Meld. St. 29 (2014–2015)

Globalisering og handel — Muligheter og utfordringer for Norge i handelspolitikken

Til innholdsfortegnelse

Del 2
Organiseringen av internasjonal handel

4 Det multilaterale handelssystemet

Det multilaterale handelssystemet er en bemerkelsesverdig triumf for internasjonalt samarbeid. Systemet vokste ut av ruinene fra mellomkrigstidens fatale økonomiske og handelspolitiske feilgrep og annen verdenskrig. Arkitektene bak Generalavtalen om tolltariffer og handel (GATT) som ble inngått i 1947, hadde sett hvordan økonomisk rivalisering, diskriminering og proteksjonisme hadde rasert økonomien og folks levestandard, og at dette var blant hovedårsakene til fremveksten av totalitære regimer i Europa og verdenskrigen. De innså at økt handel og økonomisk samarbeid på tvers av landegrensene, båret frem av reduserte handelshindre, kunne bidra til å redusere grunnlaget for militære konflikter mellom stater.

Historien om etableringen av det multilaterale handelssystemet er også en påminnelse om hvor krevende det er å utvikle internasjonale rammeverk for handel. Generalavtalen var i utgangspunktet en del av avtalen om en bred internasjonal handelsorganisasjon (ITO) som kongressen i USA nektet å ratifisere. GATT ble derfor tatt ut av ITO-avtalen og fortsatte som et samarbeidsprogram mellom de statene som sluttet seg til, med et minimalt sekretariat i Genève. Selv om fødselen var trang, beviste GATT sin eksistensberettigelse gjennom et imponerende bidrag til etterkrigstidens internasjonale økonomiske fremgang. Veien fra avtale til organisasjon skulle ta nesten 50 år, først i 1995 ble GATT omgjort til Verdens handelsorganisasjon (WTO) som en del av resultatet fra Uruguay-runden.

Gjennom kontinuerlige reduksjoner i handelsbarrierer kombinert med stadig økende antall stater som sluttet seg til, har systemet bidratt til stabilitet, en enorm økning i verdenshandelen og økonomisk vekst. Den samlede verdenshandelen var 324 ganger større i 2013 enn i 1948 ifølge statistikk fra WTO. Samtidig har deltakelsen i det multilaterale handelssystemet vokst fra 23 signatarer ved opprettelsen av GATT i 1947 til 161 medlemmer av WTO i dag, slik at systemet dekker nesten all internasjonal handel. Prinsippene og det overordnede regelverket fra nesten 70 år tilbake består fortsatt som avgjørende grunnpilarer for internasjonalt handelssamarbeid.

WTO er på overordnet plan en møteplass som fremmer dialog mellom stater om samspillet mellom enkeltlands politiske valg og det globale felleskapets interesser. WTO utgjør et regime som gjennom felles normer, regler og prosedyrer bidrar til å sikre at den globale økonomien er basert på internasjonalt samarbeid og en åpen og regelbasert handelspolitikk. I de fleste tilfeller vil det finnes ulike måter for land å innrette politikken for å oppnå nasjonale målsettinger. Hensikten med WTO er å hindre medlemmene i å velge en politikk som skader andre lands interesser på en utilbørlig måte, eller hindrer en internasjonal arbeidsdeling som maksimerer felles velferd, vekst og muligheter.

WTO har unike fortrinn innen organiseringen av internasjonal handel. WTO-regelverket er grunnpilaren i internasjonal handelspolitikk og medlemmene må akseptere at alle andre handelsavtaler de måtte inngå, er basert på WTO. Felles kjøreregler med velfungerende konflikthåndtering bidrar til en effektiv, ikke-diskriminerende arkitektur med stor grad av legitimitet. En beslutningsprosess forankret i konsensusprinsippet, med mulighet for små og mellomstore aktører til å forankre krav i felles prinsipper og bygge allianser, bidrar ytterligere til å moderere den sterkestes rett.

Dette er blant de viktigste årsakene til at Regjeringen anser bevaring og styrking av det multilaterale handelssystemet som Norges primære handelspolitiske interesse.

I dag står WTO overfor betydelige utfordringer. Medlemmene har ikke lykkes med å oppfylle egne forventninger til videreutvikling av regimet. Dersom organisasjonen skal opprettholde sin legitimitet på lang sikt, er det helt avgjørende at regelverk og forpliktelser oppdateres. Dette behovet gjelder både for å rette opp mangler i den eksisterende arkitekturen og for å reflektere endringene beskrevet tidligere i meldingen om hvordan den globale økonomien fungerer, endringene i fordelingen av økonomisk og politisk tyngde mellom medlemmene, og ny forståelse for hvordan handel kan bidra til utvikling og bærekraft. Dette er krevende utfordringer som avhenger av vilje og evne til nytenkning, og som det vil ta tid å løse.

WTO består av tre separate, men gjensidig avhengige pilarer i form av tvisteløsning, regelverk og forhandlinger. De to første utgjør den essensielle stabiliserende kraft i multilateralt samarbeid. På lengre sikt er det likevel betydelig risiko for at en vedvarende stillstand i WTOs tredje pilar – forhandlingssporet – vil medføre kraftig svekkelse av hele det multilaterale handelssystemet.

4.1 Regelverk og prinsipper

Det multilaterale handelssystemet reguleres gjennom folkerettslige avtaler i form av bindende regelverk og individuelle forpliktelser som representerer nesten 70 år med kompromisser og fremskritt. Avtalene regulerer handel på en rekke ulike felt (se boks 4.1).

Boks 4.1 WTOs avtaler

Avtalen om opprettelsen av WTO ble signert 15. april 1994, og regulerer beslutningstaking, strukturer og prosedyrer for Verdens handelsorganisajon. WTOs avtaleverk er fordelt på en rekke multilaterale og plurilaterale avtaler, og inkluderer:

Generalavtalen om tolltariffer og handel (GATT) regulerer handelen med varer, og er supplert av en rekke underliggende avtaleverk:

Landbruksavtalen regulerer handel med landbruksvarer, inkludert regler og forpliktelser for landbrukssubsidier.

Avtalen om veterinære og plantesanitære Spørsmål (SPS-avtalen) regulerer regelverk for handelsrestriksjoner begrunnet i hensynet til mattrygghet, dyre- og plantehelse.

Avtalen om tekniske handelshindre (TBT-avtalen) skal bidra til å forhindre at tekniske reguleringer, standarder, testing- og sertifiseringsprosedyrer skaper unødige hindre for handel.

Avtalen om handelsrelaterte investeringstiltak (TRIMS-avtalen) skal hindre diskriminering av utenlandske investorer og kvantitative restriksjoner på investeringer.

Avtalen om anti-dumpingtiltak definerer hva som regnes som dumping og setter regler for undersøkelser av mistanker om dumping.

Avtalen om subsidier og utjevningsavgifter (SCM-avtalen) regulerer bruk av subsidier og utjevningstiltak (mottiltak mot subsidier).

Avtalen om beskyttelsestiltak (Safeguards) setter vilkår for bruk av midlertidige beskyttelsestiltak i form av økt toll ved betydelige importøkninger.

Avtalen om handelsfasilitering (TFA) ble vedtatt på ministermøtet på Bali i 2013, og vil tre i kraft så snart avtalen er ratifisert av 2/3 av medlemmene. Avtalen omhandler ulike tiltak for å forenkle handelen, inkludert prosedyrer knyttet til grensepassering.

Generalavtalen om handel med tjenester (GATS) regulerer handelen med tjenester, med vedlegg om bl.a. finansielle tjenester og telekommunikasjon.

Avtalen om immaterielle rettigheter (TRIPS) med blant annet hovedprinsipper for regulering og beskyttelse av opphavsrett.

Tvisteløsningsavtalen (DSU) fastsetter prosedyrer og regler for håndtering av handelsrelaterte tvister mellom medlemmene.

Plurilaterale avtaler er avtaler som ikke gjelder alle medlemmer, og inkluderer:

Avtalen om offentlige anskaffelser som legger vilkår og forpliktelser for bruk av offentlige anskaffelser, inkludert muligheten til å legge restriksjoner på adgang for utenlandske tilbydere.

Avtalen om handel med sivile luftfartøy.

Regelverket er forankret i en rekke overordnede normer og prinsipper:

Prinsippene om ikke-diskriminering står helt sentralt i utformingen av WTOs regelverk. Gjennom prinsippet om bestevilkårsbehandling slår regelverket fast at de handelsbetingelser som gis ett land, automatisk tilstås alle medlemmer. Prinsippet om nasjonal behandling slår fast at de betingelsene som gis importerte varer og tjenester etter at de har passert grensen, ikke skal være dårligere enn hva som gis tilsvarende innenlandske varer og tjenester.

Prinsippene om ikke-diskriminering er gitt viktige unntak ved at det er tillatt å forskjellsbehandle for å fremme regionalt og interregionalt økonomisk samarbeid, og for å fremme eksport fra utviklingsland. Det er disse unntakene som legger grunnlaget for at Norge har kunnet inngå EØS-avtalen, ulike frihandelsavtaler bilateralt og gjennom EFTA, og etablere preferanseordninger for utviklingsland.

Åpnere, mer regelbasert handel gjennom forhandlinger basert på resiprositet, er en hovedmålsetting for WTO. Samtlige medlemmer av WTO har gjennom tilslutning til avtaleverket uttrykt ønske om å videreføre arbeidet for gjensidig åpnere handel gjennom gradvis reduksjon av tollbarrierer og andre handelshindre. Resiprositet – at andre liberaliserer i bytte mot at man liberaliserer selv – frigjør større gevinster enn det som er mulig gjennom ensidig liberalisering. Dette gir bedret grunnlag for å kompensere sektorer som taper gjennom økt konkurranseutsetting og bidrar til å hindre «gratispassasjerer».

Bundne forpliktelser og kontinuerlig åpenhet og rapportering bidrar til å øke forutsigbarheten for økonomisk politikk og virksomhet. De betingelsene hvert medlem gir gjennom forhandlinger, uttrykkes gjennom individuelle bindingslister med øvre tillatte nivå for tollsatser og andre vilkår for markedsadgang. Medlemsstatene kan gjøre ytterligere endringer i mer liberal retning. Endringer i negativ retning fra disse forpliktelsene kan derimot kun gjøres gjennom nye forhandlinger.

Selv om WTOs avtaleverk inkluderer regler for avstemning, er etablert praksis å fatte beslutninger ved konsensus. Et forslag regnes å ha konsensus med mindre ett eller flere medlemmer formelt motsetter seg enigheten. Konsensus kan være krevende å oppnå i en organisasjon med 161 medlemmer, og blir tidvis misbrukt til å nedlegge taktiske veto mot beslutninger for å tvinge gjennom andre prioriteringer. På den annen side bidrar konsensusprinsippet til økt legitimitet og oppslutning om de beslutninger og avtaler som inngås.

Avtaleverket oppmuntrer dessuten til størst mulig åpenhet rundt medlemmenes handels- og handelsrelaterte politikk som ledd i felles overvåking av implementeringen av regelverk og forpliktelser.

WTO gir betydelig fleksibilitet til utforming av nasjonal politikk, inkludert til å benytte seg av virkemidler som innen visse rammer legger begrensninger på handel. Det er også avgjørende for at WTO fortsatt skal ha legitimitet at regelverket ikke utvikles i en retning som hindrer myndigheter i å respektere sine innbyggeres grunnleggende rettigheter og behov.

Samtidig gir en diskusjon med utgangspunkt i at WTO ikke må innskrenke medlemmers handlingsrom, liten mening. Formålet med internasjonale avtaler er nettopp å innskrenke handlingsrommet til å utforme politikk som gir negative ringvirkninger utenfor egne grenser. Det avgjørende er at disse innskrenkningene skjer forankret i kunnskap, konsensus og demokratiske prosesser. Det er i felleskapets interesse at medlemmene påtar seg forpliktelser som øker forutsigbarheten for internasjonalt økonomisk samarbeid. Det er også viktig å holde fast ved at videreutviklingen av det multilaterale handelssystemet beveger seg i riktig retning og ikke bidrar til å skape nye verktøy for proteksjonisme.

Mange av WTOs komitéer og arbeidsgrupper håndterer et stort antall saker på høyt teknisk nivå. Komitéen for veterinære og plantesanitære forhold mottar for eksempel opp mot 1 000 individuelle notifiseringer av medlemmers tiltak på mattrygghetsområdet per år. Det krever betydelig kompetanse og ressurser for fullt ut å kunne utnytte potensialet som ligger i deltakelse i dette regulære arbeidet, i tillegg til tett samarbeid og koordinering mellom berørte departement, regulatoriske myndigheter og næringsliv. Tilstedeværelse og deltakelse i WTOs prosesser gir også mulighet til å dra nytte av en stor samlet informasjonstilgang og samarbeid med andre medlemmer. Særlig er dette nyttig for medlemmer med begrensede ressurser. Ofte vil flere medlemmer ha sammenfallende interesser på det handelspolitiske feltet.

4.2 Tvisteløsning, dialog og konflikthåndtering

WTOs avtaleverk er en del av folkeretten og dermed bindende for alle medlemmer. Det som gjør WTO unikt innen internasjonal rett og blant internasjonale organisasjoner, er tvisteløsningssystemet. Konflikter mellom medlemmer om manglende etterlevelse av WTO-forpliktelser må løses gjennom WTOs egen tvisteløsningsmekanisme.

Konsultasjoner mellom partene er første steget i en tvistesak. Dersom partene ikke blir enige, kan det anmodes om opprettelse av et såkalt panel (en slags voldgiftsrett) for å vurdere saken. Panelet avgir en rapport, og fastslår om det er brudd på regelverk og forpliktelser. Panelets avgjørelse kan ankes til WTOs ankeorgan.

Avgjørelsene fra et panel eller ankeorganet vedtas av medlemmene med mindre det er enighet blant alle medlemmene om at de ikke skal vedtas, såkalt negativ konsensus. I praksis innebærer dette at land som blir funnet å ha brutt regelverket i WTO, ikke kan forkaste utfallet, men blir forpliktet til å følge opp avgjørelsen. Dersom den tapende part likevel ikke retter seg etter avgjørelsen, kan den som har fått medhold få godkjennelse til å igangsette mottiltak.

Målsettingen med WTOs tvisteløsningsmekanisme er imidlertid ikke innføring av mottiltak, men at konflikter faktisk blir løst og regelverk og forpliktelser blir fulgt. Mange av tvistene blir innrapportert som løst i minnelighet uten å gjennomgå hele prosessen fra konsultasjoner til panel og deretter ankebehandling. Mottiltak iverksettes i realiteten i svært få tilfeller. At medlemmene i WTO benytter tvisteløsningsmekanismen på en ansvarlig måte og respekterer utfallet av panelene, er sentrale elementer for at WTO skal kunne opprettholde sin legitimitet.

WTO som forum for dialog og konfliktløsning er langt mer omfattende enn den formelle tvisteløsningsmekanismen. Å sørge for at regelverk implementeres og etterleves, samt å håndtere uenigheter mellom medlemsland, preger svært mye av aktiviteten i det multilaterale handelssystemet. Gjennom WTOs regulære arbeid har medlemmene mulighet til å stille spørsmål ved og uttrykke interesse og bekymring for andre medlemmers handelspolitikk.

På et overordnet nivå gjennomfører WTO handelspolitiske gjennomganger av samtlige medlemmer som gir mulighet for en mer helhetlig evaluering av det enkelte medlems handelspolitikk, regelverk og lovgivning. Forrige handelspolitiske gjennomgang av Norge ble gjennomført i 2012, basert på omfattende rapportering fra WTO-sekretariatet og Norge, samt nesten 300 skriftlige spørsmål og kommentarer fra medlemslandene til Norges handelspolitikk.

WTOs ulike avtaler overvåkes også av egne komitéer som møtes jevnlig for å diskutere etterlevelse av tilhørende avtaleverk og forpliktelser basert på innspill fra medlemmene og sekretariatet. Deltakelse i komiteenes arbeid gir konsultasjonsmuligheter på et tidlig stadium av medlemmenes politikkutforming, noe som i mange tilfeller gjør det mulig å ta opp utfordringer før det blir en konflikt.

Ikke minst gir deltakelse i WTO mulighet til uformell informasjonsutveksling og bilateral kontakt om handelspolitiske forhold forankret i felles forståelse av regelverk og retningslinjer for internasjonal handel. Det kan være forsterkende og ofte vel så effektivt å ta opp handelspolitiske utfordringer med et medlemslands stedlige representanter i Genève som diplomatisk i hovedstedene.

Handelspolitikk påvirker konkurransekraft og fordeling av økonomiske muligheter mellom land. Uenighet og konflikt mellom aktører er derfor uunngåelig. Det avgjørende er at uenigheter håndteres effektivt og forutsigbart basert på en internasjonal rettsorden. Dette er bare mulig dersom alle medlemmer er villige til å respektere systemet, akseptere endringer av egen politikk for å ta hensyn til andre lands legitime interesser, og etterleve fremforhandlede regler og forpliktelser.

Alternativet til en regelbasert håndtering er at konflikter spilles ut basert på den sterkestes rett. I en globalisert verden der stabilitet, utvikling og velstand avhenger av et velfungerende globalt økonomisk samarbeid er det i alles interesse at man lykkes med å bevare internasjonale regimer som fremmer fredelig konfliktløsning og dermed unngår å falle tilbake til eskalerende handelskriger.

4.2.1 Rettsliggjøring og pragmatisme

Kombinasjonen av effektive, formaliserte prosedyrer, folkerettslig bindende avtaleverk og tvisteløsning bidrar til en rettsliggjøring av det multilaterale handelssystemet. Denne rettsliggjøringen er både WTOs fremste styrke og en hovedårsak til kritikk av organisasjonen.

Avståelse av suverenitet til overnasjonale organisasjoner vil ofte oppfattes som en svekkelse av nasjonalt handlingsrom og råderett. Kritikere, særlig fra store land, peker på at det er en relativt liten andel av global produksjon av varer og tjenester som krysser grenser, og at det derfor er uheldig at juridiske rammeverk for internasjonal handel legger så sterke bindinger på nasjonalstaters økonomiske aktivitet og politikk. I tillegg peker enkelte på at selv om systemet bidrar til å moderere maktutøvelse fra store aktører, er det fortsatt asymmetriske styrkeforhold som ligger til grunn for beslutningstaking i WTO. Dette er imidlertid en dårlig beskrivelse av WTO og den faktiske utformingen av det multilaterale handelssystemet.

WTO er ikke en overnasjonal aktør. Organisasjonen har ingen annen dagsorden enn den medlemmene er enige om, og WTO-sekretariatet har ingen uavhengig rolle. Medlemskap er frivillig, og det er medlemmene som gjennom konsensus fremforhandler hvordan systemet skal anvendes og videreutvikles. Ofte er det de største økonomiene som er mest skeptiske til å akseptere regelverk som binder opp deres politikk.

Avtaleverket representerer en balansering av formelle bindende regler og betydelig grad av pragmatisme og fleksibilitet under visse forutsetninger. WTOs avtaleverk åpner eksplisitt for å sette til side regelverk og forpliktelser dersom dette er nødvendig for å oppnå viktige målsettinger som blant annet beskyttelsen av liv og helse for mennesker, dyr og planter, offentlig moral og av nasjonale sikkerhetshensyn.

Graden av binding avhenger også på enkelte områder i stor grad av medlemmenes individuelle forpliktelser. På tjenesteområdet er medlemmer forpliktet til å følge likebehandlingsprinsippet om nasjonal behandling kun for de sektorer hvor det er gitt eksplisitte innrømmelser. På vareområdet har medlemmene i betydelig grad beholdt muligheten til å benytte seg av tollvern for å beskytte sensitive sektorer, avhengig av hvilke bindinger de har akseptert i forhandlinger, mens mekanismer for å øke tollen for å beskytte seg mot uforutsette skadevoldende importøkninger gir effektive sikkerhetsnett.

Medlemmene har i tillegg beholdt muligheten til å gripe inn mot skadevoldende dumping, et regelverk som ofte misbrukes og er gjenstand for mer enn 20 prosent av alle tvistesaker i WTO. Videre er viktige deler av regelverket for bruk av subsidier utformet slik at det er effekten av de handelspolitiske virkemidlene, ikke hvordan de er utformet, som avgjør hvorvidt medlemmet etterlever sine forpliktelser.

Det faktum at det er stater, ikke private selskaper, som kan benytte WTOs tvisteløsningsmekanisme, bidrar til at helhetlige nasjonale økonomiske og politiske vurderinger blir lagt til grunn for hvorvidt en sak prøves. Og ettersom tvisteløsningsmekanismen er en tid- og ressurskrevende prosess, vil dette verktøyet i praksis kun benyttes der betydelige systemiske eller kommersielle interesser er berørt. Dette innebærer at små økonomier i mange tilfeller blir holdt ansvarlig i mindre grad enn større økonomier.

Selv om avgjørelsene i tvistesaker er bindende mellom sakens parter, ligger det en form for pragmatisme i tvisteløsningsmekanismens sanksjonsmuligheter. Kjennelsene til panelene eller ankeorganet tar form av anbefalinger om å endre tiltakene som er funnet å bryte med regelverket; de instruerer normalt ikke medlemmene om hvordan tiltakene skal endres.

Paneler og ankeorganet har heller ikke mandat til å ilegge straff eller erstatning. Avtaleverket gjør det klart at den foretrukne løsningen er at de ulovlige tiltakene endres. Bare der dette ikke skjer, kan det gis autorisasjon til erstatning eller mottiltak. I enkelte tilfeller vil ønsket om å unngå mottiltak være avgjørende for en beslutning om å etterleve regelverk og forpliktelser, men minst like viktig er behovet for å opprettholde internasjonal legitimitet for egen politikk og unngå å svekke WTO-systemet, som sikrer viktige fellesgoder for alle medlemmer.

Et regime som er bygd på så betydelig grad av fleksibilitet og pragmatisme, er i realiteten svært skjørt, siden det gir medlemmene en rekke muligheter til å omgå regelverk, prinsipper og forpliktelser. Medlemmene vil på sikt kun være villig til å bevare det multilaterale handelssystemet dersom det fremstår som legitimt. Denne legitimiteten hviler på at alle medlemmer demonstrerer at de investerer i organisasjonen gjennom å bruke systemet aktivt, og gjennomføre og etterleve regelverk og forpliktelser – også på områder hvor dette innebærer vanskelige nasjonale avveininger.

4.3 WTO som forhandlingsforum

WTOs roller gjennom eksisterende avtaler, som effektivt forum for tvisteløsning og som bolverk mot proteksjonisme, gjør organisasjonen til en grunnpilar i internasjonalt økonomisk samarbeid. WTOs legitimitet og troverdighet på lengre sikt hviler likevel på evnen til å videreutvikle regelverket, både for å tette hull i den eksisterende arkitektur og for å holde takt med en dynamisk, global økonomi i rask endring.

Det multilaterale handelssystemets første 50 år omfattet etableringen av GATT i 1947, opprettelsen av WTO i 1995 med en rekke nye avtaler fra Uruguay-runden og inngåelse av sektoravtaler om telekommunikasjon, finansielle tjenester og informasjonsteknologi i 1997. Før Uruguay-runden hadde man hatt syv forhandlingsrunder med et stadig større antall land som sørget for progressiv liberalisering av handelen, samtidig som regelverket ble utviklet til å dekke nye tema. Perioden 1947–1995 bidro til en bemerkelsesverdig utvikling av de internasjonale rammebetingelsene for internasjonal handel med USA som drivkraft og ledende aktør.

Multilaterale forhandlinger er utfordrende og tidkrevende av natur. Forhandlingsrundene i GATT tok stadig lenger tid å fullføre, fra Genève-runden i 1947 som brukte 7 måneder på å fullføre forhandlinger med 45 000 tollreduksjoner, til Uruguayrunden som strakte seg 8 år og førte til opprettelsen av WTO som organisasjon. Ingen forhandlingsrunde som har blitt igangsatt, har imidlertid blitt avsluttet uten resultat til tross for at mange av rundene har gjennomgått kriser og stillstand underveis. Det har således ikke vært uvanlig og heller ikke nødvendigvis bekymringsfullt at en forhandlingsrunde har dratt ut i tid.

Man må likevel erkjenne at WTO siden opprettelsen i 1995, ikke har lykkes i å innfri forventningene om å videreutvikle regelverket. Etter 20 år med WTO og snart 15 år med forhandlinger under det nåværende forhandlingsmandatet, er det grunn til å analysere hvordan organisasjonens forhandlingspilar fungerer, og hvordan den kan komme til å utvikle seg videre. En rekke veivalg som ble tatt under lanseringen og i løpet av forhandlingen av Doha-runden, illustrerer sentrale dilemma i videreutviklingen av forhandlingssporet i WTO.

Doha-runden ble lansert i 2001 under navnet «Doha Development Agenda» siden et hovedformål med runden var å plassere utviklingslandenes behov og interesser i sentrum. Dette hadde vist seg tvingende nødvendig etter konfrontasjonene i WTO i tiden før og etter Seattle-konferansen i 1999. I Doha-mandatet ble derfor økt markedsadgang, balanserte regler og målrettet faglig bistand og kapasitetsbygging, trukket frem som viktige virkemidler, sammen med positiv særbehandling av utviklingsland i utformingen av regelverk og forpliktelser.

Av mange utviklingsland ble mandatet tolket i retning av at prinsippet om resiprositet langt på vei skulle settes til side i utformingen av krav til utviklingsland. Dette frigjorde utviklingsland til å stille ambisiøse krav uten tilsvarende motytelser. Dette har vist seg vanskelig forenlig med å finne løsninger, særlig i lys av de raske økonomiske endringene som har funnet sted i mellomtiden, hvor skillene mellom utviklede og utviklingsland i mange tilfeller har blitt mer utydelige.

Etter hvert som fremvoksende økonomier, med Kina i fremste rekke, har inntatt en stadig mer sentral plass i den globale økonomien, blir de også stilt overfor økte krav til å åpne opp. De fleste land, utviklede så vel som utviklingsland, vil ha tunge handelspolitiske interesser på det kinesiske markedet. Det er derfor i dag urealistisk å tenke seg en fremtidig multilateral handelsavtale hvor Kina og andre vekstøkonomier ikke bidrar betydelig mer relativt sett enn det forhandlingstekstene fra Doha-runden legger til grunn for utviklingsland generelt.

Samtidig kan Kina med rette vise til at de aksepterte omfattende krav til liberalisering ved tiltredelsen til WTO i 2001, og at de og andre vekstøkonomier fortsatt står overfor betydelige omstillings- og utviklingsbehov. I tillegg har mange utviklingsland liten tillit til at USA og andre vil være villige til å gjennomføre reformer og dype kutt i bytte mot nye innrømmelser. Disse interessemotsetningene utgjør det største hinderet på veien til en multilateral avtale. Et sentralt spørsmål i videre multilaterale forhandlinger, vil være hvorvidt det i større grad er nødvendig å tilpasse seg en virkelighet hvor land befinner seg på svært ulike stadier av utvikling, og hvor samme land har en blanding av globalt konkurransedyktige og underutviklede næringssektorer, jf. kapittel 2.2.1.

Både suksesser og mangler fra Uruguayrunden lå friskt i minne ved oppstarten av Doha-runden. Uruguayrunden hadde blitt forhandlet basert på en «single undertaking» hvor en bred og omfattende forhandlingsagenda ble sett i sammenheng og «ingenting er avtalt før alt er avtalt». Dette gjorde det mulig for medlemmene å balansere innrømmelser og gevinster på tvers av forhandlingsområder og var viktig for å få på plass en avtale i 1994. Den klare ulempen var at mange parallelle forhandlingsområder økte kompleksiteten og tiden det ville ta å nå et helhetlig resultat. Norge var likevel blant medlemmene med sterke preferanser for å videreføre denne forhandlingsformen i Doha-runden pga. offensive interesser knyttet til eksport av fisk, tjenestehandel, anti-dumping og handelsfasilitering.

Doha-runden har demonstrert flere problematiske sider ved å koble forhandlingstema, særlig ved at enkelte medlemmer har tatt i bruk taktiske veto for å få gjennomslag for egne prioriteringer. Dette er med på å utfordre konsensusprinsippet i WTO og vanskeliggjør fremgang i forhandlinger. Videreføring av konsensusprinsippet er viktig for å opprettholde legitimitet og eierskap hos medlemslandene, og for å forhindre at løsninger påtvinges et mindretall av medlemmer. Samtidig er det et tydelig behov for å analysere hvorvidt og eventuelt hvordan det er mulig å begrense misbruk av vetoretten som ligger innebygd i konsensusprinsippet i WTO.

Uruguayrundeavtalene inneholder en såkalt innebygd agenda om at nye forhandlinger på landbruk og tjenester for å fortsette liberaliseringen skulle starte i januar 2000. På disse områdene var det tatt viktige første steg, men i mindre grad oppnådd den samme grad av liberalisering som for industrivarer og fisk hvor det allerede hadde vært mange forhandlingsrunder. På grunn av sammenbruddet av ministermøtet i Seattle i 1999 kom ikke disse forhandlingene i gang, og de ble etter hvert innlemmet i Doha-mandatet.

Sentrale deler av Doha-runden er dermed basert på en forpliktelse fra Uruguayrunden til å forhandle om ytterligere liberalisering. Særlig på landbruksområdet var mange eksportørland skuffet over resultatet fra forrige forhandlingsrunde, da det gjenstod betydelig grad av fleksibilitet til å subsidiere nasjonal produksjon og eksport, og i mange tilfeller prohibitivt høye tollsatser. Forventningene til at den nye forhandlingsrunden skulle ta igjen det tapte, spesielt siden landbruk stod så sentralt i utviklingslandenes interesser, bidro til å øke ambisjonsnivået for Doha-mandatet og medlemmenes forhandlingsposisjoner – også utover landbruksområdet.

Forhandlingstemaene for runden for øvrig var det vanskeligere å enes om, og det første forsøket i Seattle i 1999 strandet. Man klarte å oppnå et kompromiss i Doha i 2001, men flere av forhandlingsmandatene inneholdt uklarheter mht. hvor omfattende forhandlingene skulle være. Fire nye temaer, de såkalte «Singapore-temaene»1, var kun tentativt med og skulle bekreftes i 2003. På WTOs ministermøte i Cancun, Mexico i 2003 ble det etter kraftig mobilisering fra utviklingslandene klart at det kun var enighet om å videreføre forhandlingene på ett av fire nye tema. Forhandlingene om handel og investeringer, handel og konkurransepolitikk og åpenhet i offentlige anskaffelser ble forlatt, mens forhandlinger om handelsforenkling fortsatte.

Innsnevringen av dagsorden bidro til å gjøre Doha-runden til hovedsakelig en tradisjonell forhandling om markedsadgang. Dette kan ha bidratt til at medlemmer med interesse av «nye» tema i internasjonal handelspolitikk har rettet oppmerksomheten mot alternative forhandlingsfora. Et viktig spørsmål i arbeidet med å revitalisere forhandlingssporet i WTO vil være hvordan man kan kombinere behovet for å komplettere arkitekturen i det multilaterale handelssystemet med nye avtaler uten å legge til side forpliktelser om å videreføre reformarbeidet på blant annet tjenester og landbruk.

Erfaringene med Doha-forhandlingene gjør det uunngåelig å stille spørsmålet om det i realiteten er en grunnleggende motvilje mot videre liberalisering av handel som ligger til grunn for manglende fremgang for forhandlingssporet i WTO. Enkelte peker på at USA i mindre grad synes villig til å ta på seg pådriverrollen for videre liberalisering av internasjonal handel. Økonomiske utfordringer etter finans- og gjeldskrisene kan i tillegg ha bidratt til at EU fremstår mindre selvsikkert, mens nye hovedaktører som Kina, India og Brasil er mer opptatt av å vokse i fred enn å ta på seg nye forpliktelser.

Dette er relevante spørsmål, men samtidig en beskrivelse som er vanskelig forenlig med den aktiviteten som foregår gjennom omfattende forhandlingsprosesser bilateralt og regionalt. Dette kan tyde på at WTOs medlemsland, inkludert de største økonomiene, fortsatt er interesserte i å inngå nye handelsavtaler, men at medlemmenes forskjellige fokus i WTO ikke lett lar seg forene i konkrete mandater og fremforhandling av operative avtaler. Det er derfor viktig for det multilaterale handelssystemet at man viser evne til å tenke nytt rundt hvordan det kan forhandles multilateralt, og i større grad er villig til å frigjøre seg fra faste mønstre og tidligere uttrykte forventninger.

Doha-rundens forhandlingstekster som har stått uendret siden 2008, er langt på vei et ferdigstilt avtalegrunnlag, men basert på skjøre kompromisser og tilpasninger. For svært mange medlemmer, også Norge, har disse representert potensielle fremskritt for handelssystemet og et ambisjonsnivå som er til å leve med. Like fullt er det i dag ingenting som tyder på at disse tekstene kan komme til å utgjøre grunnlaget for et fremtidig forhandlingsresultat. Tvert imot har tekstene i seg selv blitt et hinder for videre fremgang, siden alle nye forslag og tilnærminger vil bli veid mot tekster som på viktige punkter er gått ut på dato, og som ikke i tilstrekkelig grad er tilpasset dagens og fremtidens virkelighet.

Det er derfor nødvendig å innse at forhandlingsprosessen på svært mange områder vil måtte begynne på nytt. Dette vil sitte langt inne for mange medlemmer, siden det innebærer å gi slipp på hardt tilkjempede forhandlingsgevinster. Det vil heller ikke være lett å bli enig om en virkelighetsbeskrivelse som må legges til grunn.

Stadig flere peker på behovet for å tillate de medlemmene som er interesserte i å gå foran i WTO, å implementere nye avtaler som ikke inkluderer alle medlemsland. Slike avtaler har blitt benyttet tidligere i det multilaterale handelssystemets historie. Under Tokyo-runden i GATT (1973–1979) ble det etablert såkalte koder for blant annet subsidier og utjevningsavgifter, tekniske handelshindre, importlisensiering, tollvaluering og anti-dumping som gjaldt for medlemmene som sluttet seg til, og senere dannet grunnlaget for multilaterale avtaler gjennom Uruguayrunden og opprettelsen av WTO. WTOs avtaleverk inneholder i tillegg plurilaterale avtaler om handel med sivile luftfartøyer og avtalen om offentlige anskaffelser (GPA), mens informasjonsteknologiavtalen (ITA) er implementert gjennom medlemmenes bindingslister.

Avtaler som gir medlemmer mulighet til å stå utenfor, vil kunne bidra til å revitalisere forhandlingsfunksjonen i WTO. Samtidig må en forvente ulike syn mellom medlemmene på hvorvidt det er ønskelig med en slik utvikling, og hvilke forutsetninger som skal ligge til grunn. Multilaterale avtaler bør alltid være første prioritet, og en bør være varsom med å svekke viktige prinsipper som multilateralisme og konsensusprinsippet. Alternativet til å tenke nytt om forhandlinger i WTO er derimot ikke brede, multilaterale avtaler, men fortsatt stillstand, med risiko for institusjonell forvitring og en ytterligere fragmentering av internasjonalt handelssamarbeid.

Det vil derfor være viktig å finne nye måte å forhandle på, samtidig som forhandlingsløsninger bør legges tettest mulig opp til WTO, og med kortest mulig vei til fremtidig multilateralisering.

4.3.1 Faren for institusjonelt forfall ved stillstand i forhandlingene

Manglende evne til å utvikle regel- og avtaleverk på nye områder kan føre til forsøk på regelutvikling gjennom tvisteløsning. En slik juridisk aktivisme kan ikke sies å ha kjennetegnet WTOs tvisteløsningssystem til nå. Dersom en slik trend utvikler seg, vil det kunne medføre betydelig risiko for svekkelse av WTOs legitimitet. Medlemmene forventer med rette å ha eksplisitt akseptert gjennom forhandlinger de forpliktelser de skal etterleve. Regelutvikling gjennom tvisteløsning vil kunne bidra til at tvisteløsningskjennelser ikke blir gjennomført. Dette vil igjen svekke tilliten til WTO som forum for håndtering av handelskonflikter, og dermed det multilaterale handelssystemet i sin helhet.

Videre er det allerede i dag et betydelig handlingsrom i regelverk for mange medlemmer til å kunne øke handelsbarrierer uten formelt å bryte avtaleverket. Unilateral liberalisering har gått raskere enn det multilaterale rammeverket har klart å følge opp, slik at det er betydelig «luft» mellom anvendt åpenhet og det som er bundet i WTO. Dersom enkelte land velger å utnytte dette handlingsrommet til å begrense handelen, vil det kunne føre til gjengjeldelser og senke terskelen for at andre utnytter sitt handlingsrom innenfor regelverket. En slik «lovlig handelskrig» vil, selv om den ikke formelt bryter regelverket i WTO, like fullt kunne gi dramatiske negative effekter for internasjonal handel og global økonomi.

I tillegg foreligger det en risiko for at WTO-tvisteløsning i mindre grad blir relevant for håndtering av handelskonflikter mellom medlemmer, siden forpliktelser og regelverk som legger viktige rammer for handelen ligger innbakt i bilaterale og regionale avtaler utenfor WTO. For internasjonal forutsigbarhet og stabilitet generelt, og for det multilaterale handelssystemet spesielt, vil det være uheldig dersom konfliktløsning flyttes vekk fra WTO.

Regelverkspilaren vil kunne komme under økende press og risikere svekket legitimitet dersom en ikke lykkes med videreutvikling og oppdatering gjennom forhandlinger i WTO. Det er en voksende utfordring for WTO at store vekstøkonomier i større grad enn tidligere opplever at regelverket legger føringer for deres politikkutforming på en måte som ikke nødvendigvis var fullt ut forstått da regelverket ble fremforhandlet. I takt med økt velstand fristes enkelte vekstøkonomier til å benytte handelsvridende subsidier og andre virkemidler som er gjenstand for begrensninger i WTO. Dette er med på å gi nye prøvelser for medlemmenes vilje til etterlevelse, samtidig som mange modne økonomier møter seg selv i døren gjennom økende bekymring for vekstøkonomiers bruk av virkemiddel de selv benytter, eller har benyttet.

Dessuten vil det alltid over tid avdekkes smutthull i regelverk som gjør det mulig å bryte formålet med avtaleverket uten å bryte regler. Dersom en praksis med regelbrudd og utnyttelse av smutthull går for langt, vil dette bidra til en oppfatning om at regelverket kun gjelder for noen få, og dermed svekke oppslutningen om fellesgodet WTO.

Ikke minst er det verdt å minne om at på enkelte områder er det avtalefestet at nye forhandlinger skal finne sted om regelverket, spesielt den såkalte innebygde agenda fra Uruguay-runden om tjeneste- og landbruksforhandlingene som nevnt foran. Særlig for mange utviklingsland er det nærliggende å minne om at de aksepterte vanskelige kompromiss i Uruguayrunden i bytte mot muligheten til å fremforhandle videre åpning av eksportmarkeder for deres landbruksvarer.

4.4 Norges rolle og profil i WTO

Norge har lange og gode erfaringer med deltakelse i WTO og fremstår som en aktiv, kompetent og konstruktiv aktør med troverdighet og innflytelse i det multilaterale handelssystemet. Norges solide posisjon har bidratt til å gi innpass og innflytelse utover det vår økonomiske størrelse skulle tilsi. Dette både illustreres av og styrkes ved at Norge jevnlig innehar fremtredende verv og roller i organisasjonen. Regjeringen anser bevaring og styrking av WTO som Norges primære handelspolitiske interesse.

Figur 4.1 Norges fremtredende posisjon i WTO

Figur 4.1 Norges fremtredende posisjon i WTO

Norges rolle og profil i WTO både illustreres av og styrkes ved at Norge jevnlig innehar fremtredende verv og roller i organisasjonen. Her representert ved tidligere ambassadør til WTO og EFTA, Elin Østebø Johansen i 2013, som leder av Hovedrådet, WTOs øverste organ utenom ministerkonferansen. Til venstre nåværende Generaldirektør Roberto Azevêdo.

Kilde: Foto: WTO ©

Norges innpass og innflytelse styrkes videre av våre bidrag i form av konstruktiv fremtreden, tung kompetanse og ressurser, og gjennom eksempelets makt som en åpen økonomi som respekterer regelverk og forpliktelser. Dette bidrar til å øke forståelsen for norske interesser og behov, og gjør i tillegg Norge til en viktig systemvenn for bevaring og styrking av det multilaterale handelssystemet.

I tillegg er det viktig ikke å undervurdere den økonomiske stillingen Norge faktisk innehar. Norge er verdens 23. største økonomi, men i WTO-sammenheng er det ofte naturlig å rangere Norge enda høyere siden EU i de aller fleste sammenhenger i WTO taler og forhandler på vegne av sine medlemsland.

Norge kan likevel ikke basere sin innflytelse kun på økonomisk tyngde. Den økonomiske veksten i folkerike utviklingsland vil i alle tilfelle innebære at disse vil kreve en mer sentral plass ved forhandlingsbordet. I tillegg skal og bør en universal organisasjon som WTO etterstrebe representativitet utover det som følger av økonomisk tyngde. Ingen av landene foran Norge på listen over økonomisk størrelse er afrikanske land, eller minst utviklede land (MUL), og det er avgjørende at disse også blir hørt og kan forsvare sine interesser i WTO.

Norge står opp for egne interesser i WTO, og benytter de formelle og uformelle kanalene aktivt for å bistå norsk næringsliv og for å fremme systemiske interesser. Norge har vært part i tre tvisteløsningssaker som førte til opprettelse av panel: Stålsaken, laksesaken og selsaken.

I stålsaken innklaget Norge (sammen med en rekke andre WTO-medlemmer) beskyttelsestiltak som USA hadde iverksatt mot import av stålprodukter. I laksesaken gikk Norge til sak mot EUs anti-dumpingtiltak mot norsk oppdrettslaks. Begge sakene ble løst i Norges favør, de handelshindrende tiltakene ble avviklet og normal markedsadgang gjenopprettet. I 2014 avga WTOs ankeorgan rapport i selsaken, hvor rapporten fastholdt at EUs tiltak er diskriminerende i strid med WTOs regelverk. Innretningen på tiltaket må dermed endres. I tillegg benytter Norge jevnlig muligheten til å delta i panelsaker som tredjepart, og har dermed mulighet til å uttrykke Norges syn på tolkningen av regelverket i saker av kommersiell eller systemisk interesse.

Norge har god erfaring med å benytte WTOs regulære arbeid til å fremme norske interesser. Regjeringen vil videreføre og styrke dette arbeidet, ikke minst gjennom et styrket samarbeid med norsk næringsliv for å kartlegge interesser og handelspolitiske utfordringer som norsk næringsliv møter på utemarkedene.

Landbruk skiller seg ut i Norges handelspolitiske profil, ved at interessebildet i hovedsak er fundert på behovet for å opprettholde et norsk landbruk som er lite konkurransedyktig på pris, men som blant annet står for viktige bidrag til oppnåelse av fellesgoder. Et stort antall land i WTO, inkludert mange utviklingsland, prioriterer eksportinteresser for landbruk høyt. Norge er ikke alene i å benytte handelspolitiske virkemiddel for å støtte nasjonal landbruksproduksjon, men omfanget av norsk støtte er i verdenstoppen og det er derfor ikke overraskende at norsk landbrukspolitikk er et område hvor Norge møter tydelig kritikk og forventninger om reform fra mange medlemsland.

Særlig krevende kan det være å forsvare bruk av virkemiddel som for mange fremstår som overdrevne, f.eks. ved anvendelse av prohibitivt høye tollsatser, eller eksportsubsidier som er anerkjent som særlig skadelige. Til tross for dette har Norge langt på vei lyktes med å fremstå som en konstruktiv aktør i WTO også på landbruksområdet. En aktiv, konstruktiv opptreden i forhandlinger har bidratt til å skape en viss forståelse for norske utfordringer, og for at omstilling av norsk landbruk må skje gradvis. Landbruk beskrives nærmere i kapittel 8.

Evnen til å fremme synspunkter utover våre direkte næringsinteresser er med på å styrke Norges posisjon i WTO. Norge har god tradisjon for å innta en brobyggerrolle i spørsmål hvor medlemmer har ulike synspunkt. Særlig har Norge vist vilje og evne til å finne løsninger på spørsmål av interesse for MUL og andre utviklingsland. De siste årene har Norge hatt viktige bidrag til å finne løsninger og konstruktive prosesser som patenter (TRIPS) og helse, avtalen om handelsfasilitering, prosedyrer for tiltredelse av MUL, forholdet mellom handel og matsikkerhet, og MUL-unntak for tjenester.

Norge bidrar til handelsrettet utviklingssamarbeid, særlig gjennom midler til opplæringstiltak og kapasitetsbygging. Norge finansierer også reise- og oppholdsutgifter for u-landsrepresentanter, for å bidra til at de fattigste landene kan hevde sine interesser i WTO-forhandlingene. Regjeringen legger vekt på at Norge fortsatt skal være en aktør som støtter opp om både systemet og de minst utviklede land.

Opprettholdelse av Norges posisjon og innflytelse i WTO kan ikke tas for gitt i en verden og et internasjonalt handelssystem som gjennomgår store endringer. Det er i alle tilfelle naivt å tro at Norge alene kan ha avgjørende innflytelse på WTO gjennom å definere dagsorden for forhandlinger, eller tvinge gjennom forslag som går på tvers av sentrale medlemsland eller grupperingers interesser. Videreutviklingen av det multilaterale handelssystemet kan bare skje gjennom et mulighetsrom som i vesentlig grad defineres av de tyngste aktørene – først og fremst USA, Kina, EU, India og Brasil.

I takt med at nye aktører får større definisjonsmakt er det avgjørende for å opprettholde norsk evne til påvirkning at man utvikler gode relasjoner og samarbeidsformer med fremvoksende økonomier. Norge kan i tillegg spille en viktig rolle ved å bygge allianser med likesinnede land på tvers av geografi, utviklingsnivå og faste grupperinger for å støtte opp om et handelsregime som holder fast ved viktige prinsipper som kommer alle medlemsland til gode.

5 Bilateralt og regionalt handelssamarbeid

Etter andre verdenskrig ble internasjonal handel først og fremst liberalisert gjennom multilaterale forhandlinger. Ved siden av GATT og senere WTO, har mange land inngått mer omfattende handelsavtaler med nære handelspartnere. Det juridiske grunnlaget for slike avtaler er bestemmelsene i GATT og GATS om regionale frihandelsavtaler som etter hvert også er blitt tolket til å omfatte avtaler mellom land som ikke nødvendigvis tilhører samme region.

Bestrebelsene på å etablere frihandel i Europa på 1950-tallet resulterte i opprettelsen av en tollunion, Det europeiske økonomiske fellesskap (EEC), mellom seks sentraleuropeiske land2 og et frihandelsområde, EFTA, som ved opprettelsen i 1960 bestod av sju land med Storbritannia i spissen.3 EEC, og senere EU, utviklet seg gjennom gradvise utvidelser av medlemmer og samarbeidsområder til å bli det dominerende økonomiske og politiske kraftsentrum i Europa.

EFTA består i dag av kun fire medlemmer4 som har valgt å stå utenfor EU. Island, Liechtenstein og Norge sluttet seg til EUs indre marked gjennom EØS-avtalen i 1994, mens Sveits ble stående utenfor etter en folkeavstemming om saken.

EFTA-konvensjonen danner det juridiske grunnlaget for EFTA og regulerer handelen mellom EFTA-statene. I det EØS-avtalen regulerer handelsforholdet mellom Island, Liechtenstein og Norge, har EFTA-konvensjonen kun praktisk betydning mellom Sveits og de tre EØS-EFTA-statene. EFTA er et frihandelsforbund hvor hvert medlemsland har full suverenitet over sin handelspolitikk. EFTA-statene er dermed ikke pålagt å forhandle frihandelsavtaler sammen, men har valgt å gjøre dette når det er mulig. EFTAs hovedoppgaver i dag er å bistå de fire medlemslandene med forhandlinger om frihandelsavtaler og de tre EØS-medlemmene med administreringen av EØS-avtalen.

Norge har forhandlet frem viktige frihandelsavtaler med landene i Europa gjennom EFTA i 1960, frihandelsavtalene med EF fra 1973, og senere EØS-avtalen fra 1994. Bilaterale frihandelsavtaler kommer i tillegg. Norge har gjennom EFTA inngått 25 frihandelsavtaler med til sammen 35 land. Dessuten har Norge frihandelsavtaler med Færøyene og Grønland. I de senere år har EFTA gitt særlig prioritet til å inngå avtaler med vekstmarkeder i Asia og Latin-Amerika.

Når man ser på økonomisk og politisk betydning, er EØS-avtalen Norges viktigste frihandelsavtale, samtidig som den går mye lenger enn en klassisk handelsavtale hva angår økonomisk integrasjon og institusjonell overbygging.

Parallelt med den låste situasjonen i forhandlingene i WTO har handelsliberaliseringen i økende grad foregått gjennom regionale- og bilaterale avtaler. Denne utviklingen innebærer at den tradisjonelle hovedvekten på det multilaterale systemet i WTO i norsk handelspolitikk utfordres.

Norge må ha et bevisst forhold til hvordan handelspolitikken kan innrettes i det nye handelspolitiske landskapet som preges både av store regionale forhandlingsinitiativer på tvers av Atlanterhavet og Stillehavet, og ikke minst viktig for Norges del, et aktivt EU som fremforhandler frihandelsavtaler med viktige markeder. EUs frihandelsavtaler kan ha potensielt negative konsekvenser for Norge da næringslivet i EU er den viktigste konkurrenten til norsk næringsliv og vil kunne oppnå gunstigere handelsvilkår enn norske bedrifter dersom vi ikke følger opp med parallelle avtaler.

5.1 Avtalen om det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS-avtalen)

EU er vår største handelspartner både når det gjelder varehandelen og handel med tjenester. I 2013 gikk 61 prosent av norsk vareeksport til EU når vi ser bort fra norsk eksport av petroleumsprodukter, og anslagsvis 65 prosent av vareimporten kom fra EU. EU-aktører står for omtrent to tredjedeler av samlede utenlandske investeringer i Norge. Tilsvarende går to tredjedeler av norske bedrifters utenlandsinvesteringer til EU.

EØS-avtalen legger rammeverket for den økonomiske samhandelen mellom Norge og EUs medlemsland, samt de to andre EØS-EFTA-statene Liechtenstein og Island. Hovedidéen er at hele EØS-området, dvs. EU og EØS-EFTA, skal utgjøre ett felles indre marked med felles regler for all økonomisk virksomhet. Slik sett er EØS-området Norges utvidede hjemmemarked.

Norsk næringsliv har store fordeler av å være en del av EUs indre marked. Det sikrer forutsigbarhet og like betingelser for konkurranse på det som fortsatt er verdens største regionale enkeltmarked. Kjernen i EØS-avtalen er de «fire friheter»; fri bevegelse for varer, tjenester, personer og kapital. De eneste områdene som ikke er fullt ut omfattet av disse bestemmelsene, er fiskeri og landbruk. At sjømat ikke er fullt ut integrert i EØS-avtalen, bidrar til uforutsigbare og varierende rammevilkår for norsk sjømatnæring.

EØS-avtalen er mye mer omfattende enn en vanlig frihandelsavtale og er et eksempel på hvordan nettopp en frihandelsavtale kan være et rettslig rammeverk i en verden preget av økt grad av globalisering. Avtalen dekker i dag EUs 28 medlemsland og de tre EØS-EFTA-statene Norge, Island og Liechtenstein. Avtalen er unik ved at den forplikter EØS-EFTA-statene til dynamisk å overta EUs regelverk på de områder som den omfatter. Avtalen fungerer godt for store deler av norsk næringsliv, blant annet på grunn av dens dynamiske karakter, som medfører kontinuerlig og parallell utvikling av regelverk i EU og Norge.

Avtalen er unik ikke bare fordi den er dynamisk. Den skiller seg også ut fra andre handelsavtaler fordi den er en «tilknytningsavtale til en eksisterende organisasjon», og fordi den har en sterk institusjonell overbygning med parallelle institusjoner for henholdsvis EU og EFTA-siden: To overvåkningsorganer (Europakommisjonen og EFTAs overvåkningsorgan ESA) og to domstoler (Europadomstolen og EFTA-domstolen). Overvåkingen og håndhevingen av EØS-avtalen gir borgere og bedrifter en helt annen forutsigbarhet og rettssikkerhet enn vanlige frihandelsavtaler.

I tillegg til å regulere handelen mellom Norge og EUs medlemsland, har EØS-avtalen også sørget for en betydelig effektivisering av norsk økonomi. Avtalen gir felles konkurranseregler for foretak, offentlige anskaffelser og offentlig støtte for et stort markedsområde, og innebærer blant annet markedsadgang for levering til offentlig virksomhet. Felles regler for statsstøtte erstatter straffetoll og andre handelstiltak som er virkemidlene under WTO-avtalen. Harmonisering og standardisering av tekniske krav innebærer at en bedrift kan selge sine varer i hele EØS uten å måtte foreta tilpasninger til 31 ulike nasjonale regelsett med de økte transaksjonskostnadene dette ville medført. Effektiviseringen av norsk økonomi har økt vårt velstandsnivå og har hjulpet norsk næringsliv til å stå bedre rustet til økt internasjonal konkurranse og globaliseringen av verdenshandelen som for alvor skjøt fart på 1990-tallet.

Fordi avtalen er dynamisk, det vil si at den utvikler seg i takt med utviklingen i EUs regelverk, utvides også avtalens virkeområde. Et eksempel fra de senere år på rettsakter som har hatt stor betydning, er forordningene som etablerer EUs felles finanstilsyn. De europeiske finanstilsynene ble opprettet i kjølvannet av finanskrisen i 2008, og har vært viktig for organiseringen og koordineringen av tilsynet med finansinstitusjoner og andre institusjoner i EU/EØS. Den økonomiske integrasjonen i Europa er hele tiden i utvikling, og nye områder av norsk økonomi kan bli omfattet av EUs felles regelverk, noe som kan tjene norske interesser.

På flere områder er det indre marked ennå ikke fullt utviklet. Dette gjelder spesielt for ulike deler av tjenestemarkedet, der det på nasjonalt nivå gjenstår flere hindringer for fri bevegelighet for tjenester i EØS.Tjenestedirektivet, som er gjennomført i norsk rett gjennom tjenesteloven, er et sentralt verktøy for å fjerne uberettigede hindringer for tjenesteytere som ønsker å utvide sin virksomhet ut over nasjonale grenser og utnytte mulighetene i det indre marked. I forbindelse med gjennomføring av direktivet har EØS-statene fjernet en rekke nasjonale krav og ordninger, og det er opprettet kontaktpunkter hvor næringsdrivende kan få informasjon om krav til tjenesteytere i ulike EØS-stater og søke om nødvendige tillatelser. Norge har en konkurransedyktig tjenestesektor og tjener på lik linje med EUs medlemsland på et best mulig fungerende indre marked for tjenester. Det er i norsk interesse at EUs indre marked videreutvikles.

I 2014 ble det såkalte «Frontrunner» initiativet om samarbeid for forbedringer i det indre marked lansert. Dette er et samarbeid som foregår utenfor EUs normale prosesser og institusjoner. Initiativet ledes av de fire opprinnelige initiativtakerlandene Sverige, Nederland, Storbritannia og Danmark. Per i dag er det ca. 20 medlemsland som deltar. Arbeidet skjer gjennom utveksling av erfaringer og gode eksempler, samt bedre koordinering landene imellom. Målet med «Frontrunner» er å samarbeide om å fjerne konkrete handelshindre for derved å bedre funksjonaliteten i det indre marked. Samarbeidet foregår så langt på fire prioriterte områder: e-handel, indre markedssenter, kontaktpunkt for tjenester og godkjenning av yrkeskvalifikasjoner. Regjeringen har besluttet at Norge skal delta i «Frontrunner» og derved bidra sammen med andre foregangsland i videreutviklingen av det indre marked.

Beslutningsmekanismen i EØS-avtalen avviker fra det generelle prinsippet i bilaterale- og regionale handelsavtaler, der de materielle bestemmelsene forhandles og endres etter konsensusprinsippet. Norges formelle beslutningsmyndighet er begrenset til å vedta EUs regelverk gjennom EØS-komitéen, i noen tilfeller med enkelte tilpasninger hovedsakelig av teknisk natur, før rettsaktene sendes til norske myndigheter for inkorporering i norsk lov.

Det norske handlingsrommet er derfor størst før en rettsakt er vedtatt i EU. Gjennom EØS-avtalen er vi blant annet sikret deltakelse i Kommisjonens ekspertgrupper og komiteer. Vi deltar i EUs byråer og tilsyn, og vektlegger å følge EUs politikk og regelverksutvikling tett, helt frem til endelig vedtak.

I den grad norsk næringsstruktur avviker fra EUs struktur, kan det følgelig være vanskelig å sikre at det endelige utfallet av EUs beslutninger i tilstrekkelig grad tar hensyn til våre interesser. Det gjelder særlig på områder hvor det hersker spesielle omstendigheter for norsk produksjon, eller der Norge har en annen reguleringspolitikk enn den som gjelder i EU.

Handel med landbruksvarer og sjømat er to områder der Norge har spesielle utfordringer i forholdet til EU. For disse områdene fremforhandlet man en rekke unntaksbestemmelser i EØS-avtalen, slik at norske primærnæringer ikke ble underlagt EUs felles regelverk. Det medførte at Norge ikke fikk full markedsadgang for fisk i EU, mens EU ikke fikk full markedsgang for landbruksvarer i Norge (se for øvrig kapittel 7.2 og 8.3).

Fordi EØS ikke er en tollunion, faller EUs handelspolitikk for tredjeland utenfor EØS-avtalen. Likevel vil EUs handelspolitiske veivalg påvirke oss i stor grad. Næringslivet i EU er den viktigste konkurrenten for norsk eksportrettet næringsliv. Lykkes for eksempel EU og USA å bli enige om en handelsavtale seg imellom, vil noen norske eksportører trolig få en forverret konkurransesituasjon i EU og USA. På samme måte vil norske eksportørers konkurransesituasjon forverres dersom EU fremforhandler frihandelsavtaler med markeder som er viktige for norske eksportører.

5.2 Bilaterale frihandelsavtaler

Hovedmålsettingen er å etablere frihandelsavtaler som gir størst mulig bidrag til verdiskaping i Norge gjennom økt handel. Norge forhandler frihandelsavtaler for å sikre norske bedrifter økt markedsadgang og bedre forutsigbarhet for eksport av varer, tjenester og investeringer. Selv om Norge som nevnt prioriterer å inngå frihandelsavtaler med de samme landene som EU, har Norge i økende grad lagt vekt på å etablere handelsavtaler med land med betydelige økonomier uavhengig av EUs prioriteringer. Når Norge forhandler innenfor EFTA, må norske hensyn naturlig nok veies mot de andre medlemslandenes prioriteringer. Hovedårsaken for at Norge har valgt å forhandle gjennom EFTA-samarbeidet, er at EFTA samlet sett fremstår som et større marked og som en mer interessant handelspartner. Ressurshensyn gjør også at det er fordelaktig for Norge å forhandle gjennom EFTA.

Norge har inngått 27 frihandelsavtaler med 37 land, hvorav 25 av avtalene er gjennom EFTA-samarbeidet.

Boks 5.1 Frihandelsavtaler

EFTA-frihandelsavtaler (undertegnet/ikrafttredelse):

  • Tyrkia (10. desember 1991/1. april 1992)

  • Israel (17. september 1992/1. januar 1993)

  • Marokko (19. juni 1997/1. desember 1999)

  • Palestina (30. november 1998/1. juli 1999)

  • Makedonia (19. juni 2000/1. mai 2002)

  • Mexico (27. november 2000/1. juli 2001)

  • Jordan (21. juni 2001/1. september 2002)

  • Singapore (26. juni 2002/1. januar 2003)

  • Chile (26. juni 2003/1. desember 2004)

  • Libanon (24. juni 2004/1. januar 2007)

  • Tunisia (17. desember 2004/1. august 2005)

  • Sør-Korea (15. desember 2005/1. september 2006)

  • Den sørafrikanske tollunion (SACU) bestående av Botswana, Lesotho, Namibia, Sør-Afrika og Swaziland (26. juni 2006/1. mai 2008)

  • Egypt (27. januar 2007/1. august 2007)

  • Canada (26. januar 2008/1. juli 2009)

  • Colombia (25. november 2008/1. september 2014)

  • Samarbeidsrådet for de arabiske statene i Gulfen (GCC) bestående av Bahrain, Kuwait, Oman, Qatar, Saudi-Arabia og De forente arabiske emirater (22. juni 2009/1. juli 2014)

  • Albania (17. desember 2009/1. august 2011)

  • Serbia (17. desember 2009/1. juni 2011)

  • Peru (24. juni 2010/1. juli 2012)

  • Ukraina (24. juni 2010/1. juni 2012)

  • Hongkong (21. juni 2011/1. november 2012)

  • Montenegro (14. november 2011/1. november 2012)

  • Bosnia-Hercegovina (24. juni 2013/1. januar 2015)

  • Costa Rica og Panama (24. juni 2013/19. august 2014)

Det har vært en betydelig utvikling i innholdet i EFTA-avtalene. Fra primært å dekke handel med varer vil dagens frihandelsavtaler vanligvis også inneholde bestemmelser om handel med tjenester, investeringer, tvisteløsning, offentlige anskaffelser, immaterialrett, konkurranse samt handel og bærekraftig utvikling. Ettersom den økonomiske integrasjonen på tvers av landegrenser, verdikjeder og samarbeid mellom bedrifter vokser, blir avtalene vi inngår med andre land både bredere og dypere. Andre land som det er naturlig å sammenligne seg med, har hatt tilsvarende utvikling av sine avtaler.

Frihandelsavtalene bygger på WTO-regelverket, men det er meningen at de skal gi bedre betingelser enn det man har blitt enig om i WTO, såkalte «WTO-pluss» elementer. Videre introduserer frihandelsavtalene løsninger på områder der det ikke er enighet i WTO som for eksempel bærekraftig utvikling og markedsadgang for investeringer, og bidrar derved også til regelverksutvikling.

Betydningen av handel med markeder utenom EØS har økt i takt med globaliseringen av norsk utenrikshandel gjennom de siste 20 årene. Endringen i eksportmønsteret (varer uten olje/gass) er en god illustrasjon: i 1995 gikk 75 prosent av vareeksporten til EU, mot 62 prosent i 2014 (se figur 5.1).

Figur 5.1 Andeler norsk fastlandseksport av varer

Figur 5.1 Andeler norsk fastlandseksport av varer

EU er fortsatt vår viktigste handelspartner, men andelen av fastlandseksporten som går til EU går jevnt nedover. I 1995 gikk 75 prosent av vår handel til EU, mens andelen var 62 prosent i 2014, til tross for EU-utvidelsene i mellomtiden. Asia har blitt viktigere, fra 9 til 18,7 prosent av fastlandseksporten. Potensialet i «nye markeder» er imidlertid fortsatt enormt. Som illustrasjon kan nevnes at verdien av fastlandseksporten til Belgia (11 millioner innbyggere) i 2014 var 8 ganger høyere enn eksporten til India (1,2 milliarder innbyggere), og nesten fire ganger høyere enn eksporten til Brasil (200 millioner).

Kilde: SSB

Utviklingen skyldes blant annet at vi har sett en vesentlig endring i de relative økonomiske vekstratene mellom tradisjonelle industriland og fremvoksende økonomier i Asia, Afrika og Latin-Amerika. Fortsatt høy vekst i disse landene vil føre til at nye muligheter åpner seg for norsk næringsliv. Det vil føre til at globaliseringen av norske handelsinteresser forsterkes ytterligere og taler for at det er i vår interesse å satse på frihandelsavtaler for å sikre best mulige vilkår for vår handel med Afrika, Asia og Latin-Amerika i årene fremover.

Våre handelspartnere, ikke minst EU, inngår stadig flere regionale eller bilaterale frihandelsavtaler. Norsk næringsliv konkurrerer med europeisk næringsliv. Summen av EUs fremtidige frihandelsavtaler kan derfor representere en betydelig utfordring for norske eksportnæringer. Derfor har Norge sett det som viktig å inngå frihandelsavtaler med land som EU har frihandelsavtaler med. Det er imidlertid en økende utfordring at EUs frihandelsavtaler går lengre og åpner for frihandel for langt flere varer enn det Norges frihandelsavtaler gjør, særlig for landbruksvarer.

EFTA er for tiden i forhandlinger med land i Asia, som India, Malaysia, Vietnam, Indonesia og Filippinene. Dette reflekterer at verdens økonomiske tyngdepunkt gradvis har blitt skjøvet østover.

Det er også igangsatt arbeid for å utvide og modernisere en rekke gamle avtaler for bedre å ivareta behovet for mer forutsigbare betingelser for handel med tjenester og investeringer, herunder avtalene med Tyrkia fra 1992 og Canada fra 2009. Samtidig er det et faktum at en rekke forhandlinger i de senere år av ulike årsaker er blitt stilt i bero. Dette gjelder for eksempel EFTA-forhandlingene med tollunionen Russland, Hviterussland og Kasakhstan, samt Thailand, Algerie og Norges bilaterale forhandlinger med Kina.

Norge forhandler i tillegg bilaterale skipsfartsavtaler med land der vi har konkrete maritime interesser å ivareta. Målet med avtalene er å oppnå forbedret markedsadgang og generelt gode rammebetingelser for maritim aktivitet i landet. Norge har bilaterale skipsfartsavtaler med flere sentrale land hvor vi mangler fullverdige frihandelsavtaler, eksempelvis Russland og Kina. Regjeringen prioriterer for tiden arbeidet med å få på plass en bilateral skipsfartsavtale med Brasil.

5.3 Regionale og «megaregionale» frihandelsavtaler

Land innenfor en region er naturlig nok tett sammenknyttet økonomisk og velger derfor ofte å inngå samarbeid for å åpne for handel seg imellom. I takt med den økonomiske liberaliseringen verden har vært vitne til etter 1945, har det vært en betydelig økning av ulike regionale sammenslutninger på alle kontinenter. EU, EFTA og EØS er eksempler fra vår egen verdensdel. I Afrika har vi eksempler som De vestafrikanske staters økonomiske fellesskap (ECOWAS) i vest, Det østafrikanske fellesskap (EAC) i øst og Den sørlige afrikanske tollunion (SACU) i sør. I Sørøst-Asia har vi Forbundet av sørøstasiatiske nasjoner (ASEAN) og i Sør-Amerika er Det sørlige fellesmarked (MERCOSUR) et kjent eksempel. Nord-Amerika er representert med Den nordamerikanske frihandelsavtalen (NAFTA).

Motivasjonen for å etablere regionale handelsområder kan variere, men de geografiske avgrensningene vil nok ofte være politisk begrunnet; sikre egen innflytelse i regionen og redusere andres innflytelse på utviklingen. Det er store variasjoner i graden av økonomisk og politisk integrasjon i de ulike sammenslutningene.

Boks 5.2 Ulike former for internasjonal økonomisk integrasjon:

Frihandelsområder kjennetegnes ved at handelshindringer som toll og kvoter på handel mellom medlemslandene blir fjernet, mens medlemmene beholder sine individuelle handelsregimer overfor land utenfor frihandelsområdet. Et eksempel på et frihandelsområde er Det europeiske frihandelsforbund (EFTA).

Tollunioner er en mer omfattende form for økonomisk integrasjon. Medlemmer har i tillegg til indre frihandel også felles handelspolitikk overfor ikke-medlemmer. Det europeiske fellesskap (EEC) som ble lansert med Romatrakten i 1957, var først og fremst en tollunion for industrivarer.

Et felles marked er en mer omfattende form for økonomisk integrasjon. I tillegg til indre frihandel og felles ytre handelsregime, har et felles marked fri flyt av arbeidskraft og kapital mellom medlemmene. EU lanserte sitt indre marked i 1992 som fra 1994 også omfattet EØS EFTA-landene.

En økonomisk union er den mest omfattende form for økonomisk integrasjon. I tillegg til samarbeidsområdene som inngår i frihandelsområder, tollunioner og felles marked, innebærer en økonomisk union harmonisering av bredere økonomiske politikkområder og opprettelse av overnasjonale organer for iverksettelse og kontroll, samt innføring av en felles valuta. EU er en økonomisk union som fremdeles er under utvikling. EØS-avtalen har også elementer av en økonomisk union med en spesiell institusjonell oppbygging.

I Europa står EU for stor grad av økonomisk og politisk integrasjon, mens EFTA har gjennomført frihandel for industrivarer, fisk og tjenester, men med liten grad av politisk samarbeid. Gjennom vårt medlemskap i EFTA og vår tilknytning til EU gjennom EØS-avtalen, er Norge i praksis deltaker i begge i disse samarbeidsformene.

NAFTA i Nord-Amerika er et eksempel på et vidtrekkende frihandelsområde for varer, tjenester og investeringer. I Afrika er det flere modeller med tollunionene SACU og EAC på den ene siden, og det løsere regionale samarbeidet i ECOWAS på den andre. I Sør-Amerika er både MERCOSUR og Det andeanske fellesskap tollunioner, mens ASEAN i Sørøst-Asia er et frihandelsområde med ambisjoner om å etablere ASEAN Economic Community – et felles marked med fri flyt av arbeidskraft, varer, tjenester og investeringer, og friere flyt av kapital.

Etter annen verdenskrig har internasjonal handel først og fremst blitt åpnet opp gjennom en kombinasjon av ensidig liberalisering og multilaterale forhandlinger. I de siste 25 årene har vi imidlertid sett en betydelig vekst i inngåelsen av bilaterale og regionale frihandelsavtaler.

Figur 5.2 Vekst i antall bilaterale handelsavtaler 1948–2015

Figur 5.2 Vekst i antall bilaterale handelsavtaler 1948–2015

Kilde: WTO. Oppdatert per 20. februar 2015.

Spesielt asiatiske land har vært svært aktive med å inngå bilaterale frihandelsavtaler de siste ti årene. Utviklingen har blitt kritisert da disse avtalene kan inneholde svært ulike opprinnelsesregler som gjør det vanskelig for bedrifter å utnytte fordelene avtalene er ment å gi.

Boks 5.3 Opprinnelsesregler i EFTA-frihandelsavtaler

I frihandelsavtaleforhandlinger gjennom EFTA er det lagt betydelig vekt på å fremforhandle liberale, og i størst mulig grad like, opprinnelsesregler slik at norsk næringsliv ikke er nødt til å tilpasse produksjonen for å utnytte de forskjellige frihandelsavtalene. For eksempel dersom en norsk vare oppfyller opprinnelseskravene i EFTAs avtale med Panama, så vil den med stor sannsynlighet også gjøre det i avtalen som er under fremforhandling med Malaysia. I motsetning til forskjellige opprinnelsesregler i de enkelte frihandelsavtalene (den såkalte «Spagettibolle-effekten»), har EFTA tilstrebet å få et enhetlig sett med opprinnelsesregler i sine avtaler.

Blant annet som følge av denne fremveksten av bilaterale handelsavtaler, har man i de senere år sett en økende regionalisering i arbeidet med handelsavtaler. I Asia er forhandlingene om et omfattende regionalt partnerskap (Regional Comprehensive Economic Partnership – RCEP) en naturlig utvikling og motsvar til problemene med ulike opprinnelsesregler ved at den innebærer en konsolidering av alle frihandelsavtaler som ASEAN har fremforhandlet i regionen.

En annen viktig årsak til den økende regionaliseringen, er ønsket om å oppnå substansiell åpning for handel selv om det multilaterale sporet i den pågående forhandlingsrunden i WTO ikke har gitt resultater. Forhandlingene om et trans-stillehavskyst partnerskap (Trans-Pacific Partnership- TPP) og et transatlantisk handels- og investeringspartnerskap (Transatlantic Trade and Investment Partnership – TTIP) er eksempler på megaregionale forhandlingsprosesser som tar sikte på å oppnå vidtrekkende handelsliberalisering på et nivå som tidligere var forbeholdt multilaterale forhandlinger, eller regionaliseringen i Nord-Amerika og Europa (NAFTA og EU/EØS).

Boks 5.4 «Megaregionale» forhandlingsinitiativ

TPP

Utgangspunktet til TPP-forhandlingene er handelsavtalen Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement (TSEP eller P4) som Brunei, Chile, New Zealand og Singapore undertegnet i 2005. I 2008 besluttet USA å innlede forhandlinger med P4 om liberalisering av finansielle tjenester, før USA tok initiativ til å fremforhandle en bred frihandelsavtale med P4 som ble kalt Trans Pacific Partnership Agreement (TPP). Første forhandlingsrunde ble holdt tidlig i 2009 og omfattet også Australia, Peru og Vietnam som allerede hadde besluttet å tiltre P4. 12 land1, inkludert Japan, deltar nå i forhandlingene. Det legges opp til et høyt ambisjonsnivå for liberalisering av varer, tjenester og investeringer, i tillegg til høye standarder på områder som ikke omfattes av WTO-regelverket som beskyttelse av miljø og arbeidstakerrettigheter.

RCEP

RCEP2-forhandlingene ble lansert i november 2012 under ASEAN-toppmøtet i Kambodsja. RCEP søker å konsolidere de eksisterende frihandelsavtalene som ASEAN har inngått med andre land i regionen, herunder i Oseania. RCEP er et uttrykk for en styrket regionalisme i Asia. Et viktig element med RCEP er at Kina er med (i motsetning til TPP). De viktigste økonomiske effektene vil sannsynligvis komme fra liberalisering av handelen mellom Kina, Japan og Korea, i tillegg til at RCEP i praksis vil erstatte en rekke bilaterale frihandelsavtaler og dermed innebære en betydelig forenkling for bedriftene i regionen. Liberaliseringsgraden i RCEP vil sannsynligvis bero på Indias vilje til å påta seg tollkutt.

TTIP

Forhandlingene ble lansert i 2013. Ambisjonene i TTIP går langt ut over det som er vanlig i en ordinær frihandels- og investeringsavtale, og skal resultere i fjerning av de aller fleste tollsatser, et bredt regulatorisk samarbeid og et felles investeringsregime. Det antas at en avtale vil gi betydelig økt økonomisk aktivitet, sysselsetting, innovasjon og verdiskaping både i EU og USA. Et slikt partnerskap vil få store ringvirkninger, både økonomisk og institusjonelt. Gjennom TTIP kan USA og EU potensielt også gjenvinne initiativet i internasjonal handelspolitikk.

1 TPP-forhandlingene omfatter Australia, Brunei, Canada, Chile, Japan, Malaysia, Mexico, New Zealand, Peru, Singapore, USA og Vietnam.

2 RCEP-forhandlingene omfatter de 10 ASEAN-landene (Brunei, Filippinene, Indonesia. Kambodsja, Laos, Malaysia, Myanmar, Singapore, Thailand og Vietnam), sammen med tre land som omtales som ASEAN + 3 (Kina, Japan, Korea) og Australia, India og New Zealand.

RCEP, TPP og TTIP representerer noe nytt i internasjonal handelspolitikk på grunn av den økonomiske størrelsen og handelsvolumet som partene representerer. TTIP omfatter EU og USA, som står for nesten halvparten av verdens samlede BNP og 25 prosent av verdenshandelen (varer og tjenester), mens TPP, som omfatter 12 land rundt Stillehavet, står for nesten 40 prosent av verdens BNP og 24 prosent av verdens handel (varer og tjenester). RCEP omfatter 16 land i Asia og nesten 30 prosent av verdens BNP og 30 prosent av verdenshandelen (varer og tjenester).

Videre representerer de nye, megaregionale frihandelsavtalene en utvikling der man har som mål å gå betydelig lenger i å åpne markeder for handel enn i tradisjonelle handelsavtaler. Selv om tradisjonelle bilaterale frihandelsavtaler innebærer åpning for handel utover de forpliktelsene land har påtatt seg i WTO, karakteriseres de fleste av disse avtalene av at de ikke går veldig langt med tanke på å åpne opp skjermede, politisk sensitive sektorer.

Denne utviklingen ser ut til å være i endring gjennom TPP- og TTIP-forhandlingene, men også gjennom bilaterale avtaler fremforhandlet av USA, EU og Australia de siste fem år5. Dette gjelder særlig liberalisering av handel med varer (inkludert landbruksvarer), der svært få varer vil være unntatt eliminering av toll. I tillegg vil TPP og TTIP inneholde områder som ikke omfattes av WTO, som for eksempel arbeidstakerrettigheter, beskyttelse av miljøet og bestemmelser for statseide eller statskontrollerte selskaper. Nedbygging av ikke-tollmessige handelshindre er også et viktig formål med TPP, og i enda større grad i TTIP.

Forhandlingene om TPP og TTIP kan derfor i stor grad ses som en konsekvens av manglende fremgang i WTO om Doha-runden og også ønsket om å ta opp nye temaer i forhandlingene. Sammenlignet med multilaterale forhandlinger i WTO, er det rimelig å anta at særlig TPP og TTIP vil innebære liberalisering av partenes handelspolitikk utover det som vil følge av et eventuelt resultat i Doha-forhandlingene.

Dersom partene involvert i TTIP, RCEP og TPP lykkes med å etablere frihandelsområder med stor grad av liberalisering, vil det gi positivt utslag for både norsk økonomi, og verdensøkonomien. Økte handelsstrømmer, forutsigbar håndheving av lover og regler og økonomiske reformer som kan følge av ambisiøse frihandelsområder, vil bidra til økt økonomisk vekst i regionene. Dette vil igjen bidra til økt etterspørsel etter norske varer og tjenester som vil være positivt for norsk økonomi. På den måten vil Norge nyte godt av også fjerntliggende, interkontinentale frihandelsavtaler.

Et kjennetegn ved både RCEP- og TPP-prosessene er at disse i stor grad innebærer en konsolidering av en rekke eksisterende bilaterale frihandelsavtaler. Dersom TPP og RCEP kommer i mål, vil det være ett enkelt sett med regler som gjelder i hver av disse avtalene og dette vil innebære en betydelig grad av forenkling og kostnadsbesparelse for næringslivet i TPP- og RCEP-områdene.

Både TPP og RCEP vil være svært positivt for de deler av norsk næringsliv har en tilstedeværelse i de relevante asiatiske markedene eller i USA. Aker Solutions, DNV GL, Jotun, Telenor og Yara er eksempler på slike bedrifter. Det er forventet at TPP-avtalen langt på vei vil sørge for frihandel for alle varer og dette vil gi betydelige fordeler for de som driver med produksjon i disse områdene. Et eksempel er Aker Solutions som produserer subsea-utstyr i Malaysia. TPP betyr at Aker Solutions kan eksportere utstyr fra Malaysia til for eksempel Australia, USA og Vietnam uten at det ilegges toll. Den samme norske fabrikken kan også eksportere til Kina, eller Indonesia til de fordelaktige vilkårene som følger av RCEP. Norske tjenestebedrifter som er etablert innenfor TPP- og RCEP- områdene, vil ha tilsvarende fordeler.

Det er et kjennetegn ved frihandelsavtaler at de er ekskluderende av natur. I tilfelleneRCEP, TPP og TTIP står Norge i rekken av ekskluderte land. Norge, gjennom EFTA, er imidlertid godt i gang med å fremforhandle egne frihandelsavtaler med flere viktige asiatiske markeder som India, Indonesia, Filippinene, Malaysia og Vietnam. I tillegg har vi allerede etablert frihandelsavtaler med Sør-Korea, Hongkong og Singapore i Asia, TPP-landene Chile, Mexico og Peru i Latin-Amerika og Canada i nord. Samlet sett bidrar dette til å redusere eventuelle substitusjonseffekter som vil følge av etableringen av RCEP og TPP.

Forhandlinger om megaregionale frihandelsavtaler vil utvilsomt også ha betydning for WTO. Mangelen på fremgang i det multilaterale handelssystemet de siste 20 årene har skapt økende behov for ikke bare å oppnå bedre markedsadgangsforpliktelser i frihandelsavtaler, men også nye handelsregler. Dette kan føre til at internasjonalt handelsregelverk utvikles og fornyes utenfor WTO. En svekkelse av WTO og fremvekst av ambisiøse interkontinentale frihandelsavtaler kan dermed innebære en svekket rolle for Norge i utviklingen av morgendagens handelspolitikk.

Presset på WTO som den økte interessen for å etablere nye omfattende frihandelsavtaler utenfor WTO medfører, vil svekke det multilaterale systemet så lenge medlemmene ikke kommer frem til forhandlingsløsninger. Norge og andre land som ikke inkluderes av de store regionale frihandelsavtalene, vil derfor ha interesse av at man kommer frem til forhandlingsløsninger i WTO. Trusselen om marginalisering av WTO kan dermed ha en vitaliserende effekt på WTO.

5.3.1 Norge og TTIP

I fremveksten av mega-regionale frihandelsavtaler er det forhandlingene om en handels- og investeringsavtale mellom EU og USA som har størst potensielle konsekvenser for Norge. EU og USA står for 30 prosent av verdenshandelen. EU og USA er Norges viktigste handelspartnere: 70 prosent av norsk vareimport kommer fra EU og USA – og de mottar hele 86 prosent av vår eksport.

Partene har indikert at TTIP vil omfatte markedsadgang for varer, tjenester og offentlige anskaffelser, samt markedsadgang og beskyttelse for investeringer. Videre går ambisjonene i TTIP langt ut over det som er vanlig i en ordinær frihandelsavtale i det den skal resultere i et bredt regulatorisk samarbeid, noe som vil berøre Norge, blant annet gjennom vår deltakelse i EUs indre marked gjennom EØS.

Boks 5.5 Konsekvenser av TTIP for Norge

Nærings- og fiskeridepartementet fremla våren 2014 en rapport om konsekvenser for Norge av en TTIP-avtale mellom EU og USA. Rapporten konkluderer blant annet med følgende:

  • En avtale forventes å gi økonomisk vekst hos våre to viktigste handelspartnere gjennom økt sysselsetting, innovasjon og verdiskaping. Selv om Norge ikke er en del av avtalen forventes denne veksten også å komme Norge til gode.

  • Det er grunn til å anta at norsk industri, som følge av at toll mellom EU og USA elimineres gjennom TTIP, vil få en konkurransemessig ulempe på det amerikanske markedet. Norsk industri har tollfrihet på EU-markedet, men konkurransesituasjonen vil naturligvis skjerpes på grunn av bedre vilkår for amerikansk eksport.

  • Konkurransesituasjonen for norsk fiskeeksport til EU og USA blir forverret av TTIP, all den tid Norge ikke har tollfrihet for fiskeeksport til verken EU eller USA. Når det gjelder landbruksvarer vil TTIP i seg selv ikke ha betydelige virkninger for Norge, fordi Norge ikke har eksport av landbruksvarer av betydning. Dersom prisene for landbruksvarer presses nedover i EU vil imidlertid presset på økt markedsadgang for EUs landbruksvarer i Norge kunne øke.

  • Rammene for forhandlingene om handel med tjenester er fremdeles uklare, og problemstillingene varierer fra sektor til sektor. Offentlige anskaffelser er et annet sentralt område i TTIP der ambisjonene på EU-siden er høye.

  • EU og USA er Norges viktigste investeringsmarkeder. For norske foretak som ønsker å etablere seg i USA, vil TTIP kunne føre til at de får et mindre forutsigbart regelverk å forholde seg til enn konkurrenter fra EU. Videre vil TTIP sannsynligvis gi nye og allerede foretatte norske investeringer dårligere vern i USA enn investeringer fra EU-konkurrenter.

Norge har gjennom en Vennskaps, handels og konsulæravtale med USA fra 1928 krav på bestevilkårsbehandling både på internasjonal og innenriks maritim transport. Gjennom denne avtalen vil norskflaggede skip få de samme rettighetene i USA som EU eventuelt oppnår gjennom TTIP.

En av de viktigste målsettingene med TTIP er å redusere ikke-tollmessige handelshindringer, og det antas at nettopp en stor del av gevinsten ved TTIP vil komme i form av nedbygging av tekniske handelshindre og identifisering eller utvikling av kompatible regelverk og prosedyrer for samsvarsvurderinger. Å få på plass et dynamisk regulatorisk samarbeid mellom EU og USA, med det formål å eliminere eller redusere unødvendige handelshindre, vil på sikt kunne få betydning for regelverksutviklingen i de to parter. I den grad EUs regelverk påvirkes av TTIP, vil dette gjenspeiles i EØS-relevant regelverk. Et omfattende regulatorisk samarbeid mellom EU og USA kan også få betydning for vår mulighet til å påvirke utformingen av EØS-relevant regelverk i EU, dersom EU i fremtiden i større grad vil forholde seg til USA.

Begge sider har slått fast at det beskyttelsesnivået for helse, miljø, sikkerhet og mattrygghet som de har i dag, ikke vil bli senket som følge av en TTIP-avtale. Her har Norge felles interesser med EU.

I tillegg til at Norge blir spesielt berørt av en eventuell avtale mellom våre to største handelspartnere, vil en TTIP-avtale ha konsekvenser for global handel. TTIP kan gi ny dynamikk til det multilaterale handelssystemet. Målet med avtalen, utover det rent økonomiske, er å sette en ny standard for internasjonalt handelssamarbeid.

I tillegg er det klart at enkelte av forhandlingsområdene er myntet på utfordringer USA og EU har andre steder, og ikke hos hverandre. Å nedfelle bestemmelser for disse områdene i en TTIP kan styrke muligheten for å få andre viktige land til å akseptere disse i eventuelle fremtidige avtaler med EU og USA. Dette gjelder også såkalte «nye» områder som arbeidstakerrettigheter og miljø. Dersom man lykkes med denne målsettingen, vil en god TTIP avtale være et viktig bidrag til å innlemme de fremvoksende økonomiene i det globale, regelverksbaserte handelssystemet.

EU og USA har ikke invitert tredjeparter til forhandlingsbordet. Det forventes at EU og USA vil ta stilling til andre lands forhold til avtalen når den er i havn. Det vil ta flere år fra avtalen eventuelt er ferdigforhandlet til den vil tre i kraft.

For Norges del er det viktig å understreke overfor EU og USA at Norge, både gjennom handel og investeringer, samt gjennom integrering i det indre marked gjennom EØS, vil bli spesielt berørt av TTIP.

Det er viktig å tydeliggjøre hvilke utfordringer Norge kan stå ovenfor som følge av en avtale mellom EU og USA. Norge er gjennom EØS-avtalen en del av EUs indre marked, med unntak for sjømat som har stor kommersiell betydning for Norge, og landbruksvarer. TTIP vil ikke endre på dette. På den andre siden vil EUs bedrifter kunne få en relativt sett bedre posisjon i det amerikanske markedet enn det norsk næringsliv har i dag.

Det faktum at konkurrenter til norsk sjømateksport oppnår relativt mye bedre markedsadgang til EU (tilnærmet frihandel for Canada og USA) er en stor utfordring for norsk sjømatnæring, med mindre Norge lykkes med å oppnå frihandel med EU på sjømatområdet, jf. kapittel 7.2. Det må også tas stilling til om Norge (EFTA) bør arbeide for å inngå en frihandelsavtale med USA, jf. kapittel 7.3.1. Dette spørsmålet krever imidlertid grundige avveininger.

EU og USA har som formål å inngå et omfattende regelverkssamarbeid. Norsk inngrep med regelverksutvikling i EU som kan springe ut av TTIP vil først og fremst måtte ivaretas gjennom etablerte EØS-mekanismer. For norsk næringsliv vil det også være sentralt at vi ivaretar vårt bilaterale forhold til USA på regelverkssiden slik at norsk eksport til USA kan foregå innenfor et tilsvarende regulatorisk rammeverk som gjelder for EUs bedrifter på det amerikanske markedet.

Regjeringen vil arbeide for å sikre samlede norske interesser mens forhandlingene pågår og vektlegge norsk næringslivs behov for likeverdige konkurransevilkår med det som næringslivet i EU og USA oppnår gjennom en eventuell ferdigforhandlet TTIP-avtale.

Fotnoter

1.

Begrepet «Singapore tema» refererer til fire nye områder som skulle utredes i egne arbeidsgrupper i henhold til erklæringen fra WTOs ministermøte i Singapore i 1996.

2.

Belgia, Frankrike, Italia, Luxemburg, Nederland og Vest-Tyskland

3.

Danmark, Norge, Portugal, Storbritannia, Sveits, Sverige og Østerrike

4.

Sveits, Island, Liechtenstein og Norge

5.

Frihandelsavtalen mellom EU og Canada (2014), Australia og Japan (2014), Australia og Malaysia (2013), EU og Korea (2009) og USA og Korea (2008) er eksempler på vidtrekkende frihandelsavtaler med få unntak fra liberalisering.

Til dokumentets forside