Meld. St. 29 (2014–2015)

Globalisering og handel — Muligheter og utfordringer for Norge i handelspolitikken

Til innholdsfortegnelse

Del 3
Veivalg i handelspolitikken

Innledning del III – Veivalg i handelspolitikken

Norges handelspolitikk skal reflektere våre samfunnsøkonomiske interesser. Næringspolitiske, utviklingspolitiske og utenrikspolitiske interesser skal også ivaretas. Handelspolitikken må tilpasses våre behov og muligheter hjemme så vel som ute.

Norge står foran betydelige endringer i økonomien i årene fremover. Petroleumsvirksomheten vil gi svakere vekststimulans for fastlandsøkonomien. Det er nødvendig å få flere ben å stå på, og vi skal gjennomføre det grønne skiftet. Dette vil stille store krav til omstillingsevnen til norske bedrifter og arbeidstakere. En slik omstilling vil gjøre Norge enda bedre i stand til å dra nytte av globaliseringen og internasjonal handel. Forutsetningene for å lykkes er derfor først og fremst de grep vi gjennomfører hjemme, gjennom investeringer i kunnskap, infrastruktur og økt innsats for å fremme produktivitet og konkurransekraft.

Samtidig gir handelspolitikken viktige bidrag til disse løftene. Åpenhet for internasjonal handel bidrar til økt produktivitet gjennom overføring av teknologi og kunnskap, samt ved å øke konkurransen i produktmarkedene. Internasjonal handel øker størrelsen på markedet slik at bedriftene kan dra nytte av stordriftsfordeler. For å være en internasjonalt vellykket bedrift må en være like god eller bedre enn de andre bedriftene i de landene en opererer i, og en må ha rammevilkår som gjør det mulig å konkurrere.

Det er bred enighet om de sentrale holdepunktene for norsk handelspolitikk. Handelspolitikken er et virkemiddel for å skape verdiskaping og sysselsetting i Norge. På et overordnet plan er handelspolitikken i tillegg et viktig bidrag til å nå våre utenrikspolitiske og utviklingspolitiske mål om en fredelig verden preget av internasjonalt samarbeid og med muligheter for inkluderende, bærekraftig utvikling for alle. Regjeringens prioriteringer og veivalg innen handelspolitikken skal legge dette til grunn.

Endringene som finner sted innen norsk og global økonomi og innen organiseringen av internasjonal handel, påvirker derfor i mindre grad hva vi jobber for, enn hvordan vi jobber med handelspolitikken. I denne meldingen trekker vi derfor frem fem veivalg for arbeidet med handelspolitikk:

Styrking av WTO som forhandlingsforum (kapittel 6)

De eksisterende rammevilkårene kan ikke tas for gitt. Det multilaterale handelssystemet er av særskilt betydning for et land av Norges størrelse og åpenhet. Når WTO som forhandlingsforum ikke oppnår tilstrekkelige resultater, kan dette bidra til å svekke organisasjonens evne til å håndheve internasjonale kjøreregler for handel i fremtiden. Konsekvensen dersom WTO blir alvorlig svekket, vil mest sannsynlig være et internasjonalt handelsregime som er mer sårbart og i større grad basert på den sterkestes rett. En aktiv handelspolitikk er nødvendig for å bidra til å bevare og styrke det multilaterale handelssystemet.

Handelspolitikk langs flere spor (kapittel 7)

Antallet regionale og bilaterale frihandelsavtaler har økt betydelig de siste tiårene, mens flernasjonale avtaler har fått økt aktualitet. Det er i Norges grunnleggende økonomiske interesse at handelen liberaliseres på global basis. Norske eksportinteresser er avhengige av konkurransedyktige rammevilkår i våre viktigste markeder. Frihandelsavtaler bilateralt og gjennom EFTA er et sentralt virkemiddel for fremme av norske handelspolitiske interesser som supplement til det multilaterale. Det er nødvendig også for Norge å utnytte strategisk og aktivt mulighetene som ligger i å forhandle flere og bedre avtaler, og langs flere spor.

I tillegg har Norge viktige utestående handelspolitiske interesser også innenfor velutviklede rammeverk. Ikke minst gjelder dette sjømateksport til EU, hvor norsk markedsadgang i EU er basert på et lappeteppe av avtaler og kvoter som er tidsbegrensede. Konkurransesituasjonen for den norske sjømatnæringen forverres ytterligere etter hvert som våre viktigste konkurrentland får bedre vilkår for sin handel med EU enn det Norge har. Frihandel for sjømat til EU, norsk sjømatnærings utvidede hjemmemarked, er derfor høyt prioritert i Regjeringens handelspolitikk.

Landbruk (kapittel 8)

Landbruk står sentralt i norsk og internasjonal handelspolitisk debatt, og i internasjonale forhandlingsprosesser. Landbruk skiller seg ut i Norges handelspolitiske profil med omfattende bruk av handelspolitiske virkemidler for å støtte og skjerme jordbruket og den landbruksbaserte næringsmiddelindustrien. Handelspolitikken legger viktige føringer for prisdannelse og utforming av næringsstøtte for landbrukssektoren. Åpning av landbruksmarkeder er en sentral handelspolitisk interesse for mange land, inkludert utviklingsland. Norsk landbruk tåler konkurranse på kvalitet fra andre land, og må forberedes på reduserte tollbeskyttelse og støttenivå over tid. Krav til åpning av det norske landbruksmarkedet gjennom handelsforhandlinger vil imidlertid kunne være av et omfang som vanskeliggjør oppfyllelse av nasjonale landbrukspolitiske målsettinger dersom de skulle innfris fullt ut. Defensive interesser på landbruksområdet vil derfor fortsatt tillegges vekt i handelsforhandlinger. Samtidig må slike hensyn avveies mot våre generelle handelspolitiske interesser og offensive interesser på enkeltområder.

Tjenester (kapittel 9)

Handel med tjenester får større relativ tyngde i verdenshandelen, men rammevilkårene for tjenestehandel er mindre utviklet enn rammevilkår for varehandel. Geografisk flytter det økonomiske tyngdepunktet seg sørover og østover, med økt vektlegging av markeder som relativt sett er mindre åpne for internasjonal handel. Åtte av ti arbeidstakere jobber i dag med tjenester i Norge, og tjenesteytende næringer har stått for en markert vekst i både verdiskaping og sysselsetting de siste tiårene. Forhandlinger om liberalisering av tjenestemarkeder er en sentral handelspolitisk interesse, både fordi tjenesteyting er viktigere for norsk økonomi, og fordi det er flere handelshindringer å ta tak i. Det er derfor en særlig viktig norsk handelspolitisk interesse å arbeide for å sluttføre en ambisiøs TISA-avtale med klare og robuste rammebetingelser for handelen med tjenester.

Handelspolitikken i økonomisk diplomati (kapittel 10)

Innenrikspolitikken får flere og tydeligere kontaktflater mot handelspolitiske rammeverk etter hvert som handelsavtalene blir dypere og bredere. Åpenhet og dialog med næringsliv, sivile samfunn og berørte interesser er derfor enda viktigere enn tidligere for å sikre at handelspolitikken reflekterer helhetlige norske interesser og er samstemt med andre politikkområder.

Handelspolitikken handler ikke bare om å skape rammebetingelsene, men å anvende dem. Myndighetene kan spille en viktig rolle for å bistå norsk næringsliv gjennom handelspolitisk økonomisk diplomati.

6 Bevare og styrke det multilaterale handelssystemet

Bevaring og styrking av det multilaterale handelssystemet, er Norges primære handelspolitiske interesse. Med vår særlige avhengighet av et åpent, regelbasert og velfungerende multilateralt handelssystem er Norge blant de landene som har mest å tape på en svekkelse av WTO. WTO representerer 70 år med fremskritt gjennom regelverk, forpliktelser og samarbeid som sikrer forutsigbar, ikke-vilkårlig behandling og markedsadgang for norsk næringsliv. De to pilarene regelverk og tvisteløsning har som nevnt i kapittel 4, vist seg robuste til nå. Utfordringen er først og fremst at manglende fremgang innen den tredje pilaren – forhandlinger – vil føre til forvitring.

Hovedårsaken til treg fremdrift i WTO de siste årene er manglende omforent forståelse av fordeling av ansvar og rettigheter mellom land på ulike utviklingsstadier. I en kompleks og dynamisk global økonomi er det vanskelig å enes om hvilke perspektiv og prioriteringer som passer inn i handelspolitiske øyeblikksbilder. De handelsavtalene som fremforhandles de kommende årene, må derfor tilpasses til og lykkes på tross av at verden er mer kompleks. WTO bør være en aktiv, velfungerende markedsplass for handelsavtaler ved å videreutvikle avtaleverket gjennom multilaterale, eller hvor nødvendig plurilaterale avtaler, og fungere som et nav for avtaler utenfor WTO.

En betydelig dose realisme og pragmatisme er påkrevd i norsk arbeid for å påvirke utformingen av internasjonalt handelssamarbeid. Premissene vil i stor grad bli lagt av de tyngste økonomiske aktørene. Samtidig er det viktig ikke å undervurdere Norges betydning. Sammen med likesinnede land i ulike sammensetninger er det mulig å påvirke i marginen, fremme dialog, bringe til torgs initiativ og kompromissløsninger, og å skape forståelse for våre behov og interesser.

De siste årene har det vært en tendens til sviktende ledelse fra, og lav tillit mellom, de største aktørene. I en slik situasjon er det særlig viktig at Norge og likesinnede land tar ansvar og forsøker å bygge broer. Ikke minst kan små og mellomstore land spille en viktig rolle i vedlikeholdet og fornyelsen av selve arkitekturen for multilaterale forhandlinger, inkludert hvor og hvordan man forhandler.

Endringer i selve forhandlingskonseptet fremstår i dag som en sentral forutsetning for å bevare og styrke WTO. Vi må ha evne til å prioritere hva vi vil bevare, hvordan vi vil påvirke og hvordan vi tilpasser oss endringer.

6.1 Ferdigstille Doha-runden

De fleste land innser at et Doha-mandat fra 2001 ikke gir et fullgodt svar på dagens og morgendagens handelspolitiske utfordringer. Det betyr ikke at Doha-runden har mistet sin relevans, men det synes innlysende at det er behov for justeringer. Ikke minst er behovet for å finne løsninger som bedre integrerer de fattigste landene i verdenshandelen fortsatt maktpåliggende. Tilliten til det multilaterale systemets evne til å videreutvikle internasjonale rammevilkår for handel vil dessuten bli svekket ytterligere dersom forhandlingene skrinlegges. På kort sikt er det derfor viktig å rette oppmerksomheten mot ferdigstillelse av Doha-runden.

Frem mot WTOs 10. ministermøte i Nairobi i desember 2015, vil det være nødvendig å definere nye tilnærminger som peker mot realistiske løsninger innenfor det eksisterende mandatet, men tilpasset en verden i endring. Det innebærer mest sannsynlig forhandlingsløsninger som ser vesentlig annerledes ut enn de tekster og forventninger som hittil har ligget til grunn.

På et overordnet nivå er det tydelig at et grunnleggende premiss for å finne en løsning, vil være at avstanden reduseres mellom bidrag fra OECD-land og fremvoksende økonomier. Dette betyr samtidig at det overordnede ambisjonsnivået for forhandlingsløsningene langt på vei vil avgjøres av hvor store og raske skritt de fremvoksende økonomiene er villige til å akseptere for videre åpning av sine markeder. Et redusert ambisjonsnivå fremstår per i dag som mest sannsynlig.

For det andre må den reelle forhandlingsagendaen forventes å bli innsnevret. Landbruk, industrivarer og tjenester vil sannsynligvis stå i sentrum. For Norge vil det i tillegg være viktig å minne om at regelverk for handelstiltak, inkludert målsettingene om å begrense misbruk av regelverk for anti-dumping, henger tett sammen med markedsadgangsspørsmål og bør forhandles i sammenheng.

Regjeringen vil i sluttføringen av Doha-runden arbeide for løsninger som bidrar positivt til å få på plass en global handelsavtale, og prioritere nedbygging av handelshindre i andre tradisjonelle industriland og fremvoksende økonomier, med vekt på markedsadgang for industrivarer (særlig sjømat) og tjenester, styrking av regelverket, samt arbeide for en balansert løsning for landbruk som også ivaretar norske interesser.

Norge skal videre arbeide for at det ikke stilles økte krav til MUL og å bevare utviklingsdimensjonen i forhandlingene.

Den overordnede målsettingen må etter Regjeringens syn være å avslutte runden på en måte som bevarer og styrker WTO som forhandlingsarena for internasjonale handelsforhandlinger, og som åpner muligheten for nye forhandlingsrunder i WTO-format i overskuelig fremtid. En avtale som styrker WTO som forhandlingsforum, låser inne eksisterende markedsadgang og baner vei for fremtidige avtaler, vil være en betydelig seier i seg selv.

6.2 Bevare og videreutvikle et legitimt og forpliktende WTO

Ambisiøse, bindende, multilaterale avtaler innenfor WTO der dette er oppnåelig, må alltid være første prioritet for Norge. For å lykkes med multilaterale handelsavtaler i årene som kommer, er det av flere årsaker nødvendig å tenke nytt rundt forhandlinger i og i tilknytning til WTO. Uavhengig av hva som skjer videre med Doha-runden, vil det før eller senere være nødvendig å se på hvordan det multilaterale handelssystemet kan og bør videreutvikles. WTOs generaldirektør Roberto Azevedo har vært tydelig på behovet for å endre tilnærmingen til forhandlinger (WTO 2014):

I think we would all agree that we need to find an easier way of doing things. While we have seen renewed commitment to the WTO, the truth is that we must avoid repeatedly putting ourselves in this position. We have lost precious time […] and it goes without saying that we can’t wait another two decades to deliver further multilateral outcomes. We have to think about how we can operate in a more efficient way.

Handelsforhandlinger byr på krevende politiske avveininger, og er nødvendigvis tidkrevende. Nytenkning rundt forhandlinger i WTO kan ikke endre denne virkeligheten. Det er derfor viktig å ikke ty til forhastede beslutninger om forhandlinger innen det multilaterale handelssystem, og minst like viktig å holde fast ved de sterke sidene som å endre de svake.

En sentral utfordring i WTO er at konsensusprinsippet for ofte resulterer i veto. Ankepunktet mot konsensusprinsippet i en organisasjon med 161 medlemmer er at forhandlinger og beslutningsprosesser kan ta svært lang tid, vanskeliggjør enighet om forhandlingsmandat og løsninger, og ende med minste felles multiplum. Konsensus har i tillegg sin klare begrensning ved at manglende konsensus i WTO raskt kan føre til forhandlingsinitiativ utenfor WTO.

Regjeringens syn er at konsensusprinsippet i WTO er en grunnleggende forutsetning for det multilaterale handelssystemets legitimitet. Avtaler i WTO kan innebære endringer i folkerettslige forpliktelser for enkeltland og iverksettes gjennom endringer av nasjonale lover. Det vil være svært usannsynlig at nasjonalforsamlinger vil være villige til å ratifisere eller etterleve et avtaleverk som er vedtatt på tross av landets eksplisitte innsigelser. Avstemning knyttet til endring av avtaleverk og forpliktelser, ville derfor meget raskt undergrave det multilaterale handelssystemet. Å bevare konsensusprinsippet, samtidig som man finner nye måter å forhandle på for å forhindre at konsensus blir til veto, er derfor en sentral prioritering i arbeidet for å opprettholde et sterkt og legitimt multilateralt handelssystem.

En annen potensiell akse for nytenkning kan være graden av rettsliggjøring som gjøres gjeldende for beslutninger og avtaler i det multilaterale handelssystemet. At WTOs avtaleverk er folkerettslig bindende og kan håndheves gjennom tvisteløsningsmekanismen, er med på å gjøre det mer krevende å komme til multilateral enighet. Siden konsekvensene av brudd på etterlevelse av regelverk og forpliktelser kan være betydelige, vil de fleste medlemmer ønske stor grad av trygghet både for egen evne til, og interesse i, etterlevelse. Med målsetting om å oppnå fremgang i forhandlinger i WTO, argumenteres det derfor tidvis for å benytte mindre bindende avtaleformer (såkalt «soft law») i WTO der det ikke lykkes å oppnå enighet om bindende avtaler som gjøres gjenstand for tvisteløsning («hard law»).

I det internasjonale system er det ingen mangel på internasjonale organisasjoner hvor mindre bindende avtaler og resolusjoner fremforhandles. Avtaler basert på «soft law» og løse forpliktelser kan spille en viktig rolle for å etablere mønsterpraksis og konstruktivt gruppepress, og kan i tillegg være et første skritt mot mer bindende avtaler. I WTO risikerer man derimot at en slik praksis gir økt innflytelse til de som ønsker minst, og en svekkelse av organisasjonens unike fortrinn. I tillegg risikerer man en overføring av makt til de største økonomiene på bekostning av de små og mellomstore.

Regjeringens syn er at en utvikling i WTO i retning av ikke-bindende vedtak vil være uheldig. Det er viktig å hegne om WTO som en organisasjon basert på bindende, håndhevbare regler for internasjonalt handelssamarbeid. Det er nettopp dette som gjør WTO unikt innen internasjonal rett og blant internasjonale organisasjoner.

6.3 Fra ensretting til tilpasning i multilaterale avtaler

Forhandlinger må tilpasses forhandlingspartenes interesser, kapasitet og behov. Et viktig fortrinn ved det multilaterale handelssystemet er like kjøreregler for alle. Like regler trenger derimot ikke innebære like forpliktelser eller tidsskjema for iverksetting. En større grad av individuell tilpasning vil sannsynligvis være nødvendig for å lykkes med multilaterale avtaler i årene fremover.

Nytenkning knyttet til agendasammensetning og kobling av forhandlingsområder er i en viss grad allerede i gang i WTO. På 8. ministermøte i 2011 ble det erkjent at ulike syn mellom medlemmene ville hindre enighet om å sluttføre alle forhandlingsområdene på kort sikt, og man åpnet derfor for å innkassere enighet uten å vente på at andre forhandlingsområder var ferdigstilt. Dette ga rom for sluttføringen av avtalen om handelsforenkling i 2013 og har ført til oppstart av plurilaterale forhandlingsinitiativ på tjenester og miljøvarer.

Det er nødvendig å erkjenne at brede forhandlingsrunder basert på «single undertaking», hvor ingenting er avgjort før alt er avgjort, kan gjøre det for vanskelig å komme til enighet i en verden i rask endring. Historisk gjennom alle GATT-rundene har imidlertid denne tilnærmingen vært avgjørende for et resultat som alle parter har vurdert som akseptabelt.

I dagens WTO er det langt større variasjon i utviklingsnivå og politisk kultur mellom medlemmene enn i det gamle GATT. Det må derfor erkjennes at fra slutten av 1990-tallet har koblingene mellom forhandlingsområder i for stor grad gitt seg utslag i taktiske veto og tungrodd kompleksitet. En viss grad av kobling mellom forhandlinger vil fortsatt være nødvendig for å kunne frigjøre store nok forhandlingsgevinster til å sikre oppslutning om avtaler.

Norge vil for eksempel oppnå få gevinster i form av økt eksport gjennom forhandlinger som er utelukkende fokusert på økt markedsadgang for landbruksvarer. Ved å inkludere markedsadgang for sjømat, industrivarer og tjenester, vil resultatet derimot kunne balanseres. De kommende årene vil det likevel mest sannsynlig være nødvendig med en mer pragmatisk tilnærming til multilaterale forhandlingsagendaer, hvor koblingene blir både færre, annerledes og svakere. Større grad av fleksibilitet og tilpasning vil, i tillegg til å kunne bidra til mer effektive forhandlinger, være en bedre tilnærming for å tilpasse handelsavtaler til utviklingslands ulike behov og kapasitet.

Regjeringens syn er at heterogeniteten blant utviklingsland må gi konsekvenser for hvordan vi fremforhandler handelsavtaler. For det første er det nødvendig med økt differensiering mellom land på ulike stadier av utvikling, hvor fremvoksende økonomiene bidrar i større grad. For det andre er det nødvendig med større grad av tilpasning av forhandlingsløsninger for hvert enkelt utviklingsland. For det tredje er det viktig å frigjøre seg fra forestillingen om at den mest utviklingsvennlige handelspolitikken er at utviklingsland forplikter seg til minst mulig.

En utvikling i retning av mindre ensretting og større fleksibilitet i utformingen av multilaterale forhandlinger og avtaler er ikke uproblematisk for land som Norge. Vi risikerer å stå mer alene om å fremme norske interesser på områder der vi skiller oss ut, og kan få svekkede muligheter til å utnytte koblinger til å sikre gjennomslag. Behovet for å oppnå fremgang i WTO-forhandlinger gjør at det like fullt er nødvendig å åpne for en mer fleksibel tilnærming til multilaterale handelsavtaler. Avveiningen står ikke mellom fullkomne eller gode avtaler, men mellom gode avtaler eller ingen avtale. I tillegg vil det i mange tilfeller også være i norsk interesse at enkeltområder kan bevege seg lenger enn minste felles multiplum.

Samtidig må behovet for økt fleksibilitet balanseres mot behovet for at alle lands interesser blir reflektert i størst mulig grad. En for stor grad av fleksibilitet kan resultere i at forhandlingsområder av særlig viktighet for enkeltland eller grupper av land, blir hengende etter, på samme måte som tekstil- og landbruksektoren har blitt det frem til nå.

Økt fleksibilitet i oppbyggingen av forhandlinger innebærer samtidig behov for økt fleksibilitet i hvordan Norge og andre land er organisert for å fremme ulike interesser i forhandlinger. De færreste land vil ha samme naturlige alliansepartnere for alle forhandlingsområder. Dette gjelder også for Norge. Det er ikke naturlig at grupperinger som er forankret i ett sett av interesser uttaler seg på vegne av Norge om andre forhandlingsområder.

For de fleste land er det derfor behov for i større grad å frigjøre seg fra fastlåste grupperinger til fordel for mer uformelle allianser. Samarbeidet mellom Benin, Burkina Faso, Mali og Chad («Cotton 4») for å få fjernet amerikanske bomullsubsidier som ødela deres bomulleksport, eller mellom blant andre Norge, USA, Chile, New Zealand m.fl. i «Friends of Fish» som jobber for å fjerne fiskerisubsidier som fører til overfiske, er vellykkede eksempler på bruk av allianser for å fremme ambisiøse forhandlingsforslag. For å oppnå størst mulig gjennomslag i forhandlinger er det derfor viktig at Norge lykkes med å fremme dialog og initiativ til allianser på tvers av fastlåste grupperinger.

6.4 Relevante multilaterale avtaler for verdiskaping og sysselsetting

Økt nasjonal og global verdiskaping og sysselsetting står i sentrum for målsettingene med handelsavtaler. For at handelsavtaler skal bidra til å økt handel, må avtalene nødvendigvis tilpasses næringslivets behov innenfor de rammene nasjonalstatene legger til grunn. Global handel og økonomi er i økende grad organisert langs komplekse globale verdikjeder. Dette innebærer at en rekke ulike handelspolitiske rammebetingelser må ses i sammenheng for best mulig å legge til rette for økt økonomisk aktivitet og handel.

Fra et verdikjedeperspektiv kan ikke markedsadgang ses adskilt fra andre forhandlingsområder. Å redusere tollsatser er viktig for å gi økte muligheter for handel, men i tillegg er selskaper avhengig av at arbeidskraft, kapital og teknologi kan flyttes på tvers av landegrenser. OECD påpeker derfor at handelsavtaler har størst innvirkning hvis de dekker så bredt omfang av globale verdikjeder som mulig. Multilaterale avtaler som dekker ikke bare varehandel, men også tema som tjenester, investeringer, konkurransepolitikk, immaterielle rettigheter og midlertidig bevegelse av arbeidskraft, vil kunne bidra til økte investeringer, vekst og jobbskaping1.

Ulike tiltak innen handelsfasilitering, fra forenkling av dokumentasjonskrav til strømlinjeforming og effektivisering av grensekontroller, kan bidra til økt forutsigbarhet og reduserte kostnader ved handel, og dermed gjøre integrering i globale verdikjeder enklere. Forenkling og harmonisering av ulike unødvendig fordyrende standarder og reguleringer kan redusere kostnader ytterligere. Særlig er dette viktig for små og mellomstore bedrifter som ofte mangler ressurser for komplekse sertifiseringsprosesser, eller dupliserende produksjonsprosesser for å ta hensyn til ulike standarder.

En tilnærming til multilaterale avtaler som reflekterer denne kompleksiteten, kan ta form av ulike sektorinitiativ kombinert med horisontale forhandlinger for områder som vanskeligere lar seg begrense til enkeltsektorer, som handelsforenkling og konkurransepolitikk. Sammensetningen av relevante forhandlingsagendaer vil avhenge av de ulike verdikjedenes iboende behov. Som et minimum vil det i svært mange tilfeller være nyttig å se markedsadgang for varer og tjenester i sammenheng. Dette er også bakgrunnen for forslag fra EU om å inkludere miljøtjenester i forhandlingene om liberalisering av handelen med miljøvarer (EGA) – et initiativ som Norge støtter.

Behovet for å drøfte nye tema for multilaterale forhandlinger kan fremstå som lite presserende gitt dagens situasjon i WTO. Innsnevring snarere enn utvidelse av forhandlingsagendaen fremstår som mest sannsynlig på kort sikt. I tillegg har en rekke av WTOs medlemmer, ikke minst mange utviklingsland, vært tydelige på behovet for å prioritere «gamle tema» som landbruk, før man beveger seg over på nye.

På mellomlang sikt vil det derimot være nødvendig å definere en forhandlingsagenda som balanserer relevans og gevinstpotensial med realisme og behovet for inkludering. I tillegg til tema som behandles i mer detalj i andre deler av meldingen, som miljøsubsidier, arbeidstakerrettigheter og eksportrestriksjoner, er det en rekke forhandlingstema hvor det eksisterer forventninger fra næringsliv og beslutningstakere i mange land til nye eller forbedrede internasjonale rammevilkår. I mange tilfeller har regionale avtaler gått foran i utviklingen på disse områdene. Konkurransepolitikk, anti-korrupsjon, begrensninger på krav om lokalt innhold, investeringer og kapitalbevegelser er tatt inn i en rekke regionale avtaler. Dette kan gi grunnlag for konsolidering av regionale forpliktelser gjennom avtaler i tilknytning til det multilaterale handelssystemet.

En utfordring i utformingen av en slik forhandlingsagenda i WTO, vil være økt kompleksitet og økte krav til kunnskap og kompetanse fra myndigheter og forhandlere. Nær kontakt og dialog med næringsliv, sivile samfunn og berørte grupper vil være avgjørende for å finne gode løsninger. Et viktig poeng vil i tillegg være at multilaterale avtaler må ha multilateral relevans. Den største gruppen i det multilaterale handelssystem er utviklingslandene. En forhandlingsagenda må derfor ikke settes sammen på en måte som i praksis blir ekskluderende.

6.5 Behovet for alternativ i WTO til regionale avtaler

Regionale avtaler, inkludert såkalte «megaregionale» avtaler, er i hovedsak en positiv utvikling sett med norske øyne, gitt vår grunnleggende interesse av økt handel internasjonalt. Samtidig må det erkjennes at det er utfordrende at en betydelig del av handelsagendaen er flyttet over til fora der Norge ikke har innpass eller innflytelse. I verste fall kan disse fungere som snublesteiner, ikke byggesteiner, for det multilaterale handelssystemet.

Dessverre er det lite sannsynlig at WTO på kort sikt vil kunne komme frem til multilaterale avtaler som er tilstrekkelig ambisiøse eller omfattende til å tilfredsstille behovene for bedrede handelspolitiske rammebetingelser. Bilaterale avtaler, først og fremst gjennom EFTA, vil derfor fortsatt være nødvendig for å sikre betingelser utover WTO på enkelte markeder. Samtidig har bilaterale avtaler med en rekke ulike interessante markeder for norsk næringsliv av ulike årsaker vært krevende å få igangsatt eller sluttført.

Det er derfor ønskelig for Norge at det utvikles en tredje vei for handelsavtaler som muliggjør innpass gjennom nye initiativ og modeller for flernasjonale avtaler innenfor, eller i tettest mulig tilknytning til WTO.

Globaliseringen, ikke minst gjennom fremveksten av globale verdikjeder, har skapt behov for å ta hensyn til komplekse nettverk og verdikjeder mellom et større antall land. Avtaler som tar hensyn til dette vil ofte, i fraværet av multilaterale avtaler, kunne bli regionalt forankret. TPP, RCEP og TTIP er eksempler på slike mega-regionale avtaler som, hvis de blir realisert, kan forventes å kombinere tradisjonelle markedsadgangsforhandlinger med dypere integrasjon i form av blant annet tilpassing av regelverk og standarder.

Flernasjonale avtaler innenfor, eller med tettest mulig tilknytning til WTO, er et viktig bidrag til en utvidet markedsplass for handelsavtaler. De representerer et alternativ til geografisk avgrensede regionale avtaler. Dette kan bidra til å redusere sjansene for at internasjonalt handelssamarbeid beveger seg i retning av uheldige, ekskluderende blokkdannelser. Videre kan de være en mulighet for å konsolidere eksisterende og fremtidige bilaterale og regionale avtaler, og dermed redusere fragmenteringen av internasjonalt handelssamarbeid.

TISA-forhandlingene, hvor forhandlingspartene er forventet å basere sine tilbud på sin beste frihandelsavtale, er et eksempel på en slik tilnærming. Flernasjonale avtaler kan også bidra til å frigjøre forhandlingsvilje multilateralt. Mange medlemmer vil kunne være mer villige til å prioritere forhandlingsressurser til multilaterale forhandlinger og initiativ dersom arbeidet kan tas videre plurilateralt i de tilfellene de mislykkes.

Regjeringen vil bidra til at flernasjonale avtaler som er tett knyttet opp til WTO, utvikles til å bli et effektivt, attraktivt og konstruktivt bidrag til mest mulig multilaterale løsninger. Samtidig må slike avtaler ikke føre til en svekkelse av WTO. Det er derfor viktig å forankre norske prioriteringer for flernasjonale avtaler i våre bredere interesser i et åpent, inkluderende og regelbasert internasjonalt handelspolitisk samarbeid.

En forutsetning for å knytte flernasjonale avtaler tettest mulig opp til, og aller helst innenfor WTO, er at det bygges tillit mellom medlemmer. Mange land er i dag skeptiske til at det inngås flernasjonale avtaler, med eller uten egen deltakelse. Dette er likevel en oppfatning som synes å være i endring, ikke minst som et resultat av at stadig flere ser utfordringene ved å bli stående utenfor mega-regionale avtaler. At Kina viser interesse for å ta del i ulike plurilaterale prosesser som miljøvareavtalen, videreutvikling av informasjonsteknologiavtalen, TISA og avtalen om offentlige anskaffelser, kan bidra til å påvirke flere til å følge etter.

WTO-regelverket krever konsensus for å innlemme flernasjonale avtaler i WTO-paraplyen. Det er derfor nødvendig å finne mekanismer som gir forutsigbarhet for at slike avtaler vil bli akseptert av det bredere medlemskapet. Det er grunn til å anta at forutsetningene for multilateral aksept for flernasjonale avtaler i stor grad sammenfaller med norske interesser, når det gjelder deltakelse, åpenhet og differensiert behandling av utviklingsland.

Hvorvidt fordelene ved avtalene skal gjøres tilgjengelig for de som ikke deltar vil avhenge av hvilket område som forhandles. I WTO er det allerede ulike modeller. Informasjonsteknologiavtalen (ITA) gjør tollreduksjonene tilgjengelige for samtlige medlemmer, mens fordelene i Avtalen om offentlige anskaffelser (GPA) kun er tilgjengelige for de som deltar. For å oppfordre til størst mulig deltakelse og unngå gratispassasjerer vil det i mange tilfeller ikke være hensiktsmessig at tunge økonomiske aktører som velger å stå utenfor avtalene får ta del i fordelene. Avtalene bør likevel fortrinnsvis åpne for at innrømmelser som gis til medlemmer også blir gjort tilgjengelig for alle minst utviklede land, uten krav om motytelser, uavhengig av hvorvidt de deltar i forhandlingene.

I utformingen av flernasjonale avtaler vil Regjeringen legge følgende prioriteringer til grunn:

For det første må motivasjonen for flernasjonale avtaler ikke være ekskludering av enkeltland eller grupper av land, men komme som en konsekvens av at enkelte ikke ønsker å delta. Norge vil derfor støtte deltakelse fra ethvert land som demonstrerer vilje og evne til å oppfylle målsettingene for de flernasjonale forhandlingene hvor vi selv deltar.

For det andre bør avtalene ivareta utviklingsdimensjonen i det multilaterale handelssamarbeidet, og åpne for særbehandling av utviklingsland basert på individuell tilpasning. Kapasitetsbygging og teknisk assistanse bør være en integrert del av forhandlingene og avtalene der dette er relevant for å bistå ikke-medlemmer som ønsker å opparbeide kapasitet og evne til å delta.

For det tredje er det viktig at slike avtaler representerer en betydelig andel av handelen og handelsinteressene innen det området som forhandles, for å unngå at flernasjonale avtaler bidrar til en uheldig fragmentering av internasjonalt handelssamarbeid. For eksempel representerer deltakerne i TISA-forhandlingene rundt 2/3 av handelen med tjenester, mens ITA-medlemmene dekker hele 97 prosent av handelen med informasjonsteknologi.

For det fjerde må veien til fremtidig multilateralisering gjøres kortest mulig. Det multilaterale avtaleverket bør legges til grunn som utgangspunkt for forhandlingene i de tilfellene flernasjonale avtaler overlapper med eksisterende avtaleverk. Dette er for eksempel tilfellet med TISA-forhandlingene, hvor WTOs tjenesteavtale (GATS) er utgangspunkt. Flernasjonale avtaler bør forhandles i tettest mulig tilknytning til WTO, for å ivareta tverrgående hensyn og muliggjøre koblinger mellom multilaterale og flernasjonale forhandlingsprosesser.

7 Prioriteringer og avveininger for åpning av markeder

Regjeringen vil arbeide for en friere handel og føre en offensiv handelspolitikk som vektlegger Norges interesser. Målsettingen er å etablere avtaler som gir størst mulig bidrag til norsk verdiskaping, samtidig som vi bidrar til global verdiskaping og bærekraftig utvikling. Handelsavtaler er en mulighet til å forme globaliseringen gjennom internasjonalt samarbeid.

Moderne handelsavtaler omfatter langt mer enn tradisjonelle markedsadgangsspørsmål, fordi rammevilkårene for internasjonal handel er mer omfattende og sammensatt enn toll og restriksjoner på grensen. Det er i Norges interesse å være blant landene som ligger i front med å utvikle moderne handelsavtaler som dekker bredden av handels- og handelsrelaterte virkemidler. De handelsavtalene vi inngår multi-, pluri- og bilateralt, bør speile den økonomien vi lever i, og legge til rette for et internasjonalt handelssamarbeid som er mest mulig åpent, rettferdig og forutsigbart.

Norske eksportinteresser har nytt godt av konkurransedyktige rammevilkår i våre viktigste markeder. Et viktig utestående spørsmål er likevel betingelsene for markedsadgang for sjømat til vår viktigste handelspartner, EU. Tidsavgrenset og ufullstendig markedsadgang er ikke tilstrekkelig eller tilfredsstillende. Ved at EU inngår en rekke ambisiøse handelsavtaler hvor Norge står på utsiden, utfordres også konkurransesituasjonen for norsk sjømateksport ytterligere. Å sikre fullverdig markedsadgang til EU-markedet for norsk sjømat er derfor en viktig prioritet.

Frihandelsavtaler bilateralt og gjennom EFTA er et sentralt virkemiddel for fremme av norske handelspolitiske interesser som supplement til det multilaterale handelssystemet. Kombinasjonen av treg fremdrift multilateralt og høyt aktivitetsnivå regionalt i fremforhandling av handelsavtaler gjør det viktigere enn noensinne å arbeide aktivt for å fremme norske handelsinteresser gjennom frihandelsavtaler. Potensialet for gevinster for norske eksportnæringer gjennom nye frihandelsavtaler er betydelig: Norge står uten frihandelsavtaler med 6 av verdens 10 største økonomier.

Regjeringen vil arbeide for å sikre norske bedrifter økt markedsadgang og bedre forutsigbarhet for eksport av varer, tjenester og investeringer og å bidra til stabile globale økonomiske og politiske rammevilkår for økonomisk vekst og utvikling.

7.1 En bred forhandlingsdagsorden

En kompleks global økonomi kjennetegnet av globale verdikjeder gjør det naturlig å arbeide for en bred forhandlingsagenda der reduksjon av handelshindre ses i sammenheng på tvers av tradisjonelle forhandlingstema. Forhandlingstemaene som gjengis nedenfor ligger til grunn for arbeidet multilateralt og med handelsavtaler generelt, og er ikke ment å være uttømmende.

Økt markedsadgang for varer er fortsatt en helt sentral prioritet i norske handelspolitiske interesser. I frihandelsavtaler er Norges utgangspunkt at partene skal eliminere all toll for industrivarer, inkludert sjømat og marine produkter. Norge bør oppnå minst like gode vilkår som andre land motparten har frihandelsavtaler med. Nye, viktige markeder i fremvoksende økonomier er i mange tilfeller mer lukket for norsk eksport enn tradisjonelle handelspartnere. Samtidig skiller Norge seg ut ved at flere av våre viktigste eksportprodukter fortsatt er gjenstand for betydelige tollbarrierer også i industrialiserte land. Dette innebærer at markedsadgang til viktige markeder som USA, EU og Japan må prioriteres høyt.

De varene som Norge har størst eksport av til verdensmarkedet, prioriteres. Sjømat er blant de viktigste produktene, både grunnet størrelsen på eksporten og fordi sjømat og marine produkter ofte møter høyere tollsatser enn tradisjonelle industrivarer. Videre vektlegges økt handel med miljø- og klimavennlige varer og teknologier. Landbruk er et sensitivt område for Norge i handelspolitikken, og Regjeringen vektlegger å opprettholde et handlingsrom som muliggjør et levedyktig landbruk (se kapittel 8).

Norge arbeider aktivt i WTO for å stramme inn på regelverket om handelstiltak2 med mål om å redusere muligheten for å anvende og misbruke slike tiltak. De siste tiårene har man sett en økende bruk av blant annet antidumpingregelverket, både når det gjelder antall tiltak og antall land som anvender regelverket. Erfaringen er at det lett kan misbrukes. Norge har i liten grad foretatt antidumpingundersøkelser, og har ikke iverksatt slike undersøkelser eller tiltak siden WTO ble opprettet. Deler av norsk fiskeeksport har derimot blitt møtt med anti-dumpingtiltak i EU (laks/ørret) og USA (laks). I frihandelsavtaler ønsker Norge primært å forby bruken av anti-dumpingtiltak (som gjort bl.a. i avtalene med Hongkong, Ukraina og Chile), sekundært å stramme inn på WTO-regelverket for anti-dumpingtiltak (som i avtalen med Costa Rica, Panama og Guatemala).

Regelverk for anvendelse av Veterinære og plantesanitære tiltak (SPS) har ikke vært gjenstand for forhandlinger i Doha-runden, men berører norske interesser i betydelig grad og er derfor et viktig forhandlingstema i Norges frihandelsavtaler. Norge er en av verdens største eksportører av sjømat og er avhengig av et forutsigbart regelverk for sjømathandel. Vi møter i større grad veterinære handelshindre i ulike markeder og må sikre våre eksportinteresser i pågående og nye avtaler. I dette arbeidet tar vi sikte på å sikre norske offensive handelsinteresser gjennom et oppdatert modellkapittel på SPS-området.

Eksportrestriksjoner svekker forutsigbarheten for norsk næringsliv med behov for import, og vil ofte fungere som en subsidie av innsatsvarer i konkurrerende produksjon. Norge legger derfor vekt på i størst mulig grad å begrense muligheten for å benytte eksportrestriksjoner i internasjonale handelsforhandlinger. I tillegg har eksportrestriksjoner gitt uheldige utslag for matsikkerheten i sårbare land (se kapittel 8).

Handel med tjenester omhandles i kapittel 9. Norske tjenestetilbydere som er konkurransedyktige på verdensmarkedet, opererer i sektorer som energirelaterte tjenester (offshoremarkedet), skipsfartstjenester (transport- og offshoremarkedet), telekommunikasjonstjenester (mobiltelefoni), finansielle tjenester (sjø- og energiforsikring), forretningstjenester (ingeniører, rådgivere osv.). Disse sektorene vektlegges i forhandlinger. Det legges vekt på å tilrettelegge for handelsforpliktelser for hele verdikjeden av tjenester innenfor hver av de norske prioriterte næringsklyngene. Avtalenes bestemmelser om handel med tjenester skal inkludere bestemmelse om unntak for offentlige tjenester.

Investeringer i utlandet blir også stadig viktigere for norske bedrifter. Norge ønsker å inngå avtaler som inneholder bestemmelser om markedsadgang for investeringer også utenfor tjenestesektoren. Bestemmelsene bør sikre stabile og forutsigbare rammebetingelser, blant annet gjennom rett til nasjonal behandling og rettigheter knyttet til bosetting av nøkkelpersoner i forbindelse med etablering, innenfor rammen av vertslandets nasjonale rett. Norge vil videre vurdere mulighetene for å bidra til forhandlingsinitiativ i egnede fora som videreutvikler regelverk for å begrense uheldig praksis med krav til lokalt innhold.

Regjeringen ønsker å øke bruken av bilaterale investeringsavtaler, såkalte BITs, der dette er hensiktsmessig. Hovedformålet er å beskytte norske investeringer i utlandet, spesielt i land der den politiske og økonomiske situasjonen er ustabil, og å sikre at norske bedrifter kan konkurrere på lik linje med bedrifter fra andre land. Det er også et viktig hensyn at avtalene skal fremme investeringer i utviklingsland og bidra til økonomisk utvikling i disse landene. Norge har ikke inngått BITs siden midten av 90-tallet. Det har vært gjort mange forsøk på å løse de rettslige og politiske problemene slike avtaler reiser. Det er sterke og beskyttelsesverdige interesser som står mot hverandre; investors behov for vern og staters rett til å regulere på eget territorium. Det pågår nå et arbeid med å utarbeide et nytt mandat for investeringsavtaler.

Når tollsatser gradvis blir redusert, vil også handelsfasilitering bli relativt viktigere for å redusere transaksjonskostnadene i internasjonal handel. For å lette handelen og bidra til godt styresett er det ønskelig med bestemmelser om forenklede prosedyrer knyttet til varetransport, herunder disiplinere bruken av gebyrer og sektoravgifter knyttet til inn- og utførsel. Norge vektlegger arbeid for å sikre tilgjengelige og forståelige regler, hindre korrupsjon og fremme forutsigbarhet og rettssikkerhet. Frihandelsavtalene setter minimumsstandarder for å unngå for ressurskrevende tollbehandling. Eksempler på dette er at tollvesenets prosedyrer baseres på vedtatte internasjonale standarder, at importører på forhånd kan be om informasjon om tollsatser og gebyrer og at gebyrer skal begrenses til kun å dekke de reelle kostnader. Slike krav til deklarering og tollkontroll gir importører og eksportører økt forutsigbarhet og fjerner unødvendige handelshindre.

Konkurranseregler søker å hindre skadelig adferd som kan påvirke handelen mellom avtalepartene. Det hjelper lite med tollfritak eller redusert toll for norske bedrifter inn til et land dersom konkurransebegrensende adferd i praksis gjør det vanskelig å komme inn på markedet. I tillegg reduserer konkurranseregler behovet for antidumpingregler. Det er derfor ønskelig med konkurranseregler i frihandelsavtalene.

Bestemmelser for offentlige anskaffelser skal bygge opp under Norges offensive interesser for økt markedsadgang og åpenhet om offentlige anskaffelser. Avtaler som inngås skal ligge innenfor norsk regelverk og holde åpent muligheten for at innkjøper kan stille krav utfra visse nærmere definerte samfunnsmessige hensyn som for eksempel nasjonal sikkerhet, helse og miljø.

Immaterialrettigheter gir innehaveren sterke fortrinn fordi de gir enerett til å utnytte det som gjør bedriftens produkter eller produksjonsprosesser unike. De gir også bedriften et bedre utgangspunkt for å forhandle om finansiering av utviklingskostnader, for å inngå lisensavtaler og for å være attraktiv som teknologipartner og investeringsobjekt. Beskyttelse av immaterialrettigheter gir bedrifter større mulighet til å sikre seg lønnsomhet av sine investeringer og bidrar dermed til å gjøre det mer forsvarlig å satse på risikofylte langsiktige investeringer i innovasjon. Formålet med å inkludere bestemmelser om immaterialrettigheter i frihandelsavtalene er å sikre norske aktører effektivt vern av deres rettigheter. Det er like viktig å sikre at vernet kan håndheves effektivt, som å sikre et høyt beskyttelsesnivå.

Regjeringen legger vekt på at avtalene som inngås, understreker målsettinger om å respektere grunnleggende menneskerettigheter og promotere bedriftenes samfunnsansvar, bærekraftig utvikling og god offentlig forvaltning. Avtalene bør forankres i forpliktelser til å etterstrebe en bærekraftig utvikling og anerkjenne viktigheten av at politikken for handel, miljø og arbeidstakerrettigheter henger sammen og er gjensidig støttende. Det er blant annet enighet i EFTA om å fremme forslag til kapittel om handel og bærekraftig utvikling i frihandelsavtaler.

7.2 Fullverdig markedsadgang for norsk sjømateksport til EU

Sjømatnæringen er Norges tredje største eksportnæring, og stod for 16,5 prosent av norsk fastlandseksport i 2013. EU er Norges viktigste sjømatmarked – 60 prosent av norsk sjømateksport går til EU. Norge er EUs viktigste leverandør av sjømat og har en markedsandel på 20 prosent av EUs totalimport, langt foran andre sjømatleverandører som for eksempel Kina, Island, USA og Canada.

Selv om EU kan sies å være sjømatnæringens utvidede hjemmemarked, møter Norge handelsbarrierer i form av toll som øker med bearbeidingsgraden, og et komplekst nettverk med nær 50 bilaterale tollfrie kvoter som næringen må forholde seg til. Målt i verdi er andelen av sjømateksporten som møter toll i EU, på omtrent 70 prosent. Den totale tollbelastningen er i dag på mellom 750 millioner og 1,1 milliarder kroner årlig avhengig av utnyttelsesgraden for de tilgjengelige tollfrie kvotene.

Utviklingen i EUs handelspolitikk med stadig flere frihandelsavtaler, som for eksempel med Canada, vil bety at de fordelene Norge i dag har i EU, undergraves og at konkurransesituasjonen tilspisser seg i årene fremover.

Verken EØS-avtalens protokoll 9, som regulerer handel med fisk og fiskevarer, eller frihandelsavtalen fra 1973 sikrer sjømatnæringen nulltoll på EU-markedet. Viktige konkurrentland som Island, Færøyene og Grønland har allerede bedre vilkår for viktige produkter (bl.a. reker og pelagisk fisk) på EU-markedet enn Norge. Færøyene og Chile har nulltoll på laks i sine avtaler med EU, mens Norge følger MFN-toll fra 2 prosent – som øker med bearbeidingsgraden. Island har nulltoll på reker, som i årevis har ført til handelslekkasje ved at norske fartøy har landet reker på Island for bearbeiding til EU. Nylig er det også fremkommet at Canada vil få frihandel på fisk i sin frihandelsavtale med EU. Dette vil bety at Canada etter en overgangsperiode får nulltoll på reker som i dag ilegges 20 prosent toll. Også USA vil kunne få tilsvarende lettelser hvis man blir enige om en frihandelsavtale.

Når det gjelder handel med sjømat, er disse på samme måte som landbruk unntatt EØS-avtalens hovedbestemmelser, både når det gjelder fri flyt av varer og generelle bestemmelser om konkurranse og statsstøtteregler. EØS-avtalen gir derfor ingen beskyttelse mot at EU iverksetter anti-dumping og subsidietiltak mot norsk sjømatnæring. EØS-avtalen forbyr i utgangspunktet anvendelse av handelstiltak, men forbudet begrenses til de sektorer der EUs regelverk er fullt ut innarbeidet i avtalen. Det hadde som konsekvens at EU fra 1990 og frem til at Norge vant frem mot EU i WTO i 2008, innførte en rekke anti-dumping og subsidietiltak mot norsk lakse- og ørretnæring. Selv om terskelen for nye EU-tiltak ble hevet ved at Norge vant frem på viktige prinsipielle spørsmål, gir EØS-avtalen ingen beskyttelse mot nye handelstiltak mot norsk havbruksnæring og skaper slik usikkerhet for en av Norges viktigste eksportnæringer.

Norges avtaler med EU om handel med sjømat inneholder ikke som på landbruksområdet, bestemmelser om progressiv liberalisering av handelen. EØS-avtalen har en protokoll 46 som åpner for økt samarbeid på fiskerisektoren, men dette er ikke en substansiell forpliktelse verken for EU og Norge.

Dette betyr at forhandlingene om EØS-bidrag og de parallelle femårige gjennomgangene av de tidsbegrensede «kompensasjonskvotene» som er fremforhandlet etter utvidelsene av EU/EØS etter 2004, i praksis er det eneste virkemiddelet for å sikre næringen bedre markedsadgang i EU. Forutsigbarheten for norsk sjømateksport blir i tillegg skadelidende ved at disse tidsbegrensede kvotene ikke videreføres før det er enighet med EU om å forlenge dem.

Unntakene fiskerisektoren har fra EØS-avtalens bestemmelser om fri etablerings- og investeringsrett og tilgangen til fiskeressurser i norske farvann påvirker muligheten for å oppnå full frihandel med fisk. I tillegg er det ulike syn på i hvilken grad muligheten for frihandel for sjømat også begrenses av at enkelte medlemsland i EU kan se innrømmelser for handel med sjømat i sammenheng med norsk vilje til innrømmelser for handel med landbruksvarer i bl.a. artikkel 19-forhandlingene. For Regjeringen er en slik kobling ikke naturlig i de pågående forhandlingene.

Norge har i alle frihandelsforhandlinger målsetting å oppnå frihandel for fisk. Regjeringen vil gi økt prioritet til arbeidet for å sikre frihandel for sjømat til EU-markedet.

Boks 7.1 Konsekvenser av toll på norsk fisk inn til EU

Norsk sjømat har i dag tollpreferanser i hvitfisksektoren (bl.a. torsk, hyse, sei) som følge av det såkalte «Fiskebrevet» av 1973 og Protokoll 9 i EØS-avtalen. EU opprettholder samtidig høy toll på viktige norske eksportprodukter som laks, sild, makrell og reker. Røkt laks møter toll på 13 prosent, mens sild og makrell møter toll på 15–20 prosent avhengig av bearbeidingsgraden og fryste, pillede reker møter toll på 7,5 prosent.

Toll på norsk fisk i EU – utvalgte produkter

Laks

2 % – 13 %

Sild

3 % – 20 %

Makrell

3 % – 25 %

Reker

7,5 % – 20 %

Kamskjell

2,4 % – 8 %

Sjøkreps

12 % – 20 %

Norge har oppnådd omtrent 50 bilaterale tollfrie kvoter i såkalte kompensasjons-forhandlinger med EU, som finner sted som følge av EUs utvidelser og tilsvarende bortfall av norske frihandelsavtaler. Disse bidrar til bedre handelsvilkår, men mange av de tollfrie kvotene er tidsbegrenset og innskrenker handelen. Høye tollsatser på bearbeidede produkter og volumet på flere av de tollfrie kvotene påvirker hva slags bearbeidingsindustri man kan ha i Norge og hva som kan være lønnsomt å eksportere. Det er naturlig nok flere variabler som påvirker muligheten for bearbeiding i Norge, men grunnlaget for å utvikle industrien svekkes ved at nærmest all bearbeidet fisk utenfor hvitfisksegmentet møter høy toll inn til EU. For eksempel betyr 13 prosent toll på røkt laks i EU at det er svært vanskelig å produsere røkelaks i Norge for eksport til EU.

7.3 Frihandelsavtaler gjennom EFTA eller bilateralt

Gjennom frihandelsavtalene skal norsk næringsliv sikres økt markedsadgang og forutsigbarhet i rammevilkårene for eksport av varer og tjenester og for utenlandsinvesteringer. Det legges samtidig til grunn at frihandelsavtalene ikke skal begrense nasjonalt handlingsrom på viktige politikkområder. Frihandelsavtalene skal bidra til det overordnede målet om bærekraftig utvikling for Norge og verden.

Frihandelsavtalene skal bygge opp under Norges multilaterale handelspolitikk, være mer offensive enn WTO-forpliktelsene og bidra til utviklingen av WTO-regelverket i ønsket retning. Avtalene skal oppfylle Norges forpliktelser i WTO, herunder oppfylle kravene som stilles til frihandelsavtaler. På områder som omfattes av WTO-regelverket eller hvor det pågår forhandlinger i WTO, skal det være samsvar i frihandelsavtalene med norske posisjoner i WTO. Norge skal ønske velkommen og støtte prosesser i WTO som kan føre til en multilateralisering av fordeler fremforhandlet gjennom frihandelsavtaler.

Norge vil fortsette å forhandle frihandelsavtaler gjennom EFTA når det er mulig. Hovedårsaken er at EFTA samlet sett fremstår som et større marked og som en mer interessant handelspartner. Ressurshensyn gjør også at det er fordelaktig for Norge å forhandle frihandelsavtaler gjennom EFTA. EFTA har et velfungerende sekretariat som utgjør et positivt bidrag i forberedelse og gjennomføring av forhandlinger. Videre har EFTA-statene samlet sett større humankapital, kompetanse og ressurser til gjennomføring av forhandlinger enn Norge alene. Det har i tillegg en selvstendig utenrikspolitisk betydning at EFTA-samarbeidet opprettholdes.

Der hvor det ikke er aktuelt å forhandle gjennom EFTA, må Norge ut fra en totalvurdering vurdere å gjennomføre bilaterale forhandlinger med prioriterte land. Per i dag er dette kun tilfelle for de avbrutte frihandelsforhandlingene med Kina. EFTA består av fire stater som må enes om hvilke land EFTA skal forhandle med, og hvilke felles posisjoner som skal legges til grunn. Alle EFTA-statene må derfor vise vilje til kompromisser for at tredjelandssamarbeidet i EFTA skal fungere.

Det er en realitet at flere av landene der en frihandelsavtale vil kunne gi størst utbytte for Norge er eksportører av landbruksvarer. Det må påregnes at disse landene vil kreve markedsadgang for slike varer som vil kreve omstilling i Norge. Det representerer et dilemma at en kan anta at Norge vil oppnå størst innrømmelser for eksport gjennom frihandelsavtaler med disse landene dersom vi er villig til å imøtekomme slike krav i større grad enn det som har vært vanlig til nå. Det er verdt å merke seg at andre G10-land har vært i stand til å forhandle frihandelsavtaler med store landbrukseksportører, eksempelvis trådte frihandelsavtalen mellom Sør-Korea og USA i kraft i 2012 og i juli 2014 undertegnet Japan og Australia en frihandelsavtale.

7.3.1 Fremtidige frihandelsforhandlinger

Når man vurderer hvorvidt et nytt land skal prioriteres for oppstart av forhandlinger om en frihandelsavtale, vektlegges kriterier som eksisterende handel, et lands økonomiske vekst, markedspotensial for norsk næringsliv, samt våre defensive interesser. Man vurderer også hvilke handelshindringer norsk eksport møter og i hvilken grad disse kan bli redusert som følge av en frihandelsavtale, og om en avtale vil kunne begrense eller bidra til å hindre muligheten for at nye handelshindre blir etablert.

Stadig flere land inngår frihandelsavtaler. Dersom for eksempel EU, USA og Chile inngår frihandelsavtaler med land der norske bedrifter har næringslivsinteresser, vil norske bedrifter bli dårligere stilt i forhold til sine utenlandske konkurrenter. I vurderingen av hvilke land Norge skal forhandle med, må derfor norske bedrifters interesser og deres konkurransesituasjon vektlegges, offensivt og defensivt, herunder behovet for å sikre markedsadgang på lik linje med bedrifter etablert i viktige konkurrentland.

På samme måte vil potensielle frihandelspartnere vurdere potensielle kostnader og gevinster ved å inngå avtaler med Norge og EFTA. Interesse for å forhandle, og vilje til å gi innrømmelser, må være til stede på begge sider for at forhandlinger skal komme i gang.

Fremveksten av regionale- og interkontinentale frihandelsavtaler tilsier at Norge og EFTA i større grad enn tidligere bør vurdere å inngå frihandelsavtaler med regionale sammenslutninger. Hovedfordelen for norsk næringsliv med en regional tilnærming vil være at en enkelt avtale åpner opp et betydelig større marked, og at bedriftene kan betjene hele markedet basert på ett felles regelsett.

Utenriks- og utviklingspolitiske målsettinger inngår også i vurderingen av hvorvidt Norges samlede interesser er tjent med at det innledes forhandlinger om frihandelsavtale med et bestemt land. Regjeringen ønsker å øke handelen med utviklingsland. Frihandelsavtaler legger til rette for økt samhandel og økonomisk samarbeid, noe som er positivt for et lands økonomiske vekst og utvikling. Vesentlige utenrikspolitiske faktorer, eksempelvis styresett og politiske forhold i et land, samt i hvilken grad det aktuelle landet respekterer demokratiske prinsipper og menneskerettigheter, vektlegges ved valg av frihandelspartner.

Tabell 7.1 Norges største eksportmarkeder for varer og tjenester i 2013

Land

Eksport av varer og tjenester 2013 (mill. kr)

Frihandelsavtale

1

EU27

877 400

Ja

2

USA

60 822

Nei

3

Kina

21 979

Nei

4

Sør-Korea

19 483

Ja

5

Singapore

17 537

Ja

6

Brasil

12 411

Nei

7

Canada

12 168

Ja

8

Russland

10 539

Nei

9

Japan

10 223

Nei

10

Australia

7 181

Nei

Kilde: SSB, utenriksregnskapet.

Blant de landene vi ikke har inngått handelsavtaler med, er USA, Kina, Russland, Japan og Brasil våre største handelspartnere, fulgt av Australia, Nigeria, Taiwan, Angola, Malaysia, India og Thailand.

Regjeringen vil prioritere arbeidet for oppstart av forhandlinger med viktige handelspartnere som vi ennå ikke har avtaler med, samt vurdere mulighetene for å etablere frihandelsavtaler med regionale sammenslutninger.

USA

USA er Norges nest største handelspartner etter EU. I 2012 eksporterte Norge varer og tjenester for 66,7 milliarder kroner. Spørsmålet om en frihandelsavtale mellom Norge/EFTA og USA har blitt aktualisert som følge av at EU og USA har startet forhandlinger om TTIP. Et slikt partnerskap kan få store ringvirkninger for Norge.

USA har relativt lave tollsatser, særlig på industriområdet. Likevel er det grunn til å anta at norsk industri som følge av TTIP, vil få en konkurransemessig ulempe fordi mange norske eksportvarer opplever høy priskonkurranse på det amerikanske markedet. Konkurransesituasjonen for norsk fiskeeksport blir sannsynligvis betydelig forverret av TTIP, all den tid Norge ikke har tollfrihet for fiskeeksport til hverken EU eller USA. For både industrivarer og fisk vil det være svært viktig å sikre norske bedrifter tilsvarende rammevilkår som det EU og USA oppnår gjennom TTIP.

Det vil bli foretatt utredninger av økonomiske virkninger for Norge før det tas stilling til om det skal innledes forhandlinger med USA. Mens en frihandelsavtale med USA forventes å kunne gi gevinster for store deler av norsk økonomi, må det påregnes omstillingskostnader for norsk landbruk dersom det gis innrømmelser på landbruk i en eventuell avtale.

ASEAN

ASEAN3 har mer enn 600 millioner innbyggere. Samlet BNP anslås til 2 356 milliarder USD, noe som tilsvarer verdens åttende største økonomi. Gjennomsnittlig vekst i regionen er i perioden 2013–2017 anslått til 5,5 prosent, noe som tilsvarer vekstraten før finanskrisen (2000–2007).4 ASEAN arbeider nå for å styrke integrasjonen og det synes som en reell mulighet at et indre marked for varer, tjenester, kapital og investeringer (ASEAN Economic Community (AEC)) vil være etablert innen 2020.

ASEAN-regionen har den største konsentrasjonen av norske bedrifter utenfor Europa. Samlet er ASEAN Norges nest viktigste handelspartner i Asia etter Kina. Et tettere integrert ASEAN taler for at EFTA bør vurdere å supplere det bilaterale sporet i regionen med en frihandelsavtale med ASEAN. ASEANs markedsstørrelse, muligheten for kumulasjon av innsatsfaktorer fra hele ASEAN, mulighet for bedre handelsvilkår enn det man kan oppnå i de bilaterale forhandlingene, utviklingen av ASEAN som en handelsblokk og sannsynligheten for en fremtidig EU-ASEAN-handelsavtale, tilsier at Norge bør gi høy prioritet til en frihandelsavtale med ASEAN. Norge har derfor tatt initiativ til at EFTA og ASEAN etablerer et handelspolitisk samarbeid.

MERCOSUR (Brasil)

Norges viktigste handelspartner blant MERCOSUR-statene5 er Brasil, med en norsk eksport av varer og tjenester på over 13 milliarder kroner i 2012. Brasil er Sør-Amerikas klart største økonomi og har et betydelig langsiktig vekstpotensial. MERCOSUR-statene anvender relativt høye tollsatser for industrivarer og fisk, og det er mye luft i landenes WTO-bindinger, både for varer og tjenester. Potensialet for økt norsk eksport vurderes derfor som stort.

Norsk næringsliv etterlyser i økende grad en frihandelsavtale med Brasil. Norsk teknologi og kompetanse på offshorevirksomhet etterspørres av Brasil, men dersom EU og MERCOSUR sluttfører forhandlingene om en frihandelsavtale kan det få negative følger for en rekke norske bedrifters konkurranseevne, herunder også for norsk offshorevirksomhet i Brasil. Brasil er nest største marked for norske oljeserviceselskaper etter Sør-Korea, med en omsetning på over 30 milliarder kroner i 20136. Handel med tjenester utgjør en viktig del av leverandørindustriens marked. Både når det gjelder energirelaterte tjenester og skipsfartstjenester vil en forhandlingsprosess kunne gi vesentlige forbedringer som følge av avtalefestet markedsadgang.

MERCOSUR har offensive interesser for eksport av landbruksvarer og det forventes vidtrekkende krav på området. Landbrukspolitiske hensyn tilsier at det vil være behov for en mer omfattende utredning av økonomiske virkninger for Norge før man beslutter om man ønsker å inngå en frihandelsavtale med MERCOSUR eller Brasil.

Japan

Japan er verdens tredje største økonomi og en befolkning med høy kjøpekraft. Norge og Japan har en betydelig samhandel for varer på over 22 milliarder kroner i 2014. Japan har en lav gjennomsnittlig anvendt tollsats på 2,5 prosent, men fisk står overfor betydelige høyere tollsatser. Japan deltar i forhandlingene om TPP. EU og Japan har innledet forhandlinger om en frihandelsavtale som vil føre til at norsk næringsliv får dårligere konkurransevilkår enn sine europeiske konkurrenter.

EFTA-forhandlinger er uaktuelt med Japan, fordi Sveits allerede har en frihandelsavtale med Japan. Det har til nå ikke lyktes Norge å vekke japansk interesse for en frihandelsavtale. Norge har betydelige interesser innen sjømat, skipsfart og ingeniørtjenester. Videre er det muligheter for å styrke samarbeidet innenfor energirelaterte tjenester, herunder offshore vindkraft. Markedsstørrelsen og eksisterende handelshindre tilsier at en frihandelsavtale vil bidra til økt norsk eksport.

Australia

Norge eksporterte i 2013 varer og tjenester til Australia for over 7 milliarder kroner. Handelen med Australia har vokst de senere årene som følge av utbyggingen av petroleumssektoren i landet, og er et viktig marked for norsk petroleumsrettet leverandørindustri. Eksporten for produkter og tjenester til australsk petroleumssektor forventes å fortsette å øke i årene fremover.

Den betydelige handelen og landets markedsstørrelse tilsier at en frihandelsavtale vil gi et positivt bidrag til økt norsk eksport av varer og tjenester. Norsk vareeksport står i dag overfor toll på de fleste produkter som eksporteres, selv om tollsatsene i gjennomsnitt er lave.

Også fra Australia må vi regne med betydelige krav om markedsadgang for landbruksvarer. Det vil være behov for en mer omfattende utredning av økonomiske virkninger for Norge før man beslutter om man ønsker å inngå en frihandelsavtale med Australia.

Afrika

I dag har EFTA frihandelsavtaler med de nordafrikanske landene Egypt, Marokko og Tunisia. I sør har EFTA frihandelsavtale med SACU. Afrika, og særlig Afrika sør for Sahara, er i dag et vekstmarked. Flere av verdens raskest voksende økonomier er i Afrika, og handelen mellom Norge og land som Angola, Ghana, Kenya, Tanzania og Nigeria er raskt økende. Det er klart at det er et stort potensial for å ytterligere øke handels- og investeringsstrømmene mellom Norge og disse landene.

Alle afrikanske land er med i en eller flere handels- eller økonomiske sammenslutninger. I en ny norsk satsing på økt handel med Afrika sør for Sahara, bør derfor en regional tilnærming vurderes som et hovedspor. Viktige eksportmarkeder som Nigeria og Ghana er med i ECOWAS. Kenya og Tanzania er med i EAC. Frihandelsavtaler med disse to gruppene ville dekke en betydelig grad av behovet for markedsadgang for norsk næringsliv. Tilnærmingen kan suppleres med bilaterale avtaler for potensielt viktige markeder som Angola og Mosambik.

Kina

Frihandelsforhandlingene avventer fortsatt formell respons fra Kina på norske utspill etter siste forhandlingsrunde i september 2010. Det er et stort potensiale for økt og mer velfungerende samhandel mellom Norge og Kina, til fordel for begge parter. Norge ønsker derfor fortsatt velkommen en ferdigstillelse av frihandelsavtalen. I tillegg har både Norge og Kina felles interesse av fremgang i forhandlinger i WTO, og Norge støtter Kinas deltakelse i TISA.

Regjeringen har gjort det klart at det er ønskelig å gjenopprette et godt bilateralt forhold til Kina.

Russland

Forhandlingene om en frihandelsavtale mellom EFTA og Russland, Hviterussland og Kazakhstan (den Eurasiske tollunion) har av politiske årsaker stått i bero siden 2014.

8 Landbruk

De handelspolitiske rammevilkårene har stor betydning for norsk landbruk og måloppnåelsen for landbrukspolitikken. Landbruk skiller seg ut i Norges handelspolitiske profil, gjennom høye tollsatser og omfattende næringsstøtte. En rekke forhold bidrar til å gjøre landbruksproduksjon utfordrende i Norge, og det er ønskelig å beholde et handlingsrom til å kompensere for ulemper ved norsk produksjon.

En forutsetning for dette er at produksjonen blir mer effektiv og mindre støtteavhengig. Videre liberalisering av handelen med landbruksvarer er et premiss for videreutvikling av internasjonalt handelssamarbeid multilateralt, regionalt og bilateralt. I WTO, artikkel 19-forhandlingene med EU og frihandelsforhandlinger må Norge imidlertid forvente å møte krav som vil kunne være krevende for landbruket.

Regjeringen vil derfor i fremtidige handelsforhandlinger fortsatt vektlegge norsk landbruks beskyttelsesbehov. Defensive interesser på landbruksområdet avveies mot våre generelle handelspolitiske interesser og offensive interesser på andre enkeltområder.

Reduksjon av produksjonsstøtte og tollvern for landbrukssektoren er en av OECDs fem anbefalinger for å fremme vekst i Norge i rapporten Going for Growth 2015. OECD peker på at tung beskyttelse av landbrukssektoren bidrar til ineffektiv ressursutnyttelse. Det anbefales derfor en gradvis reduksjon i prisstøtte og tollbarrierer for i større grad å tilpasse prisene nasjonalt til internasjonalt nivå. Støtteordninger som begrunnes i regionale, sosiale eller miljømessige hensyn, bør utformes mer målrettet og transparent, og ikke knyttes til produksjonsmål.

Slike vurderinger gir imidlertid ikke tilstrekkelig beslutningsgrunnlag for utformingen av norsk landbrukspolitikk. Landbruket er en langsiktig og stedbunden næring med behov for forutsigbare rammevilkår. Sektoren har stor betydning for resten av samfunnet gjennom arealbruk og kulturlandskap, produksjon av varer og tjenester, samt bidrag til sysselsetting og bosetting over hele landet. Landbruket viderefører lange mattradisjoner, og skal ha som oppgave å levere trygg kvalitetsmat.

Norsk landbruk har en rekke fortrinn. God mattrygghet, et kjøpesterkt hjemmemarked og en rekke produkter av høy internasjonal kvalitet vil kunne bidra positivt til å gjøre landbruket i stand til å tåle omstilling og endrede handelspolitiske rammevilkår. Norsk beskyttelse er i enkelte tilfeller høyere enn det som er nødvendig for å opprettholde et levedyktig landbruk i Norge, samtidig som store deler av norsk jordbruksproduksjon allerede konkurrerer med import.

Landbrukspolitikken må utformes for å gjøre norsk landbruk best mulig i stand til å tåle økt konkurranse. For å oppnå dette har Regjeringen igangsatt arbeid med reformer for å styrke næringens konkurransekraft. Den kommende meldingen til Stortinget om landbrukspolitikken vil se på ulike virkemidler for landbruket og næringsmiddelindustrien og vurdere endringer for å gjøre norsk landbruk best mulig rustet til å møte fremtidige rammevilkår. Økt konkurransekraft vil være avgjørende for å nå regjeringens målsetting om økt landbruksproduksjon i Norge.

Norge skal fortsatt være en konstruktiv aktør i handelspolitikken på landbruksområdet. Åpnere handel med landbruksvarer internasjonalt er et viktig bidrag til økt matsikkerhet og for å tilby muligheter for mange utviklingsland til å løfte seg ut av fattigdom. Dette er i tråd med Norges bredere interesser. Den norske preferanseordningen for utviklingsland, der 59 land har toll- og kvotefri markedsadgang for alle varer til det norske markedet, er et positivt bidrag til dette.

Regjeringen vil arbeide for en friere handel med landbruksvarer for å bidra til global velferdsutvikling og matsikkerhet, samt av hensyn til norske forbrukere og mangfoldet i det norske matmarkedet. Landbruksinteresser og hensynet til forutsigbarhet for næringen vil bli tillagt nødvendig vekt i forhandlinger, men vil ikke i seg selv være grunn til å hindre innledning av forhandlinger hvor landbruksinteresser kan forventes å bli berørt.

8.1 Landbruksavtalen i WTO

Landbruksavtalen i WTO fra 1994 slår fast at den langsiktige målsettingen er å etablere et rettferdig og markedsorientert handelssystem for landbruk gjennom reduksjoner av subsidier og handelshindre. I utformingen av forpliktelsene skal det tas hensyn til ikke handelsmessige forhold som matsikkerhet og beskyttelse av miljøet, og behovet for særbehandling av utviklingsland.

Landbruksavtalen inneholder bindende regelverk, først og fremst på de tre pilarene markedsadgang, internstøtte og eksportstøtte.

Den viktigste endringen kom på markedsadgang hvor det ikke lenger ble tillatt å benytte seg av importforbud eller en rekke andre restriktive tiltak for å regulere adgang til markedene. Disse ble erstattet av bundne tollsatser som definerer den maksimale tollavgiften et medlem har lov til å ilegge for hver enkelt vare. Tollsatsene ble fastsatt basert på prisforskjeller mellom hjemme- og verdensmarkedet. Land som Norge, med konkurranseulemper og beskyttede markeder innen landbrukssektoren, hadde høye priser nasjonalt og kunne derfor fastsette høyere tollsatser enn mer konkurransedyktige eller åpnere markeder. For å sørge for en viss liberalisering av handelen, og at opprettelsen av tollsatser («tariffisering») ikke skulle medføre en reduksjon i handelen, ble tollsatsene redusert med gjennomsnittlig 36 % (24 % for utviklingsland) og i tillegg ble det opprettet importkvoter.

For internstøtte (subsidier) er regelverket differensiert for å styre medlemmenes støtte til landbruket i en mindre handelsvridende retning. Subsidier som anses å stimulere til produksjon, enten over budsjett eller ved administrativt fastsatte priser, er gjenstand for begrensninger. Disse begrensningene er basert på hvor høye støttenivå det enkelte medlem har benyttet seg av historisk. Gjennom implementering av reduksjonsforpliktelser fra Uruguayrunden, inflasjon og nye forhandlinger bidrar Landbruksavtalen en reduksjon av disse handels- og produksjonsvridende subsidiene ned mot et minimumsnivå.

Samtidig er en rekke former for støtte unntatt fra begrensningene for å gjøre det mulig blant annet å investere i landbruket, sikre inntektsstøtte til produsenter og støtte opp om miljøhensyn, regional utjevning, matsikkerhet og utviklingshensyn. Landbruksavtalen gir dermed betydelig fleksibilitet til å subsidiere nasjonalt landbruk. Ved å frikoble overføringene fra pris- og produksjonssignaler kan medlemmer opprettholde støtten til landbruket, uten at det i samme grad går på bekostning av internasjonal handel. Avtalen tar i tillegg et skritt i retning av å forby eksportsubsidier ved at kun de eksportsubsidiene som er spesifisert i medlemmenes bindingslister, tillates etter at avtalen er implementert.

Landbruksavtalen var et viktig skritt for å etablere internasjonale forpliktelser og regelverk på landbruksområdet. Avtalen er like fullt preget av at mange medlemmer har ønsket å beholde beskyttelse av landbrukssektoren. Mange medlemmer med eksportinteresser på landbruksområdet, inkludert utviklingsland, mener at avtalen etterlot mye ugjort. For å oppnå enighet om Uruguayrunden ble det derfor inkludert en avtalefestet forpliktelse om å fortsette forhandlingene i år 2000 for å videreføre reformprosessen for handel med landbruksvarer.

8.2 Tollvernet for landbruksvarer – markedsadgang til Norge

Norge er avhengig av import for en rekke landbruksvarer til direkte forbruk, videre bearbeiding og som innsatsfaktorer. Importen av landbruksvarer er økende (se figur 8.1), og passerte 53 milliarder kroner i 2014. Importen består i stor grad av varer som ikke produseres i Norge7. Norge er langt på vei selvforsynt med en rekke varer som står sentralt i norsk landbruksproduksjon, som kjøtt, egg og meierivarer, selv om det også her er en viss import. Store prisforskjeller og høyt avgiftsnivå sammenliknet med våre naboland, bidrar til grensehandel. I følge SSB ble det omsatt varer for 13,9 milliarder kroner ved grensehandel i 2014. Nesten halvparten anslås å være matvarer og nesten en tredel alkohol og tobakk.

Figur 8.1 Norsk handel med landbruksvarer

Figur 8.1 Norsk handel med landbruksvarer

Kilde: Landbruksdirektoratet (2015), basert på SSB.

Tollvernet er en forutsetning for nasjonal prissetting og markedsregulering. Ved bruk av tollvernet kan kostnadsulemper for norsk produksjon som skyldes naturgitte forhold, politiske prioriteringer og et høyt norsk kostnadsnivå, utlignes i forhold til utenlandske produkter. Nivået på tollbeskyttelsen bestemmer hvor høye prisene på norskproduserte varer kan være før de møter konkurranse fra import. En tollsats på 100 prosent innebærer at prisnivået i Norge kan være dobbelt så høyt som det internasjonale prisnivået på tilsvarende utenlandsk vare.

Som ett av få land valgte Norge i Uruguayrunden å binde kronetollsatser og prosenttollsatser parallelt for en rekke varer, ved at man opprettet mange tollsatser av typen «X kroner or Y %, whichever is highest». I praksis har Norge valgt å anvende kronetollsatsen på stort sett alle tollinjer. Kronetollsats er et effektivt hinder mot lavprisimport mens nisje/kvalitetsprodukter blir relativt mindre berørt. Samtidig vil inflasjon gradvis redusere realverdien av en kronetoll. Dette kan over tid bidra til økt effektivitet i landbruket og landbruksbasert næringsmiddelindustri. At kronetoll benyttes i stedet for prosenttoll, er for Norge den viktigste årsaken til at bundet (tillatt) nivå på tollsatsene er vesentlig høyere enn det som anvendes i tolltariffen.

I følge WTOs beregninger var Norges gjennomsnittlige anvendte tollbeskyttelse for alle landbruksvarer 51,3 prosent i 2013. Dette skjuler imidlertid store forskjeller mellom de enkelte produktene. Nesten halvparten av tollinjene (45,3 %) var tollfrie uavhengig av opprinnelsesland. I tillegg har, som nevnt i kapittel 3.2, utviklingsland forskjellig grad av preferanser, og MUL og lavinntektsland med mindre enn 75 millioner innbyggere nulltoll for alle varer. EU (gjennom artikkel 19 og protokoll 3 til EØS-avtalen), samt andre frihandelspartnere har også i varierende grad mer gunstig adgang til det norske markedet enn det som går frem av gjennomsnittstallene.

Av dette følger det klart at tollbeskyttelsen i mange tilfelle er betydelig høyere enn gjennomsnittstallene (se figur 8.2). De høyeste tollsatsene ligger for flere varer godt over 400 prosent, dvs en beskyttelse som muliggjør norske priser mer enn fem ganger høyere enn verdensmarkedet. Dersom det er mangel på en landbruksvare i det norske markedet, eller hvis en vare ikke kommer i direkte konkurranse med sensitive norske landbruksvarer, kan tollen settes ned administrativt. Dette er varer som bidrar til å øke mangfoldet for norske forbrukere.

Figur 8.2 Anvendt, bundet og høyeste anvendte tollsats 2014, utvalgte sektorer

Figur 8.2 Anvendt, bundet og høyeste anvendte tollsats 2014, utvalgte sektorer

Figuren viser beregnet gjennomsnittlig tollnivå i prosent for utvalgte viktige sektorer for norsk landbruk. Nivået på toll gjelder MFN, det vil si ikke inkludert preferanser til utviklingsland eller gjennom frihandelsavtaler. I perioder kan tollsatsene også være lavere grunnet administrative tollnedsettelser.

Kilde: WTO, ITC og UNCTAD (2014) World Tariff Profiles 2014. Korn regnes som hvete, rug, bygg og havre. I statistikken fra WTO er beskyttelsen av kronetollsatser omregnet til prosenttollekvivalenter ved å sammenlikne med importpriser.

I tillegg til tollsatsene består tollvernet av ulike importkvoter som kan være bundet i WTO, opprettet gjennom frihandelsavtaler eller preferanseordninger for u-land. Kvotene muliggjør import av et fastsatt kvantum, enten til nulltoll eller redusert toll. Kvotene fortrenger dermed en andel av norsk volumproduksjon, men medfører normalt ikke reduserte priser siden en rasjonell kvoteimportør vil tjene mest på å selge importert vare til «norsk» pris.

I følge OECD var produsentprisene i norsk landbruk 68 prosent høyere enn verdensmarkedet i 2011–2013, mot mer enn fire ganger høyere i perioden 1986–19888. Selv om utviklingen har gått i riktig retning, er det lite sannsynlig at norsk landbruk vil kunne konkurrere på pris med produsenter hvor lønnskostnader og naturgitte forhold ligger bedre til rette for kostnadseffektiv produksjon.

Vi må være forberedt på at det kan bli betydelige reduksjoner i tollvernet som følge av fremtidige internasjonale avtaler. Derfor vil det bidra til å gjøre fremtidige omstillinger mer krevende hvis man skulle utnytte handlingsrommet som ligger i WTO, til å øke tollbeskyttelsen fra dagens nivå. I tillegg ville det sende svært uheldige proteksjonistiske signal og medføre politiske kostnader som kan ramme Norge på andre områder enn landbruk.

Omleggingen fra kronetoll til prosenttoll for enkelte varelinjer for ost, storfekjøtt og lammekjøtt fra 1. januar 2013 ble møtt med sterk kritikk fra en rekke viktige handelspartnere, både i WTO og bilateralt, og fra både industriland og utviklingsland. Nivået på de nye tollsatsene, 277 prosent for ost, 429 prosent for lammekjøtt og 344 prosent for storfekjøtt, var i tillegg svært høyt i internasjonal sammenheng.

Tolløkningene kom på et tidspunkt som fortsatt var preget av frykt for proteksjonistiske tiltak i etterkant av finanskrisen. Det må derfor erkjennes at dersom andre land skulle ha gjennomført tilsvarende endringer på områder hvor Norge har offensive interesser, ville det vært svært uheldig for norske næringsinteresser og for internasjonalt handelssamarbeid generelt. Norge bør spille en rolle internasjonalt ved å advare mot farene ved å ty til proteksjonisme.

Det er Regjeringens syn at en reduksjon i tollsatsene ikke trenger å medføre nedgang i norsk produksjon. Det vil være en forutsetning at reduksjonene skjer gradvis og parallelt med effektivisering og eventuelle kompenserende tiltak. Som allerede forklart foran, vil det på lengre sikt være nødvendig at norsk landbruk omstilles til å tåle økt internasjonal konkurranse.

8.3 EØS-avtalen og handel med EU

EØS-avtalen omfatter ikke EUs felles marked for landbruksvarer og felles landbrukspolitikk. Avtalens artikkel 19 fastsetter at Norge og EU hvert annet år skal gjennomgå vilkårene for handel med basis landbruksvarer med sikte på økning av handelen. Forhandlinger etter artikkel 19 skal bidra til liberalisering av handelen, men samtidig være innenfor partenes respektive landbrukspolitikk og gjensidig fordelaktig. I tillegg har protokoll 3 bestemmelser om handelen med bearbeidede landbruksvarer som omfattes av EØS-avtalen.

Norge har inngått to artikkel 19-avtaler med EU med iverksettelse henholdsvis 1. juli 2003 og 1. januar 2012. I januar 2015 ble det åpnet en ny runde med artikkel 19-forhandlinger. Avtalene har resultert i at det er blitt etablert 38 kvoter med ingen eller redusert toll for import av ulike landbruksvarer til Norge. EU har tilsvarende åpnet 18 kvoter for eksport av landbruksvarer fra Norge. Etter siste artikkel 19-avtale har EU tollfri adgang til det norske markedet for 49 prosent av varelinjene i tolltariffen. EU utnytter i stor grad importkvotene til Norge. Eksportkvotene Norge har til EU på kjøtt, grønnsaker og andre landbruksvarer er derimot lite utnyttet på grunn av det høye norske kostnadsnivået.

Handel med ost er et sentralt element i artikkel 19-avtalene. Fra 1. januar 2012 ble den tollfrie importkvoten for ost økt til 7 200 tonn. Den faktiske importen fra EU i 2014 var 9 840 tonn, dvs. 10,5 prosent av forbruket av ost i Norge. EU er videre gitt tollettelser eller tollfrie kvoter for kjøttvarer, frukt og grønnsaker, blomster og innsatsvarer til konserves- og fôrindustrien.

Regjeringens utgangspunkt for forhandlingene er at de eksisterende rammebetingelser for handel med landbruksvarer mellom Norge og EU allerede legger til rette for en betydelig samhandel. Norge har begrensede utestående eksportinteresser til EU for landbruksvarer. Landbrukspolitiske hensyn tilsier at det er begrenset grunnlag for ytterligere store åpninger av det norske markedet gjennom artikkel 19-forhandlingene.

EØS-avtalens protokoll 3 regulerer handel med bearbeidede landbruksvarer som er underlagt EØS-avtalens generelle bestemmelser om fri bevegelse av varer (bakervarer, sukkervarer, supper, sauser, pizza mv.). Avtalen gir mulighet til å utjevne konkurransevilkårene for næringsmiddelindustrien, blant annet ved toll og prisnedskrivning på råvarene som inngår i ferdigvarene. Gjeldende protokoll 3 avtale ble iverksatt 1. november 2004.

Importen av bearbeidede landbruksvarer til Norge fra EU har økt med 5–10 prosent hvert år siden 2000. Ettersom de bearbeidede varene har et betydelig innhold av råvarer som melk og korn, er denne importen i praksis også en utfordring for norsk råvareproduksjon. Om lag 15 prosent av norsk melkeproduksjon inngår i bearbeidede varer. Importøkningen har vært særlig stor for bakervarer.

8.4 Landbrukssubsidier i en handelspolitisk kontekst

Norge har et høyt nivå på subsidiene til landbruket sammenlignet med andre land. Ifølge OECD var verdien av støtten til norsk landbruk 21,5 milliarder kroner9 i 2013. Produksjonsverdien i landbruket i samme år, målt i produsentpriser, var 27,8 milliarder kroner. OECDs «produsentstøtteestimat» (PSE) anslår støttens andel av produsentenes bruttoinntekt til 53 prosent i 2013.

I en handelspolitisk kontekst er det likevel mer relevant å se på Norges subsidieforpliktelser i det multilaterale handelssystemet. I WTO har Norge forpliktet seg til ikke å overskride 11,449 milliarder kroner årlig i handelsvridende støtte (AMS). Norge skiller seg ut ved at en samlet sett i langt mindre grad har gjennomført reformer som gir redusert beregnet AMS (se figur 8.3). Der reformer er gjennomført, gjennom blant annet fjerning av målpris og endring av markedsregulering, har et viktig formål vært å skape rom for prisøkninger og økt produksjonsrettet støtte innenfor maksimalt tillatt AMS.

Figur 8.3 Landbrukssubsidier i WTO

Figur 8.3 Landbrukssubsidier i WTO

Figuren viser hvor stor andel, i prosent, av tillatt støttenivå som er notifisert til WTO for utvalgte land, fra 1995–2013. Norge lå i 2013 på 86 prosent av tillatt støttenivå. Samtlige andre land gjengitt i figuren ligger under 40 prosent.

Kilde: WTO. Basert på medlemmenes notifiseringer.

Ved forrige notifisering (for kalenderår 2013), var den norske handelsvridende støtten 9,9 milliarder kroner – 86 prosent av tillatt nivå. Andre land har gjennomført reformer eller tilpasninger som begrenser AMS. Siste notifikasjoner fra USA, EU og Japan gir utnyttelse av handlingsrom på henholdsvis 36 prosent, 9 prosent og 15 prosent. Mange land som har gjennomført reformer har endret sin støttebruk i retning av mer «grønne» subsidier som er tillatt uten begrensninger i WTO siden disse ikke er ansett å påvirke produksjon- og handel i nevneverdig grad. Norges særstilling kan ha en rekke mulige konsekvenser.

For det første medfører den høye utnyttelsen av handlingsrommet at det er begrenset mulighet for endringer i støtte eller priser som resulterer i betydelig økte støtteberegninger i WTO, uten at dette kompenseres med prisreduksjoner eller annen omlegging av støtte for andre sektorer.

For det andre bidrar inflasjon og prisstigninger på matvarer til å redusere den reelle verdien av grensen på 11,449 milliarder kroner i handelsvridende støtte. Siden lanseringen av Doha-runden i 2001 frem til 2013 har produksjonsverdien i norsk landbruk økt med over 50 prosent, slik at tillatt handelsvridende støttenivå har blitt redusert fra tilsvarende 65 prosent av produksjonsverdien i 2001 til 42 prosent i 2013. Denne trenden må forventes å fortsette, potensielt også akselerere, dersom en lykkes med å oppfylle Regjeringens målsettinger om økt nasjonal landbruksproduksjon. Dette betyr at norsk landbruk relativt sett må bli mer uavhengig av handels- og produksjonsvridende støtte, slik det defineres i WTO, selv med dagens regelverk.

For det tredje vil fremtidige forhandlinger om reduksjon av subsidier kunne nødvendiggjøre betydelig omstilling av norsk landbrukspolitikk. De fleste land det er naturlig å sammenlikne seg med, har gjennomført reformer allerede, enten i form av tilpasninger til WTO-regelverket, som fjerning av målpriser, eller mer omfattende omlegging av landbrukspolitikken. I forhandlinger om subsidiereduksjoner vil Norge derfor kunne ha få naturlige allierte, og dermed et dårlig utgangspunkt for å begrense reduksjonene. Samtidig vil sentrale land som USA sannsynligvis benytte høyere støttenivå enn i dag dersom prisene på verdensmarkedet blir redusert. Dette, kombinert med økt erkjennelse av behovet for å redusere ambisjonsnivået for å komme i mål med Doha-runden i WTO er forhold som kan bidra til å begrense kravene om reduksjoner på kort sikt.

I løpet av Doha-runden har Norge lyktes med å forhandle frem foreløpige gjennomslag for en rekke særløsninger og spesialtilpasninger. Gitt forventningene om endret innretning og ambisjonsnivå for forhandlingsløsningene i Doha-runden (se kapittel 6) kan det være krevende å opprettholde disse, og tilsvarende utfordrende å fremforhandle nye særløsninger. Det kan derfor også være forhandlingsmessig klokt å ha planlagt enkelte reformer på forhånd for å kunne benytte forhandlingskapitalen best mulig.

8.5 Eksportsubsidier

Bruk av eksportstøtte har vært særlig skadelig for utviklingslandenes evne til å bygge opp nasjonal landbruksproduksjon og konkurrere på verdensmarkedet. Det er derfor bred internasjonal enighet om at eksportsubsidier, og annen eksportstøtte med tilsvarende effekt, er svært handelsvridende og proteksjonistiske virkemiddel som skal fases ut.

I henhold til erklæringen fra WTOs ministermøte i Hongkong (2005) sluttet Norge seg til at eksportstøtten skulle fases ut innen utgangen av 2013 som del av Doha-runden. Ved ministermøtet på Bali (2013) forpliktet medlemmene seg til å utvise «en høyeste tilbakeholdenhet når det gjelder bruk av alle former for eksportstøtte», og alle medlemmer som ennå ikke har gjennomført reformer, ble oppfordret til å gjøre dette.

Eksportsubsidier er i utgangspunktet forbudt gjennom WTO-avtalen med unntak for spesifiserte landbruksvarer for 18 land (hvor EU telles som ett land), herunder Norge. Etter at EU og USA de siste årene har gått bort fra å benytte eksportsubsidier er det kun noen få land (først og fremst Norge, Canada og Sveits) som fortsatt benytter seg av slik støtte for noen få produkter. Norge har mulighet til å benytte eksportsubsidier for 11 produktkategorier10, med begrensninger på samlet støttebeløp og mengde for hver kategori. Norge har allerede (ensidig) gått bort fra å benytte eksportsubsidier for en rekke produkter, blant annet som ledd i fjerning av målpris for fjørfe, storfekjøtt, sau/lam og egg.

I praksis er bruk av eksportsubsidier i de kommende år derfor først og fremst aktuelt for å subsidiere eksport av ost, svinekjøtt og bearbeidede landbruksvarer. Norges eksportsubsidier kan i liten grad sies å skade utviklingslands produksjon eller handel direkte, men møter like fullt betydelig kritikk blant annet i WTO fordi dette anses som et uheldig og handelsvridende virkemiddel som kan bidra til å legitimere eksportsubsidier fra andre medlemmer.

Subsidiert eksport av ost er merkevareeksport som er finansiert gjennom prisutjevningsordningen for melk. Det innebærer en kryssubsidiering av melk som går til produksjon bl.a. av ost for eksport, ved at melken som går til enkelte andre meieriprodukter ilegges en høyere avgift. Subsidiert eksport av ost muliggjør en høyere produksjon av norsk melk enn det som etterspørres i det norske markedet. I 2013 ble 132 millioner kroner brukt til å subsidiere eksport av 12 962,5 tonn ost.

Subsidiert eksport av bearbeidede landbruksvarer finansieres gjennom prisnedskriving av enkelte norske landbruksråvarer som næringsmiddelindustrien benytter ved produksjon av varer for eksport. Disse eksportsubsidiene dekkes over statsbudsjettet og utgjorde 30,6 millioner kroner i 2013.

Subsidiert eksport av svinekjøtt er en del av markedsreguleringen, og finansieres gjennom omsetningsavgiften som bøndene betaler. Det har de siste årene vært overproduksjon av svinekjøtt. Deler av dette har blitt håndtert gjennom subsidiert eksport. I 2013 ble 84,3 millioner kroner brukt til å subsidiere eksport av 3 772,5 tonn svinekjøtt. Produksjonen er redusert etter 2013, noe som vil bidra til redusert eksport.

Vedtaket på WTOs ministerkonferanse i Hongkong (2005) om eliminering av eksportsubsidier innen utgangen av 2013 må følges opp samtidig som forutsigbarheten for næringen ivaretas. Fortsatt bruk av eksportsubsidier vil ikke ha noen verdi som forhandlingskort i fremtidige forhandlinger. Det vil styrke Norges troverdighet og profil i WTO å vise vilje til å imøtekomme beslutningen fra ministermøte i Bali om å gjennomføre ytterligere reformer. En ensidig avvikling av de norske eksportsubsidiene vil ikke fjerne de formelle rettighetene Norge har til å benytte eksportsubsidier i fremtiden, men vil like fullt innebære en betydelig politisk forpliktelse om at Norge avslutter bruken av det mest handelsvridende og omstridte virkemidlet i landbruks- og handelspolitikken.

Avvikling vil ikke være uten landbrukspolitiske konsekvenser. Volumet av melk som går til subsidiert eksport – for 2014/15 anslått til ca. 8–9 prosent av melkeproduksjonen – må enten avtas i det norske markedet, eksporteres uten subsidier, eller falle bort. Det er derfor viktig å gi nødvendig tid til omstilling, og gjennomføre en gradvis nedtrapping.

Regjeringen vil fase ut alle eksportsubsidier senest innen utgangen av 2019. Konkretisering av hvordan utfasingen skal finne sted, gjennomføres gjennom statsbudsjettet, jordbruksoppgjøret og den løpende utformingen av landbrukspolitikken.

8.6 Selvforsyning, ressursknapphet og matsikkerhet

Global matsikkerhet er et svært sammensatt spørsmål, hvor handel bare er en del av løsningen, og som ikke kan behandles uttømmende i denne meldingen. Generelt er det på mellomlang og lengre sikt behov for omfattende forbedringer av sosiale sikkerhetsnett og investeringer i landbruk i enkeltland, kombinert med internasjonalt samarbeid, koordinering og bistand. Det er i tillegg behov for utvikling av multilaterale regelverk som ivaretar hensynet til matsikkerhet innenfor handelspolitikken. Dette kan være utfordrende, siden strategier som isolert sett kan bidra til å styrke matsikkerheten i enkeltland, kan bidra til å svekke regional og global matsikkerhet.

Høye og ustabile priser på matvarer internasjonalt de siste årene (se figur 8.4) har påvirket den landbruks- og handelspolitiske debatten i Norge og internasjonalt. Prisene har falt noe tilbake etter nivåene i 2007–8 og 2011, men ligger fortsatt høyt historisk. Høyere matvarepriser kan være positivt for å øke inntjening og stimulere til produksjonsvekst hvis prissignalene når frem til produsentene. Handelshindre og dårlig fungerende markeder kan bidra til å hindre prissignaler i å nå frem.

Figur 8.4 Prisindeks for matvarer internasjonalt

Figur 8.4 Prisindeks for matvarer internasjonalt

Kilde: FAO (2015) Matvareprisindeks. 2002–2004=100

Samtidig er høye matvarepriser forbundet med sosial uro og økte fattigdoms- og sultutfordringer i mange sårbare land hvor sosiale sikkerhetsnett ofte er mangelfulle. Sult er i dag først og fremst et fattigdoms- og fordelingsproblem, men høyere priser har ført til bekymring for økt ressursknapphet i fremtiden. I følge Verdensbanken må mattilgangen øke med 50 prosent for å brødfø en forventet befolkning på mer enn 9 milliarder mennesker innen 2050, samtidig som klimaendringer kan bidra til å redusere avlinger med 25 prosent. En mer åpen internasjonal handelspolitikk for landbruksvarer kombinert med betydelige investeringer for å øke produktiviteten i landbruket, vil være viktige bidrag for å øke global matsikkerhet på lang sikt. I tillegg forventes sjømat å spille en stadig viktigere rolle i global matforsyning.

Regjeringen har som målsetting å øke landbruksproduksjonen. Nasjonal produksjon av landbruksvarer og sjømat, i kombinasjon med bevaring av produksjonsgrunnlaget og åpnere handel, skal ligge til grunn for Regjeringens arbeid for matsikkerhet i Norge.

For mange av de viktigste jordbruksvarene det er grunnlag for å produsere i Norge, er Norge i all hovedsak selvforsynt. Samtidig vil overdreven oppmerksomhet knyttet til selvforsyning være uheldig for matsikkerheten og bidra til svært ineffektiv bruk av ressurser. Sårbarheten for produksjonssvikt er langt større lokalt enn globalt. I et matsikkerhetsperspektiv er det derfor den samlede forsyningssikkerheten, det vil si summen av import og nasjonal produksjon, som må vektlegges.

Åpen og velfungerende handel er et helt avgjørende bidrag til norsk og global matsikkerhet. Det er i dag lite som tyder på at Norge har behov for større tiltak for å fremme nasjonal matsikkerhet. I følge Global Food Security Index (2014)11er Norge verdens 3. mest matsikre land.

I kjølvannet av matkriser og prisøkninger de siste årene har det blitt hevdet fra enkelte at Norge ikke kan, eller alternativt av moralske årsaker bør, basere seg på import for matforsyning. Begge påstander er misvisende. Eksportforbud og -restriksjoner har bidratt til å påvirke negativt en rekke lands matsikkerhet de siste årene, men det fremstår heldigvis som svært lite sannsynlig at slike virkemidler vil bli tatt i bruk av store eksportører som EU og USA. I USA er eksportavgifter grunnlovsstridig. Knapphet på mat internasjonalt vil for Norges del derfor forventes å bli gjenspeilet i høyere priser, ikke matmangel. Kombinasjonen av høy norsk kjøpekraft og at en relativt lav andel av inntekten brukes på mat, gir et godt grunnlag for å håndtere prisøkninger.

Argumentet om at Norge bør være mest mulig selvforsynt med mat for å bidra til global matforsyning, er lite overbevisende i økonomisk forstand. Handel bidrar til å stimulere til produksjon og investeringer i områder av verden hvor produksjonspotensialet er underutnyttet. En landbrukspolitikk som aktivt hindrer handel i favør av nasjonal produksjon, vil derfor kunne bidra til redusert matsikkerhet globalt.

Det er i tillegg viktig å få på plass regelverk i WTO for å begrense bruken av eksportrestriksjoner og andre handelshindre. Matkrisen i 2007–2008 ble møtt med eksportrestriksjoner og andre handelstiltak for å isolere nasjonale markeder fra prisøkningene. Effekten av disse tiltakene anslås å ha økt verdensmarkedsprisene for viktige basisvarer som ris med 52 prosent og hvete og mais med 18 prosent12. Eksportrestriksjoner og andre handelshindre bidrar til å undergrave tilliten til handel som verktøy for effektiv, global matforsyning, og forverre alvorlige matkriser.

Regjeringen vil derfor støtte opp om internasjonale initiativ for å begrense bruken av eksportrestriksjoner. Samtidig kan eksportrestriksjoner i enkelte tilfelle være et virkemiddel for de mest sårbare utviklingslandene i fravær av andre virkemidler for å sikre mat til egen befolkning. Eksportavgifter er for enkelte fattige land også en viktig kilde til offentlige inntekter. Eksportrestriksjoner er dermed et virkemiddel som hovedsakelig både benyttes av og rammer utviklingsland, og som kan ha varierende grad av legitimitet. Det er derfor avgjørende at fremtidige multilaterale regelverk for å begrense eksportrestriksjoner for landbruksvarer utformes på en balansert måte, i sammenheng med helhetlige matsikkerhetsstrategier og med utviklingsland i førersetet.

9 Handel med tjenester

Produksjonen av tjenester utgjør en økende andel av BNP i både industri- og utviklingsland. De aller fleste nye jobber i mellominntekts- og høyinntektsland oppstår innenfor forskjellige private og offentlige tjenestesektorer. Det ser med andre ord ut til å være en sammenheng mellom utviklingsnivå og produksjon/etterspørsel etter tjenester.

Globalt anslås andelen av tjenester å utgjøre rundt 66 prosent av BNP, mens den for eksempel i Norge og EU er nærmere ¾. Handel med tjenester er gir også mulighet for utveksling av ideer, kunnskap og teknologi. Tjenester er sentrale for å redusere kostnader, øke produktivitet, stimulere deltakelse i globale verdikjeder og styrke konkurransekraft.

Fortsatt består ¾ deler av verdenshandelen av handelen med varer, men tjenester får en stadig større betydning. Handelen med tjenester har økt enda sterkere enn handelen med varer, og utgjør nå omkring 25 prosent av den samlede handelen. Hvis man regner med verdien av tjenestekomponenter i handelen med varer, er andelen nærmere 50 prosent. Gode rammevilkår for handel med tjenester er derfor viktig både for nasjonal og global vare- og tjenesteproduksjon og for eksportinteresser. Restriksjoner på handel med tjenester vil ofte innebære at den skjermede sektoren blir mindre konkurransedyktig og produktiv. Dette kan igjen ha negative konsekvenser for aktivitet i andre sektorer, ikke minst innen vareproduksjon.

Det internasjonale rammeverket for handel med tjenester er vesentlig mindre utviklet enn for varehandel. I tillegg viser bildet, som for varehandelen, at de høyeste barrierene ofte gjenstår hos fremvoksende markeder. Ifølge OECD er viktige sektorer for Norge som forsikringstjenester, ingeniørtjenester, skipsfart og telekommunikasjon vesentlig mer lukket i markeder som Kina, India, Brasil, Indonesia, Russland og Sør-Afrika, enn OECD-gjennomsnittet.

Markeder som står for en stadig større andel av global økonomi og handel, er dermed enda mer lukket for tjenestehandel enn våre fremste handelspartnere i dag. Selv om det er naturlig at også fremvoksende markeder vil ønske å redusere sine restriksjoner i takt med at de utvikler seg til mer modne økonomier, er det ikke uvesentlig for Norge hvordan disse restriksjonene faller bort. Dersom åpningen av tjenestemarkedene skjer gjennom bilaterale og regionale avtaler hvor Norge står på utsiden, vil dette gå på bekostning av norsk næringsliv.

I tillegg til at det er ønskelig med en ytterligere nedbygging av handelshindre for å øke handel med tjenester, er det også viktig å øke forutsigbarheten for eksisterende handel. De fleste land anvender større grad av åpenhet i praksis enn det som er nedfelt i forpliktelser i WTO. Dette gjelder også for Norge, først og fremst fordi Norge har gått lenger i å åpne tjenestemarkedene gjennom EØS-avtalen og avtaler bilateralt og gjennom EFTA, enn det som er bundet i WTO. Det indre marked i EØS skal sikre at tjenester kan tilbys og mottas i hele området, uavhengig av den nasjonale opprinnelsen til tjenesteyteren.

De pågående forhandlingene om en plurilateral tjenesteavtale i nær tilknytning til WTO (TISA) sikter blant annet mot å skape forutsigbarhet for at eksisterende åpenhet mellom partslandene ikke blir reversert, og å la et større antall land ta del i de markedsåpningene som er gitt gjennom bilaterale og regionale frihandelsavtaler.

9.1 Internasjonale kjøreregler for tjenester

Ved starten av Uruguayrunden i 1986 var det en utbredt oppfatning at et tilsvarende regelverk som for varer (GATT), også burde utvikles for handelen med tjenester. På bakgrunn av tjenestesektorenes økte betydning for verdiskapning og internasjonal handel, ville kjøreregler basert på nasjonal behandling (NT) og bestevilkårsprinsippet (MFN) bidra til forutsigbare betingelser for tjenesteyting til fordel for økonomisk vekst og utvikling. Generalavtalen om handel med tjenester (GATS) fremsto i 1995 som en ny og vesentlig del av regelverket i den nyskapte WTO basert på disse grunnleggende prinsippene, og et viktig bidrag til forutsigbarheten for internasjonal handel med tjenester.

GATS omfatter både generelle bestemmelser som gjelder alle tjenestesektorer og mer spesifikke forpliktelser for enkelt-sektorer. De spesifikke forpliktelser er nedfelt i såkalte nasjonale bindingslister. Disse listene inneholder de enkelte lands forpliktelser når det gjelder adgangen for utenlandske tjenesteytere til deres hjemmemarkeder. Forpliktelsene varierer fra land til land. De nasjonale bindingslistene omfatter også de vilkår og forutsetninger som utenlandske tjenesteytere må operere i henhold til.

Prinsippet om bestevilkårsbehandling (MFN) gjelder «enhver tjeneste i en hvilken som helst sektor, med unntak av tjenester som ytes under utøvelse av statsmyndighet». WTO-medlemmene er pålagt å likebehandle tjenesteytere fra alle WTO-land. Det er anledning til å avvike fra prinsippet ved å gi enkelte medlemmer bedre markedsvilkår enn andre, forutsatt at de har inngått andre avtaler om handelsforpliktelser (for eksempel EØS) eller avtaler om felles arbeidsmarked (for eksempel det felles nordiske arbeidsmarked). Det er også anledning til å gjøre unntak fra bestevilkårsprinsippet innenfor spesifikke tjenestesektorer. Norge og en rekke andre land har blant annet tatt flere unntak vedrørende film og kringkasting.

Når det gjelder de spesifikke forpliktelser innenfor enkelt-sektorer, pålegger avtalen medlemmene å føre inn i sine bindingslister alle begrensninger som gjelder markedsadgang og nasjonal behandling (NT). Det er som nevnt full adgang til å unnta hele sektorer eller deler av sektorer. Dette er en viktig fleksibilitet som tillegges stor vekt av blant annet mange utviklingsland. I tillegg kan medlemmene føre inn såkalte tilleggsforpliktelser.

Boks 9.1 Leveringsmåter for handel med tjenester

I bindingslistene fører medlemslandene inn forpliktelser basert på en inndeling i fire måter å levere tjenester på (modes):

Leveringsmåte 1: Levering av tjenester på tvers av landegrenser, dvs. at tjenesten leveres direkte fra utlandet, for eksempel at norske skip foretar transporter til og fra andre land.

Leveringsmåte 2: Forbruk i utlandet, dvs. at tjenesten leveres og forbrukes i utlandet, for eksempel at et utenlandsk skip blir reparert i Norge.

Leveringsmåte 3: Etableringer, dvs. at tjenesten leveres gjennom lokalt kontor, for eksempel at norsk rederi etablerer eller kjøper et selskap i utlandet.

Leveringsmåte 4: Tilstedeværelse av personer på midlertidig basis, for eksempel at en norsk tjenesteyter leverer tjenester i et annet land på basis av en midlertidig arbeidstillatelse. Denne leveringsmåten gjelder bare personer som har fått arbeid før innreise. Selv om et land påtar seg forpliktelser for leveringsmåte 4, har en full anledning til å regulere hvem som skal få adgang til landet, for eksempel i egne visumbestemmelser.

GATS-avtalen fastslår videre medlemmenes rett til å regulere og å innføre nye reguleringer for å tilgodese nasjonale politiske målsettinger. Dette prinsippet ble også bekreftet ved ministererklæringen fra Doha i 2001. Tjenesteavtalen begrenser ikke den nasjonale handlefrihet til å organisere den offentlige sektor på den måte en selv måtte ønske. WTO-regelverket lar medlemslandene selv avgjøre hvordan de vil organisere sine offentlige tjenester, for eksempel utdanning og helse. Medlemmene har også handlingsrom til å videreføre en politikk for å nå sine nasjonale kulturpolitiske mål.

WTO-medlemmene skal haåpenhetom det nasjonale regelverket som anvendes, noe som innebærer at reglene skal være offentlig tilgjengelige. Samtidig pålegges WTO-medlemmenes myndigheter å forvalte nasjonale reguleringer på objektiv måte og ha etablert ordninger for uavhengig prøving av forvaltningsvedtak.

9.2 Interesser i videreutvikling av rammeverket for handel med tjenester

GATS bidro til en viktig forbedring av forutsigbarhet og kjøreregler for internasjonal handel med tjenester. GATS-avtalen innebar likevel ikke særlig økt reell markedsadgang i 1995 fordi medlemmene stort sett bandt sine forpliktelser på et nivå som gikk kortere enn eksisterende praksis. Sammenliknet med rammeverket for handel med varer (GATT), har åpningen av tjenestemarkedene gjennom WTO kommet kortere. Man forpliktet seg derfor til å forhandle videre om ytterligere liberalisering fra januar 2000.

Eksport av tjenester blir stadig viktigere for verdiskapning og sysselsetting i Norge. Maritim sektor, telekommunikasjon, energi og finansielle tjenester er av særlig stor betydning. Norge har klare interesser av at norske tjenesteleverandører får tilgang til andre markeder på samme vilkår som konkurrenter fra andre land. Bindende forpliktelser gir dessuten større åpenhet om hvilke regler som gjelder, noe som skaper større forutsigbarhet og trygghet for økonomisk virksomhet. Dette reduserer muligheten for forskjellsbehandling, vilkårlighet og korrupsjon.

En forutsetning for å kunne delta og forhandle frem forbedrede rammevilkår for tjenestehandel, er at Norge viser vilje til å binde vårt allerede åpne tjenestemarked for utenlandske tjenestetilbydere. EØS-avtalen innebærer allerede en betydelig grad av åpenhet for handel med tjenester. I mange tilfeller vil det derfor medføre liten eller ingen grad av omstilling og endring å utvide denne åpenheten til også å gjelde tjenesteytere fra land utenfor EØS gjennom nye handelsavtaler.

Regjeringen vil i forbindelse med TISA-forhandlingene gjennomføre en kartlegging av behovet for videreføring av handelspolitiske restriksjoner på tjenesteområdet.

Tabell 9.1 Eksport av tjenester fra Norge

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

Tjenester, sum

241 449

222 964

252 165

255 824

275 349

289 160

304 289

Utenriks sjøfart, bruttofrakter

89 153

79 823

81 935

81 854

94 589

97 547

103 002

Oljevirksomhet, diverse tjenester

19 680

21 926

25 627

24 661

28 844

22 132

25 381

Rørtransport

13 155

12 866

12 670

9 937

10 400

10 931

10 761

Reisetrafikk

26 908

26 124

28 449

29 747

31 659

33 341

35 354

Samferdsel

14 379

12 387

17 262

18 409

18 323

18 756

21 698

Finans- og forretningstjenester

51 686

40 553

51 538

53 516

55 531

70 319

71 920

Tjenester ellers

26 488

29 285

34 684

37 700

36 003

36 134

36 173

Eksport av tjenester, løpende priser, i millioner kroner.

Kilde: SSB (2014) Nasjonalregnskapet.

Skipsfartstjenester er en viktig del av norsk internasjonal tjenestesektor. Internasjonalt handelsregelverk for skipsfartstjenester har kommet spesielt kort. Som del av Uruguayrunden i GATT, ble det besluttet å starte forhandlinger om tilleggsforpliktelser for skipsfartstjenester som skulle ferdigstilles innen 1996. Forhandlingene skulle fjerne restriksjoner og opprette forpliktelser på blant annet internasjonal skipsfart, tilhørende tjenester og tilgang til, og bruk av, havnefasiliteter. Mens forhandlingene pågikk ble det viktige bestevilkårsprinsippet satt til side for denne sektoren med det resultat at uvilkårlig diskriminering mellom handelspartnere ble tillatt i mange tilfeller. Dessverre lyktes det ikke å komme i havn med forhandlingene. Forhandlingene ble tatt inn som del av Doha-runden, og skipsfartstjenesters uheldige særstilling i WTO opprettholdes derfor fremdeles.

Regjeringen vektlegger arbeidet for å avtalefeste et åpent internasjonalt regime med like vilkår for skipsfartstjenester fra ulike land.

Rammeverket for andre viktige tjenestesektorer for Norge har kommet lenger, men det gjenstår like fullt en rekke restriksjoner til hinder for norske næringsinteresser. Telekommunikasjon er gjenstand for en rekke begrensninger på blant annet utenlandsk eierskap, samt ulike unntak fra prinsippet om nasjonal behandling som gjør at norske aktører kan stilles overfor negativ forskjellsbehandling på viktige markeder. Det er derfor i Norges interesse at det fremforhandles klare, moderniserte og ikke-diskriminerende reguleringer, og for å redusere begrensninger av utenlandsk eierskap for blant annet telekommunikasjonstjenester.

Norge prioriterer i tillegg arbeidet for å oppnå en bred liberalisering for energirelaterte tjenester for å sikre norske aktører som konkurrerer på verdensmarkedet bedre markedsadgang og vern mot vilkårlighet. Dette inkluderer olje, gass og elektrisitet, og alle opp- og nedstrømsaktiviteter, dvs. leting, utvinning, produksjon, distribusjon og markedsføring.

Energiforsikring er også et område hvor norske forsikringsselskaper har utviklet ekspertkompetanse og opererer internasjonalt. Dette kommer inn under finans- og forsikringstjenester som er en viktig eksportnæring for Norge, ikke minst sjøforsikring.

Som for varer, er en rekke sektorer innen tjenestehandel kjennetegnet av ulike interesser. Audiovisuelle tjenester er et eksempel på et område hvor sterke interesser fra særlig USA for liberalisering har møtt tilsvarende sterk motstand. Denne sektoren, som dekker produksjon, distribusjon og visning av film, radio, TV og lydinnspilling, er en av sektorene hvor færrest medlemmer i WTO har påtatt seg forpliktelser. Restriksjoner på markedsadgang og diskriminerende tiltak er ofte begrunnet i ikke-kommersielle hensyn, men forankret i ønske om å fremme nasjonal kultur og språk. Dette gjelder også for Norge. Norge har derfor ikke tatt forpliktelser for audiovisuelle tjenester i GATS. Samtidig er denne sektoren gjenstand for en rivende teknologisk utvikling, og markedet for audiovisuelle tjenester er betydelig mer åpent enn det som er bundet i WTO. Den teknologiske utviklingen har imidlertid ofte vært uforutsigbar. USA og enkelte andre land har tunge, offensive interesser på dette feltet. Audiovisuelle tjenester er derfor ett område hvor Norge må forvente at kravet om å ta markedsadgangsforpliktelser bare vil øke i fremtiden.

Norge er opptatt av å finne løsninger som bidrar til at utviklingslandene kan dra nytte av å bli integrert i internasjonal handel med tjenester. Norges bidrag gjennom unntak fra bestevilkårsprinsippet for å gi preferanser til MUL også på tjenesteområdet er et eksempel på dette. Man arbeider for at avtaler skal ta særlig hensyn til de minst utviklede landene, og at de ikke fratar fattige land styringsrett og virkemidler som har vært viktige for utviklingen av vårt eget velferdssamfunn.

De største potensielle gevinstene av liberalisering av tjenestehandelen er gjennom det multilaterale handelssystemet. WTO er også det best egnede forumet for å videreutvikle rammevilkår for internasjonal tjenestehandel som kommer de fattigste landene til gode, og for å oppnå videre åpning av raskt voksende tjenestemarkeder i BRIKS-landene.

Regjeringen vil derfor gi prioritet til å få revitalisert tjenesteforhandlinger i WTO, og legge vekt på at forhandlingssporet i WTO går parallelt med pågående regionale og flernasjonale forhandlingsprosesser som omhandler tjenester.

9.3 Trade in Services Agreement – TISA

Selv om multilaterale forhandlinger er første prioritet for Norge også på tjenesteområdet, er det nødvendig å erkjenne at det i overskuelig fremtid vil være svært ulike syn på hvilket tempo og ambisjonsnivå som er hensiktsmessig for videre åpning av tjenestemarkeder. De siste årene har vist at forhandlingsviljen hos deler av WTOs medlemskap ikke lar seg stoppe av manglende fremgang i Doha-runden. Alternativet til forhandlinger i eller i tilknytning til WTO er ikke stillstand, men at forhandlingene foregår regionalt. Til tross for at Norge har et omfattende nettverk av frihandelsavtaler vil det å stå utenfor slike prosesser kunne innebære at norsk næringsliv risikerer svekkede konkurransevilkår sammenliknet med næringsliv i andre land.

Forhandlingene om en flerstatlig avtale om handel med tjenester (TISA – Trade in Services Agreement) representerer derfor en svært lovende utvikling for land som Norge. Forhandlingene springer ut av manglende fremdrift i de multilaterale forhandlingene i WTO (Doha-runden). WTOs ministermøte i 2011 erkjente derfor behovet for å vurdere alternative måter å løse Doha-mandatet på. Samtidig blir global handel med tjenester stadig viktigere. Det er behov for å tilpasse internasjonale regler til den utviklingen som har skjedd siden WTOs generalavtale om handel med tjenester (GATS) ble ferdigforhandlet i 1995. Forhandlingene startet formelt i Genève i juni 2013. De 51 deltakende WTO-medlemmene13 har etablert et felles rammeavtale for forhandlingene. Avtalen bygger på GATS og man sikter mot at den skal integreres i WTO.

Norge har allerede et relativt åpent marked for tjenester og markedsadgangen er i stor grad bundet i GATS og EØS. Det er ikke tilfelle for mange land som Norge eksporterer tjenester til. TISA vil gi norske bedrifter økt forutsigbarhet og gjøre det enklere å eksportere tjenester til andre land, noe som vil kunne bidra positivt til økonomisk vekst og sysselsetting. Partene i TISA representerer i underkant av 70 prosent av det globale markedet for handel med tjenester. Forhandlingspartene inkluderer viktige tjenestemarkeder for Norge, som USA, Japan og Australia, hvor GATS er eneste eksisterende rammeverk for handel med tjenester i dag.

Figur 9.1 viser OECDs beregninger av restriksjoner på tjenesteimport for USA, Japan, Australia og OECD-gjennomsnittet, for fire viktige tjenesteområder for Norge. De tre landene, som de fleste industrialiserte land, er relativt åpne markeder. En av de viktigste målsettingene med TISA er derfor å skape forutsigbarhet for en videreføring av denne åpenheten. Samtidig kan betydelige gevinster oppnås ved videre markedsåpning. OECD har anslått at relativt begrensede reformer (en reduksjon i STRI på 0,05 poeng) innen f.eks. forsikringstjenester, vil kunne øke tjenesteimporten med opp mot 2,5 prosent.

Figur 9.1 Tjenesterestriksjoner hos utvalgte TISA-parter

Figur 9.1 Tjenesterestriksjoner hos utvalgte TISA-parter

Kilde: OECD, 2015. 0 innebærer helt åpen, 1 innebærer helt lukket.

Mange av landene som tar del i TISA er også part i store, megaregionale forhandlingsprosesser samtidig som de aktivt fremforhandler andre bilaterale frihandelsavtaler. For Norge er det derfor særlig viktig, både av kommersielle og systemiske grunner, at TISA lykkes. For det første gir det en mulighet til å konsolidere og ta del i markedsåpninger som finner sted i fora hvor Norge ikke er med, samtidig som veien til fremtidig multilateralisering gjøres kortest mulig. For det andre er det en mulighet for å demonstrere et alternativ til megaregionale avtaler som ikke er geografisk avgrenset, men som frigjør forhandlingsvilje hos alle land som har interesse av tettere samarbeid.

Det er lagt opp til at andre WTO-medlemmer som ønsker det og som er enig i de målsettinger gruppen har stadfestet i rammeverket, skal kunne innlemmes i forhandlingene underveis i prosessen. Dette er en viktig prioritet for mange land i TISA, inkludert Norge. Det er også grunnen til at det legges vekt på at TISA-avtalen bygges på WTO, slik at det blir enklest mulig både for ikke-medlemmer å tiltre, og på sikt å utvide avtalen til en multilateral videreutvikling av GATS under WTO-paraplyen.

Norge ønsker et utvidet medlemskap i TISA. Blant andre har Kina ytret ønske om å delta i forhandlingene. Som verdens nest største importør av tjenester, og med en årlig vekst i tjenesteimporten på 19 prosent mellom 2005–201314 er det Regjeringens syn at Kina bør ha en naturlig plass ved bordet når rammeverket for tjenestehandelen skal videreutvikles.

En viktig nyvinning med TISA er mekanismer som bidrar til ytterligere å øke forutsigbarheten for internasjonal tjenestehandel. De fleste TISA-landene har forskjellige enkeltordninger og regler som innebærer forskjellsbehandling mellom egne og utenlandske tjenestebedrifter som de ønsker å videreføre. TISA gir mulighet til å inngå forpliktelser om at denne forskjellsbehandlingen ikke skal bli større enn den er ved avtalens inngåelse (kjent som «frys», eller «standstill»). I tillegg vil TISA gi mulighet til å forplikte medlemmer til å fortløpende innlemme i regelverket eventuelle oppmykninger av forskjellsbehandling som innføres etter avtalens inngåelse (kjent som «skralle», eller «ratchet»).

Frys og skralle gjelder ikke for markedsadgang – det vil si i hvilken grad foretak og personer har adgang til å tilby sine tjenester på markedet. Disse mekanismene har dermed heller ingen betydning for spørsmål om privatisering. Men, hvis et land ønsker å privatisere, og samtidig har åpnet en sektor for tjenesteleverandører fra utlandet, skal disse ikke bli gjenstand for dårligere vilkår enn nasjonale aktører.

Å unngå vilkårlighet og diskriminering er et sentralt prinsipp for handelsavtaler. At det innføres mekanismer som på denne måten skaper forutsigbarhet for at norsk næringsliv ikke utsettes for vilkårlig forskjellsbehandling i fremtiden, er derfor en positiv utvikling. For sektorer hvor det er ønskelig å beholde muligheten til å forskjellsbehandle, kan det spesifiseres unntak i forpliktelsene som inngås. I prinsippet er dette det samme som bindinger av toll og andre reguleringer for handelen med varer.

I likhet med de fleste andre land er Norge opptatt av at det globale handelsregimet fortsatt skal gi rom for reguleringer og nasjonal politikkutforming på sentrale samfunnsområder. GATS fastslår medlemmenes rett til å innføre reguleringer for å ivareta nasjonale politiske målsettinger. På samme måte som åpenhet for vareimport går hand i hand med krav til kvalitet og sikkerhetsstandarder stiller åpenhet for tjenesteimport krav til hensiktsmessig regulering av økonomisk aktivitet.

GATS’ prinsipp om at hvert land skal ha frihet til å organisere offentlig sektor etter eget ønske, er også viktig for Norge. TISA-forhandlingene vil ikke berøre spørsmål som gjelder organisering av offentlig sektor, konkurranseutsetting, privatisering eller utforming av velferdsordninger. Forhandlingene vil heller ikke berøre spørsmål om eierskap til eller forvaltning av naturressurser.

Norge vil like fullt tidvis kunne møte krav som går lenger enn det som kan aksepteres. I forhandlinger står alle partene fritt til å fremme egne forslag. Det betyr ikke at Norge er villig til å godta eller gå inn i forhandlinger om alt som fremmes. Norge har for eksempel aldri tatt noen forpliktelser på offentlig finansierte helsetjenester i noen frihandelsavtale, og har heller ikke til hensikt å gjøre dette i TISA.

Regjeringen vil arbeide for å sluttføre en ambisiøs TISA-avtale med klare og robuste rammebetingelser for handelen med tjenester, med vekt på tjenestesektorer der norsk næringsliv har særlig interesse av å kunne konkurrere på like vilkår i globale markeder. Regjeringen vil videre arbeide for at TISA inkluderer sentrale fremvoksende økonomier og utformes på en måte som muliggjør fremtidig multilateralisering innenfor WTO.

10 Økonomisk diplomati og åpenhet i handelspolitikken

Utenrikspolitikken kan i en globalisert verden ikke forstås eller utøves uten en bred og grunnleggende forståelse av utenriksøkonomiske spørsmål. Utenriksøkonomi, næringsfremme og handel er en grunnpilar for norsk utenrikspolitikk, også historisk sett. Konflikten rundt Norges ønske om konsulater som kunne bistå norske handelsinteresser i takt med Norges fremvekst som stor sjøfartsnasjon, var en utløsende faktor for unionsoppløsningen mellom Sverige og Norge i 1905.

Utenrikstjenesten skal fremme norske næringsinteresser. Arbeidet med næringsfremme settes nå inn i en bredere økonomisk sammenheng der viktige stikkord i tillegg til handel og markedsadgang er energi, klima, kunnskap og innovasjon.

Handelspolitikken har en sentral plass i økonomisk diplomati. Handelsavtaler bidrar til å lette handelen, men gir også møteplasser, regelverk og muligheter som kan benyttes når enkeltbedrifter møter utfordringer ute.

Internasjonale handelsavtaler blir dypere og bredere. Det innebærer at handelspolitikkens kontaktflater mot innenrikspolitikken blir flere, tydeligere og mer kompleks. Dette bidrar til å øke behovet for åpenhet og debatt om internasjonale forhandlingsprosesser.

10.1 Økonomisk diplomati

Støtte til næringslivet ute er en viktig prioritet for utenrikstjenesten. Det gjelder for alle utenriksstasjonene, selv om innsatsen og behovene vil variere mellom land og regioner. Arbeidet med næringsfremme omfatter handelspolitikk, som er tema for denne meldingen, men er samtidig bredere og inkluderer tunge, viktige satsinger for Regjeringen og utenrikstjenesten som kun omtales kort her (se boks 10.1).

Norske bedrifters suksess i det globale marked er viktig for Norges verdiskaping. En stor del av veksten i den globale etterspørselen kommer i markeder som er mer krevende enn hos våre tradisjonelle handelspartnere. Med krevende markeder menes land og regioner der rammebetingelsene for markedsadgang og investeringer er uklare, enten ved ufullstendig lovverk eller svak praktisering av etablerte lover og regler. Det kan også være land som har et høyt korrupsjonsnivå, der sikkerheten er truet eller der risikonivået for investeringer er høyt. Her har næringslivet derfor andre og mer komplekse behov. Råd og veiledning knyttet til sikkerhet, risiko, samfunnsansvar og korrupsjon trappes derfor opp.

Det er viktig også å styrke arbeidet med å støtte norsk næringsliv globalt. Fremme av Norge som destinasjon for investeringer relatert til kunnskapsbasert næringsliv kan gi norsk næringsliv tilgang til nettverk og stedsspesifikk kunnskap og teknologi som kan gjøre det lettere å få innpass i nye markeder.

Boks 10.1 Taktskifte for økonomisk diplomati

I tillegg til handelspolitikken trappes det bilaterale økonomiske diplomatiet opp. En rekke tiltak er iverksatt, som supplerer handelspolitikken og løfter den samlede innsatsen for norske økonomiske interesser globalt.

1. Utenrikstjenesten skal bistå norske bedrifter i utlandet.

Utenriksstasjonene er døråpnere og nettverksbyggere. De har kunnskap om lokale forhold, markedsmuligheter og tilgang til nettverk og myndigheter. Denne kunnskapen skal bidra til at norske bedrifter kan fatte beslutninger om virksomhet og samarbeidspartnere på best mulig grunnlag. Utenriksstasjonenes samarbeid med næringslivet om sikkerhet i risikoutsatte områder trappes opp.

2. Team Norway – bedre koordinering og felles profilering

Under ledelse av Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) skal Team Norway sikre god koordinering av innsatsen hjemme og ute for politiske besøk og felles norgesprofileringstiltak. Utenrikstjenesten skal være en god serviceplattform for fagdepartementenes internasjonale arbeid, så vel som for Innovasjon Norge, Norges sjømatråd, Norges Forskningsråd og andre deler av virkemiddelapparatet. Utenriksstasjonene koordinerer Team Norway i utlandet. Profileringen av Norge skal bli mer næringsorientert, det skal utvikles fokusland for næringsfremme og politiske besøk skal prioritere næringsfremme.

3. Internasjonal strategi for vertskapsattraktivitet

Norge konkurrerer i den høyere enden av verdikjeden om lokalisering av morgendagens arbeidsplasser. En strategi for å fremme Norges attraktivitet utformes i nært samarbeid med berørte fagdepartementer og på bakgrunn av innspill fra norske næringsklynger, kunnskapsmiljøer og internasjonalt orienterte regioner.

4. Prosjekt global kunnskap

Globalt ledende forsknings- og innovasjonsmiljøer i Norge er viktig for norsk konkurransekraft. Utenriksstasjonene skal markedsføre norske kunnskapsmiljøer og være døråpnere for våre forsknings- og innovasjonsmiljøer til de fremste teknologi- og kompetansemiljøene globalt.

5. Næringslivets samfunnsansvar

Utenrikstjenesten trapper opp arbeidet med næringslivets samfunnsansvar. Internasjonale vedtak som FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper er førende for arbeidet.

6. Næringsutvikling i sør

Innsats for jobbskaping og vekst i privat sektor i utviklingspolitikken skal styrkes. Næringslivet skal inviteres med i strategiske partnerskap i dette arbeidet. En helhetlig tilnærming vil gi gode vinn-vinn situasjoner for norsk næringsliv og for utviklingslandene.

10.1.1 Handelspolitikken i økonomisk diplomati

Handelspolitikken utgjør en viktig del av økonomisk diplomati. Det dreier seg både om å forme de globale rammebetingelsene og om å bidra til å løse enkeltsakene innenfor disse rammebetingelsene. Målsettingen er både å bistå norsk næringsliv og å fremme systemiske interesser som bidrar til en bedre regulering av verdenshandelen og økonomisk aktivitet. Norsk næringsliv er tilstede i mange markeder og med ulike produkter og tjenester, og i mange tilfeller opplever næringslivet utfordringer som har handelspolitisk kontaktflate. Innenfor handelspolitikken finnes det en rekke forskjellige verktøy som Regjeringen vil bruke bevisst og strategisk.

Regelverk og forpliktelser innen ulike avtaler som skal sikre forutsigbar, ikke-diskriminerende markedsadgang og behandling, kan benyttes som utgangspunkt for dialog med andre lands myndigheter hvor Norge har behov for å fremme synspunkt og interesser. Noen ganger kan en slik dialog være tilstrekkelig for å finne løsninger. I andre tilfeller kan det være hensiktsmessig å benytte WTOs komitéstruktur under hver enkelt avtale for å ta opp konkrete problemstillinger av spesifikk eller systemisk karakter og for å løse enkeltsaker.

WTO gir på enkelte områder forpliktelser om å gi handelspartnere mulighet til å kommentere nyutviklet regelverk før det ferdigstilles og innføres. Parallellen til dette er å sende nytt regelverk på nasjonal (og EØS-) høring. Dette gjelder særlig på for tekniske reguleringer (TBT) og veterinær- og plantesanitært regelverk (SPS). Her kan man påvirke det enkelte lands regelverk ved å benytte de mulighetene som finnes til å kommentere når regelverket er på utformingsstadiet. Dette er et viktig verktøy både i EØS og i WTO, og som det finnes elementer av i mange andre handelsavtaler.

Det er også regelmessige handelspolitiske gjennomganger av medlemslandene i WTO, som gir en anledning til å kommentere på og stille spørsmål rundt de respektive landenes handels- og investeringspolitikk.

I tilfeller hvor regelverk og forpliktelser settes til side, og det er til skade for norske interesser, kan det i ytterste konsekvens være grunnlag for å ta opp saken gjennom WTOs tvisteløsningssystem.

I tillegg til det man kan kalle «tradisjonell handelspolitikk», er det en rekke andre verktøy som kan benyttes. Norge har f.eks. bilaterale økonomiske kommisjoner med en rekke land som bl.a. kan brukes til å ta opp handelspolitiske utfordringer og konkrete problemer. Innkommende og utgående statsbesøk, offisielle besøk og politiske besøk brukes aktivt både for å drive tradisjonelt næringsfremme, og også for å løse enkeltsaker ved siden av at man tar opp mer overordnede handelspolitiske spørsmål.

Hvordan man skal bruke de handelspolitiske virkemidlene man har til rådighet, avhenger av situasjon, sak og problemstilling. Erfaring viser at det styrker Norges sak å bruke de forskjellige virkemidlene gjennom både multilaterale, regionale og bilaterale prosesser parallelt. Ofte vil man oppleve at saker man ønsker å ta opp, også er av interesse for andre land. Det norske bedrifter opplever som problemer, er ofte det samme som det bedrifter fra andre land opplever. Gjennom samarbeid i multilaterale fora står man sterkere for å få løst saker.

Boks 10.2 – Eksempler på norsk handelspolitisk økonomisk diplomati

Eksport av komposittgassflasker til Chile.

En norsk produsent har ca. 80 prosent av verdensmarkedet for gassflasker av kompositt. Disse selges verden over, men har hittil ikke fått adgang i Chile pga tekniske spesifiseringer i det nasjonale regelverket. I lengre tid har bedriften og ambassaden arbeidet med saken direkte mot chilenske myndigheter. Etter hvert ble også EFTA-avtalen og WTO tatt i bruk som verktøy for å få saken løst. En samkjørt prosess fra norsk side har ført til at Chile har foreslått endringer i eget regelverk. Gjennom WTOs TBT-avtale har man fra norsk side hatt rett til å kommentere det nye regelverket. Den muligheten ble benyttet i kombinasjon med videre oppfølging bilateralt og under EFTA-Chile avtalen. Chilensk regelverk er nå justert og den norske bedriften vil ha anledning til å selge sine varer på det chilenske markedet.

Eksport av trevirke til Japan

Grunnet et subsidieprogram som skulle fremme bruk av japansk trevirke og ga en rekke vilkår for import av trevirke, har norsk trevareindustri hatt problemer med å eksportere trevirke til Japan. En rekke trevareeksporterende land har tatt opp subsidieprogrammet i WTOs regulære organer (Varerådet) da det ble oppfattet å være i strid med Japans WTO-forpliktelser. Dette har bidratt til at programmet er blitt avviklet, vilkårene er blitt fjernet og at det blir enklere å eksportere trevirke til Japan.

Norsk eksport av fisk til Nigeria

Nigeria er et stort marked for norsk fiskeeksport. Samtidig er Nigeria et land som står overfor betydelige utfordringer i å regulere sitt marked på en måte som er i tråd med deres handelspolitiske forpliktelser som WTO-medlem og som er forutsigbar for næringsaktørene. Norske myndigheter har benyttet både bilaterale og WTO-kanaler for å ta opp denne saken og har fått støtte av en rekke andre land med sammenfallende interesser. På denne måten søker man å bidra til å lette norsk sjømatnærings utfordringer og til å utvikle en mer moderne og god regulering av fiskerisektoren i Nigeria.

Forvaltningen og virkemiddelapparatet har ulike kanaler og virkemidler til rådighet. Samarbeid, informasjonsutveksling og koordinering er viktig for å utnytte mulighetene til fulle. Arbeidet mellom myndigheter, virkemiddelapparatet og næringslivet i «Team Norway» bidrar til et tettere samarbeid om fremme av norske økonomiske interesser i utlandet.

Regjeringen vil øke innsatsen for å bruke handelspolitikken aktivt i et styrket økonomisk diplomati.

10.2 Kontakt mellom myndigheter, næringsliv og interesseorganisasjoner

En viktig forutsetning for å ta i bruk de mulighetene handelspolitikken gir for økonomisk diplomati, er tett dialog mellom næringsliv og forvaltning. Norge har god erfaring med å benytte handelspolitiske virkemidler til å fremme norske interesser.

Det er omfattende kontakt mellom norske interesseorganisasjoner, næringslivet, sivilt samfunn og norske myndigheter på det handelspolitiske feltet. Utenriksdepartementet inviterer regelmessig til orienteringer om fremdriften i forhandlinger i WTO gjennom WTO-utvalget og på spesifikke forhandlingsområder. Regjeringen.no oppdateres jevnlig med aktuell informasjon om handelsforhandlinger.

Næringsministeren avholder to ganger i året en handelspolitisk dialog i forkant av EFTAs ministermøter. I tillegg orienterer Næringsministeren EFTAs konsultative komité (representanter for arbeidslivets parter) og de norske medlemmene av EFTAs parlamentariske komité om utviklingen i norsk handelspolitikk i forbindelse med EFTAs ministermøter to ganger årlig. Det avholdes også på ad-hoc basis møter med ulike parter. På nettstedet handelsavtaler.no finnes det også oppdatert informasjon om EFTAs handelsavtaler og pågående prosesser.

Ved politiske besøk både ut av og inn til Norge, f.eks. ved statsbesøk, arrangeres det møter med næringslivet om hvordan besøkene kan benyttes til å fremme norske økonomiske interesser. Disse møtene gir næringslivet en mulighet til å synliggjøre sektorer der Norge har interesser eller saker som kan tas opp bilateralt. Gjennom samarbeidet i «Team Norway» har departementene også jevnlige møter med representanter for norsk næringsliv og norske interesseorganisasjoner om myndighetenes arbeid med å fremme norsk næringsliv i utlandet.

Ved mange utenriksstasjoner er det etablert «Team Norway»-grupper med deltakelse fra næringsliv, virkemiddelapparat og andre, der stasjonssjefene har en koordinerende rolle. Disse er organisert ulikt fra land til land, og gir næringslivet en mulighet til å ta opp handelspolitiske problemstillinger i vertslandet. Dette arbeidet skal videreføres og synliggjøres ytterligere på utestasjonenes nettsider. På det handelstekniske området har Innovasjon Norge i oppdrag å utføre bistand til norsk næringsliv.

10.3 Åpenhet om norsk handelspolitikk

Åpenhet og demokratisk forankring er sentrale prinsipp for norsk handelspolitikk. Regjeringen vil derfor etterstrebe størst mulig åpenhet og nasjonal debatt om forhandlingsprosesser.

Moderne handelsavtaler speiler en global økonomi som er mer sammensatt og tettere integrert enn tidligere. Kjerneområdene for forhandlingene forflytter seg fra tollspørsmål og grensehåndtering til forhold innenfor grensene, inkludert reguleringer, standarder og støtteordninger. Dette bidrar til at handelspolitikkens kontaktflater mot innenrikspolitikken øker, og at handelspolitikken berører samfunn, næringsliv og individ på en annen måte enn tidligere. Rekkevidden av handelspolitikken kan fremstå mindre oversiktlig, og det er både viktig og krevende for Regjering og forvaltning å sikre at en helhetlig tilnærming til norske interesser er reflektert i norske forhandlingsposisjoner.

Regjeringen forhandler på vegne av det norske folk. Det er derfor viktig å redusere asymmetrien i informasjon mellom «oppdragsgiver» og forhandler. Regjeringen vektlegger å holde Stortinget orientert om forhandlingsprosesser, -posisjoner og -initiativ. En mer aktiv handelspolitikk, som foregår langs flere spor og som berører et bredt spekter norske interesser øker dette behovet. Regjeringen vil derfor vurdere behovet for egne handelspolitiske redegjørelser i perioder hvor den handelspolitiske aktiviteten tilsier at dette er hensiktsmessig.

Samtidig er det umulig å ivareta nasjonale interesser på en effektiv måte i forhandlinger gjennom å praktisere fullstendig åpenhet. Derfor gjøres dette svært sjelden, hverken i handelsforhandlinger eller mange andre områder – som for eksempel tarifforhandlinger mellom partene i arbeidslivet. For å ta del i internasjonale forhandlinger, er det i tillegg avgjørende med gjensidig tillit mellom forhandlere. En del av dette er å respektere forhandlingspartneres krav til konfidensialitet. Dette gjelder både de vi forhandler sammen med i WTO, EFTA eller andre avtaler, så vel som våre forhandlingsmotparter.

Regjeringens syn er at en handelspolitikk som er forankret i debatt og åpenhet, med aktiv deltakelse fra Stortinget, næringsliv, organisasjoner og sivile samfunn, er et fortrinn for Norge. Størst mulig åpenhet om forhandlingsprosesser og posisjoner er en viktig del av vårt demokrati. Kunnskap og innspill er viktig å få kunne lage de rette løsningene, og en forutsetning for oppslutning om en åpen tilnærming til internasjonal handel.

Fotnoter

1.

OECD (2013) Interconnected Economies: Benefiting from Global Value Chains

2.

Med handelstiltak menes her anti-dumpingstiltak, utjevningstiltak, globale og bilaterale beskyttelsestiltak.

3.

ASEAN består av Brunei, Filippinene, Indonesia, Kambodsja, Laos, Malaysia, Myanmar, Singapore, Thailand og Vietnam

4.

OECD (2013) Southeast Asian Economic Outlook 2013

5.

MERCOSUR består av Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay og Venezuela.

6.

Rystad Energy (2014)

7.

Landbruksdirektoratet (2015) Omverdenrapport 2014. Rapport nr. 1/2015.

8.

OECD (2014), «Norway», i Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2014: OECD Countries, OECD Publishing. Forskjellene er generelt størst innen husdyrproduksjon

9.

Tollvernet utgjorde 7,6 mrd kroner, budsjettstøtten 12,9 mrd kroner og jordbruksfradraget 1 mrd kroner.

10.

Storfekjøtt, svinekjøtt, sau/lammekjøtt, fjørfekjøtt, egg/eggprodukt, smør, ost, mysepulver, frukt/grønnsaker, honning, og bearbeidede landbruksvarer.

11.

Economist Intelligence Unit (2014)

12.

Anderson, K., Ivanic, M. & Martin, W. (2013) «Food price spikes, price insulation and poverty». Policy research working paper 6535, Verdensbanken.

13.

Australia, Canada, Chile, Colombia, Costa Rica, EU-28, Hong Kong, Island, Israel, Japan, Liechtenstein, Mexico, New Zealand, Norge, Pakistan, Panama, Paraguay, Peru, Sveits, Sør-Korea, Taiwan, Tyrkia, Uruguay og USA.

14.

Kilde: WTO (2014): Services profiles, 2014.
Til dokumentets forside