens nest største sjømateksportør etter Kina. Inntekter fra utvinning av petroleumsforekomstene utgjør en spesielt stor andel av inntektene fra vareeksporten, i 2014 om lag 64 prosent. Dette medfører at Norges vareeksport er dominert av råvarer, og gjør at vi skiller oss ut fra mange OECD-land.

Tabell 1.1 Eksport fra Norge i 2014

Millioner kroner

andel %

Total eksport 2014

1 197 587

100 %

Varer

897 810

75 %

– Olje/gass

573 044

48 %

– Sjømat

67 175

6 %

– Metaller

61 774

5 %

– Maskiner

85 919

7 %

– Andre varer

109 898

9 %

Tjenester

304 289

25 %

– Utenriks sjøfart

103 002

9 %

– Forretnings/forsikringstjenester

71 920

6 %

– Andre tjenester

129 367

11 %

Kilde: SSB. Vareeksport kategorisert etter SITC. Tjenestehandel: Nasjonalregnskapet.

Bildet av at Norge hovedsakelig har en råvarebasert eksportindustri må imidlertid nyanseres. Utnyttelse av naturressursene krever avansert teknologi og høy kompetanse. I tillegg til en høyteknologisk offshore leverandørindustri konkurrerer norske bedrifter globalt i flere andre bransjer som eksempelvis IKT, maritime og marine næringer. Den økte globaliseringen gjør at en stadig større andel av eksportindustrien er bygget på høyteknologisk kompetanse og effektiv ressursutnyttelse. Dette gjelder også for prosessindustrien som tidligere i større grad var basert på rimelig norsk vannkraft og for store deler av sjømatnæringen. Ifølge produktivitetskommisjonen har det de senere årene særlig vært foretak med høy eksport som har bidratt til samlet produktivitetsvekst i fastlandsøkonomien. Et høyt produktivitetsnivå bidrar til at norsk næringsliv hevder seg internasjonalt på tross av et høyt norsk kostnadsnivå.

Figur 1.5 Oversikt over norsk eksport utenom olje og gass, 2014

Figur 1.5 Oversikt over norsk eksport utenom olje og gass, 2014

Når eksport av olje og gass tas ut er eksporten av varer og tjenester tilnærmet like stor.

Kilde: SSB, Nasjonalregnskapet.

Våre inntekter fra eksport av tjenester er økende og utgjorde i 2014 over 300 milliarder kroner i løpende priser, det vil si ca. 25 prosent av samlet eksport, eller 46 prosent dersom råolje og naturgass trekkes fra (se figur 1.5). Mens skipsfarten tidligere sto for nesten all tjenesteeksport har det nå vokst frem flere tjenestenæringer som har betydelige eksportinntekter. Eksportverdien har økt betraktelig for enkelte tjenestesektorer slik som finans- og forretningstjenester og IKT – ofte i nær tilknytning til skipsfart og olje og gass.

Siden 2003 er volumet av norsk eksport blitt redusert (se figur 1.6). Dette skyldes redusert eksport av olje og gass. Fastlandseksporten har derimot økt med i underkant av 30 prosent i volum siden 2003. Det er særlig økt eksport av tjenester og sjømat som har bidratt til oppgangen. Tjenesteeksporten har økt med hele 45 prosent siden 2003. Tjenester relatert til oljevirksomhet, sammen med forretnings- og forsikringstjenester har økt betydelig i denne perioden.

Figur 1.6 Indeks for norsk eksport 2003–2014

Figur 1.6 Indeks for norsk eksport 2003–2014

Norsk eksport målt i faste priser. Indeks for 2003–2014, hvor 2003=100.

Kilde: SSB Nasjonalregnskap 2014.

1.2.1 Mot nye markeder

Landene vi eksporterer til har endret seg over tid. I 2014 gikk 84 prosent av vår totale vareeksport målt i verdi til Europa. Denne andelen har vært noenlunde stabil fra 1990 til 2014. Ser vi på eksporten fra fastlandet, har imidlertid Europas andel av vår vareeksport blitt redusert fra 83 til 67 prosent i perioden (se tabell 1.2).

Verdien av den samlede handelen med Europa har imidlertid økt klart siden 2000. Økningen var sterkest i perioden etter at mange østeuropeiske land ble en del av det indre marked i 2004. I verdi er handelen med Europa nesten 80 prosent større enn for ti år siden.

De nordiske landene er blant våre aller viktigste samhandelspartnere. Norden mottar 18 prosent av norsk vareeksport fra fastlandsøkonomien og står for 21 prosent av vår totale import. Sverige er norsk fastlandsøkonomis største handelspartner, og mottar om lag 9 prosent av vareeksporten fra fastlandet.

Det siste tiåret har det vært en betydelig vekst i vare- og tjenesteeksporten til land i Afrika, Asia og til Sør-Amerika. En god indikasjon på denne utviklingen er at norske rederier vurderer Vest-Afrika, Sørøst-Asia, Kina og Brasil til å være blant verdens seks viktigste vekstregioner fremover3. Flere av verdens raskest voksende økonomier er nå i Afrika.

Norges handel med Asia har økt raskt det siste tiåret. Andelen av vareeksporten fra fastlandsøkonomien som går til Asia har i perioden økt fra 7 til 19 prosent, på høyde med Norden. Samhandelen av varer er mer enn doblet siden 2003, særlig på grunn av raskt økende import fra Kina. I tillegg kommer handelen med tjenester som også øker.

Tilsvarende utvikling kan man se for eksporten til de såkalte BRIKS-landene4. Norges handel med BRIKS-landene er nesten tredoblet det siste tiåret. De mottar nå 8 prosent av norsk fastlandseksport av varer, mot 2 prosent i 2000.

For leverandørindustrien er Sør-Korea, Brasil og Storbritannia de tre viktigste markedene. Angola er også i ferd med å bli et svært viktig land. I Sør-Amerika og Afrika har innkjøp av tjenester knyttet til leting og tidlig utbyggingsfase vært relativt sett viktigere enn i resten av verden, ettersom regionene har store ressurser i utviklingsfasen5.

Tabell 1.2 Import og fastlandseksport av varer fordelt på handelsområder

1990

2000

2014

Import

Eksport

Import

Eksport

Import

Eksport

Europa

70 %

83 %

70 %

77 %

69 %

67 %

Norden

25 %

28 %

25 %

24 %

21 %

18 %

Afrika

5 %

1 %

1 %

1 %

2 %

3 %

Asia

9 %

7 %

14 %

10 %

18 %

19 %

Nord- og Mellom-Amerika

14 %

8 %

13 %

11 %

9 %

9 %

Sør-Amerika

2 %

1 %

2 %

1 %

2 %

2 %

Kilde: SSB. Tall i prosent av samlet import og fastlandseksport.

1.2.2 Regionale forskjeller i Norge

Produksjon og verdiskaping foregår over hele landet. Mange eksportrettede virksomheter er lokalisert utenfor de store byene. Gode, forutsigbare rammebetingelser for handel med utlandet er svært viktig for sysselsetting og verdiskaping i hele Norge. Samtidig er det store regionale forskjeller. Konsulentselskapet Menon har, på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet, utarbeidet rapporten Eksport fra norske regioner – Hvorfor så store forskjeller6?

Rapporten viser at for den totale eksporten er det Vestlandet og hovedstadsregionen som har de største andelene. Deler av Nord-Norge og Midt-Norge sammen med innlandet har lavest eksport. De sterkeste eksportregionene finnes langs kysten, fra Telemark til Møre og Romsdal. Hovedstadsregionen utmerker seg med en omfattende tjenesteeksport som i stor grad er knyttet til de store næringsklyngene langs kysten. Målt per sysselsatt eksporterer små arbeidsmarkedsregioner på Vestlandet mest (se tabell 1.3).

Tabell 1.3 Eksport og eksportintensitet fordelt på fylker

Fylke

Eksport (millioner kroner)

Eksport per sysselsatt (tusen kroner)

Hordaland

91,7

566

Oslo

72,7

237

Rogaland

62,9

385

Møre og Romsdal

58,5

711

Akershus

43,6

262

Vest-Agder

28,0

495

Nordland

25,8

423

Vestfold

24,6

375

Buskerud

20,6

278

Telemark

18,3

397

Sør-Trøndelag

17,5

178

Østfold

16,8

229

Sogn og Fjordane

14,7

459

Aust-Agder

8,5

314

Troms

7,7

173

Oppland

7,4

166

Nord-Trøndelag

5,6

172

Hedmark

4,8

92

Finnmark

3,9

202

Ikke fordelt

4,1

Sum

537,7

Kilde: Menon (2012)

Tallene for eksportintensiteten viser at Vestlandsfylkene og Sørlandet har høyest eksportverdi målt per sysselsatt. Tjenester tilknyttet olje- og gassutvinning (oljeboring), utenriks skipsfart og reiseliv utgjør de største tjenestenæringene målt etter eksportintensitet

De eksportrettede næringene har hatt en sterk vekst de siste ti årene, mye drevet av åpnere økonomier, global befolkningsvekst og økt etterspørsel fra fremvoksende økonomier. Mye av denne veksten har vært drevet av leverandørindustrien til oljevirksomhet, mens øvrige konkurranseutsatte næringer har hatt lavere vekst. En fortsatt global befolkningsvekst, samt vekst i etterspørsel etter energi, vil ifølge rapporten gi gode muligheter for sterke norske eksportnæringer som offshore leverandørindustri, maritim næring, sjømatnæringen mv.

Dette kan forsterke de eksisterende regionale forskjellene, selv om det også kan gi muligheter i andre deler av landet. Videre vekst i de aktuelle næringene forutsetter utvikling og bruk av ny og kunnskap. Samtidig finnes det mange utfordringer, også i sterke eksportregionene. Selv om arbeidsmarkedet synes å ha blitt gradvis mindre stramt de siste to årene, bidrar fortsatt mangel på kvalifisert arbeidskraft i enkelte regioner og næringer til å begrense produksjonen.

1.3 Internasjonalisering

De store norske selskapene som står for hoveddelen av norsk eksport, har utviklet seg til flernasjonale selskaper med datterselskaper i utlandet. Denne utviklingen har for alvor skutt fart de siste årene og følger utviklingen globalt med stadig tettere integrasjon av produksjonskjedene. De store flernasjonale selskapene er integrert i globale verdikjeder og produserer innsatsfaktorer, varer og tjenester i en rekke land, med lokale underleverandører som viktige bidragsytere.

Antallet utenlandske datterselskaper som er direkte eller indirekte kontrollert av norske selskaper i utlandet, er ifølge SSB blitt fordoblet i perioden 2008–2012 til nærmere 4200 selskaper. I 2012 hadde de norskkontrollerte foretakene i utlandet 280 000 ansatte, noe som representerte 40 prosent økning siden 2008. Omsetningen i datterselskapene økte 45 prosent i samme tidsrom. Drøye 3000 av disse selskapene er lokalisert i EU, hvorav om lag halvparten i Norden. Samtidig har Afrika den relativt høyeste økningen i antall sysselsatte siden 2008, til noe over 6000 i 2012, først og fremst på grunn av økt aktivitet i Angola. Sør-Amerika hadde den største relative økningen i omsetning på 135 prosent i denne perioden til om lag 5 milliarder kr.

I 1980 hadde bare en tredel av de største industriforetakene større omsetning i utlandet enn i Norge, hvorav de fleste var innen gjødsel, metaller og treforedling. Alle de 30 største industrikonsernene hadde også hovedtyngden av sine ansatte i Norge. Etter 1980 er dette bildet blitt betydelig endret. Siden 2000 har over halvparten av de største 30 industrikonsernene flere ansatte i utlandet enn i Norge (se figur 1.7).

Boks 1.2 Næringslivets samfunnsansvar

Norske selskaper orienterer seg i økende grad mot og etablerer seg i nye vekstmarkeder. Økt handel på tvers av landegrensene er en del av denne utviklingen. Mange av de raskest voksende økonomiene er land med svakt styresett og lite utviklet lovverk for vern av for eksempel menneskerettigheter og miljø.

Regjeringen forventer at alle norske selskaper tar samfunnsansvar, uavhengig av om de er privat eller offentlig eid, og uavhengig av om de har sin virksomhet i Norge eller andre land. Med samfunnsansvar mener vi her det ansvar selskapene forventes å påta seg for mennesker, samfunn og miljø som påvirkes av virksomheten. Regjeringens forventinger tar utgangspunkt i internasjonale anerkjente retningslinjer som FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter, OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper og ILOs konkrete retningslinjer vedrørende arbeidstakerrettigheter for multinasjonale selskaper. Korrupsjon utgjør en trussel mot rettferdig global handel og kan bidra sterkt til å bremse utvikling og gi skjeve fordelingseffekter. Norge står fast på sin nulltoleransepolitikk overfor korrupsjon.

Stadig flere norske og internasjonale selskap integrerer samfunnsansvar i sin forretningsstrategi. Selskapene foretar aktsomhetsvurderinger der de kartlegger, forebygger, begrenser og gjør rede for hvordan de håndterer eksisterende og potensiell risiko ved sin virksomhet. Norske myndigheter vil i økende grad bidra med informasjon og veiledning til bedrifter som opererer i krevende markeder.

Samfunnsansvar og ansvarlig næringsliv er mer utfyllende omtalt i Meld. St. 10 (2014–2015) Muligheter for alle – menneskerettighetene som mål og middel i utenriks- og utviklingspolitikken, og Meld. St. 27 (2013–2014) Et mangfoldig og verdiskapende eierskap.

Figur 1.7 Salg og sysselsetting i utlandet

Figur 1.7 Salg og sysselsetting i utlandet

Prosentandel salg og sysselsetting i utlandet av samlet omsetning og totalt antall ansatte 1975–2012, for de 30 største norske industrikonsern.

Kilde: Heum (2013) Vekst og internasjonalisering i norske storforetak. SNF arbeidsnotat nr. 39/13.

Enkelte er bekymret for utflagging av norske arbeidsplasser og at etableringen av datterselskaper gjør at lokomotivene for vekst bidrar mindre til norsk verdiskaping. Etablering av datterselskaper i andre land styrker konkurranseevnen, men gir ikke nødvendigvis direkte bidrag til verdiskapingen i Norge. Denne utviklingen finner sted i alle internasjonalt orienterte næringer. Det vil verken være mulig eller ønskelig å reversere denne utviklingen. Uten avskalling av jobber som ikke har høy nok lønnsomhet, ville ikke norsk næringsliv kunne bære det høye norske lønnsnivået. Eksponering for konkurranse og utnyttelse av internasjonal arbeidsdeling er en viktig forutsetning for å opprettholde konkurranseevnen.

1.4 Åpenheten mellom Norge og utlandet

1.4.1 Internasjonale markeders åpenhet for norske handelsinteresser

Norske bedrifter møter relativt lave tollsatser på mange viktige eksportmarkeder. Dette skyldes hovedsakelig at tollnivå internasjonalt er redusert gjennom det multilaterale handelssystemet og at EØS-avtalen eliminerer toll for det meste av norsk eksport til EU. Norge har også 25 frihandelsavtaler gjennom EFTA-samarbeidet samt to bilaterale avtaler.

Samtidig utgjør markedene hvor Norge ikke har ferdigforhandlet frihandelsavtaler en stadig økende andel av den globale økonomien og verdenshandelen. På en rekke av disse markedene gjenstår det til dels betydelige tollhindre. Figur 1.8 viser hvilke tollsatser som benyttes på viktige eksportsektorer for Norge hos et utvalg viktige land i verdenshandelen hvor Norge ikke har frihandelsavtale i dag.

Figur 1.8 Tollhindre i utvalgte land

Figur 1.8 Tollhindre i utvalgte land

Anvendte og bundne (dvs øvre tillatt) gjennomsnittlige tollsatser (MFN) i 2014, samt høyeste anvendt tollsats, for viktige eksportsektorer for Norge, i utvalgte land Norge ikke har frihandelsavtale med.

Kilde: WTO, ITC, UNCTAD (2014). World Tariff Profiles 2014.

Figuren viser at tollnivåene varierer stort mellom land, med relativt lave tollhindre inn til USA og Japan. For de markedene og sektorene hvor tollbeskyttelsen er av stor betydning, vil land som inngår frihandelsavtaler med disse landene kunne få til dels store konkurransefortrinn. Figuren viser også at tollsatsene for enkeltprodukter er vesentlig høyere enn gjennomsnittet. Samtlige land i figuren, med unntak av Japan, anvender tollsatser på 30 prosent eller høyere for én eller flere varer. Videre viser figuren at Norge er sårbar for reversering av åpenhetsnivået hos en rekke land. Særlig India, Brasil og Nigeria (så vel som en rekke andre land som ikke inngår i tabellen) har betydelig fleksibilitet til å øke tollbeskyttelsen fra dagens nivå.

Det er også på tjenesteområdet til dels stor variasjon mellom land, og det gjenstår betydelige begrensninger på handel med tjenester i viktige markeder for norsk næringsliv. OECD har utarbeidet en indeks (STRI – Services Trade Restrictiveness Index)som anslår hvor åpne ulike land er for handel med tjenester for en rekke sektorer, det vil si utenom regionale avtaler og andre preferanseordninger (se figur 1.9). I denne figuren, hvor et resultat på 0 tilsier full åpenhet, og 1 tilsier at markedet er helt lukket, anses samtlige land å være mer restriktive enn OECD-gjennomsnittet på minst ett av områdene forsikringstjenester, ingeniør-, skipsfart- og telekommunikasjonstjenester. Avtaler som gir økt markedsadgang og forutsigbarhet for handel med tjenester, vil kunne spille en viktig rolle i å sikre muligheter for norsk næringsliv på viktige markeder.

Figur 1.9 Restriksjoner på handel med tjenester

Figur 1.9 Restriksjoner på handel med tjenester

OECDs «Services trade restrictiveness index» (STRI) for viktige norske eksportsektorer hos et utvalg land.

Kilde: OECD (2014).

Norsk avhengighet av handel gjør oss sårbare for proteksjonistiske tiltak. Global Trade Alert overvåker tiltak som påvirker handelen. De har registrert 323 tiltak fra 60 ulike land siden 2008 som de anser det som høyst sannsynlig at skader norske handelsinteresser. Statistikken gir ikke indikasjoner på omfanget av skaden fra hvert enkelt tiltak, og er ikke komplett, men gir en indikasjon på typer tiltak som er mest utbredt og hvilke land som benytter seg av disse. Figur 1.10 gjengir de landene som er oppført med ti eller flere tiltak. Disse er i all hovedsak (med unntak av Polen) land som Norge ennå ikke har frihandelsavtale med, hvor India, Russland og Brasil topper listen. Økte tollhindre er den mest utbredte formen for proteksjonistiske tiltak, fulgt av statsstøtte/redningspakker og krav om lokalt innhold.

Figur 1.10 Tiltak innført til skade for norske interesser – antall og fordeling

Figur 1.10 Tiltak innført til skade for norske interesser – antall og fordeling

Kilde: Global Trade Alert (2014). Russland inkluderer tollunionen mellom Russland, Kasakhstan og Hviterussland. Brasil og Argentina inkluderer tiltak innført gjennom Mercosur (tollunion mellom Brasil, Argentina, Uruguay, Paraguay og Venezuela). Enkelte tiltak kan bli telt flere ganger, dersom de registreres i flere kategorier, som f.eks. offentlige anskaffelsesprosedyrer som inneholder krav om lokalt innhold (gjelder bl.a. USA).

Parallelt med denne utviklingen møter produsenter stadig flere tekniske- og andre typer kvalitetskrav. Utviklingen går riktignok klart i retning av at tekniske standarder blir internasjonale, men det er flere eksempler på at tekniske krav hindrer handel over landegrensene. Norske sjømateksportører møter stadig flere sanitære krav og ulike krav til dokumentasjon av mattrygghet og fiskehelse.

1.4.2 Åpenheten i det norske marked for utlandet

Norge har en åpen økonomi for varer, tjenester og investeringer fra utlandet. Vår åpenhet er delvis et resultat av internasjonale forpliktelser gjennom handelsavtaler som WTO, EFTA, EØS og bilaterale frihandelsavtaler, men også i betydelig grad av bevisst liberalisering basert på egeninteresse og innenrikspolitiske avveininger.

Normalt fører toll til økte produksjonskostnader for det hjemlige næringslivet, samt dyrere varer for forbrukerne. Videre hemmer toll den økonomiske gevinsten ved handel knyttet til utnyttelse av et lands relative fortrinn i produksjon av varer og tjenester, og begrenser muligheten for å utnytte stordriftsfordeler, spesialisering og spredning av risiko. I tillegg påføres bedrifter og myndigheter kostnader forbundet med administrasjon av tollregler. Norge er således tjent med å ha en liberal handelspolitikk. Norge har kun 0,07 prosent av verdens befolkning, men står for 0,48 prosent av verdens vareimport og 1,13 prosent av verdens tjenesteimport7.

For industrivarer ilegges det toll kun på enkelte klær og andre ferdige tekstilvarer som håndklær, duker og gardiner. Tollsatsene for disse varene varierer fra 5,6 til 10,7 prosent av tollverdien. Deklarert toll på industrivarer utgjorde 848 millioner kroner i 2013. Figur 1.11 viser gjennomsnittlig anvendte tollsatser i Norge og i utvalgte andre land i 2013. Stor grad av tollfrihet for industrivarer reflekteres i figuren ved at gjennomsnittlig tollsats for industrivarer og fisk er 0,5 prosent.

Figur 1.11 Gjennomsnittlig anvendt toll

Figur 1.11 Gjennomsnittlig anvendt toll

Kilde: WTO, ITC, UNCTAD (2014) World Tariff Profiles 2014. (Alle tall gjelder 2013).

For landbruksvarer er gjennomsnittlig tollbeskyttelse i tolltariffen (beregnet til 51,3 prosent i 2013) svært høy i internasjonal sammenheng. Nesten halvparten av tollsatsene er imidlertid tollfrie også for landbruksprodukter, og moderate for flere varesektorer, mens tollsatser for enkelte sensitive landbruksvarer er på et nivå som normalt ikke muliggjør import. Markedsadgangen for landbruksvarer reguleres i tillegg gjennom importkvoter, hvor mindre kvanta kan importeres tollfritt eller til lavere toll. Tollsatsene kan være lavere for både landbruks- og industrivarer fra frihandelspartnere og utviklingsland som omfattes av norske preferanseordninger. For minst utviklede land (MUL) og lavinntektsland er tollsatsene null for alle varer.

Også på tjenesteområdet har Norge et relativt åpent marked i internasjonal sammenheng. Det indre marked i EØS skal sikre at tjenester kan tilbys og mottas i hele området, uavhengig av den nasjonale opprinnelsen til tjenesteyteren. EØS-avtalens artikkel 31 forbyr restriksjoner på etableringsadgangen og artikkel 36 og 37 gir regler om fri bevegelse av tjenester på midlertidig basis. En tjenesteyter som er etablert i en EØS-stat, skal fritt kunne tilby tjenestene sine til kunder i andre EØS-stater. På samme måte har en tjenestemottager rett til fritt å handle tjenester av tjenesteytere etablert i andre EØS-stater. Dette kan for eksempel være en polsk snekker som tar et oppdrag i Norge, en norsk kunde som kjøper advokattjenester fra et spansk firma eller en norsk pasient som får utført tannbehandling i Romania.

Tjenesteloven gjennomfører tjenestedirektivet og trådte i kraft i norsk rett 28. desember 2009. Loven inneholder regler om etablering, midlertidig tjenesteyting og administrativt samarbeid i det indre marked. Tjenesteloven omfatter i utgangspunktet alle økonomiske tjenester, med mindre tjenesten er eksplisitt unntatt i loven. Viktige områder som er unntatt fra loven, er arbeidsretten og trygdelovgivningen. Videre er helsetjenester og finansielle tjenester unntatt fra loven.

Ifølge OECDs «Services Trade Restrictiveness Index» er Norge mer enn gjennomsnittlig restriktiv for 8 av 18 sektorer (se figur 1.12). OECD peker på at regler om at daglig leder og minst halvparten av styrene i selskap skal bo i Norge eller være EØS-borger og bo i et EØS-land, kan legge hindringer i veien for etableringer i Norge. Rettigheter knyttet til offentlige anskaffelser gjelder også kun for EØS-land og land tilknyttet WTO-avtalen om offentlige anskaffelser8. Ikke minst påpekes det at myndighetene har en prominent rolle i økonomien gjennom statlig eierskap. Norge anslås mest lukket for lufttransport, jernbanetransport, pakkepost og advokattjenester. På den annen side er Norge generelt ett av de mest åpne landene for personbevegelser i forbindelse med tjenestehandel. Også handel med arkitekt-, ingeniør- og skipsfartstjenester er relativt åpen sammenlignet med gjennomsnittet i OECD.

Figur 1.12 Norske restriksjoner på tjenestehandel

Figur 1.12 Norske restriksjoner på tjenestehandel

Basert på OECDs STRI. 1 tilsvarer helt lukket, 0 tilsvarer helt åpent.

Kilde: OECD 2014

Norge scorer høyt på internasjonale rangeringer innen konkurransekraft og attraktivitet for næringslivet. I Verdensbankens Doing Business 2015 rangeres Norge som nummer seks i verden, med Singapore på topp og Danmark (4. plass) som eneste europeiske land som er rangert høyere enn Norge.

Verdens økonomiske forum (WEF) rangerer Norge som verdens 11. mest konkurransedyktige økonomi. Norge oppnår høyest ranking på makroøkonomiske forhold (1. plass), basert på bl.a. lav inflasjon og solide statsfinanser. Teknologi (4. plass) og institusjoner (5. plass) trekkes også frem som særlige styrker for norsk konkurransekraft. Markedsstørrelsen (50. plass) trekker ned, i tillegg til blant annet effektiviteten i varemarkedet (24. plass). Relativt høyt skattenivå på selskapsoverskudd samt tollvernet og landbrukspolitikken er i tillegg med på å trekke ned rangeringen.

Slike rangeringer har likevel sine klare begrensninger. En lav rangering på enkeltområder er ikke nødvendigvis grunn til bekymring og høye rangeringer kan skjule behov for forbedringer. Åpenhet er ikke et selvstendig mål, men et virkemiddel som har vært avgjørende for norsk vekst og velstand. Restriksjoner og reguleringer reflekterer i stor grad politiske valg og avveininger. Rangeringer og andre analyser for å se norsk økonomi i et internasjonalt og handelspolitisk perspektiv, kan likevel være nyttig for å illustrere kostnader og ulemper ved gjenværende restriksjoner, slik at disse politiske valgene og avveiningene kan foretas på best mulig grunnlag.

1.4.3 Hjemlige reformer

I forhandlinger av handelsavtaler defineres ofte eksportinteresser som å være offensive mens importsiden betegnes som defensiv. Dette skyldes sannsynligvis at vilkårene for eksport bestemmes av utenlandske myndigheter mens vi selv beslutter importvilkårene. Vi kan selv åpne for import, men trenger internasjonale avtaler for å få tilsvarende betingelser for våre eksportinteresser.

For norsk økonomi og næringsliv er derimot åpenhet for import minst like viktig som markedsadgang for vår eksport. En kontinuerlig global konkurranse krever løpende forbedring og skjerping av rammebetingelser og infrastruktur. Det forutsetter konkurranse med, og åpenhet for, import av nye ideer og teknologier.

Handel bedrer ressursallokeringen og produktiviteten i økonomien. Det tillater oss å konsentrere produksjonen der den er mest effektiv. Eksport gir norske produsenter større muligheter til å høste stordriftsfordeler, mens import gir oss større vareutvalg og lavere priser. Konkurranse fra utlandet bidrar til mer effektiv produksjon i Norge ved at en kan ha større enheter uten at konkurransen blir for liten. Dette er spesielt viktig for en liten økonomi som den norske. Både import og eksport bidrar dermed til å øke den samfunnsøkonomiske effektiviteten og høyne velstandsnivået.

Åpenhet for import kan også gagne eksportrettet virksomhet. I Sverige har Kommerskollegiet beregnet at halvparten av de innkrevde tollavgiftene stammer fra import av innsatsvarer som benyttes i svensk produksjon, og at 60 prosent av dette går til produksjon for eksport. Fraværet av liberalisering bidrar dermed til å svekke svensk industris konkurranseevne i forhold til land som praktiserer tollfrihet. Et eksempel på land som har tatt konsekvensen av dette er Canada. Som ledd i tiltak for styrking av nasjonal industri og økt attraktivitet for integrering i globale verdikjeder fjernet de ensidig tollbeskyttelsen for over 1 750 varer i 2009 og 2010. I Norge ble 114 varelinjer med tollavgift på mindre enn en krone per kg, satt til null fra 1. januar 2015, etter forslag fra Regjeringen Solberg. Denne omleggingen ble vurdert å ha minimal betydning for norsk jordbruksproduksjon.

Det er i tillegg i Norges interesse å være blant landene som går foran i å være tilbakeholden med å innføre kommersielt begrunnede proteksjonistiske tiltak. Selv om blant annet WTO-regelverket legger begrensninger på staters mulighet til å hindre adgang til sine markeder er det like fullt betydelig handlingsrom innenfor WTOs regelverk til å treffe tiltak som begrenser handelen. Det er i Norges interesse at dette handlingsrommet ikke utnyttes. Å avstå fra selv å benytte handelstiltak bidrar til å gjøre Norge til en ansvarlig og forutsigbar aktør i internasjonal handelspolitikk.

Regjeringen vil videreføre norsk praksis med ikke å benytte seg av restriktive handelstiltak. Dette innebærer også at det ikke er aktuelt å benytte handlingsrommet i WTO til å øke tollsatser.

2 En global økonomi

Verdensøkonomien er inne i en periode kjennetegnet av raskt økende økonomisk integrasjon mellom land over hele verden – den økonomiske side av fenomenet som betegnes som globalisering. I denne prosessen knyttes de nasjonale markedene tettere sammen. Lavere transaksjonskostnader som følge av teknologisk utvikling og politiske og institusjonelle endringer, ligger bak. Prosessen pågår både i markeder for varer, tjenester, arbeidskraft, kapital og råvarer.

Økt økonomisk integrasjon er ikke et nytt fenomen, men har i varierende grad kjennetegnet tidligere perioder i historien. Den første betydelige globaliseringsepisoden i moderne tid fant sted fra midten av 1800-tallet frem til første verdenskrig. Denne perioden var preget av både industrialisering og økende handel, og mange av dagens industriland la i disse årene den verste fattigdommen bak seg.

Globaliseringsprosessen vi i dag er inne i, startet i industrilandene rundt 1950 med bl.a. en gradvis mer åpen handelspolitikk som følge av samarbeidet i OEEC/OECD og GATT, og Japans inntreden i verdensøkonomien. Globaliseringsprosessen har tiltatt i styrke de siste 25 årene. Siden begynnelsen av 1980-årene er det særlig ytterligere to store omveltninger som har bidratt til at prosessen har skutt fart.

Den største omveltningen var at Kina, India og andre fremvoksende økonomier i varierende grad valgte å åpne seg mot omverden på samme måte som flere asiatiske land hadde gjort tidligere. Kinas inntreden i WTO i 2001 er en særlig milepæl. Sammenliknet med land som har blitt integrert i verdensmarkedet tidligere, har disse landene store befolkninger med et lavt inntektsnivå. Den andre omveltningen var slutten på den kalde krigen og Sovjetunionens sammenbrudd ved inngangen til 1990-årene. Som følge av denne omveltningen, orienterte land i den tidligere østblokken seg i retning av vestlige land, både politisk og økonomisk.

Figur 2.1 Vekst i verdenshandelen og «globalt BNP» 1995–2014

Figur 2.1 Vekst i verdenshandelen og «globalt BNP» 1995–2014

Handelen med varer og tjenester er tredoblet siden etableringen av WTO i 1995, samtidig som verdens BNP er fordoblet. Det innebærer at verden blir tettere integrert.

Kilde: OECD Economic outlook no. 96 (november 2014). Begge serier basert på faste priser. 1994=100.

Den politiske og teknologiske utviklingen de siste tiårene har bidratt til at internasjonal handel med varer og tjenester har vokst betydelig raskere enn den samlede produksjonen (se figur 2.1). Som andel av verdens samlede BNP, har verdenshandelen ifølge Verdensbanken økt fra om lag 40 prosent i 1980 til om lag 60 prosent i dag. Bedrifter har i økende grad internasjonalisert produksjonen. Ulike land kan spesialisere seg innen ulike deler av et produksjonsforløp og trenger i mindre grad å fokusere på å produsere bestemte typer ferdigvarer.

Samtidig utføres en rekke tjenester, som bl.a. kundebehandling og IT-programmering, nå på tvers av landegrensene. Veksten i internasjonale kapitalbevegelser har vært enda raskere enn for varer og tjenester. Det har også vært en økning i internasjonal migrasjon de siste årene.

2.1 Deregulering, finanskrise og internasjonalt samarbeid

En sentral drivkraft bak globaliseringen er nedbyggingen av nasjonale hindringer mot økonomisk virksomhet over landegrensene. Mange land fører i dag en mer åpen økonomisk politikk enn tidligere, og tollsatser er betydelig redusert. I tillegg har en rekke land gjennomført politiske, juridiske og administrative reformer eller inngått avtaler som gjør det billigere og tryggere å investere og drive virksomhet på tvers av landegrenser.

Fall i transport- og kommunikasjonskostnader har bidratt sterkt til økt internasjonalt samkvem. Samtidig har teknologisk fremgang og utbyggingen av internett i betydelig grad redusert kostnadene ved å behandle og overføre informasjon. Dette har gjort internasjonale transaksjoner og internasjonal handel enklere og billigere. Videre har det blitt enklere og mer lønnsomt å dele opp fremstillingen av den enkelte vare i ulike produksjonsprosesser.

Globaliseringen har gitt økt levestandard både i industriland og utviklingsland og bidratt til å løfte flere hundre millioner mennesker ut av fattigdom. Mange land, særlig i Asia, har opplevd rask økonomisk vekst, mens andre, særlig i Afrika, har blitt hengende etter. Land som Ghana, Nigeria, Uganda og Rwanda har imidlertid hatt høye vekstrater de siste årene. Noe av årsaken til de store forskjellene er ulik grad av deltakelse i det internasjonale økonomiske samkvemmet. Det er godt empirisk belegg for å hevde at økt handel bidrar til raskere økonomisk vekst.

Også økt kapitalmobilitet, særlig ved direkte investeringer, bidrar til raskere økonomisk vekst. OECD peker på at økt åpenhet bidrar til mer effektiv allokering av kapital generelt, at direkte investeringer åpner for overføringer av kunnskap og teknologi, og at bedrifters mulighet til å etablere virksomhet i flere land bidrar til en mer effektiv internasjonal arbeidsdeling.

Den klassiske teorien for internasjonal handel tilsier at utnyttelse av absolutte og relative fortrinn som grunnlag for spesialisering vil øke samlet produksjon. Det er imidlertid ikke gitt at alle får glede av denne velstandsøkningen. Innad i et land vil noen næringer tjene og andre tape som følge av handel. Også forholdet mellom priser på arbeid og kapital, dvs. lønn og kapitalavkastning, vil ofte endre seg. Slike endringer kan være viktige drivere for nyskaping og vekst, men på kort sikt vil noen grupper, næringer eller regioner, tape. Overflytting av arbeidskraft til bedrifter og næringer med høyere lønnsevne er en normal del av endringene i økonomier som vokser.

En omstillingsdyktig økonomi er en forutsetning for fullt ut å kunne høste gevinstene ved globalisering. Særlig viktig er det å ta vare på arbeidsstyrken som er samfunnets viktigste ressurs. Utdanning og kompetanse har spesielt stor betydning. Det er også avgjørende at arbeidsmarkedet er fleksibelt, samtidig som det etableres sosiale sikkerhetsnett. Rigide reguleringer som låser arbeidskraften til en bestemt bedrift eller næring, kan bremse omstillingsevnen. En annen forutsetning er stabile, forutsigbare rammebetingelser både nasjonalt og gjennom internasjonale avtaler.

2.1.1 Finanskrisen og behovet for internasjonalt samarbeid

Internasjonalt samarbeid og koordinering er en avgjørende faktor for at alle land skal kunne lykkes i en globalisert økonomi. Den globale finanskrisen i 2008–2010 illustrerer at land er sårbare. Den økonomiske åpenheten som følger med globalisering, gjør at negative hendelser lettere sprer seg på tvers av landegrenser.

Krisen førte til at internasjonale handelsstrømmer falt med om lag 11 prosent i 2009. Handelen tok seg deretter opp igjen og nådde førkrisenivået ved utgangen av 2010. Nedgangen i verdenshandelen var en vekker om hvor tett økonomiene er sammenvevet.

Den forholdsvis raske oppturen skyldtes i en betydelig grad at myndighetene gjennomgående avholdt seg fra å iverksette proteksjonistiske handelspolitiske tiltak i motsetning til det vi har sett etter tidligere økonomiske kriser. Under den store depresjonen på 1930-tallet var for eksempel ryggmargsrefleksen på økonomisk nedgang i de aller fleste land økt proteksjonisme. Resultatet var handelskriger, en fullstendig kollaps av verdenshandelen og en dyp og langvarig nedgangstid i alle land som hadde tatt del i den globale arbeidsdelingen.

Det finnes trolig flere medvirkende årsaker til at nasjonale myndigheter for det meste har avstått fra handelshindrende politikk under den seneste krisen. Én årsak er at verden har tatt lærdom fra den store depresjonen på 30-tallet. I hele etterkrigstiden har de industrialiserte landene hatt som utgangspunkt at retten til å handle på tvers av landegrenser er avgjørende for velstand og stabilitet. Det synes i dag å være allment akseptert blant de fleste politikere at en viss grad av økonomisk åpenhet er en forutsetning for økonomisk vekst.

En annen årsak er at det globale produksjonsmønsteret har endret seg i løpet av de siste tiårene. Det har blitt lettere å dele opp fremstillingen av den enkelte vare i ulike produksjonsprosesser, og globale produksjonskjeder har oppstått der arbeidsoppgaver kan utføres billigst. Mange næringer er dermed blitt avhengige av å kjøpe billige innsatsfaktorer fra utlandet. Dette nye produksjonsmønsteret gjør kostnadene ved proteksjonisme høyere enn de var før.

En tredje årsak er forpliktelsene land har påtatt seg i WTO. Det multilaterale handelssystemet har fungert som et vern mot proteksjonisme, og medlemslandene vegrer seg for å bryte sine forpliktelser. WTO overvåker medlemslandenes handelspolitikk, fungerer som et forum for diskusjon og har et tvisteløsningssystem som sørger for håndhevelsen av WTO-regelverket.

Den globale finanskrisen belyste også områder der internasjonalt økonomisk samarbeid og den økonomiske politikken var mangelfull. Blant annet er det behov for sterkere offentlige finanser og bedre regulering av finanssektoren, både innen land og på tvers av landegrensene.

2.2 Forskyvninger av økonomisk og politisk makt

Til tross for moderat vekst i de tradisjonelle industrilandene siden finanskrisen, er den globale økonomien samlet sett inne i en periode med vedvarende vekst. Verdensøkonomien anslås i dag å være mer enn dobbelt så stor som i 1995, og frem mot 2055 spår OECD en vekst som innebærer en ytterligere tredobling9. Utviklingsland og fremvoksende økonomier ventes å stå for størsteparten av denne veksten. Den økonomiske veksten er langt raskere enn veksten i befolkningen som forventes å øke med 30 prosent, fra 7,3 milliarder til 9,6 milliarder mennesker, innen 205010.

Ved årtusenskiftet hadde den gjennomsnittlige verdensborgeren en årsinntekt tilsvarende ca. 10 000 dollar – på linje med nivået i dagens Sør-Afrika. I 2015 er nivået 14 500 dollar – tilsvarende nivået i mellominntektsland som Tyrkia. Innen 2055 forventer OECD at det vil ha steget til over 38 000 dollar – på linje med land som Australia og Canada i dag11.

Gjennomsnittstallene er en indikasjon på en hurtig klassereise for store deler av verdens befolkning, men skjuler store forskjeller mellom og innad i land. Det er først når en går bak gjennomsnittstallene en kan forstå endringskreftene verdensøkonomien står midt oppe i, med store ringvirkninger for utvikling, maktfordeling og internasjonalt samarbeid.

Globalisering har også kraftig forsterket den gjensidige avhengigheten mellom land. Målt i faste priser er verdenshandelen mer enn tredoblet i løpet av WTOs første 20 år fra 1995 til 201512. For mange er inntekts- og velstandsnivå i stor grad tuftet på et omfattende økonomisk og politisk samkvem med omverdenen, spesielt for små og mellomstore land.

En rekke utviklingsland har opplevd en økonomisk utvikling uten sidestykke de siste 40 årene. Denne utviklingen har de siste tiårene vært mest merkbar blant folkerike land i Asia. Verdens økonomiske tyngdepunkt blir således gradvis forskjøvet fra den transatlantiske markedsplassen mot sør og øst.

I år 2000 ville markedsadgang til G7-økonomiene gitt adgang til nesten 60 prosent av verdensøkonomien. Det var derfor ikke overraskende at dagsordenen for økonomisk samarbeid og åpning av markeder var konsentrert om de rikere landene. 15 år senere har G7-landenes andel av verdens BNP sunket til under 45 prosent, og innen 2050 antas den å falle ned mot 30 prosent. Kina og Indias samlede størrelse anslås å vokse fra 12 prosent av verdensøkonomien i år 2000 til 40 prosent i 2050 (se figur 2.2). Kinas økonomi var i 1980 jevnstor med de nordiske landene til sammen. I 2015 er den estimert å være over 13 ganger så stor13.

Figur 2.2 Forskyvning av verdens økonomiske tyngdepunkt

Figur 2.2 Forskyvning av verdens økonomiske tyngdepunkt

Andel av verdens BNP, målt i faste priser. G7 består av Canada, Frankrike, Tyskland, Italia, Japan, Storbritannia og USA.

Kilde:  OECD Economic Outlook no 95 (mai 2014).

Etter hvert som veksten fortsetter vil store deler av verden ha tilbakelagt de tyngste løftene med å få mennesker ut av ekstrem fattigdom. Den neste store trenden vil være en dramatisk vekst for den globale middelklassen. I en analyse fra 2013 fra Ernst & Young defineres den globale middelklassen som inntektsgruppen med mellom 10 og 100 dollar per dag. Denne gruppen nyter en kjøpekraft som muliggjør et forbruksmønster utover det helt nødvendige, med økt konsum av alt fra helse- til underholdningstjenester og anskaffelser av biler, TV-er og andre forbruksvarer. I løpet av de neste 20 årene forventer man at denne gruppen vil øke med hele tre milliarder mennesker. Kinas middelklasse alene forventes å representere 1 milliard mennesker innen 203014.

For både næringsliv og myndigheter innebærer forskyvningen endrede prioriteringer og behov for betydelig omstilling. Stabile rammevilkår som legger til rette for næringsvirksomhet, er en forutsetning for økonomisk vekst. Dette øker betydningen av samspill med myndigheter som prioriterer økonomisk diplomati, en aktiv handelspolitikk og videreutvikling av internasjonalt økonomisk samarbeid.

Forventninger til fremtidig vekst er basert på en rekke forutsetninger, både globalt og på landnivå, som kan endres raskt. De viktigste valgene tas i hvert enkelt land, hvor investeringer i humankapital, infrastruktur, forskning og utvikling kombinert med godt styresett, gode institusjoner, åpenhet og vilje til omstilling, er viktige faktorer.

En internasjonal videreføring av åpenhet for kapital, varer og tjenester er helt avgjørende for å nå felles målsettinger om vekst og utvikling. Dersom tiltroen til åpne markeder svekkes og proteksjonistiske strømninger får grobunn, vil dette frarøve svært mange mulighetene til å opprettholde vekst, sysselsetting og fattigdomsbekjempelse. I en tett sammenvevd verden medfører konflikt og uro i og mellom land ringvirkninger langt utover de partene som er direkte involvert. I tillegg vet vi at effektene av klimaendringene vil kunne påvirke alle sektorer av økonomien, med potensielt store negative økonomiske, så vel som økologiske, konsekvenser.

2.2.1 Rike og fattige til samme tid

Selv om det er store endringer som finner sted, er ikke den økonomiske verdensorden snudd på hodet. Til tross for at mye av forspranget er tettet, er det fremdeles et betydelig gap i velstanden mellom mer modne økonomier som de tradisjonelle industrilandene og fremvoksende økonomier. Det er også til dels store forskjeller innad i land. Selv blant suksesshistoriene, er det ikke entydig at veksten over tid har vært tilstrekkelig til å tette gapene. Både Brasil og Mexico har oppnådd periodevis rask vekst de siste tiårene, men gapet i forhold til USA i velstand per innbygger er større i dag enn det var i 1980.

Land som vokser svært raskt i dag, må forvente at veksten avtar etter hvert som inntektsnivået øker. OECD anslår at Kina vil kunne oppnå en kjøpekraft per innbygger tilsvarende dagens OECD-gjennomsnitt innen 2050. Men kjøpekraften vil like fullt ligge på kun 55 prosent av OECD-gjennomsnittet i 2050, siden OECD-landene også fortsetter å vokse (se figur 2.3). Samtidig vil veksttakten utjevnes slik at det tar betydelig lengre tid å tette siste del av gapet enn det første.

Figur 2.3 Relative forskjeller i per capita BNP mellom vekstøkonomier og OECD

Figur 2.3 Relative forskjeller i per capita BNP mellom vekstøkonomier og OECD

Figuren viser OECDs prognoser for utviklingen i per capita BNP for Kina, India, Brasil og Sør-Afrika som prosent av gjennomsnittet i OECD. Til tross for at fremvoksende økonomier forventes å vokse raskt over lengre tid, er ikke den økonomiske verdensorden snudd på hodet. Kina forventes å nå dagens OECD-nivå innen 2050, men kan fortsatt ligge 45 prosent under OECDs 2050-nivå siden også OECD-landene forventes å fortsette å vokse. Slike prognoser vil nødvendigvis være svært usikre.

Kilde: OECD Economic outlook no. 95 (mai 2014). Basert på kjøpekraftjustert per capita BNP, 2005-USD.

Innad i fremvoksende økonomier er de interne forskjellene ofte store. Som illustrasjon har India flere milliardærer enn Storbritannia og flere i absolutt fattigdom enn hele Afrika. India ligger som nummer 136 av 187 på FNs Human Development Index.

I et så komplekst landskap er det lite meningsfullt å definere land og markeder i vekst som rike eller fattige. I utenrikspolitikken generelt, og handelspolitikken spesielt, har ulike merkelapper på land blitt benyttet til å forme forventninger om ansvar, bidrag og behov. Norge har lang tradisjon for å støtte opp om en slik differensiering og arbeidsfordeling som et vern mot uforholdsmessige krav. Dette behovet blir ikke borte med økonomisk vekst. Men når endringer skjer så raskt som vi er vitne til i en kompleks global økonomi, er det nødvendig å tenke nytt om hvordan vi uttrykker forventninger til land. Land er rike og fattige, utviklede og utviklingsland til samme tid.

2.2.2 Utfordringer for internasjonalt samarbeid

Økonomisk tyngde har til alle tider blitt omsatt i politisk makt. Dette kjennetegner ikke minst handelspolitikken, hvor markedets størrelse ofte er avgjørende for posisjon og innflytelse. De økonomiske endringene verden står overfor, går hånd i hånd med maktforskyvninger som bringer med seg potensial for friksjon, konflikt og forvitring av internasjonalt samarbeid.

Nasjonalstater regulerer adgang, inkludert vilkår for adgang, til markeder. Små og mellomstore økonomier, ikke minst Norge, vil som regel være mer avhengig av handel enn store økonomier. Internasjonale avtaler og institusjoner som WTO er viktige for å moderere denne makten og begrense maktutøvelsen som følger av store økonomiske forskjeller mellom land.

Den institusjonelt forankrede delen av internasjonalt økonomisk samarbeid i etterkrigstiden har i stor grad vært ledet av USA i nært samarbeid med EU, Japan og tidvis Canada. Med et mulig unntak av forholdet mellom USA og Japan i kortere perioder, har denne lederkvartetten til tross for sporadiske interessemotsetninger sjeldent vært gjenstand for reell rivalisering. Samtidig har stabil og avklart ledelse vist seg effektiv når det gjelder opprettelse og bevaring av institusjoner og rammeverk for internasjonalt samarbeid som har støttet opp om global økonomisk vekst, stabilitet og utvikling.

I dag er det stadig mindre relevant å snakke om en transatlantisk akse som det eneste ankeret for ledelse i global handelspolitikk, eller om G7 som en legitim styringsgruppe for internasjonal økonomi. G20 spilte en viktig rolle i håndteringen av finanskrisen og er representativ i større grad enn G7, men har senere vist seg mindre effektiv.

Kina og India skiller seg ut blant utviklingslandene, til tross for store forskjeller mellom de to landene både politisk og økonomisk. Kina ligger langt foran India i økonomisk velstand per innbygger. Begge landene har likevel til felles at de i kraft av sin befolkningsstørrelse er i ferd med å oppnå status som økonomiske supermakter, samtidig som det gjennomsnittlige velstandsnivået fortsatt er lavt sammenliknet med andre økonomiske stormakter.

Land som Brasil, Mexico, Indonesia, Tyrkia, Nigeria og Sør-Afrika opplever, eller vil kunne oppleve, det samme, men normalt senere på utviklingskurven siden befolkningene ikke er fullt så store.

Dette gir grobunn for en rekke aktuelle og potensielle interessemotsetninger. Alle disse landene er avhengige av å håndtere sin økonomiske utvikling på en måte som sikrer videre vekst, økt sysselsetting og en bærekraftig, inkluderende samfunnsutvikling. Utfordringene er ikke disse målsettingene i seg selv. Tvert imot er oppfyllelse av målsettingene en forutsetning for vekst, sikkerhet og utvikling også globalt. Det avgjørende er at landene oppmuntres til strategier basert på åpne markeder og egen konkurranseevne snarere enn proteksjonisme og kunstig understøtting av eget næringsliv.

Det er stor grad av usikkerhet knyttet til hvilken maktfordeling som vil kunne erstatte den gamle ordenen, og hvorvidt en ny, effektiv ledelse som støtter opp under multilateralisme kan tre frem. Selv om nye strukturer trer frem og Kina, India og Brasil har tatt plass ved bordet sammen med USA og EU som de viktigste aktørene i WTO, er den nye maktfordelingen hverken avklart, stabil eller effektiv.

Løsningen på utfordringene er enkel i teorien; vanskelig i praksis. Et sentralt premiss er at aktører både på vei opp og ned i økonomisk rangordning viser vilje til tilpassing og fleksibilitet.

Institusjonelt og multilateralt har alle land et delt ansvar for å finne nye måter å utarbeide kompromiss på som tar inn over seg en mer kompleks virkelighet hvor land ikke lenger er enten rike eller fattige. Et optimistisk scenario er at dette vil komme naturlig etter hvert, siden det tar tid å tilpasse seg nye identiteter. Samtidig er det risikofylt å ta pause fra forsøkene på å videreutvikle det internasjonale økonomiske samarbeidet, siden mistillit, rivalisering og institusjonelt forfall kan gi alvorlige og irreversible tilbakeslag. Norge kan spille en rolle internasjonalt sammen med andre likesinnede land for å hjelpe frem initiativ og kompromisser på det handelspolitiske området.

Endringer i maktforhold i det internasjonale system har gjennom historien sjelden gått fredelig for seg. Det er derfor ikke overraskende at de dramatiske omveltningene som finner sted i vår tid, bidrar til friksjon. Det er likevel ikke slik at historien er dømt til å gjenta seg. Diplomati, politiske veivalg, ideer og initiativ utgjør en forskjell.

En kime til betydelig optimisme er den gjensidige avhengigheten mellom land som globaliseringen har bidratt til. Forholdet mellom USA og Kina er noe helt annet enn forholdet mellom USA og Sovjetunionen under den kalde krigen. Beslutningstakere i fremvoksende økonomier så vel som i de tradisjonelle industrilandene, er langt fra blinde for deres felles interesse og avhengighet av åpne markeder. I følge WTO er den reelle verdien av global handel åttedoblet siden 1970.

2.3 Globale verdikjeder

I en global verdikjede blir de ulike delene av produksjonen av en vare utført forskjellige steder i verden, avhengig av hvor materialer og kompetanse kan tilbys til mest konkurransedyktig pris og kvalitet, og hvordan transport og kommunikasjon fungerer. Globale produksjonsprosesser har lenge vært basert på å velge varer og tjenester fra ulike steder i verden, men omfanget har økt over tid, båret frem av teknologiutvikling og reduserte transportkostnader.

Globale verdikjeder er derfor et nytt begrep og delvis et nytt konsept, men kanskje først og fremst en ny erkjennelse av omfanget og tettheten av arbeidsdeling, handelsstrømmer og produksjonsmønstre. Dette har potensielt betydelige konsekvenser for global handel og handelspolitikk.

Hele to tredjedeler av den totale handelen med varer består i dag av innsatsvarer, det vil si varer som ennå ikke er ferdigprodusert. Dette betyr at produkter ofte passerer mange landegrenser før de er ferdige. Det er ikke umiddelbart opplagt hvor de er «laget», og handelsbalansen målt i verdien av ferdige varer gir ikke nødvendigvis noe godt bilde av hvor verdiskapingen finner sted.

Boks 2.1 Handelsstatistikk med merverdi

For å bedre forstå globale verdikjeder har WTO og OECD utarbeidet ny statistikk basert på utregninger av merverdien som tilføres en vare i hvert enkelt land i verdikjeden. Statistikken gir et bedre bilde enn tradisjonell handelsstatistikk av hva som reelt sett produseres i de forskjellige ledd i kjeden, får tydeligere frem tjenestenæringenes bidrag i vareproduksjon, ser bilaterale handelsstrømmer på en ny måte, og gir et mer nyansert bilde av import og eksportavhengighet landene imellom. Det overordnede makrobildet av den totale handelsbalansen endres derimot ikke.

For Norge viser tallene en innenlandsk andel av eksporten på 85 prosent. Dette er høyt sammenlignet med de fleste OECD-land og innebærer i vårt tilfelle at en større del av produksjonen «starter» her i landet. Årsaken er at norsk eksport er dominert av råvarer, bl.a. olje og gass. Av samme grunn er andelen tjenesteproduksjon i norsk totaleksport ikke mer enn 36 prosent. Norges integrering i verdikjedene kommer imidlertid tydelig frem ved at så mye som 40 prosent av all import av innsatsvarer og -tjenester inngår i norsk eksport av varer og tjenester.

Globale verdikjeder tar mange former og avhenger av hvilke varer eller tjenester som produseres: handel internt i multinasjonale selskaper, «outsourcing» av produksjon, valg av leverandører og transportløsninger, kombinasjon av vare- og tjenesteproduksjon, import og eksport i samme kjede opptil flere ganger, osv.

En konsekvens av organiseringen av produksjon av varer og tjenester i globale verdikjeder, er endringer i andelen av verdiskaping på hvert trinn av kjeden. De trinnene som er minst kunnskapsintensive og i størst grad gjenstand for utflytting og automatisering, særlig produksjon og montering, står for en lavere andel av verdiskapingen enn tidligere, som illustrert i figur 2.4. Dette har konsekvenser for internasjonal arbeidsdeling og utviklingsstrategier.

Figur 2.4 «Smile»-kurve – Andel av merverdi fra ulike trinn i verdikjeden før og nå

Figur 2.4 «Smile»-kurve – Andel av merverdi fra ulike trinn i verdikjeden før og nå

Arbeidsintensive og mindre kunnskapsintensive prosesser som produksjon og montasje står i dag for en lavere andel av verdiskapingen enn på 70-tallet.

Kilde: Baldwin (2013) «Global supply chains: why they emerged, why they matter, and where they are going» i Elms, D.K. & Low, P. (2013) Global value chains in a changing world. WTO, Fung Global Institute & Temasek Foundation Centre for Trade & Negotiations.

For Norge og de andre tradisjonelle industrilandene forsterker fremveksten av globale verdikjeder en forskyvning av økonomien i retning av tjenester og investeringer som i mindre grad er avhengig av lave lønninger. Globale verdikjeder innebærer likevel ikke en fullstendig utflagging av produksjon. I enkelte verdikjeder vil kurven være langt flatere enn vist i figur 2.4. Der disse stadiene kjennetegnes av høyteknologiske, kunnskapsintensive prosesser vil de tradisjonelle industrilandene fremdeles kunne ha fortrinn.

For utviklingsland gir fremveksten av globale verdikjeder muligheter til å spesialisere seg på enkelte deler av en verdikjede. Investeringer i infrastruktur og åpne, stabile rammevilkår for investeringer og handel er i mange tilfeller en forutsetning for å ta del i verdikjedene. Deltakelse i verdikjedene kan gi tilgang til globale markeder og viktige goder som kapital, kunnskap og teknologi. En rapport utarbeidet av WTO, OECD og UNCTAD i 201315 viser at utviklingslandene med den hurtigst voksende deltakelsen i globale verdikjeder, også har høyest økonomisk vekst.

Fremveksten av globale verdikjeder gir nye argumenter for en åpen handelspolitikk i tillegg til de som følger fra klassisk handelsteori om utnyttelse av absolutte og komparative fortrinn. Det er likevel ingen automatikk i at integrering i globale verdikjeder bidrar til vekst og utvikling på lengre sikt. Integrering i globale verdikjeder avhenger av konkurransekraft. Det er først og fremst der forholdene ligger til rette for konkurransedyktig produksjon, eller hvor slik konkurransedyktighet kan oppnås gjennom investeringer, at innpass i verdikjedene vil finne sted. Integrering i globale verdikjeder innebærer også risiko, gjennom sårbarhet for svingninger i internasjonal økonomi eller forstyrrelser langs andre trinn av verdikjeden.

Samtidig er de delene av verdikjeden som det er enklest å ta del i mer konkurranseutsatt, og relativt sett mindre lønnsomme enn tidligere. Enkelte frykter, til tross for svakt empirisk grunnlag, at dette i verste fall kan bidra til et kappløp mot bunnen for lønninger, standarder og andre vilkår for å tiltrekke seg investeringer. Utvikling fra fattig til mellominntektsland og videre til høyinntektsland er en krevende, ofte langsom, prosess – med eller uten integrering i globale verdikjeder. Det er imidlertid vanskelig å identifisere gode alternativer. Historiske erfaringer viser at forsøk på industrialisering gjennom importsubstitusjon og proteksjonisme gir ineffektiv produksjon og svak økonomisk utvikling.

En vellykket utviklingsstrategi bør derfor baseres på læring, gjennom teknologioverføring og investeringer i humankapital, blant annet for å kunne gradvis ta del i tilstøtende trinn i verdikjeden som gir større verdiskaping. Et eksempel på dette som fremheves av Ricardo Hausman,16 er det kinesiske selskapet Lenovo som utviklet seg fra underleverandør for montering av IBMs Thinkpad Laptop-PCer til å ta over anskaffelse av deler, deretter internasjonal distribusjon, og senere design og utforming. I 2005 kjøpte Lenovo Thinkpad fra IBM, og i 2012 flyttet de deler av produksjonen til Japan. Slike eksempler vil ikke være dagligdags, men selv mindre omfattende oppgraderinger innen verdikjeder vil kunne ha viktige ringvirkninger. Andre måter å utnytte integrering i verdikjeder er gjennom innovasjon og oppgradering av eksisterende kapasitet.

Hvem som blir deltakere i globale verdikjeder, avhenger av summen av enkeltbeslutninger i enkeltbedrifter. Myndighetenes rolle er tilretteleggerens gjennom å bidra til åpne, stabile rammebetingelser for næringslivet. Fokus på globale verdikjeder får konsekvenser for handelspolitikken på en rekke områder.

For det første må nasjonal politikk tilpasses behovet for tilgang på import av varer og tjenester og betingelsene disse møter ved grensen og innenlands, gjennom toll, prosedyrer for handelsforenkling og interne reguleringer. Selv om toll i mange tilfelle er kraftig redusert, vil behovet for å flytte varer over flere grenser som ledd i verdikjeden kunne flerdoble de negative effektene av tollsatser. Dette gir et sterkt incitament for land som ønsker å bli del av en verdikjede, til å senke tollsatsene, særlig for innsatsvarer. Betydningen av multilaterale, ikke-diskriminerende, løsninger blir dessuten viktigere, siden betingelsene som innsatsfaktorer møter mellom tredjeland kan bli like viktige som de betingelser sluttproduktet møter hos handelspartnerne.

Deltakelse i globale verdikjeder er i større grad enn annen handel avhengig av effektiv tjenesteproduksjon og åpne tjenestemarkeder. Særlig i mange tradisjonelle industriland utgjør tjenestekomponenten (over 50 prosent i noen land) en stor andel av merverdien som tilføres eksportvarene.

Globale verdikjeder drar spesielt nytte av felles reguleringer eller regulatorisk samarbeid og gjensidig godkjennelsesavtaler. Særlig for små og mellomstore bedrifter vil slikt samarbeid og forenkling lette deltakelsen i globale verdikjeder betydelig.

I handelsforhandlinger vil fremveksten av globale verdikjeder skape et økende behov for å se ulike forhandlingsområder i sammenheng. Globale verdikjeder berøres av tollavgifter for varer, hindre for tjenesteeksport og for investeringer, immaterielle rettigheter, rammevilkår for kapitalbevegelser, tekniske standarder og krav, samt konkurransepolitikk – inkludert statshandelsforetak, mv. For næringslivet kan det derfor i større grad enn tidligere være relevant med forhandlinger som behandler disse områdene i sammenheng.

De fleste verdikjeder er dessuten foreløpig mer regionale enn globale. Dette må forventes å bidra til økt fokus på regionale avtaler. Et betydelig og økende antall regionale avtaler går lenger enn WTOs regelverk («WTO +» på områder som standarder og tekniske handelshindre, statshandelsforetak, investeringer og tjenester) eller tar inn tema som ikke omfattes fullt ut av WTO («WTO X» på områder som konkurransepolitikk, immaterielle rettigheter, frie kapitalbevegelser og regionalt samarbeid gjennom bl.a. kapasitetsbygging). Dette kan gå på bekostning av multilateralt handelssamarbeid.

Selv om globale verdikjeder styrker incitamentet for å føre en åpen handelspolitikk, kan det ikke utelukkes at enkelte land vil benytte seg av proteksjonistiske tiltak for å sikre innpass i de segmentene av en verdikjede som har høyest andel av verdiskapingen eller størst positiv virkning for sysselsettingen. Særlig land med store markeder vil kunne utnytte sitt markeds attraktivitet på bekostning av andre land.

Krav om lokalt innhold er ett virkemiddel som kan bidra til økt handelspolitisk friksjon. Et annet eksempel vil være tolleskalering, hvor bearbeidede varer ilegges høyere toll enn råvaren. Et eksempel på dette er at norsk laks møter høyere toll i EU når den er bearbeidet. Dette er med på å svekke grunnlaget for en foredlingsindustri i Norge. Et tredje eksempel kan være økt bruk av eksportrestriksjoner for å presse ned prisene på innsatsvarer, for å subsidiere nasjonal industri.

Det er derfor ikke slik at fremveksten av globale verdikjeder bidrar til at handelssamarbeid går av seg selv. Handelsavtaler, fortrinnsvis multilateralt, vil være avgjørende for å sikre konkurranse på mest mulig like vilkår og for å demme opp for den sterkestes rett.

2.4 Vil globaliseringen fortsette eller reverseres?

I de siste årene har den internasjonale politiske og økonomiske utvikling ført til at det er blitt stilt spørsmål ved om globaliseringen vil stoppe opp, eller til og med reverseres. Basert på analysen som ligger til grunn for denne meldingen, er det lite trolig, med mindre verden går inn i en periode med stor geopolitisk uro og storskala militære konflikter.

Det er likevel viktig å vurdere hvordan globaliseringen kan komme til å fortsette, gitt usikkerheten knyttet til tempoet i globaliseringens fremdrift, og fordelingen av byrder og gevinster ved fremtidige omstillinger. Ikke minst vil spørsmålet om hvorvidt, og i hvilken grad, nasjonalstater gjennom internasjonalt samarbeid vil lykkes med å styre globaliseringen i en retning som gir muligheter til flere, være viktig.

Teknologi har vært en sentral driver av globaliseringsprosesser – fra dampmaskinen til internett. Der globaliseringen i tidligere faser har blitt drevet frem av teknologiske nyvinninger innen transport og produksjon, har de siste tiårenes integrering i større grad bygd på dramatisk forbedrede muligheter for informasjonsutveksling.

Det er umulig å forutse fremtidens teknologi, men fortsatt teknologiutvikling må forventes å påvirke globaliseringen. Det er blitt hevdet at verden står overfor en ny industriell revolusjon, basert på 3D-printing, avansert robotikk og økt digitalt innhold i tradisjonelle industrivarer. En slik omveltning vil i så fall kunne føre til betydelige endringer i produksjons- og handelsnettverk. Tidligere fremskritt innen transport- og informasjonsteknologi har muliggjort lokalisering av arbeidsintensiv produksjon der lønnskostnadene er lavest. Den nye teknologirevolusjonen vil kunne forsterke en eksisterende trend hvor lavtlønnet arbeidskraft vil kunne bli mindre utslagsgivende for hvor produksjon er lokalisert, mens absolutte og komparative fortrinn i form av spesialisert kompetanse, nærhet til markeder og teknologi og annen infrastruktur, vil kunne bli enda mer avgjørende.

Det er naturlig å forvente at nye næringer vil bli skapt, mens enkelte eksisterende næringer vil komme under økt press. En hyppig sitert studie fra økonomer ved University of Oxford17 estimerer at så mye som 47 prosent av arbeidsplassene i USA vil kunne bli automatisert innen ett til to tiår. Nye muligheter for inntektsbringende arbeid vil tilfalle høykvalifisert arbeidskraft. Dersom utviklingen i retning av automatisering av arbeidsplasser går raskt, vil man kunne oppleve en periode med høy arbeidsledighet og stagnerende eller fallende realinntekter fordi omstilling og jobbskaping ikke vil klare å holde tritt.

Mulighetene for utviklingsstrategier basert på industrialisering påvirkes også av teknologiutvikling og automatisering. Enkelte pessimistiske spådommer peker i retning av at Kina vil kunne bli ett av de siste utviklingslandene som lykkes i å klatre til status som mellominntektsland gjennom industrialisering. Utviklingsland i dag når toppen av sin industrialiseringskurve på et tidligere stadium i velstandsutviklingen, blant annet fordi det er mer lønnsomt enn tidligere å substituere arbeidskraft med teknologi. En slik «prematur avindustrialisering18» kan by på betydelige utfordringer, siden det kan svekke mulighetene som ligger i industrialisering og eksportledet vekst som utviklingsstrategi.

Det er likevel grunn til å mane til forsiktighet når det gjelder slike spådommer. En utvikling det er enklere å forutsette, er at det eksisterende teknologigapet mellom høyinntekts- og lavinntektsland vil fortsette å tettes gjennom handel og investeringer. I tillegg vil anvendelse av allerede eksisterende teknologi bidra til at en stadig større andel av tjenesteøkonomien vil kunne utføres på tvers av landegrenser.

Teknologiske fremskritt er vanskelige å reversere, og det er også sjelden ønskelig. Det samme kan sies om globaliseringen, og de to henger uløselig sammen. Til tross for potensialet som ligger i ny teknologi som er i emning, er det likevel ikke gitt at de kommende tiårene vil preges av like rask teknologidrevet integrering som de forrige tiårene. Dette vil påvirke tempoet i en annen sentral driver for globaliseringen – økonomisk vekst og utjevning.

Handel og tettere integrering gir grunnlag for økonomisk vekst. Det er solid empirisk så vel som teoretisk grunnlag for å hevde at handelen kan forventes å vokse i takt med at utviklingsland vokser og nærmer seg høyinntektsland i utviklingsnivå. Det er likevel ikke sikkert at internasjonal handel vil fortsette å vokse i like høyt tempo som gjennom de siste to tiårene. Både IMF og OECD peker på at verdensøkonomien kan stå overfor en lengre periode med noe lavere veksttakt.

Det er ingen automatikk i at integreringsprosesser vil reverseres dersom den økonomiske veksten bremser, men lavere økonomisk vekst gir mindre umiddelbare gevinster fra globaliseringen, og dermed potensielt færre som er villige til å foreta vanskelige politiske valg for å støtte opp om egen og internasjonal åpenhet. Pessimisme om fremtiden er et dårlig utgangspunkt for nye ideer og initiativer.

Det er likevel verdt å minne om at noen av de viktigste initiativene for økonomisk integrering gjennom historien, har kommet som respons på kriser og motgangstider. Multilaterale initiativ og avtaler kan også de kommende årene gi viktige bidrag til videre økonomisk vekst og integrering. Fremvoksende økonomier forventes fortsatt å vokse raskere enn tradisjonelle industriland. Disse fremtidsutsiktene peker i retning av en fortsettelse av globaliseringen, men med gradvise, forsiktige skritt i stedet for store sprang.

Robustheten i internasjonalt handelssamarbeid er ett av de oppsiktsvekkende karakteristika ved de siste tiårenes globaliseringsperiode. Dette gjelder også den handelspolitiske responsen til Kinas hurtige vekst i perioden før finanskrisen. Det kan være mange årsaker til dette, blant annet var det overordnede makroøkonomiske klimaet gunstig de siste tiårene før finanskrisen. Høyinntektslandenes omstilling til mer tjenesteorienterte økonomier har også kommet langt, slik at det er færre industriarbeidsplasser som er utsatt for konkurranseutsetting totalt sett.

Like viktig er det sannsynligvis at fremveksten av globale verdikjeder og økte utenlandsinvesteringer, bidrar til å gjøre proteksjonisme mer kostbar, kommersielt så vel som politisk. Det er selvsagt mindre attraktivt å innføre restriktive handelstiltak dersom dette påvirker egne investeringer negativt, eller undergraver produksjonskjeder en selv tar del i.

Det er likevel for tidlig å konkludere med at globaliseringen vil fortsette uhindret i møte med Kinas fremvekst og etterdønningene av den globale finanskrisen, men status så langt indikerer en iboende robusthet i det internasjonale handelssamarbeidet som gir grunn til optimisme.

2.4.1 Viktige premisser for fortsatt globalisering

Demokratisk oppslutning om og aksept for åpenhet i det internasjonale politiske og økonomiske system, er viktige premiss for å opprettholde og videreutvikle de globale integreringsprosessene. En stor spørreundersøkelse fra Pew Research Center fra 201419 viser stor grad av støtte til åpenhet for handel og investeringer på overordnet plan. 81 prosent av de spurte i 44 land på ulike stadier av utvikling, støttet oppfatningen om at økt handel og integrering av næringsliv var et gode for deres land. Støtten er likevel ikke likt fordelt. Oppslutningen var generelt vesentlig større i utviklingsland enn i mange OECD-land. I USA hadde 68 prosent et positivt syn, mens støtten i Kina var på hele 89 prosent. Blant de afrikanske landene som er med i undersøkelsen varierte støtten fra 73 prosent (Sør-Afrika) til 95 prosent (Tunisia).

Globaliseringen vil møte motstand hvis folk flest opplever at gevinstene hovedsakelig tilfaller andre. Det er derfor en sentral utfordring for å få støtte til å opprettholde og videreutvikle en åpen globalisert økonomi at man finner bedre løsninger for å bygge sikkerhetsnett for utsatte grupper og håndtere økende ulikheter. Disse to utfordringene henger sammen. Generelt har fordelingen av inntekt i de fleste OECD-land blitt betydelig forskjøvet fra arbeidskraft til kapital de siste 20 årene20, blant annet på grunn av teknologiutviklingen som nevnt ovenfor. Mange land opplever stagnerende realinntektsvekst for store deler av befolkningen, samtidig som høykvalifisert arbeidskraft og kapitalsterke deler av befolkningen øker sin andel av den økonomiske potten.

Økt ulikhet henger sammen med økt arbeidsledighet. Verdensbanken anslår at det er behov for 3 millioner nye arbeidsplasser hver måned de neste 15 årene. Økt vekst betinger fortsatt økt handel, men den må følges opp av politikk nasjonalt for å sikre at veksten blir inkluderende og jobbskapende.

Andre nasjonale og internasjonale tiltak som for eksempel koordinering og samarbeid for å bremse skatteflukt, vil være en naturlig og nødvendig respons for å støtte opp om bærekraftig videreutvikling av globaliseringen. Ikke minst vil et sentralt premiss for vilje til å ta nye globaliseringssteg være at land lykkes med å styrke sine økonomier på en måte som bidrar til bærekraftig og inkluderende vekst.

Globaliseringsdebatten har lenge vært preget av kritikk mot spilleregler som noen mener har vært balansert i favør av rike land. I lys av sterk vekst i fremvoksende økonomier, er denne debatten i mange henseende i ferd med å bli snudd på hodet. Forskjellene i holdningene til de spørsmål som er gjengitt i figur 2.5, kan tyde på at gevinstene ved globaliseringen oppleves sterkere i utviklingsland enn i mange tradisjonelle industriland. Dette er ikke nødvendigvis i seg selv et faresignal. Utviklingsbehovene er fortsatt vesentlig større i fremvoksende økonomier enn i de tradisjonelle industrilandene.

Figur 2.5 Syn på handelens effekter på sysselsetting og lønnsdannelse

Figur 2.5 Syn på handelens effekter på sysselsetting og lønnsdannelse

En større spørreundersøkelse fra Pew Research Centre (2014) viste stor grad av støtte til åpenhet for handel og investeringer i de fleste land. Den samme studien avdekte til tross for dette at mange, særlig i enkelte rike land, tror at handel bidrar til redusert sysselsetting og lavere lønninger. Negative svar tilsier holdninger om at handel bidrar til reduksjon i henholdsvis sysselsetting og lønn; positive svar tilsier det motsatte. Selv om disse holdningene ikke nødvendigvis har støtte i empiri, vil en slik skepsis kunne bidra til redusert oppslutning om nye handels- og investeringsavtaler.

Kilde: Pew Research Center (September 2014) Faith and skepticism about Trade, Foreign Investment.

Likevel er det en risiko for at veksten i fremvoksende økonomier oppleves å komme på bekostning av OECD-landene, særlig hva gjelder sysselsetting og lønnsdannelse. Det er viktig å unngå at det bygges opp forestillinger om en urettferdig fordeling av rettigheter, plikter og muligheter i organiseringen av globaliseringen og internasjonal handel. Realiteten er at vekst i fremvoksende økonomier er positivt også for de tradisjonelle industrilandene.

Med enkelte unntak, som arbeidsinnvandring i tjenestesektoren og landbruk på varesiden, er OECD-land generelt åpne for import av varer, tjenester og investeringer. Bruken av subsidier er også begrenset. Subsidier som har til hensikt å hindre konkurranse i produksjon av landbruksvarer er riktignok fortsatt utbredt i OECD-land, men også på dette feltet har reformer hos sentrale aktører som EU bidratt til å redusere omfanget. Dette bildet står i økende grad i kontrast til fremvoksende økonomiers handelspolitiske profil.

Kina har gjennom tiltredelsen til WTO i 2001 redusert sin tollbeskyttelse betraktelig, men for andre sektorer av økonomien som tjenester, teknologi og offentlige anskaffelser, er det stor grad av statlig kontroll og restriksjoner. Andre store fremvoksende økonomier som India og Brasil, har beholdt betydelige handelshindre også på varesiden. Kombinasjonen av økonomisk vekst og resterende handelshindre i fremvoksende økonomier, og først og fremst Kina, har flere konsekvenser for videreutviklingen av globalisering og handel.

For det første blir fremvoksende økonomiers vilje til å åpne sine markeder viktigere for å opprettholde global økonomisk vekst, og særlig for lavinntektslands evne til å utnytte potensialet som ligger i eksportledet vekst for å klatre til mellominntektsstatus.

For det andre er spesielt Kina nå en så sentral aktør at deres offensive og defensive interesser i betydelig grad vil sette dagsorden for fremtidige handelsforhandlinger. Næringslivets interesser overfor Kina vil i større grad være sentrert rundt tjenester og andre temaer knyttet til Kinas nasjonale politikk- og regelverksutforming, enn grensehindre og markedsadgang. Kina på sin side har interesse av markedsadgang og beskyttelse mot diskriminering av sine utenlandsinvesteringer.

For det tredje kan det bli problematisk å finne forhandlingsløsninger med fremvoksende økonomier fordi forhandlingskortene i økende grad oppleves som skjevt fordelt som følge av deres økende økonomiske tyngde og politiske makt. I tillegg til forhandlingskapitalen som kommer gjennom større markeder, har fremvoksende økonomier som nevnt ovenfor mer å forhandle med i form av eksisterende handelshindre.

2.4.2 Fra globalisering til regionalisering?

Organiseringen av internasjonal handelssamarbeid preges av økt fragmentering – en utvikling som ikke er ny, men som ser ut til å bli forsterket av manglende evne til å finne multilaterale løsninger i WTO, og av incitamentene som ligger i å støtte opp under regionale verdikjeder. Multilaterale prosesser blir delvis erstattet av regionalt forankrede forhandlinger. Denne utviklingen får en ny dimensjon ved at store økonomier forhandler seg imellom gjennom såkalte mega-regionale avtaler. USA forhandler med EU gjennom Det transatlantiske handels- og investeringspartnerskap (TTIP), mens en avtale mellom USA og Japan og andre markeder i Stillehavsregionen kan komme gjennom TPP. Et viktig spørsmål er derfor hva denne utviklingen kan få å si for globaliseringsprosessen (se kapittel 5).

Det er krevende å forholde seg til de nye, mega-regionale avtalene siden både motivasjonene og konsekvensene er vanskelig å avdekke fullt ut. Én måte å forstå disse prosessene på, er at de kommer som en respons på manglende fremgang i multilaterale forhandlinger. Land som ønsker å inngå avtaler, er derfor nødt til å gå sammen i andre konstellasjoner for å ta videre steg i retning av liberalisering.

Dette kan være positivt for multilateralt samarbeid på sikt, siden slike avtaler kan tjene som laboratorier for å prøve ut løsningsmodeller som senere kan danne grunnlaget for multilaterale avtaler. Dersom USA lykkes med å inngå ambisiøse avtaler med stillehavsøkonomiene og EU, vil dette kunne påvirke Kina og andre land som står utenfor til å vise vilje til ytterligere å åpne sine markeder for å oppnå tilsvarende rammevilkår som avtalepartene.

Samtidig er et potensielt hinder for å benytte regionale avtaler som et steg på veien mot multilaterale avtaler at det forutsetter vilje fra de som står utenfor til å la seg innlemme i rammeverk som er utformet uten deres deltakelse eller input. En slik vilje kan ikke tas for gitt. Det er dessuten en risiko for at de mega-regionale prosessene oppleves grunngitt i et ønske om å isolere og holde vekk de landene som ikke er med. Dette kan gi grobunn for regionale blokkdannelser og rivalisering som vil ha negative konsekvenser for globaliseringen og internasjonalt samkvem generelt.

Man må imidlertid gå ut fra at regionaliseringsprosessene drives av økonomisk egeninteresse og ønske om samarbeid og integrering. Det er hverken mulig eller ønskelig å stanse disse. Utfordringen ligger i å finne modeller for å fremme integrering mellom grupper av land uten å føre til blokkdannelser og svekkelse av bredere internasjonalt samarbeid. Det er i Norges interesse at regionaliseringen er en del av globaliseringen, ikke et alternativ til den.

Riktig spørsmål er ikke hvorvidt globaliseringen vil fortsette, men hvordan, hvor raskt og om nasjonalstater vil evne å samarbeide om å påvirke retningen. Norge er en av de største vinnerne fra globaliseringen. Mye av årsaken til dette ligger i sterk evne til tilpasning og omstilling av økonomien for å gripe muligheter. Tilpasning og omstilling må også gjelde handelspolitikken. Når både norsk og global økonomi er i endring, må det få konsekvenser for handelspolitikken – både ute og hjemme.

Regjeringen vil arbeide for at globaliseringen støttes opp av et rettferdig og regelbasert internasjonalt samarbeid, med vekt på bærekraftig utvikling, jobbskaping og økonomisk vekst gjennom åpen handel.

3 Handel som virkemiddel

Det er alminnelig akseptert både i teori og praksis at handel bidrar til økonomisk vekst og utvikling. Handel viktig for å skape arbeidsplasser, velstandsvekst og redusert fattigdom.

Økonomisk vekst er en nødvendig forutsetning for en bærekraftig utvikling. Samtidig kan det være skjevheter i en økonomi som forsterkes av handel. Det kreves derfor en bevisst økonomisk politikk som ved siden av å utnytte fordelene ved internasjonal handel, også ivaretar internasjonale forpliktelser og nasjonale målsettinger vedrørende omstillinger, sysselsetting, anstendige arbeidsforhold, sosiale sikkerhetsnett og uheldige miljøutslag. I enkelte land har man også sett at en eksportdrevet utviklingsstrategi ikke i tilstrekkelig grad har tatt hensyn til miljøforringelse, fundamentale menneskerettigheter og arbeidstakerrettigheter.

Den globale integreringen av stadig mer åpne markeder for varer, tjenester og kapital har resultert i en mer effektiv fordeling av ressurser på tvers av landegrenser, som igjen har ført til sterk økonomisk vekst. Intet land har i nyere historie hatt vedvarende perioder med økonomisk vekst uten samtidig å ha hatt en betydelig vekst i utenrikshandelen.21 Derfor er det i dag bred enighet om at internasjonal handel er et av de primære verktøyene vi har for å skape økonomisk vekst og utvikling. En må likevel ta høyde for at ikke alle land tolker historien på samme måte, og at særlig enkelte utviklingsland kan se seg tjent med å beskytte såkalte «Infant Industries» i en industrialiseringsfase.

På den annen side ser vi at handelsbarrierer hindrer land i å dra nytte av den effektiviseringen som internasjonal handel kan frembringe. En OECD-studie fra 2011 fant at ved å redusere 50 prosent av handelsbarrierer kunne G20-landene oppnå 1–4 prosent økning i arbeidsplasser, 2–8 prosents lønnsøkning og 10–20 prosent økning i eksport22. En økning i handelsbarrierer vil trolig senke økonomisk vekst og sysselsetting tilsvarende.

3.1 Balansegangen mellom åpenhet og retten til å regulere

En sentral problemstilling i handelssammenheng er hvorvidt retten til å innføre nasjonale reguleringer hindres eller begrenses av internasjonale handelsforpliktelser. Enkelte er kritiske til at regulerende myndigheter på forskjellige nivå ikke uten videre kan bestemme hva som er «best» eller optimalt for egne forbrukere, miljø osv. uten å måtte respektere internasjonale handelsavtaler. Selv om det i de aller fleste tilfeller viser seg mulig å kombinere ulike hensyn, er denne debatten likevel illustrerende for et reelt dilemma.

En sentral side ved dette er at internasjonale handelsavtaler per definisjon begrenser myndigheters adgang til vilkårlig behandling av aktørene i økonomien. Det betyr at internasjonalt handelsregelverk som Norge har påtatt seg forplikter myndighetene til å vurdere også forholdet til våre handelspolitiske forpliktelser før nye nasjonale regler fastsettes. Dette hensynet er i Norge ivaretatt bl.a. gjennom Utredningsinstruksen.

Norge inngår internasjonale handelsavtaler blant annet for at norsk næringsliv ikke skal bli behandlet vilkårlig på andre markeder, og at importører, eksportører og investorer skal ha sikre, ikke-diskriminerende og ikke minst forutsigbare rammebetingelser. Derved binder vi oss også til å etterleve det samme regelverk på norske markeder. I de fleste sammenhenger er det positivt og konkurransefremmende med felles regler. Internasjonalt handelsregelverk stiller imidlertid generelle krav til utforming av nasjonale virkemidler som begrenser myndighetenes valg og utforming av virkemidler, men betyr ikke at staten gir fra seg retten til å sikre andre viktige interesser som forbrukerrettigheter, tilsynsbehov, folkehelse, miljø og sikkerhetskrav.

Reguleringer, inklusiv standarder og krav til produkters innhold og kvalitet, blir stadig viktigere i handelspolitikken etter hvert som toll på varer trappes ned og handel med tjenester øker. Dermed er det blitt stadig økende fokus på unødig proteksjonistiske og diskriminerende nasjonale reguleringer som de «nye» handelshindringene.

Dette merker vi f.eks. når vi har åpnet det norske markedet for import av landbruksvarer fra de minst utviklede landene (MUL), men hvor importen likevel uteblir. En medvirkende årsak er at eksportører i MUL-landene ofte ikke kan tilby varer av en kvalitet som oppfyller norske bestemmelser. Selv om slike krav kan oppleves som handelshindre for eksportører i MUL, er krav til mattrygghet helt legitimt (se kapittel 3.1.1). I slike sammenhenger er det opp til eksportørene å utvikle sine produkter slik at de kan tilfredsstille kravene.

Norske myndigheter bidrar på forskjellig vis gjennom vår utviklingspolitikk til at eksportørene settes i stand til å gjøre dette. Samtidig følger det av veterinærregelverket i EØS-avtalen at Norge ikke kan godkjenne matprodusenter utenfor EU. Det er kun veterinærmyndighetene i EU som kan gjøre dette. Vi har derfor ingen garanti for at bistand til utviklingsland for å møte norske mattrygghetskrav vil føre til at vi faktisk kan importere mat fra disse landene.

WTO anerkjenner at medlemmene har behov for å regulere viktige nasjonale hensyn. Dette er reflektert i WTOs avtaleverk og i alle bilaterale frihandelsavtaler som bygger på WTO, inklusiv de frihandelsavtaler Norge har inngått sammen med våre EFTA-partnere.

Boks 3.1 Retten til å regulere i WTO

Ordlyden i WTOs avtaler GATT (varer) og GATS (tjenester) er tilnærmet like mht. retten til å regulere.

I GATS preambel heter det:

«Medlemmene,
… erkjenner medlemmenes rett til å regulere og å innføre nye reguleringer for tjenesteytelser innenfor sitt territorium for å tilgodese nasjonale politiske målsettinger…»

I GATS Artikkel XIV (Generelle unntak) står det bl.a.:

«Med forbehold for kravet om at slike tiltak ikke skal anvendes på en måte som ville utgjøre et middel til vilkårlig eller utilbørlig diskriminering mellom land med like forhold, eller en fordekt restriksjon på handel med tjenester, skal intet i denne avtale fortolkes slik at det hindrer et medlem i å vedta eller håndheve tiltak som er:
  1. nødvendig for å verne den offentlige moral eller opprettholde den offentlige orden

  2. nødvendig for å verne menneskers, dyrs eller planters liv eller helse

[…]»

Regelverket gir betydelig nasjonal frihet til å utforme tiltak, men to forhold må ivaretas:

  1. Tiltaket må ikke være mer begrensende på internasjonal handel enn nødvendig for å nå et bestemt mål, og

  2. Tiltaket må ikke unødig diskriminere mellom like produkter fra forskjellige land.

En åpen handelspolitikk begrenser derfor i prinsippet i mindre grad hva myndighetene kan regulere, enn hvordan de regulerer og hvordan reguleringen utformes.

Det internasjonale handelssystemet fungerer ved at det enkelte land selv vurderer om det anser at et tiltak er i overenstemmelse med dets internasjonale forpliktelser. Som ledd i denne vurderingen, er det imidlertid ofte forutsetningen at andre land og økonomiske aktører har muligheten til å kommentere, mye på samme måte som innenlandske høringsrunder. Dersom norske myndigheter kommer frem til at et forslag er i strid med våre forpliktelser, er det vårt ansvar ikke å innføre det. På samme måte er det i Norges interesse at andre ikke tar seg til rette. Dersom det anses at regelverket ikke er godt nok, er den ansvarlige responsen å reforhandle regelverket, ikke å bryte det.

De fleste nasjonale tiltak vil normalt være godt innenfor rammen av et internasjonalt regelverk, og bare unntaksvis vil det bli strid mellom land om innføring av tiltak. Eksempelvis er innenlandske avgifter, enten det gjelder alkohol, biler eller tobakk, tiltak som er tillatt så lenge alle like varer er pålagt samme avgift.

En sentral og tilbakevendende problemstilling i enhver diskusjon i handelspolitikken er balansen mellom internasjonale handelshensyn og den nasjonale retten til å regulere for å ivareta andre samfunnshensyn. Problemstillingen har vært drøftet og tolket i flere tvistesaker i WTO hvor unntaksbestemmelsene i de forskjellige WTO-avtaler har vært tema. Dersom en regulerende myndighet har gjort en grundig konsekvensutredning, slik det kreves gjennom Utredningsinstruksen, vil normalt slike problemstillinger være besvart og man vil vite om man står overfor en utfordring vis-à-vis internasjonale forpliktelser.

Når det gjelder krav til kvalitet og sikkerhet for varer innebærer avtalene om veterinære og plantesanitære tiltak (SPS) og om tekniske handelshindringer (TBT) en utdyping av det generelle GATT-regelverket for innenlandske reguleringer (som er obligatoriske) og standarder (som er frivillige). Disse avtalene har utfyllende bestemmelser om hvordan man skal lage reguleringer, inklusiv tekniske forskrifter og standarder, som også omfatter risikovurderinger og elementer av skjønn. Hovedprinsippene er at reguleringer skal være basert på internasjonale standarder der de er tilgjengelige, og at behovet for reguleringer skal være basert på vitenskapelige analyser og bevismateriale.

Det er derfor ikke adgang til å basere eventuelle reguleringer utelukkende på etiske, miljømessige, politiske eller samfunnsmessige hensyn. I de aller fleste tilfeller vil det være avgjørende at myndighetene er i stand til å begrunne hvorfor det er behov for å diskriminere, og/eller hvorfor handelen må begrenses. Det må sannsynliggjøres at myndighetene ikke er opptatt av å beskytte egen produksjon. Reglene sier ikke at reguleringen ikke skal begrense handelen, men at den ikke skal være mer handelsbegrensende enn nødvendig for å oppfylle de legitime hensynene.

For handel med tjenester er det egne bestemmelser i GATS, frihandelsavtalene og i TISA-avtalen (under forhandling) for innenlandske reguleringer som særlig gjelder kvalifikasjons- og lisenskrav samt prosedyrer. Selv om bestemmelsene er utformet annerledes for å være tilpasset tjenestehandelen, er det de samme prinsipper og avveininger som ligger til grunn som for varer. Reguleringer skal administreres på objektiv, åpent og tilgjengelig vis, basert på objektive, åpne og tilgjengelige kriterier.

De norske forvaltningsprinsippene er minst like strenge, og i EØS-sammenheng er vi i tillegg underlagt mer detaljerte krav. Kravene skal heller ikke være mer byrdefulle enn nødvendig for å sikre tjenestens kvalitet, og selve prosedyrene for å få lisens skal ikke i seg selv være så restriktive at de begrenser tilgang på tjenesten.

I EØS-avtalen har norske eksportører høstet stor gevinst av å være en del av det indre marked med harmonisering av reguleringer og lovverk. WTO og bilaterale handelsavtaler har mange oppfordringer om mellomstatlig samarbeid om hvilke standarder som lages og følges, og der hvor de samme standardene ikke brukes, om gjensidig godkjenning av reguleringer. Dersom land koordinerer og harmoniserer regelverk der det er mulig, reduserer dette kostnadene for næringslivet fordi de ikke trenger å tilpasse sine produkter til forskjellige krav i forskjellige markeder. Det vil også kunne heve standardene globalt. Standarder vil dermed ikke oppleves som handelshindring, men som mulighet. F.eks. har høye HMS-standarder i norsk olje og oljeleverandørindustri vært en del av deres konkurransefortrinn.

WTO er ikke en institusjon for å etablere standarder, like lite som den er miljøorganisasjon eller en organisasjon som ivaretar arbeidstakerrettigheter. Det WTO gjør, er å legitimere og oppfordre til å utvikle felles internasjonale standarder. Dersom man benytter slike internasjonale standarder i sine innenlandske regler, kan man stort sett regne med at reglene ikke vil bli gjenstand for kritikk eller klage i WTO.

De land, næringer og institusjoner som står for arbeidet med internasjonale standarder, har også betydelig innflytelse over markedet. Det er derfor viktig å delta i dette arbeidet for å sikre at de standarder som etableres, passer til norske forhold og ikke er for kompliserte, dominert av særinteresser, eller urimelig kostbare.

Det er komplisert, ressurs- og kostnadskrevende å engasjere seg i internasjonalt standardiseringsarbeid. Samtidig er det ikke slik at det i alle sammenhenger bare er én internasjonal standard for ett og samme produkt i internasjonal handel, snarere tvert imot. Det har i mange sammenhenger utviklet seg minst to systemer for standarder, basert grovt sett på europeisk og nordamerikansk tankegang og kompetanse. Disse er ofte ikke kompatible, og det er derfor i mange næringer et reelt problem med adskilte markeder. Dette kan være en utfordring selv for et ressurssterkt land som Norge, og enda mer krevende for mange utviklingsland.

Utviklingen som skjer innenfor rammen av forhandlingene om TTIP og TPP, og som blant annet berører tekniske regler og samsvarsvurderinger, er derfor i utgangspunktet av stor økonomisk betydning dersom det kan gjøre det lettere å tilpasse produkter til flere markeder. Samtidig er det en utfordring for Norge at vi ikke deltar i TTIP-forhandlingene (se kapittel 5), og dermed i liten grad kan påvirke utformingen av forhandlingsresultatet. Dette vil imidlertid ikke direkte føre til nytt EØS-relevant EU-regelverk. Nytt regelverk som eventuelt vil følge i kjølvannet av en TTIP-avtale vil måtte gå igjennom den vanlige beslutningsmekanisme i EU. Gjennom EØS-avtalen deltar vi i komiteer under Europakommisjonen når forslag til nytt EØS-relevant EU-regelverk forberedes. Norge kan også spille inn synspunkter til Rådet og Europaparlamentet når regelverk skal vedtas i EU. De norske standardiseringsorganisasjoner deltar fullt ut i utviklingen av europeiske standarder gjennom de europeiske standardiseringsorganisasjoner.

Norge, som et lite land med en åpen økonomi, er tjent med et system basert på at felles regler overholdes. Vi er tjent med selv å overholde våre internasjonale forpliktelser. Der vi mener at avtaleverket ikke er godt nok, er det viktig at vi går forhandlingsveien for å få til endringer.

Regjeringen vil legge vekt på å delta aktivt i utformingen av handelspolitikkens rammer for reguleringer og standarder for å sikre at norske interesser er ivaretatt, inkludert muligheten til å gjennomføre nødvendige reguleringer for å oppnå legitime nasjonale målsettinger.

3.1.1 SPS-avtalen og mattrygghet

WTO-avtalen om veterinære og plantesanitære tiltak (SPS-avtalen) regulerer hvilke hensyn et land legitimt kan ta når det fastsetter sitt nasjonale regelverk for å beskytte innbyggernes helse, dyrehelse og plantehelse. Hovedregelen i SPS-avtalen er at hvert enkelt land kan fastsette det beskyttelsesnivået som anses nødvendig for å beskytte sine innbyggere, og iverksette tiltak som er nødvendig for å sikre beskyttelsesnivået. Tiltakene skal være vitenskapelig begrunnet, ikke-diskriminerende og ikke være mer handelshindrende enn nødvendig for å sikre det aktuelle beskyttelsesnivået.

SPS-avtalen åpner for å innføre forbud mot import av en vare med utgangspunkt i «føre var»-lignende betraktninger, dersom man mener varen kan være skadelig for folke-, dyre- eller plantehelse. Det forutsetter imidlertid at forbudet er midlertidig, og at det utarbeides tilstrekkelig vitenskapelig grunnlag for å vurdere om det er saklig grunnlag for forbudet.

For å oppnå en viss harmonisering av nasjonale regelverk, sier SPS-avtalen at land som anvender standarder utarbeidet av internasjonale standardsettende organisasjoner, oppfyller i utgangspunktet sine forpliktelser etter SPS avtalen. I denne forbindelsen nevnes spesifikt Codex Alimentarius, Verdens dyrehelseorganisasjon (OIE) og International Plant Protection Convention (IPPC), også kalt de «tre søstre», jf. boks 3.2. Land som fraviker standarder utarbeidet av disse organisasjonene, må derfor i praksis være forberedt på å måtte legge frem risikovurderinger som dokumenterer behovet for at nasjonalt regelverk er strengere enn de nevnte standardene.

Boks 3.2 De tre søstre

Codex Alimentarius utvikler harmoniserte internasjonale matstandarder og retningslinjer. Formålet med standardene er å beskytte forbrukernes helse og sikre redelig internasjonal handel med mat.

IPPC er en internasjonal avtale (konvensjon) med formål å sikre effektive og harmoniserte tiltak for å hindre introduksjon og spredning av skadegjørere («pests») på planter og planteprodukter både når det gjelder beskyttelse av dyrkede planter og av vill flora.

Verdens dyrehelseorganisasjon (OIE) utarbeider internasjonale standarder for handel med dyr og fremmer viktigheten av dyrevelferden som en integrert del av dyrehelsen, og utviklder internasjonale standarder på dyrevelferd.

Et harmonisert internasjonalt regelverk letter handelen mellom land. Norge vektlegger det internasjonale arbeidet både i SPS-komitéen og de standardsettende komitéene for å legge til rette for økt og trygg handel med matvarer over landegrensene

Handelen med matvarer øker stadig på verdensbasis, og enkelte land kan fristes til å bruke SPS-regelverket feilaktig for å hindre import. Denne typen problemstillinger kommer i stor grad opp i SPS-komitéen i WTO og forsøkes løst der.

SPS-avtalen medfører ingen forpliktelse for partene til å møtes til konsultasjoner. Erfaringene viser at handelsproblemer kan løses i SPS-komitéen hvis partene er innstilt på å finne en løsning. Imidlertid forblir et flertall av sakene som legges frem for komitéen uløst. Dette understreker betydningen av å inngå frihandelsavtaler som forplikter partene til konsultasjoner når det oppstår handelsproblemer som er knyttet til mattrygghet. Dette har EFTA tatt konsekvensen og innarbeider slike mekanismer i sine forslag til frihandelsavtaler.

Norge er en av verdens største eksportører av sjømat og er avhengig av et forutsigbart og multilateralt regelverk for sjømathandel. Norske sjømateksportører møter ofte utfordringer i markedet som er resultatet av at importlandet forandrer sitt regelverk på SPS-området. Typiske eksempler på dette er nye krav til dokumentasjonen som skal følge et vareparti, forandrede rutiner for importkontroll i mottagerlandet etc. Disse problemene blir i stor grad fulgt gjennom bilateral kontakt på myndighetsnivå eller som handelssaker i SPS-komitéen når dette anses som nødvendig. Hvis det blir iverksatt SPS-tiltak mot norsk sjømat som ikke kan løses gjennom bilaterale kontakter, er det mulig å bringe saken inn for tvisteløsningspanelet i WTO for behandling (kapittel 4).

Norsk regelverk på matområdet er i stor grad harmonisert med EUs regelverk. Norske eksperter deltar i arbeidsgrupper i EU når nytt regelverk utformes, og kan derved påvirke regelverksutformingen, selv om Norge ikke deltar i EUs formelle beslutningsorganer. EU bygger i stor grad sitt regelverk på standarder utformet av de «tre søstre», og både Norge og EU bruker store ressurser på å bidra til at standardene ivaretar det nødvendige beskyttelsesnivået for mattrygghet.

Norge holder et svært høyt nivå mht. mattrygghet, herunder god dyre- og plantehelse. Norge er avhengig av et godt regelverk som gir oss mulighet til å opprettholde vårt beskyttelsesnivå. Internasjonalt samarbeid innen regelverksutvikling er et viktig bidrag til å opprettholde vår mattrygghet og gode dyrehelsestatus.

3.2 Handel og utvikling

Økt handel er viktig for å skape varig økonomisk vekst i utviklingsland. Så godt som alle land som har hatt høy vekst over flere tiår, har i betydelig grad basert fremgangen på økt internasjonal handel. Handel virker spesielt effektivt når den bidrar til å heve det teknologiske nivået og vrir næringsstrukturen mot mer høyproduktive næringer. Økt handel kan også skape økt sysselsetting og dermed gi flere muligheten til å arbeide seg ut av fattigdom.

Utviklingslandenes eksport ble mer enn firedoblet mellom 1990 og 2009. I perioden 2000 til 2009 var økningen 80 prosent, sammenlignet med 40 prosent for verden som helhet23. Utviklingslandenes andel av verdenshandelen har i tiden 2000–2012 økt fra 33 prosent til 48 prosent målt i kjøpekraftspariteter. Totalt sett fortsatte utviklingslandenes eksport å øke også i 2013 (+4,7 prosent), men eksportveksten er svært ujevnt fordelt. I land som er avhengig av råvareeksport, bl.a. i Afrika, sank verdien av eksporten som følge av svak økonomisk vekst i utviklede land. De fremvoksende økonomier, og i særdeleshet Kina, står for en stor del av den økte handelen, mens de minst utviklede land fortsatt har en svært liten andel. I 2013 utgjorde de minst utviklede lands totale eksport og import kun 1,25 prosent av verdenshandelen, ifølge WTO.

Figur 3.1 Utvikling i handel med varer, etter utviklingsnivå

Figur 3.1 Utvikling i handel med varer, etter utviklingsnivå

Utviklingslandenes andel av verdenshandelen har økt raskt de siste tjue årene. De fattigste landenes andel av verdenshandelen er likevel fortsatt svært lav.

Kilde: WTO. WTO regner i denne sammenhengen «G20 utviklingsland» som Argentina, Brasil, Kina, India, Indonesia, Sør-Korea, Mexico, Russland, Saudi-Arabia, Sør-Afrika og Tyrkia.

Handelen mellom utviklingsland har økt kraftig i løpet av de siste 20 år. Medregnet Kina er andelen sør-sør-handel av verdenshandelen blitt fordoblet og utgjør nå over 25 prosent. Sør-sør-handelen er en viktig vekstimpuls. Kina og andre fremvoksende økonomiers eksport representerer en stor del av handelen mellom utviklingsland.

Det er en økende erkjennelse i utviklingsland for at hindringer for internasjonal handel og utenlandske investeringer, ikke er en strategi som på lengre sikt fører til en sunn utvikling av et lands økonomi. Historiske erfaringer viser at forsøk på industrialisering gjennom importsubstitusjon og proteksjonisme gir ineffektiv produksjon og svak økonomisk utvikling.

Selv om handel er en nødvendig drivkraft for robust økonomisk vekst i utviklingsland, fører økt eksport og deltakelse i regional og internasjonal handel ikke automatisk til fattigdomsreduksjon. På kort sikt kan handelsliberalisering føre med seg omstillingskostnader som rammer sårbare og marginaliserte grupper av befolkningen. For at økt handel skal bidra til mindre fattigdom og til bærekraftig utvikling, må det samtidig føres en nasjonal politikk med bl.a. vekt på fordeling, sysselsetting, miljø, utbygging av utdanningssystemet og velferdstjenester, og styrking av kvinners økonomiske stilling.

FNs arbeidslivsorganisasjon ILO viser i sin World of Work rapport 2014 at de land som satser på å skape økt sysselsetting og anstendige arbeidsplasser ser tydeligere og mer vedvarende utviklingsresultater enn land som ikke gjør det. Tilsvarende: de land som opplever vekst uten økning i antall arbeidsplasser klarer ikke å opprettholde sunn økonomi og vekst over tid.

Flere lavinntektsland sliter med strukturelle problemer som hindrer dem i å fullt ut utnytte gevinstene ved handel. Økt markedsadgang er viktig, men mange av de fattigste landene mangler kapasitet og infrastruktur som er nødvendig å ta del i den globale arbeidsfordelingen. Dette er bakgrunnen for at WTO på ministermøtet i Hongkong i 2005 lanserte «Aid for Trade»-initiativet. Målet er å bistå særlig de minst utviklede land med å bygge opp kapasitet på tilbudssiden og handelsrelatert infrastruktur.

Økt integrasjon i global økonomi innebærer omstillinger for de fattigste landene. Satsing på regional handel som et første skritt på veien mot større deltakelse i global økonomi, kan bety at omstillingsprosessene skjer noe mer gradvis. Den afrikanske union og de regionale organisasjonene i Afrika har økonomisk integrasjon som mål i sine traktater, men fremdriften på dette området har vært begrenset. Det er samtidig en vekselvirkning mellom globale og regionale avtaler. Globale avtaler kan gi viktige impulser til regional handel der de regionale institusjonene er for svake til å drive gjennom avtaleforpliktelser. Slike avtaler kan derfor også fungere som et virkemiddel for regional integrasjon.

Evnen til å utnytte fordelene av internasjonal handel varierer og må bygges opp i det enkelte land. Stabile og forutsigbare rammebetingelser er en forutsetning for økonomisk vekst. Land på lave inntektsnivåer har lavt utdanningsnivå og mangel på kvalifisert arbeidskraft, mindre utbygd infrastruktur, mindre effektiv offentlig forvaltning og mindre velfungerende markeder enn rike land.

Historisk har de første store løft i inntektsnivåer vært oppnådd gjennom en vridning av produksjonen fra lavproduktivt landbruk til sektorer med høyere produktivitet. For de fleste land har det først etter en industrialiseringsfase at en produktiv tjenestesektor har vokst frem.

Videreutvikling av internasjonale handelspolitiske rammebetingelser har en viktig rolle å spille for å øke utviklingslands integrasjon i verdenshandelen. Ulike land vil ha ulike, og tidvis motstridende, krav. Det er viktig at handelsagendaen også tar hensyn til forskjeller mellom land.

Avtalen om handelsfasilitering fra WTOs ministermøte på Bali representerer en ny måte å utforme multilaterale handelsavtaler med utviklingsland på. I denne avtalen, som omhandler tiltak og prosedyrer for å lette handel mellom land, legges det opp til en iverksetting av avtalen som er tilpasset hvert enkelt lands kapasitet. Basert på omfattende behovskartlegging avgjør landene hvilke deler av avtalen som allerede er iverksatt eller kan implementeres umiddelbart, tidsplan for andre deler av avtalen, samt områder hvor de vil kreve bistand for å kunne iverksette. Bistand vil dermed kanaliseres gjennom ulike organer, hjulpet blant annet av WTO.

En slik modell, hvor særbehandling ikke innebærer å stå utenfor regelverket, men hvor man tvert imot identifiserer hva som skal til for å komme innenfor, er etter Regjeringens syn en lovende modell for handelsavtaler med utviklingsland.

Det har vært en positiv utvikling de siste tiårene når det gjelder vilkår for markedsadgang for utviklingsland generelt, og MUL spesielt. Ifølge WTO er 80 prosent av utviklingslands eksport til utviklede land tollfri gjennom generelle vilkår eller preferanser. De siste tiårene har i tillegg flere fremvoksende økonomier gjennomført markedsåpninger og innført preferanseregimer som, særlig dersom de videreutvikles og utvides, vil kunne gi betydelig bedrede rammevilkår for de fattigste landene.

Figur 3.2 Behovet for bedrede rammevilkår for utviklingsland

Figur 3.2 Behovet for bedrede rammevilkår for utviklingsland

Det er fortsatt en utfordring at tollbeskyttelsen er høyest for mange sektorer hvor utviklingsland ofte har størst forutsetning for å delta i det internasjonale varebyttet. Ved eksport til utviklede land møter utviklingsland seks ganger høyere tollsatser for klær enn gjennomsnittet for andre varer, ni ganger høyere for landbruksvarer og over ti ganger høyere for tekstiler.

Kilde: Foto: WTO ©

Samtidig er det fortsatt en utfordring at tollbeskyttelsen er høyest for mange sektorer hvor utviklingsland ofte har størst forutsetning for å delta i det internasjonale varebyttet. Ved eksport til utviklede land møter utviklingsland seks ganger høyere tollsatser for klær enn gjennomsnittet for andre varer, ni ganger høyere for landbruksvarer og over ti ganger høyere for tekstiler24. I tillegg er tolleskalering, det vil si at bearbeidede varer ilegges høyere tollsatser enn råvarer, en vedvarende utfordring for utviklingsland. Dette kan bidra til å svekke mulighetene for å utvikle egen bearbeidingsindustri, og dermed også mulighetene for økt verdiskaping og positive ringvirkninger i forhold til råvareeksport.

I tillegg til markedsadgang er det presserende å utvikle bedre rammevilkår for å redusere bruk av handelspolitiske virkemidler som skader utviklingslands interesser, eller på andre måter hindrer integrering i verdenshandelen. Handels- og produksjonsvridende landbrukssubsidier i både rike land og mellominntektsland, er med på å svekke mulighetene for mindre ressurssterke aktører til å konkurrere på like vilkår. Eksportrestriksjoner har negativ innvirkning på matsikkerhet så vel som konkurransevilkår nasjonalt og internasjonalt. Mange utviklingsland anser investeringsavtaler som sikrer utenlandske investorer adgang og forutsigbarhet som verdifulle bidrag til å tiltrekke seg utenlandsk kapital. Utviklingsland vil også kunne dra nytte av å inngå handelsavtaler dersom disse bidrar til økt konkurranse og åpenhet. Internasjonale avtaler kan også bidra til å svekke særinteressers innflytelse på nasjonal politikk på bekostning av mindre innflytelsesrike grupper.

3.2.1 Større vektlegging av utviklingslands offensive interesser

En handelspolitikk som vektlegger utvikling må nødvendigvis være asymmetrisk anlagt. Regelverket i WTO legger til rette for dette. I 1955 ble GATT-regelverket endret for å tillate utviklingsland å begrense importen for å støtte opp om «infant industries» eller for å håndtere problemer med betalingsbalansen. I 1966 ble en ny del 4 om handel og utvikling inkorporert i GATT-regelverket, og den såkalte «enabling clause» ble vedtatt i 1979. Dette er det juridiske grunnlaget for blant annet GSP-ordningene som tillater utviklede land å tilby adgang til sine markeder for utviklingslands eksport uten å kreve tilsvarende markedsåpninger til gjengjeld, og uten at tilsvarende markedsadgang må tilbys alle tredjeland. Disse endringene av regelverket representerer en tankegang om at utviklingsland skal ha både større fleksibilitet for å beskytte sine markeder og bedre markedsadgang for sine produkter.

Samtidig medfører handelsliberalisering omstillingskostnader, mens det å ta del i den globale arbeidsfordelingen øker sårbarheten for globale økonomiske kriser. Råvareeksportører vil være særlig sårbare for fluktuasjoner i priser og etterspørsel på verdensmarkedet. I WTO-regelverket tas det høyde for at utviklingsland kan ha spesielle utfordringer ved handelsliberalisering og følgelig kan ha behov for særbehandling. Derfor har en lang rekke paragrafer som forplikter medlemmene, innebygde klausuler om såkalt «spesiell og differensiert behandling» av utviklingsland.

Det betyr likevel ikke at handlingsrom til å utforme nasjonal politikk må beholdes i alle tilfeller. På samme måte som andre land, hender det at utviklingsland også utnytter sitt handlingsrom til å føre en politikk som skader andre lands interesser eller frarøver naboland muligheter. Ikke minst er dette en utfordring knyttet til utviklingen av samarbeid og integrering mellom fattige land. En handelspolitikk som støtter opp om utvikling, må derfor sørge for å beholde riktig handlingsrom. I enkelte tilfeller vil det være hensiktsmessig med mindre fleksibilitet enn det som er tilgjengelig i dag.

En uheldig konsekvens av fokuset på handlingsrom og fleksibilitet for utviklingsland i handelsforhandlinger, er at man har gitt for liten oppmerksomhet til landenes krav om åpning av markeder for deres eksportinteresser. Mange utviklingsland har derfor oppnådd unntak og særløsninger i stedet for markedsadgang og muligheter for økt handel. Delvis kan dette ha bakgrunn i reelle interessemotsetninger, hvor utviklingslands krav går lenger enn hva det er mulig å oppnå enighet om.

Også for Norge vil det være dilemma og begrensninger knyttet til hvor langt man kan gå i å åpne opp dersom dette er i strid med nasjonale politiske målsettinger. Det må likevel erkjennes at mange utviklingslands offensive interesser har fått for lite oppmerksomhet i forhandlinger, og at dette utgjør et hinder på veien til å integrere utviklingsland i verdenshandelen. Dersom dagsorden for internasjonalt handelssamarbeid snevres inn i WTO og flytter seg over til regionale avtaler, er det utviklingslandenes offensive interesser som først og fremst risikerer å bli nedprioritert. Det er derfor behov for å legge særlig vekt på å hindre at disse kravene blir satt til side.

3.2.2 Differensiering av utviklingsland

Økonomisk vekst har bidratt til å løfte land og mennesker ut av fattigdom. Samtidig er det stor variasjon mellom land innen samme hovedkategori, enten vi snakker om MUL, lavinntektsland eller lavere mellominntektsland. Utviklingslandene er en heterogen gruppe land der mulighetene for å nyttiggjøre seg fordeler av internasjonal handel er svært ulik.

Det er derfor nødvendig i større grad å differensiere handelspolitikken mellom ulike land. Spørsmålet om fordeling av ansvar og rettigheter mellom land på ulike stadier av utvikling, er blant de vanskeligste og mest betente i multilateralt samarbeid.

I WTO er det opp til medlemmene selv å avgjøre om de skal defineres som utviklingsland. Enkelte av landene som har gjennomgått rask økonomisk vekst, har strittet imot en «graduering» fra utviklingsland til å ta på seg større forpliktelser. De minst utviklede landene (MUL) behandles som egen kategori, men gruppen av land for øvrig som har ønsket å bli behandlet som utviklingsland, spenner fra Kenya, med brutto nasjonalinntekt (BNI) per innbygger på USD 2 250 målt i kjøpekraft, til Sør-Korea på USD 33 440 – dvs. høyere enn Spania på USD 31 85025.

Gradueringsdebatten handler likevel først og fremst om behandlingen av de større fremvoksende økonomiene, og er dermed svært vanskelig. Løsningen er sannsynligvis ikke å tvinge frem definisjoner på hvor skillet går mellom utviklede og utviklingsland, men en mer pragmatisk tilnærming til forhandlinger som tillater mer individuelt tilpassede løsninger.

Det er naturlig å stille økte krav til høyere mellominntektsland i handelspolitikken. Høyere mellominntektsland defineres av OECDs komité for utviklingshjelp (DAC) som land med brutto nasjonalinntekt per innbygger mellom USD 4 126 og USD 12 745, målt i kjøpekraft. Denne gruppen inkluderer i dag land som Kina, Mexico og Tyrkia, men også land som mange tenker på som fattige. Svært mange fattige bor i høyere mellominntektsland. Det som skiller disse fra andre land, er likevel et velstands- og utviklingsnivå og samfunnsstrukturer som muliggjør intern omfordeling og strukturpolitikk.

På lavere inntektsnivå vil det ofte være behov for helt urealistiske nivå på beskatning av middelklassen for å løfte den fattigste andelen av befolkningen over fattigdomsgrensen på 1,25 USD/dag26. Det er derfor naturlig å konsentrere utviklingssamarbeidet om de som trenger det mest, og som i minst grad er i stand til å håndtere sine fattigdomsutfordringer på kort sikt. Dette gjelder innen både handelspolitikken og utviklingssamarbeid i bredere forstand, og er i tråd med konsentrasjonsprinsippet som Regjeringen legger til grunn for utviklingssamarbeidet.

En annen grunn til at et utviklingsperspektiv gjør det naturlig å stille økte krav til høyere mellominntektsland, er at tilgangen til deres markeder blir stadig viktigere for lavinntektslands evne til å utnytte potensialet som ligger i eksportledet vekst for selv å klatre til mellominntektsstatus. Etter hvert som mellominntektslandene fortsetter å vokse, vil økonomien være mer innrettet mot innenlandsk forbruk. Fremvoksende økonomier vil i årene som kommer bli langt viktigere som importmarked i bredere forstand. Dersom høyere mellominntektsland får anledning til å holde på sitt handlingsrom til å beskytte sine markeder, kan dette innebære at en viktig og økende andel av verdensmarkedet i begrenset grad åpnes for fattige lands eksportinteresser.

3.2.3 Preferanser for utvikling

Regelverket i WTO – den såkalte «Enabling Clause» i GATT-avtalen – hjemler positiv særbehandling av utviklingsland ved at varer fra fattige land ilegges redusert toll sammenlignet med varer fra industrialiserte land. Formålet med dette unntaket fra likebehandlingsprinsippet i WTO, er å øke utviklingslandenes eksportinntekter som et bidrag til økonomisk og sosial utvikling.

En nyvinning i WTO er muligheten til å opprette preferanser for handel med tjenester fra MUL. Norge spilte en sentral rolle i forbindelse med vedtaket på WTOs ministermøte i 2011 om at det skulle gjøres unntak fra bestevilkårsprinsippet i GATS-avtalen slik at WTOs medlemmer kan gi preferanser til de minst utviklede landene. Dette MUL-unntaket (waiver) skal vare i 15 år. MUL-waiveren er en viktig symbolsak og inngår i en bredere utviklingsdiskusjon.

Med utgangspunkt i Regjeringens syn på betydningen av handel for utvikling, er arbeidet med operasjonalisering av unntaket fulgt opp. I februar 2015 signaliserte man på norsk side at Norge tilbyr tilsvarende behandling som ligger i den norske bindingslisten for tjenester i EFTAs frihandelsavtale med Ukraina. På sikt kan Norge vurdere å gi MUL samme behandling som TISA27-partene. Samtidig er det klart at MUL vil ha behov for handelsrettet utviklingsbistand for å kunne benytte seg av den markedsadgangen de får av Norge og andre land.

Den norske ordningen for generelle tollpreferanser for import av varer fra utviklingsland (Generalised System of Preferences – GSP) ble etablert allerede i 1971. Det er foretatt en rekke gjennomganger og endringer av ordningen. En av de viktigste forbedringene var innføringen av toll- og kvotefrihet for alle varer fra de minst utviklede land (MUL) i 2002 – den såkalte nulltollordningen. I 2008 ble ordningen med toll- og kvotefrihet utvidet til å omfatte 14 lavinntektsland med mindre enn 75 millioner innbyggere.

GSP-ordningen ble senest endret med virkning fra 1. januar 2013. En av de viktigste endringene var etableringen av en egen kategori «GSP pluss», som inkluderer de nest fattigste landene (land i gruppen av lavere mellominntektsland). Et ytterligere kriterium er at innbyggertallet må være mindre enn 75 millioner. GSP pluss-landene fikk i denne revisjonen bedre markedsadgang på et utvalg landbruksvarer, og tollfrihet for alle industrivarer.

Med unntak av enkelte tekstilprodukter, er import av industrivarer til Norge tollfri fra alle land, uavhengig av preferanser. For landbruksprodukter har Norge tollfrihet for i underkant av halvparten av varelinjene, mens varer som produseres i norsk landbruk som kjøtt, melkeprodukter, kornprodukter og utvalgte sorter av planter, grønnsaker og frukt, beskyttes av til dels svært høye tollsatser. De 59 landene som omfattes av nulltollordningen har dermed en betydelig konkurransefordel. Ordinære GSP-land har en preferansemargin på 10 – 20 prosent på de mest sensitive norske jordbruksprodukter og ytterligere tollreduksjoner på andre produkter. GSP pluss-land har i tillegg tollfrihet eller 50 prosent redusert toll på ca 70 utvalgte tollinjer for landbruksprodukter.

Til tross for tollfrihet, har eksporten til Norge fra de fattigste landene vært begrenset. Mange av de fattigste landene klarer ikke å tilfredsstille kravene til mattrygghet, dvs. veterinære og plantesanitære krav. Norge følger de samme kravene til mattrygghet som EU. For å kunne utnytte markedsadgangen, har disse landene behov for faglig bistand og kapasitetsbygging. Regjeringen bidrar til dette i de årlige prioriteringene av midlene innenfor bistandsbudsjettet.

EU gjennomførte omfattende endringer i sin GSP-ordning med virkning fra 1. januar 2014. EUs nye ordning omfatter nå i alt 88 land, redusert fra 177. Hovedmålet var å reflektere endringene i de ulike utviklingslandenes konkurransesituasjon. EU legger i sitt reviderte GSP-system til grunn at utviklingsland har svært ulike behov, og innførte en gradering av preferansene i tillegg til å fjerne alle preferanser for ca. 90 land. Den andre viktige endring var at EU har innført en type GSP pluss (ikke forveksles med Norges GSP pluss-ordning) der hensikten er å få land til å prioritere høyere bærekraftig utvikling og godt styresett. Dette gjøres bl.a. gjennom krav til å ratifisere og implementere kjernekonvensjoner på menneskerettighetsområdet.

Forbedringene i den norske GSP-ordningen for de nest fattigste landene har kun virket i to år. Dette er en for kort tidsperiode til å kunne fastslå hvor stor effekt endringene har hatt. For de minst utviklede land er det ikke mulig å gjøre mer på tollsiden siden disse allerede har full toll- og kvotefrihet for alle varer.

Regjeringen vil vurdere endringer av innretningen på den norske GSP-ordningen som gir ytterligere lettelser for de nest fattigste utviklingslandene.

Regjeringen anser det likevel ikke hensiktsmessig å endre den norske GSP-ordningen i retning av EUs GSP pluss. GSP-ordningen er en ensidig preferanseordning som har som formål å øke eksportinntektene i de utviklingslandene som trenger det mest. Regjeringen mener dette formålet best oppnås om det ikke stilles vilkår til endringer av preferanselandenes politikk, men i stedet benytte andre arenaer til å fremme menneskerettigheter og arbeidsstandarder i relevante land.

3.2.4 Bistand og tilpasning for integrering i handelen

Utviklingsland er i ulik grad i stand til å utnytte mulighetene som ligger i økt handel og integrering. Både bistand til implementering av avtaler og avtaler som er mer tilpasset ulike utviklingslands muligheter, kan være nyttige verktøy for å integrere utviklingsland i verdenshandelen.

Regjeringen ønsker å bruke handel som virkemiddel i utviklingspolitikken. Handel er et nødvendig, men ikke tilstrekkelig instrument for utvikling, sysselsetting og vekst. Markedsadgang i seg selv er heller ikke alltid tilstrekkelig for å øke utviklingslandenes handel. For enkelte utviklingslands eksportører, særlig i MUL og lavere inntektsland, er det behov for støtte for å bedre produktenes kvalitet slik at de innfrir de standardkrav som gjelder på de enkelte markedene. Her er arbeidet med gjennomføring av internasjonale standarder og matvaretrygghet sentralt.

Handelsrelatert utviklingssamarbeid omfatter områder som kapasitetsbygging hos myndigheter til å kunne skape og gjennomføre en sentral handelsstrategi, tunge investeringer i infrastruktur og næringsfremme for å utvikle eksportprodukter. Flere handelsfremmende tiltak som gjelder grensemyndighetenes adferd, er også av betydning for godt styresett i et land. Støtte til handelsforenkling har ikke bare betydning for å få redusert handelskostnadene, men er viktig for utviklingen av tollvesen og andre grensemyndigheter, og er slik sett en del av anti-korrupsjonsarbeidet med søkelys på åpenhet, innsyn, og forutsigbarhet. Norge lovet i 2013 under ministermøtet på Bali 30 millioner kroner til implementering av avtalen om handelsfasilitering, særlig i MUL.

Norsk handelsrettet utviklingssamarbeid har et fokus på Afrika og MUL. Det er store forskjeller mellom afrikanske land, men ofte preges de av dårlig utviklede institusjoner, korrupsjon og høy økonomisk og politisk risiko. For at næringsrettet bistand skal virke og være av nytte også for norsk næringsliv, må satsingen innebære en høy grad av forutsigbarhet og langsiktighet. Handels- og investeringsavtaler er et egnet virkemiddel for å oppnå dette.

Avtalene legger også til rette for økt teknologi- og kunnskapsoverføring fra Norge gjennom økte direkteinvesteringer og økt handel med det afrikanske kontinentet. Forhandlinger om frihandelsavtaler med utviklingsland kan i tillegg benyttes til å identifisere behov for handelsrettet utviklingssamarbeid og kapasitetsbygging.

Norge og de andre EFTA-landene møter i økende grad krav om støtte til å bygge opp landenes kapasitet, slik at de i større grad skal kunne utnytte fordelene av avtalene. I de utviklingsland der EFTA forhandler frihandelsavtaler og hvor Norge samtidig har utviklingssamarbeid, vil det derfor være nærliggende å dreie noe av samarbeidet mot handelsrelatert bistand der dette er etterspurt.

Ifølge statistikk fra OECD/WTO, ga Norge i 2011 USD 837 millioner dvs. ca. NOK 5 300 millioner i handelsrelatert bistand. Norsk «Aid for Trade» går hovedsakelig til infrastrukturbygging/ energi og utvikling av produksjonskapasitet (støtte til landbruk mm), og mye av denne støtten blir ikke sett i direkte sammenheng med handel. Anslagsvis NOK 120 millioner gikk til kapasitetsutbygging på det handelspolitiske området, inklusiv utvikling av reguleringer. Slik kapasitetsbygging blir hovedsakelig kanalisert gjennom internasjonale organisasjoner.

Norge bidrar også til handelsfremmende utviklingssamarbeid gjennom sin støtte til Verdensbanken og regionalbankene, som bevilger en stor andel midler og teknisk bistand til handelsfremmende rammebetingelser som infrastrukturutbygging, institusjonsbygging (f.eks. tollvesenet), utarbeiding av lover og regler, samt finansielle tjenester i form av garantier og lån.

Regjeringen vil øke støtten til handelsrelatert utviklingssamarbeid, inkludert i forbindelse med frihandelsavtaler.

3.3 Handel, miljø og klima

Verden står overfor store miljøutfordringer som klimaendringer, press på naturressurser og økosystemer og spredning av helse- og miljøskadelige kjemikalier. Tidligere miljøutfordringer er blitt løst gjennom økonomisk utvikling og teknologiske nyvinninger, samt gjennom tiltak som avgifter og reguleringer. Slik må også dagens miljøutfordringer løses.

Det sentrale budskapet i rapporten fra Verdenskommisjonen for miljø og utvikling (Brundtland-kommisjonen) fra 1987, er at en bærekraftig utvikling forutsetter økonomisk vekst for å løse miljøutfordringene. Dette er fremdeles en grunnleggende erkjennelse. Det er derfor ingen motsetning mellom en åpen verdenshandel på den ene siden og en god miljø- og klimapolitikk på den andre siden.

Mange miljøutfordringer er regionale eller globale, og det kreves derfor internasjonalt samarbeid for å løse dem. Tiltak som reguleringer og prising av utslipp gjennom avgifter eller kvoter, samt utvikling av ny teknologi vil være nødvendig. En åpen verdenshandel vil kunne bidra til økt tilgang på teknologiske løsninger som kan bidra til å redusere miljøutfordringene og samtidig bidra til økt økonomisk vekst. Dersom miljøreguleringene varierer mye mellom land kan det føre til karbonlekkasje, dvs. at produksjon flyttes fra land med strenge miljøreguleringer til land med svake eller ingen reguleringer.

Det er ønskelig at kostnaden ved negativ miljøpåvirkning (negative eksternaliteter) gjenspeiles i prisen på varer og tjenester. Slik vil både produsenter og forbrukere få insentiver til å ta hensyn til miljøbelastningen. Avgift eller kvoteplikt på forurensende utslipp vil, hvis de fastsettes riktig, reflektere skaden på miljøet i produktprisen. Å øke forbrukernes kunnskap om miljøkonsekvenser kan også være et mulig virkemiddel. Et eksempel her er kampanjene mot bruk av palmeolje som har ført til at mange produsenter har fjernet palmeolje fra sine produkter.

Boks 3.3 Karbonprising

De fleste internasjonale analyser peker på karbonprising som ett av de viktigste virkemidlene i arbeidet mot klimaendringer. Karbonprising motiverer til å redusere utslipp, finansiere klimatiltak og stimulere til utvikling av ny teknologi. Karbonprising på tvers av landegrenser bidrar også til mer like konkurransevilkår mellom land og i internasjonal handel. Det største eksisterende karbonmarkedet er EUs kvotemarked som Norge er en del av. Flere karbonmarkeder blir nå etablert rundt om i verden.

Etablering av et globalt CO2-marked eller en global CO2-avgift bør være et langsiktig mål for å bekjempe klimaendringene. På kortere sikt bør det være et mål å koble nasjonale og regionale karbonmarkeder til hverandre. Norge skal være en pådriver i arbeidet for å utvikle og organisere internasjonale karbonmarkeder og vil i årene fremover videreutvikle og styrke dette arbeidet ytterligere.

Transport og distribusjon forbundet med handel er opphav til miljøutfordringer, som for eksempel utslipp av klimagasser. Problemene kan reduseres ved mer effektiv transport og teknologiutvikling, og ved å øke prisen på transport, f.eks. ved bruk av avgifter.

Transport er likevel bare en del av bildet. Samlede klimagassutslipp forbundet med en vare avhenger av en rekke ulike faktorer, som produksjon, transport, klimatiske forhold osv. Langreiste produkter vil derfor kunne være mer klimavennlige selv om det kreves lengre transport fra produsent til forbrukerne. En hyppig sitert studie28 har beregnet at lammekjøtt fra New Zealand, transportert med båt til Storbritannia, er mer klimavennlig enn lokalprodusert britisk lam. Det er derfor ikke gitt at det vil være mer klimavennlig å basere forbruk på lokal produksjon, selv om dette kan variere betydelig fra tilfelle til tilfelle avhengig av en rekke faktorer knyttet til produksjonsforhold og transport.

Utvikling av ny teknologi som kan gi mer klimavennlige prosesser og produkter, er sentralt for å løse klimautfordringen. Internasjonal handel er her viktig fordi det bidrar til teknologioverføring. Åpne økonomier har gitt grunnlaget for epokegjørende teknologiske nyvinninger helt fra den første industrielle revolusjon for mer enn 200 år siden og frem til dag, og førte til at disse raskt ble spredt over store deler av verden. Åpne økonomier med konkurranse og utveksling av ideer har historisk sett dannet den beste rammen for teknologisk utvikling. Globaliseringen har fått land til å ta i bruk nye teknologier raskere, og moderne teknologi er ofte mer miljøvennlig. OECD konkluderer imidlertid med at økt teknologiutvikling, for eksempel som følge av støtte, gir liten reduksjon i utslipp av klimagasser dersom det ikke kombineres med en fornuftig prising av utslipp.

I dag finner vi ofte de største miljøutfordringene i mellominntektsland. Storbyer som Beijing, New Delhi og Mexico City er blant de byene i verden som har størst lokal luftforurensing. Ofte vil oppmerksomheten om lokale miljøproblemer øke etter hvert som mer grunnleggende behov blir dekket.

Utslipp av klimagasser har hatt en tendens til å øke med økende BNP. Det er viktig å bryte denne koblingen. Klimaendringene rammer alle land, men de fattigste landene rammes hardest. For svak og for sen innsats for å redusere utslippsveksten av klimagasser vil ha direkte innvirkning på global økonomi, og derved også på verdenshandelen. En sterkere global innsats for å løse klimaproblemene – både på utslipps- og tilpasningssiden – er tvingende nødvendig.

Internasjonal handel kan bidra i en global omstillingsprosess i retning av en lavutslippsøkonomi, ikke minst gjennom bidrag til teknologioverføring, som en faktor som kan utnyttes i arbeidet for «det grønne skiftet». En varig løsning på klimaproblemet handler ikke bare om å kutte utslipp fra eksisterende virksomhet. Den krever en omstillingsprosess, hvor samfunnet må løse fremtidige behov på nye måter som belaster atmosfæren og ressursgrunnlaget langt mindre.

Dette nødvendiggjør en ambisiøs nasjonal klimapolitikk med en langsiktig omstilling til et lavutslippssamfunn innen 2050. Det er viktig allerede nå å starte overgangen til lavutslippssamfunnet, både nasjonalt og internasjonalt, og bryte den historiske sammenhengen mellom økonomisk vekst og utslippsvekst globalt.

3.3.1 Samspillet mellom handelspolitikk og miljø og klima

Internasjonal handel kan spille en rolle ved å tilrettelegge for en mer miljø- og klimavennlig utvikling, både for å fremme økt handel med miljøvarer og relaterte tjenester, og redusere unødvendige barrierer for denne handelen. Handelssystemet kan også bidra til å fremme økt samarbeid mellom land og private aktører om miljø- og klimavennlige globale produksjons- og leveransekjeder og innovative løsninger.

Det er et behov for å beskytte jord, luft og vann mot forurensing og arter mot utryddelse gjennom politiske reguleringer og økonomiske insentiver, og en lang rekke internasjonale miljøavtaler er etablert med slike formål. Flere av disse, for eksempel Montrealprotokollen, Baselkonvensjonen for farlig avfall, Klimakonvensjonen, CITES og CBD inneholder bestemmelser og rammeverk for å beskytte miljøet som påvirker og regulerer internasjonal handel. Gjennom slike avtaler har land som er medlemmer i WTO blitt enige om tiltak som kan ha virkning for internasjonal handel, men som ut fra hensynet til å løse og forebygge miljøproblemer anses som grunngitte, nødvendige og i samsvar med det internasjonale handelsregelverket.

Handelsforpliktelser må utformes slik at de tar hensyn til statenes behov for å gjennomføre en effektiv miljø- og klimapolitikk. Samtidig er det viktig at land ikke får adgang til å gjennomføre diskriminerende eller proteksjonistiske tiltak som unødig hindrer handel på ensidig basis.

Klimapolitikken er i endring, og betraktes mer og mer som en investering i en robust og diversifisert økonomi som skaper arbeidsplasser og konkurransekraft. Dette reflekteres i USAs presidents klimahandlingsplan, den kinesiske femårsplanen, EUs politikk, diskusjonene i økonomiske fora i Davos, i Verdensbanken, i IMF og i dedikerte klimafora både innenfor og utenfor FNs Klimakonvensjon. Det som diskuteres, er hvordan land og det globale samfunnet i samhandling kan utvikle en ny klimaøkonomi som sikrer en langsiktig stabil kurs i riktig retning. Det er mange positive tegn til at et grønt skifte er i gang på global basis. Internasjonale forhandlinger om felles handelsregelverk bør ta det inn over seg og innrettes slik at det internasjonale rammeverket virker mest mulig fremmende og tilretteleggende for denne prosessen.

Med dette som bakteppe skjer det også i praksis en større integrering mellom politikkområder, inkludert større integrering av miljøhensyn i handelsregelverket. Regjeringen legger til grunn at det ikke er noen motsetning mellom en friere verdenshandel og å løse miljøutfordringene, at internasjonale handelsavtaler og miljøavtaler kan virke gjensidig støttende.

Videre ser man nå at også selve handelsagendaen og -regelverket påvirkes i retning av større kompleksitet og eksplisitt integrering av miljø og andre samfunnshensyn i handelsavtalene. De store globale aktørene, som EU og USA, går foran i denne utviklingen. Norge og EFTA har som stående mandat å inkludere et kapittel om handel og bærekraftig utvikling i frihandelsavtaler, og har per i dag slike kapitler i frihandelsavtalene med Bosnia og Hercegovina, Costa Rica og Panama, Hongkong29 og Montenegro. Videre er det enighet med Albania og Serbia om å innta et slikt kapittel i de eksisterende frihandelsavtalene. Frihandelsavtalene er et område i stadig utvikling. Norske- og dermed EFTAs posisjoner oppdateres løpende for å være i tråd med den internasjonale utviklingen og de ledende landene på området.

Regjeringen vil videreføre arbeidet med å inkludere et eget kapittel om handel og bærekraftig utvikling i de frihandelsavtaler Norge inngår.

Utviklingen som er i gang, gir også en mulighet for å utvikle nye grep for å bedre utnytte handelsregelverket som positive virkemidler for å fremme grønn vekst. Dette drives frem både av nasjonale regjeringer som etterspør nye lavutslippsløsninger, og av næringslivet selv, for eksempel innen fornybar energi-sektoren. Ytterligere vekst og ekspansjon bør følges av at handelssystemet svarer med å rydde av veien unødvendige handelshindre og legge til rette for vekst i de globale markedene for slike løsninger.

Dette er bakgrunnen for at arbeidet med liberalisering av handel med miljøvarer, som lenge har stått stille i WTO under Doha-runden, nå har skutt ny fart med etablering av en forhandlingsprosess mellom i denne omgang 15 WTO-medlemmer, inklusiv EUs 28 medlemsland. Forhandlingene skal resultere i en ny internasjonal avtale der miljøvarer blir unntatt toll – Environmental Goods Agreement. Avtalen vil omfatte varer innenfor ulike kategorier som luftforurensning, avfallsbehandling, vannrensing, fornybar energi, energi- og ressursøkonomi mv.

Norge er aktivt med i disse forhandlingene, som på sikt forhåpentligvis kan utvides til også å omfatte liberalisering av relaterte miljøtjenester. Målet med avtalen er å få til en multilateralisering så snart produktomfanget omfatter en tilstrekkelig andel av verdenshandelen. Markedsadgangen vil da gjelde for alle WTOs medlemmer på like vilkår (såkalt MFN-basis).

Regjeringen vil arbeide for å sluttføre en miljømessig ambisiøs avtale om miljøvarer i WTO, og om mulig utvide denne til å dekke alle land og også omfatte liberalisering av miljøtjenester.

Som ett av få tydelige miljøelementer i WTO-forhandlingene, har det foregått et dedikert arbeid med å fremforhandle en egen avtale om fiskerisubsidier. Norge er blant pådriverne i disse forhandlingene som har som målsetting å begrense subsidier til det betydelige overfiske som pågår globalt. Det som er spesielt med disse forhandlingene, er at de på et nytt sett kombinerer miljø- og bærekraftsinteresser med ønske om å regulere handelsskadelige støttetiltak. Hensikten er å avskaffe de mest direkte skadelige subsidiene til bygging og utvidelse av kapasitet i fiskeflåten, samtidig som utviklingslands adgang til fiskeressurser ikke unødig begrenses.

Mange land introduserer til dels omfattende støtte til utvikling og utbygging av nye miljøvennlige løsninger, for eksempel innen fornybar energi. Særlig på energiområdet har man etter hvert utviklet nye produkter og teknologier, og utviklet gunstige støtteordninger, som i mange tilfeller har vært avgjørende for økt bruk av fornybar energi. Et eksempel er Tyskland og utbredelsen av solenergi.

Man har sett at slike produkter i mange tilfelle blir møtt med handelspolitiske tiltak på grunn av bruk av såkalte markedsforstyrrende subsidier. Dette har ledet til flere handelskonflikter i WTO knyttet til for eksempel subsidiering av utvikling og produksjon av fornybar energivarer (eks. solpaneler, vindturbiner). Støtte til miljøskadelig, gammel og tradisjonell teknologi og næringer blir derimot i mindre grad utfordret.

Regjeringen vil derfor vurdere mulighetene for initiativ til endring av subsidieregelverket i fremtidige WTO-forhandlinger som åpner for legitime støttetiltak til nye miljø- og klimavennlige produkter for å korrigere markedssvikt på energiområdet. Norge vil i tillegg fortsette arbeidet for å redusere fossile subsidier globalt.

3.4 Handel og arbeidstakerrettigheter

Siden opprettelsen av WTO i 1995 har spørsmålet om et regelverk for arbeidsstadarder skulle integreres i det multilaterale handelssystemet, vært ett av de mest kontroversielle mellom utviklingsland og industriland. Et hovedspørsmål er hvorvidt dårlige arbeidsstandarder bidrar til urettferdige fordeler i form av urimelig bedret internasjonal konkurranseevne. En ytterligere bekymring er at dette kan utløse et «race to the bottom», dvs. at land senker nivået på arbeidsstandarder for å kunne møte konkurransen fra land med lavere lønninger og dårligere arbeidsstandarder. Mange vestlige land har fremholdt at det ikke er mulig å se internasjonal handel adskilt fra arbeidsforholdene i de enkelte land. Barnearbeid og slavelignende arbeidsforhold i enkelte land har gjort det umulig å la være å ta opp disse spørsmålene i egnede fora, også i WTO.

Toneangivende utviklingsland har avvist å drøfte disse spørsmålene i WTO, og vist til at ILO er rette organ for arbeidslivssaker. De har hevdet at når industrilandene ønsket å drøfte arbeidsstandarder i WTO, skyldes det proteksjonistiske ønsker om å kunne stoppe billigimport fra utviklingsland basert på lave arbeidskostnader.

Internasjonal handel kan bidra til økt økonomisk vekst og velstand. Målet er at dette på sikt vil lede til krav om bedre arbeidsstandarder og rettigheter i land med lave standarder. For å få dette til er det fra 1990-tallet og frem til i dag oppnådd en tyngre vektlegging av sammenhengen mellom økonomisk vekst og handel og arbeidstakerrettigheter. Det har vokst frem en erkjennelse om at handelsregimer må anerkjenne økonomisk utvikling, sosial utvikling og miljøbeskyttelse som gjensidige avhengige elementer for å få til bærekraftig utvikling.

Dette startet allerede i forbindelse med den første Rioerklæringen i 1992. ILOs 185 medlemsland vedtok i 1998 en erklæring som slår fast fundamentale rettigheter og prinsipper vedrørende arbeidsstandarder. Disse omhandler forbud mot tvangsarbeid/menneskehandel, forbud mot barnearbeid, forbud mot diskriminering og en rett til å organisere seg og drive kollektive forhandlinger. Med dette som basis vedtok så medlemslandene i 1999 den såkalte Decent work agenda som handler om å skape full sysselsetting, anstendige arbeidsvilkår i form av fundamentale rettigheter, sosialt sikkerhetsnett og sosial dialog.

Det er i økende grad blitt et krav fra tradisjonelle industriland om å inkludere referanser til grunnleggende arbeidsstandarder i internasjonale handels- og investeringsavtaler. Oppfatninger om internasjonal rettferdighet og om sosialt ansvar uavhengig av landegrenser spiller også en sentral rolle i dette bildet. Det er således en voksende erkjennelse av at handelspolitikk og internasjonalt handelsregelverk kan benyttes og utvikles på en slik måte at det kan bidra til bedrede arbeidsvilkårene i land der disse ikke er tilstrekkelig gode.

Boks 3.4 Arbeidstakerrettigheter i WTO

På WTO-ministermøtet i Singapore (1996) ble det lagt frem et konkret forslag om å inkludere en sosial klausul i WTO-regelverket. Det ble ikke enighet om en slik klausul. I stedet ble det i ministererklæringen bl.a. gitt uttrykk for at ILO er det kompetente organet for å håndtere arbeidsstandarder. Det ble også fastslått at man ikke skal anvende arbeidsstandarder for proteksjonistiske formål, og det var enighet om at det ikke skal stilles spørsmål ved den komparative fordelen hos land – spesielt utviklingsland som er lavinntektsland.

Spørsmålet om arbeidstakerrettigheter skapte konfrontasjon på ministermøtet i Seattle (1999), og var en av de viktigste årsakene til at møtet brøt sammen. Uttalelser i media under møtet fra USAs president Clinton om at regler for arbeidsstandarder i WTO ville gjøre det mulig å benytte restriktive handelstiltak mot land som ikke fulgte reglene, møtte svært sterke reaksjoner fra delegasjoner fra utviklingsland på møtet.

I konsolideringsperioden i WTO etter Seattle ble det stilltiende akseptert fra begge sider å ikke forfølge diskusjonen fra Seattle. På ministermøtet i Doha (2001) ble det vist til Singapore-erklæringen uten ytterligere diskusjon.

Til tross for at forsøk på å inkludere arbeidsstandarder i WTO ikke har ført frem, har det blitt mer vanlig å inkludere bestemmelser om arbeidsstandarder i bilaterale og regionale handelsavtaler. For eksempel har USA inkludert bestemmelser om arbeidsstandarder i alle sine bilaterale/regionale handelsavtaler inngått siden 199330. I flere av avtalene har disse bestemmelsene samme status og er underlagt samme håndhevelsesregime som resten av avtalen. Også EU inntar bestemmelser om arbeidsstandarder i sine frihandelsavtaler. I tillegg inkluderer EU rutinemessig en bestemmelse om krav til menneskerettigheter, nedrustning og demokratiutvikling.

Norge har gjennom EFTA et omfattende nettverk av frihandelsavtaler med land utenfor EU. Eksisterende avtaler henviser til demokrati og internasjonale forpliktelser om beskyttelse av menneskerettighetene

Noen avtaler inneholder også et eget kapittel om handel og bærekraftig utvikling som omfatter arbeidstakerrettigheter og miljø. Det legges ikke opp til bruk av voldgift for å håndheve disse bestemmelsene. Man søker i stedet å skape en arena for å ta opp problemstillinger knyttet til handel og bærekraftig utvikling, herunder arbeidsstandarder. Enkelte land Norge og EFTA forhandler med, mener at det ikke er ønskelig å koble handel med menneskerettigheter, demokrati og arbeidsstandarder. Det har derfor tidvis vært krevende å få gjennomslag for å innta slike henvisninger.

Det er derfor fortsatt et stort behov for å arbeide videre med å koble alle dimensjoner i bærekraftig utvikling bedre, og det er et særlig stort interessefellesskap mellom de to pilarene miljø og sosiale hensyn. Integrering av referanser til arbeidsstandarder i en bilateral kontekst kan bidra til å bane vei for tilsvarende bestemmelser på globalt nivå. Norge vil fortsatt arbeide for å inkludere et kapitel om bærekraftig utvikling i frihandelsavtalene jfr. også omtale under handel og klima/miljø ovenfor.

Fotnoter

1.

Direkteinvesteringer er definert som investeringer over landegrensene der investor har til hensikt å etablere en varig økonomisk forbindelse og utøve effektiv innflytelse på virksomheten i et investeringsobjekt. I praksis dreier det seg om en direkte investering når eierandel er på minst 10-20 prosent.

2.

Torbjørn Eika og Marie S. Martinussen (2013): Virkninger av økt etterspørsel fra petroleumsvirksomheten og økt bruk av oljepenger 2003–2012. Rapporter 5/2013, Statistisk sentralbyrå.

3.

Norges rederiforbund (2015), Krevende Farvann, Konjunkturrapport.

4.

BRIKS = Brasil, Russland, India, Kina og Sør-Afrika.

5.

Rystad Energy (2014), Internasjonal omsetning fra norske oljeserviceselskaper, rapport til OED, 14. november 2014.

6.

Menon-rapport 2/2012. For tjenesteeksporten har selskapet forsøkt å kartlegge og inkludere samlet norsk tjenesteeksport som utgjør omlag halvparten av den totale eksporten når olje og gass er holdt utenfor, og fordelt eksporten ut fra hvor sysselsettingen i foretakene faktisk er, ikke hvor f.eks. hovedkontoret er registrert. Materialet er brutt ned på 46 arbeidsmarkedsregioner og 19 fylker.

7.

WTO (2014) Trade profiles 2014. Tall for eksport er henholdsvis 0,82 prosent (varer) og 0,87 prosent (tjenester).

8.

OECDs angivelse av hvem som har rettigheter knyttet til offentlige anskaffelser er ikke helt presis. I henhold til lov om offentlige anskaffelser § 4 er rettighetshavere etter loven virksomheter som er opprettet i samsvar med lovgivningen i en EØS-stat og har sitt sete, hovedadministrasjon eller hovedforetak i en slik stat. Det samme gjelder virksomheter som er gitt slike rettigheter etter WTO-avtalen om offentlige innkjøp eller andre internasjonale avtaler som Norge er forpliktet til å følge.

9.

OECD (2014). World economic outlook 96 (november 2014) og 95 (Long-term baseline projections, mai 2014). Globalt BNP malt i faste priser.

10.

UN Department of Economic and Social Affairs, Population Division (2013).

11.

Kilde: Alle anslag i avsnittet fra OECD Economic outlook no 95 – (mai 2014). Alle tall i PPP, constant 2005 USD.

12.

OECD Economic Outlook no 96 (november 2014). Kjøpekraftkorrigerte tall.

13.

IMF, World Economic Outlook database (april 2014). BNP justert for kjøpekraft. 1980: Kina 2,176% av verdensøkonomien, Norge, Sverige, Danmark, Finland og Island til sammen 2,005%. 2015: (estimat) Kina 16,589%, Norden 1,222%.

14.

Ernst & Young (2013) Hitting the sweet spot; The growth of the middle class in emerging markets.

15.

WTO, OECD, UNCTAD (2013) Implications of global value chains for trade, investment, development and jobs. 6. august 2013.

16.

Hausman, R. (2014) In search of convergence. Project Syndicate.

17.

Frey, C. B. & Osborne, A.O. (2013) The future of employment: How susceptible are jobs to computerisation?

18.

Rodrik, D. (2013) The perils of premature deindustrialization. Project Syndicate. 11 oktober 2013.

19.

Pew Research Center (2014) Faith and skepticism about Trade, Foreign Investment.

20.

Subramanian, A. & Kessler, M. (2013) The Hyperglobaliation of Trade and Its Future. Global Citizen Foundation. www.gcf.ch

21.

Verdensbanken (2011), «Leveraging Trade for Development and Inclusive Growth», og OECD (2009), «International Trade: Free, Fair and Open?»

22.

OECD (2011), «The Impact of Trade Liberalisation on Jobs and Growth: Technical Note».

23.

Kilde: Verdensbankens handelsstrategi, 2011–2021

24.

WTO (2014) World Trade Report 2014. Beregninger basert på vektede anvendte tollsatser, inkludert preferanser, for 2011.

25.

Alle tall for 2013, GNI per capita, PPP, current international $. Kilde: Verdensbanken.

26.

Ravallion, M. (2010) «Do poorer countries have less capacity for redistribution?», Journal of Globalization and Development, Volume 1, issue 1. Basert på beskatning av de over «vestlig fattigdomsnivå» (USD 13/dag) for å løfte befolkningen som lever på mindre enn USD 1,25/dag over sistnevnte grense.

27.

Trade in Services Agreement, se kapittel 9.

28.

Saunders, Barber & Taylor (2006) Food miles: Comparative energy/emissions performance of New Zealand’s agriculture industry. AERU Research Report No. 286. New Zealand, University of Lincoln.

29.

Frihandelsavtalen med Hongkong inneholder et kapittel om handel og miljø, mens arbeidstakerrettigheter er dekket i en egen side-avtale.

30.

Australia, Bahrain, NAFTA (Canada og Mexico), Chile, Colombia, CAFTA-DR (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua og Dominikanske Republikk), Jordan, Sør-Korea, Marokko, Oman, Panama, Peru og Singapore.
Til dokumentets forside