5 Bedre samhandling mellom utdanning, arbeid og helse

5.1 Innledning

I Norge har vi et arbeidsliv som kjennetegnes av høy kompetanse, høy produktivitet og høyt lønnsnivå, men også av omstillinger der jobber endres, blir borte og nye skapes. Omstillinger og endringer i arbeidsoppgaver skaper behov for å tilegne seg ny kompetanse for å kunne stå i arbeid. Personer med lav utdanning har økt risiko for å stå utenfor arbeidslivet, og er også mer sårbare for å falle ut av arbeidsmarkedet ved omstillinger. Det norske arbeidslivet er også preget av en sammenpresset lønnsstruktur, noe som kan heve terskelen for å ansette personer med moderat eller lav kompetanse og produktivitet.

Meldingens kapittel 2 drøfter blant annet en analyse fra OECD om hvilke barrierer som er størst for personer som har problemer med å komme i jobb i Norge.1 Slike barrierer er blant annet knyttet til økonomi, utdanning og helse. En betydelig del av de som har store sysselsettingsutfordringer møter flere slike barrierer samtidig. I dette kapitlet drøftes hvordan vi kan nå målet om økt arbeidsinkludering i lys av at personer med omfattende og sammensatte bistandsbehov kan møte slike barrierer i overgangen til arbeid.

Utenforskap kan ha bakgrunn i helseproblemer, å ikke ha fullført eller deltatt i opplæring, eller andre forhold som bidrar til at personer står utenfor arbeidslivet, og/eller i liten grad deltar i samfunnslivet for øvrig. Ofte henger disse problemene sammen. For eksempel har mange av de unge utenfor arbeidslivet både psykiske helseproblemer og mangelfull utdanning. Utenforskap over tid kan skape en følelse av manglende tilhørighet og passivitet, og kan påvirke den psykiske helsen. På sikt kan disse faktorene skape en negativ spiral som over tid kan svekke muligheten for vellykket inkludering og legge grunnlag for varig utenforskap.

Personer med svake kvalifikasjoner og helseproblemer vil ofte ha problemer med å få eller beholde jobber, og vil derfor ha behov for bistand fra flere sektorer, herunder arbeids- og velferdssektoren, helsesektoren og utdanningssektoren. Slik tversektoriell bistand vil være et viktig bidrag for å motvirke at grupper som har omfattende og sammensatte utfordringer knyttet til å få eller beholde jobber, manglende kvalifikasjoner og helseutfordringer, faller varig utenfor arbeidslivet. Samtidig vet vi at samvirket mellom ulike sektorer ikke er godt nok, og at det er et potensial for at det kan bli bedre. Regjeringen vil derfor legge til rette for bedre samhandling mellom tjenestene innenfor utdanning, arbeid og helse.

Dette kapitlet beskriver tversektoriell bistand overfor de som har behov for slike tjenester og tiltak for å komme i arbeid, inkludert personer med kompetanseutfordringer og utfordringer knyttet til helse. I kapittel 5.2 diskuteres virkemidler som kan legge til rette for at flere med sammensatte og komplekse utfordringer kan komme i arbeid. I kapittel 5.3 beskrives utfordringer og innsats innenfor aksen utdanning og arbeid, og hvordan en samordnet innsats mellom sentrale aktører som Arbeids- og velferdsetaten, fylkeskommunen og kommunen kan bidra til at flere arbeidsledige med manglende grunnleggende ferdigheter, uten fullført grunnskole eller videregående opplæring får tilbud om å gjennomføre slik opplæring. Kapittel 5.4 gjør greie for innsats knyttet til arbeid og helse, med sikte på et tettere samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og helse- og omsorgstjenestene, for å legge til rette for at personer med behov for både medisinsk behandling og arbeidsrettet bistand kan komme i, og bli værende i arbeid.

5.2 Arbeidsmarkedsbistand fra Arbeids- og velferdsetaten

5.2.1 Et inkluderende og velfungerende arbeidsmarked

Gjennom en aktiv arbeids- og velferdspolitikk, legger regjeringen til rette for å inkludere flere i arbeidslivet. Arbeidsmarkedspolitikken skal bidra til et velfungerende arbeidsmarked med omstillingsevne og fleksibilitet for arbeidstakere og arbeidsgivere. Gode velferds- og inntektssikringsordninger er viktig, både for den enkelte og for arbeidslivets omstillingsevne, jf. omtale i kapittel 4.

Et velfungerende arbeidsmarked skal legge til rette for effektiv utnyttelse av arbeidskraften, og sørge for at prosessen med å bringe sammen de som tilbyr og de som etterspør arbeidskraft skjer raskt og effektivt. Løpende og oppdatert informasjon om ledige stillinger i hele landet, og tilgang på informasjon om kompetansen til arbeidssøkerne, er viktig for å skape et transparent arbeidsmarked. Dette legges blant annet til grunn i Meld. St. 33 (2015–2016) NAV i en ny tid – for arbeid og aktivitet. Arbeids- og velferdsetatens nettside arbeidsplassen.no har i dag landets største base over ledige stillinger og arbeidssøkere. De fleste jobbskiftene i arbeidslivet skjer frivillig, og håndteres uten behov for bistand fra Arbeids- og velferdsetaten. Arbeids- og velferdsetaten bistår arbeidsgivere som ikke finner aktuelle kandidater til ledige stillinger, og arbeidssøkere som har problemer med å finne arbeid.

Fra og med mars 2020 har koronapandemien og de omfattende smitteverntiltakene ført til store endringer i arbeidsmarkedet. Situasjonen på arbeidsmarkedet er alvorlig. Antallet permitterte og ledige er høyt. I en situasjon med høy ledighet er det en sentral oppgave for regjeringen å iverksette tiltak som motvirker at ledigheten biter seg fast på et høyt nivå. Samtidig er det viktig for regjeringen at utsatte grupper ikke skyves lengre unna arbeidsmarkedet, men får den bistanden de trenger for å komme i jobb. Arbeids- og velferdsetaten har også en viktig rolle i å bistå virksomheter som ser seg nødt til å permittere, nedbemanne eller omstille sin virksomhet. Dette er viktig for å sikre gode arbeidsplasser i levedyktige virksomheter i tiden etter krisen.

Regjeringen ønsker å legge til rette for at flere med omfattende og sammensatte utfordringer kommer over i arbeid. Gode arbeidsinsentiver er avgjørende for å sikre høy sysselsetting, og omtales i kapittel 4. Det at folk ønsker å jobbe er ikke alltid tilstrekkelig for å få det til. For å nå målet om økt arbeidsinkludering, må blant annet arbeidsmarkedspolitikken ses i sammenheng med andre politikkområder som helse- og utdanningspolitikken.

Enkelte grupper har behov for mer omfattende og sammensatt arbeidsmarkedsbistand for å komme i jobb. Ambisjonene for arbeidsinkluderingen må tilpasses den enkelte. En del vil klare å komme i arbeid med bistand fra Arbeids- og velferdsetaten. Andre vil kunne komme delvis i arbeid, mens enkelte ikke vil være i stand til å ta arbeid i ordinært arbeidsliv. For enkelte kan en kombinasjon av arbeid og trygd være en hensiktsmessig målsetting. For noen vil bistand fra andre samarbeidende etater kunne medvirke til at man lykkes i overgangen til arbeid. For dem som ikke er i stand til å få en ordinær jobb, vil et aktivitetstilbud kunne bidra til å gi en meningsfull hverdag i fellesskap med andre.

5.2.2 Inkluderingsdugnaden

Inkluderingsdugnaden har som mål å få flere som står utenfor arbeidslivet med nedsatt funksjonsevne eller hull i CV-en inn i ordinært arbeid. Inkluderingsdugnaden er et samarbeid mellom flere ulike aktører, på tvers av sektorer. Særlig er samarbeidet mellom arbeid, helse og utdanning vektlagt. Bedre samhandling mellom sektorene skal gjøre det mulig å gi et mer tilpasset tilbud til personer med sammensatte problemer, og se flere virkemidler i sammenheng.

Tre innsatsområder står sentralt i inkluderingsdugnaden:

• Bidra til å gjøre det enklere for arbeidsgivere å ansette fra dugnadens målgrupper, blant annet gjennom satsing på markedsarbeid og virkemidler som støtter opp under formidling, oppfølging og tilrettelegging

• Videreutvikle tilbudet om arbeids- og helserettet oppfølging for personer med psykiske lidelser og rusproblemer, særlig gjennom satsing på tiltaket individuell jobbstøtte (IPS)

• Kvalifisere flere til arbeid gjennom å styrke mulighetene til opplæring for personer som står uten arbeid og trenger økt kompetanse, med særlig vekt på fag- og yrkesopplæring

Inkluderingsdugnaden ble iverksatt i 2018, og har pågått i en tid hvor etterspørselen etter arbeidskraft var høy i flere bransjer og bedrifter, og arbeidsledigheten lav. Gjennom inkluderingsdugnaden har Arbeids- og velferdsetatens markedsarbeid rettet mot arbeidsgivere blitt styrket, og virkemidler som lønnstilskudd, inkluderingstilskudd og bruk av mentor vektlagt. Bevilgningen til tiltaket individuell jobbstøtte (IPS) er økt for å gi flere med psykiske lidelser eller rusproblemer et integrert tilbud om helsemessig og arbeidsrettet oppfølging. IPS har i flere evalueringer vist seg å ha god effekt på overgang til arbeid.2 I forbindelse med inkluderingsdugnaden er det også gjort endringer i Arbeids- og velferdsetatens opplæringstiltak, og gitt støtte til forsøk med modulbasert fagopplæring og kurs i grunnleggende ferdigheter gjennom Kompetanse pluss-ordningen. I løpet av de første årene med inkluderingsdugnaden økte sysselsettingen, også blant flere utsatte grupper.

Koronapandemien og smitteverntiltakene har endret situasjonen på arbeidsmarkedet, og har gitt en kraftig økning i antall ledige og permitterte. Utsatte grupper som slet på arbeidsmarkedet før pandemien, møter nå et vanskeligere arbeidsmarked og risikerer å skyves lengre unna arbeid. For 2021 har regjeringen derfor iverksatt en betydelig satsing på flere tiltaksplasser og økte personellressurser i Arbeids- og velferdsetaten, for å redusere ledigheten og gi utsatte grupper i arbeidsmarkedet den bistanden de trenger for å komme i arbeid.

I inkluderingsdugnaden har regjeringen satt et eget mål om at minst 5 pst. av nyansatte i staten skal være personer med nedsatt funksjonsevne eller hull i CV-en. Måloppnåelse vurderes årlig. I 2019 var samlet måloppnåelse på 2,2 pst. Regjeringen har etter dette intensivert oppfølgingen, og nye tall for 2020 vil legges fram før sommeren 2021. Det er usikkert hvordan koronasituasjonen vil påvirke resultatene.

Våren 2021 er det satt i gang en kampanje, #Semuligheter, for å bidra til å informere, bevisstgjøre og motivere arbeidsgivere og andre til økt inkludering i arbeidslivet.

Erfaringer med inkluderingsdugnaden så langt tilsier at det fortsatt er behov for satsing for å oppnå økt inkludering i arbeidslivet blant dugnadens målgrupper. I lys av endringene i arbeidsmarkedet og utviklingen for utsatte grupper, kan det være behov for å vurdere og videreutvikle innsatsen med sikte på å gjøre satsingen mer målrettet.

5.2.3 Personer som trenger bistand fra Arbeids- og velferdsetaten for å komme i jobb

Arbeids- og velferdsetaten har ansvar for å tilby oppfølging til personer som trenger bistand for å komme i arbeid. Alle som henvender seg til NAV-kontoret har rett til å få vurdert sitt behov for bistand for å komme i arbeid, og til utarbeidelse av en eventuell aktivitetsplan for hvordan de skal komme i arbeid. Personer som har behov for en mer omfattende vurdering av sitt bistandsbehov har rett til en arbeidsevnevurdering. Aktivitetsplanen kan inneholde både statlige og kommunale virkemidler fra NAV-kontoret, samt virkemidler fra tilgrensende tjenester. Virkemidlene i aktivitetsplanen kan blant annet omfatte oppfølging fra arbeids- og velferdsforvaltningen, arbeidsmarkedstiltak, herunder opplæring, medisinsk behandling mv. Det er betydelig variasjon i hvilke behov den enkelte bruker har for bistand for å komme i arbeid. For personer som samtidig har krav på en individuell plan, skal arbeids- og velferdsforvaltningen legge til rette for at aktivitetsplanen og den individuelle planen så langt som mulig blir samordnet. Se nærmere omtale av individuell plan i kapittel 7.

Registrering hos Arbeids- og velferdsetaten skjer hovedsakelig digitalt på nav.no, men kan også gjøres ved henvendelse til NAV-kontoret. I registreringsprosessen blir den enkelte bedt om å si noe om sin situasjon, herunder beskrive sin siste jobb, utdanningsnivå, om utdanningen er fullført, samt om man har helseproblemer eller andre utfordringer som hindrer en i å søke eller være i jobb. Det er NAV-veilederen ved det enkelte NAV-kontoret som vurderer brukerens bistandsbehov, og som samarbeider med brukeren om utarbeidelse av aktivitetsplanen.

Personer med nedsatt arbeidsevne omfatter brukere som på grunn av sykdom, skade eller andre hindringer har behov for mer omfattende oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten for å få eller beholde arbeid. Mange med nedsatt arbeidsevne mottar inntektssikring, se nærmere omtale i kapittel 4.

Personer med nedsatt arbeidsevne har tilgang til et bredere spekter av arbeidsmarkedstiltak, med blant annet lengre maksimal varighet og høyere tilskuddssats til arbeidsgivere, enn det som gjelder for ordinære arbeidssøkere. For en nærmere beskrivelse av arbeidsmarkedstiltakene, se kapittel 8.

Bistanden til personer med nedsatt arbeidsevne skal være helhetlig og individuelt tilpasset for å bidra til overgang til arbeid. Noen brukere vil ha behov for tettere oppfølging. Dette kan blant annet innebære hyppigere samtaler, eller bredere kartlegging av den enkeltes situasjon og behov. En betydelig del av gruppen med nedsatt arbeidsevne har behov for medisinsk behandling før de kan være aktuelle for jobb eller arbeidsmarkedstiltak.

Samtidig har mange personer med nedsatt arbeidsevne, og andre som står utenfor arbeidslivet, sammensatte behov og kan ha god nytte av samordnede tjenester fra ulike tjenesteytere. Arbeids- og velferdsetaten samarbeider ofte med tilgrensende tjenester for å yte bistand til brukere med sammensatte behov, for eksempel innen utdanning og helse. Dette samarbeidet omtales nærmere i kapittel 5.3 og 5.4.

Utsatte grupper i arbeidsmarkedet

Noen grupper er særlig utsatte i arbeidsmarkedet. Det er disse Arbeids- og velferdsetaten gir hovedtyngden av sin arbeidsrettede bistand til. Unge, innvandrere fra land utenfor EØS-området og personer som har stått lenge uten arbeid er blant disse gruppene. En betydelig del av Arbeids- og velferdsetatens arbeidsrettede bistand ytes til personer med nedsatt arbeidsevne.

Arbeidsmarkedet for unge er normalt preget av store svingninger som følger konjunkturene. I perioder med høy økonomisk vekst kommer flere unge i arbeid, gjerne på deltid i kombinasjon med utdanning. I perioder med svak etterspørsel etter arbeidskraft blir unge gjerne mer berørt enn eldre aldersgrupper, med betydelig høyere arbeidsledighet sammenlignet med befolkningen for øvrig. Flere søker seg også mot utdanning.

Regjeringen har innført en forsterket ungdomsinnsats, som blant annet skal sikre unge tett oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten. NAV-kontorene er styrket med kompetanse og ressurser til tverrfaglige ungdomsteam og ungdomskontakter. Dette har ført til forsterket prioritering av unge ved NAV-kontorene, og til økt vekt på tidlig kartlegging av den enkeltes muligheter og utfordringer. Målet er å motivere unge til raskt å komme over i arbeid eller utdanning. Innsatsen er rettet mot unge under 30 år som etter åtte uker står utenfor skole og arbeidsliv.

En evaluering Fafo har gjennomført fra implementeringen av den forsterkede ungdomsinnsatsen i Arbeids- og velferdsetaten, viser at unge prioriteres og gis rask oppfølging av NAV-kontorene. Nesten alle (93 pst.) får et tilbud innen åtte uker. Ifølge evalueringen har ungdomsinnsatsen hatt positiv effekt på sannsynligheten for at unge ledige går over i utdanningssystemet.3

Regjeringen har iverksatt flere tiltak for å forhindre at unge havner varig utenfor arbeidslivet, og bidra til at de kommer raskere i jobb. Bevilgningen til arbeidsmarkedstiltak og oppfølgingsressurser ved NAV-kontorene er styrket i budsjettet for 2021, og gjennom tilleggsproposisjon til statsbudsjettet, Prop. 79 S (2020–2021). Ungdomsinnsatsen i Arbeids- og velferdsetaten er styrket som en del av dette. Viktige virkemidler er opplæringstiltak, digitale oppfølgingstiltak, tilskudd til arbeidsgivere som tilbyr sommerjobb og arbeidstrening i kombinasjon med mentor og inkluderingstilskudd til arbeidsgivere.

Det er også igangsatt tiltak på Kunnskapsdepartementets og Barne- og familiedepartementets ansvarsområder for at flere skal kunne gjennomføre utdanning og delta i arbeidsrettet aktivitet, se nærmere omtale i kapittel 3.

Noen unge får problemer med å følge skolegangen, og bruker stadig mer tid på spill og gaming. Det er viktig at denne gruppen fanges opp slik at de ikke faller ut og blir stående lenge utenfor utdanning og arbeidsliv. Arbeids- og velferdsetaten har etter hvert utviklet flere tilbud for unge gamere, og ser at det kan være potensiale for å videreutvikle og nyttiggjøre seg gameres digitale kompetanse bedre i arbeidslivet. Noen fylker tilbyr «spillbasert kvalifisering», som er rettet mot unge med behov for et alternativt skoleløp for å fullføre videregående skole og/eller komme inn i arbeidslivet. Andre tilbyr også kortere eller lengre kurs med fokus på spillutvikling og andre IKT-ferdigheter som kan videreutvikles i kontakt med bedrifter og arbeidsgivere. Regjeringen vil sette i gang et arbeid for å styrke tilbudet til gruppen. Det vurderes blant annet å opprette piloter i to fylker, med sikte på å videreutvikle og forsterke satsingen.

Innvandrere som har problemer med å skaffe seg arbeid på egen hånd, kan motta arbeidsrettet bistand fra NAV-kontoret. Innvandrere fra land utenfor EØS-området er blant dem som prioriteres ved tildeling av arbeidsmarkedstiltak. Samtidig er personer med innvandrerbakgrunn en heterogen gruppe, med ulik landbakgrunn, botid i Norge, språkferdigheter, formell kompetanse mv. Arbeidsledigheten blant innvandrere varierer i stor grad med utdanningsnivå. Tall fra Statistisk sentralbyrå fra 4. kvartal 2020 viser at innvandrere utgjorde 42 pst. av de ledige, og nær halvparten av deltakerne i ordinære arbeidsmarkedstiltak. Innsats overfor innvandrere er nærmere beskrevet i kapittel 5.3.

Personer med lange ledighetsperioder kan ha problemer med å komme tilbake i arbeid, og er slik en utsatt gruppe på arbeidsmarkedet. En betydelig del av de arbeidsledige forblir ledige i lang tid. Ikke alle som blir arbeidsledige kommer tilbake i jobb. Sannsynligheten for å komme tilbake i jobb faller med ledighetens varighet.

Personer med nedsatt arbeidsevne omfatter personer som på grunn av sykdom, skade eller andre hindringer har behov for ekstra oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten for å få eller beholde arbeid. Nedsatt arbeidsevne er bare til en viss grad sammenfallende med nedsatt funksjonsevne. Mange personer med nedsatt funksjonsevne har ikke nedsatt arbeidsevne, og har heller ikke behov for noen form for arbeidsmarkedsbistand fra Arbeids- og velferdsetaten. Pandemien kan forsterke risikoen for varig utenforskap for utsatte grupper på arbeidsmarkedet.

5.3 Virkemidler, tjenester og tiltak når kompetanse er en tilleggsutfordring

5.3.1 Arbeid, utdanning og kompetanse

Formell kompetanse har blitt stadig viktigere for å komme inn i arbeidslivet. Flere som står utenfor arbeidslivet mangler nødvendig kompetanse. En økende andel av de med lav utdanning mottar uføretrygd og andre helserelaterte ytelser.4 Ofte er det sammenheng mellom helse- og kompetansemessige utfordringer og øvrige levekårsproblemer. For en nærmere beskrivelse av utfordringer knyttet til manglende kompetanse, se kapittel 2.3.

Regjeringen har som mål at alle skal få den kompetansen de og samfunnet trenger. Gjennom regjeringens kompetansereform skal det legges til rette for at ingen skal gå ut på dato, og at det skal være mulig å fylle på med nødvendig kompetanse underveis. En rekke tiltak er innført i forbindelse med regjeringens kompetansereform og for å avhjelpe koronakrisen, og flere er på trappene når videregående opplæring skal reformeres jf. Meld. St. 21 (2020–2021) Fullføringsreformen – med åpne dører til verden og fremtiden.

Læring finner sted på mange arenaer. Det skjer i det formelle utdanningssystemet, men også på arbeidsplassen, gjennom arbeidsmarkedspolitikken, i frivilligheten og i samfunnet for øvrig. For personer som er registrert ledige eller med nedsatt arbeidsevne i Arbeids- og velferdsetaten, og som mangler kompetanse, kan bruk av opplæringstiltak være aktuelt for å kvalifisere til arbeid. Opplæring er dermed et viktig virkemiddel i arbeidsmarkedspolitikken.

5.3.2 Opplæringstilbud til voksne som står utenfor arbeidslivet

Voksne som ikke har fullført grunnskole eller videregående opplæring, vil ofte ha større behov for støtte og tilrettelegging fra offentlige myndigheter enn andre. Ansvaret for å tilby opplæring til denne gruppen er delt på flere sektorer. Tilbudene kan være tilpasset ulike lovverk, styringssystemer og finansieringsordninger, og de kan ha ulikt formål, innhold og omfang. Dette kan skape utfordringer ved koordinering av tilbudet og samarbeid mellom sektorene – og også påvirke kvaliteten i tilbudet til de som trenger det.

Opplæring på grunnskolenivå er et kommunalt ansvar, mens fylkeskommunen har ansvaret for opplæringen på videregående nivå. Skole- og utdanningssystemet for barn og unge omtales i kapittel 3, med vekt på den forebyggende rollen skole- og utdanningssystemet har for utenforskap.

Som et supplement til utdanningssystemets tilbud, kan Arbeids- og velferdsetaten tilby opplæringstiltak til arbeidssøkere som trenger det. Opplæring som arbeidsmarkedstiltak tildeles på grunnlag av en behovs- eller arbeidsevnevurdering hvor Arbeids- og velferdsetaten, på skjønnsmessig grunnlag, vurderer tiltaket som nødvendig og hensiktsmessig for å komme i arbeid. Opplæring som arbeidsmarkedstiltak kan gis gjennom:

1. kortvarige kurs basert på behov i arbeidsmarkedet (AMO)

2. fag- og yrkesopplæring i videregående opplæring og høyere yrkesfaglig utdanning (fagskole)

3. universitets- og høyskoleutdanning.

Varigheten er inntil 3 år, med mulighet for forlengelse i inntil 1 år i særlige tilfeller for b) og c). Målgruppen er personer over 19 år med behov for kvalifisering. Opplæring etter c) høyere utdanning, er forbeholdt personer over 22 år som har nedsatt arbeidsevne. Opplæring i form av AMO-kurs kjøpes gjerne av eksterne tiltaksleverandører i tråd med lov om offentlige anskaffelser, mens utdanningstiltak i større grad skjer i det offentlige utdanningssystemet.

Innrettingen av opplæringstiltakene ble senest endret fra juli 2019, som et ledd i regjeringens inkluderingsdugnad. Hovedmålet med endringen var å samle opplæringstiltakene og dreie Arbeids- og velferdsetatens opplæringstilbud i retning av å tilby flere arbeidssøkere yrkeskompetanse i form av fagbrev, eller via lærekandidatordningen og den toårige praksisbrevordningen. Endringen innebærer at målgruppen for lengre opplæringsløp gjennom Arbeids- og velferdsetaten er blitt utvidet sammenlignet med tidligere. Dette skal gjøre at flere kvalifiseres til ledige jobber og også legge til rette for en mer stabil tilknytning til arbeidslivet. Grunnskole eller studieforberedende videregående opplæring gis som hovedregel ikke som arbeidsmarkedstiltak. Fag- og yrkesopplæring er vektlagt fordi det er arbeidsrettet, og det forventes høy etterspørsel etter fagarbeidere i tiden framover.

I desember 2020 deltok om lag 13 700 personer i Arbeids- og velferdsetatens opplæringstiltak. Av disse deltok om lag 6 000 personer på AMO-tiltak, 3 500 personer på fag- og yrkesopplæring og om lag 4 000 personer i høyere utdanning.

Bruken av opplæringstiltak i Arbeids- og velferdsetaten har gått ned de siste årene (2010–2018), både i antall personer som deltar og som andel av tiltakene.5 Særlig gjelder dette bruken av utdanningstiltak. Nedgangen har skjedd til tross for økt vekt på formell opplæring gjennom politiske føringer de siste årene, med særlig vekt på fag- og yrkesopplæring.

Nedgangen i bruken av opplæringstiltak kan ha flere årsaker. Tradisjonelt har tankegangen «korteste vei til arbeid» stått sterkt i Arbeids- og velferdsetaten. Dette samsvarer med hovedmålet for etaten, og kan hindre den innelåsingen som lange kvalifiserende løp kan innebære. Den langsiktige utviklingen på arbeidsmarkedet, og utfordringene med høy ledighet som følge av koronapandemien, har imidlertid ført til at flere av Arbeids- og velferdsetatens brukere har begrensede muligheter på arbeidsmarkedet. Det de eventuelt blir «innlåst i» er i hovedsak arbeidsledighet ispedd kortvarige, usikre arbeidsforhold. Den langsiktige investeringen et kvalifiseringsløp innebærer, bør i slike tilfeller vektlegges tyngre enn innelåsingseffekten i utdanning, særlig når situasjonen på arbeidsmarkedet er vanskelig. Tilsvarende vil det ofte, i et godt arbeidsmarked, være mindre bruk av kompetansehevende og omstillende tiltak og mer vekt på tiltak som foregår i ordinært arbeidsliv.

En annen utfordring knyttet til bruk av opplæringstiltak er at utdanningssystemet er komplekst og krevende å få oversikt over. Manglende kunnskap blant Arbeids- og velferdsetatens veiledere om hvilke muligheter som ligger i det offentlige utdanningstilbudet har vært trukket fram som en medvirkende årsak til at for få arbeidsledige får mulighet for å gjennomføre videregående opplæring.6 For Arbeids- og velferdsetaten kan det også være en avveining mellom å gi kortvarige tilbud til flere, eller langvarige tilbud til færre arbeidssøkere innenfor gjeldende budsjettramme.

5.3.3 Innsats for å gi flere et tilrettelagt tilbud om videregående opplæring

Betydningen av å ha gjennomført videregående opplæring for muligheter på arbeidsmarkedet er bekreftet gjennom flere undersøkelser og utvalg, blant annet Sysselsettingsutvalget.7 Personer som ikke har fullført videregående opplæring, blir i større grad stående utenfor arbeidslivet og flere blir avhengige av helserelaterte ytelser. Regjeringen innretter derfor politikken både mot å redusere frafall fra normert gjennomføring blant unge, jf. kapittel 3, og å øke mulighetene for senere fullføring for voksne som fortsatt ikke har oppnådd videregående kompetanse.

Voksne over 25 år som har fullført grunnskolen, men som ikke har fullført videregående opplæring, har rett til videregående opplæring etter opplæringsloven, såkalt voksenrett. Elever med voksenrett, skal normalt tas inn i et fylkeskommunalt tilbud som er organisert særskilt for dem og tilpasset den enkeltes behov. Voksne har rett til realkompetansevurdering og kompetansebevis finansiert av fylkeskommunen før opplæringen starter. Realkompetansevurdering kan også gis på andre språk enn norsk og samisk, jf. forskrift til opplæringsloven.

Fylkeskommunen skal også gi tilbud om videregående opplæring til søkere uten rett, jf. opplæringsloven § 13-3. Kommunen eller Arbeids- og velferdsetaten kan betale fylkeskommunene for realkompetansevurdering for personer som ikke har rett til videregående opplæring. Personer uten rett kan søke om opptak til videregående opplæring på vanlig måte, men rangeres lavere enn personer med rett når plasser skal fordeles. Ulike prioriteringer og varierende ressurssituasjon kan medvirke til at tilbudet om voksenopplæring varierer mellom fylkeskommunene.

I lys av koronapandemien og den betydelige økningen i ledige og permitterte i 2020, fikk fylkeskommunene et ekstraordinært tilskudd på 300 mill. kr for å gi anslagsvis 5000 ledige og permitterte uten rett til videregående opplæring en mulighet til å oppnå studie- eller yrkeskompetanse.8 Tilskuddet er blitt videreført i 2021. Tiltaket er en del av Utdanningsløftet, og fylkeskommunene samarbeider med Arbeids- og velferdsetaten om å rekruttere deltakere. Foreløpige resultater tyder på at det er utfordringer knyttet til rekrutteringen, og at det tar tid å få på plass et opplæringstilbud tilpasset målgruppen. Dette viser bl.a. viktigheten av å videreutvikle samarbeidet mellom fylkeskommunen og NAV-kontorene om voksne som står utenfor arbeidslivet.

For at flere skal få mulighet til å gjennomføre videregående opplæring, foreslår regjeringen i Meld. St. 21 (2020–2021) Fullføringsreformen – med åpne dører til verden og fremtiden at retten til videregående opplæring for ungdom og voksne utvides til å gjelde helt til de har oppnådd studie- eller yrkeskompetanse (jf. kapittel 3). Dette vil også få betydning for tilbudet til Arbeids- og velferdsetatens brukere.

Det ordinære tilbudet i videregående opplæring har tradisjonelt vært bygget opp for ungdom som tar utdanning før de skal ut i arbeidslivet og/eller videre utdanning. Voksne har behov som skiller seg fra ungdoms behov. Mange er i jobb og har forpliktelser overfor familie. De kan bl.a. ha behov for fleksibelt oppstartstidspunkt, eller tilgang til komprimerte opplæringsløp. For dem som må starte med grunnskoleopplæring kan situasjonen være ekstra utfordrende og det blir ofte lange løp. Det varierer fortsatt i hvilken grad voksne som mangler videregående opplæring har tilgang på et opplæringstilbud som er tilpasset deres behov.

Dette var noe av bakgrunnen for at det ble iverksatt forsøk med modulstrukturert opplæring i 2017 – først på grunnskolenivå (forberedende voksenopplæring, se også 5.3.4) og deretter i fag- og yrkesopplæringen. Forsøkene pågår etter planen frem til 2023. Forsøkene innebærer å prøve ut mindre opplæringsenheter (moduler) og nye måter å sette disse sammen på. Hver fullført modul skal resultere i en vurdering og dokumentasjon. Deltakere skal kunne ta enkeltmoduler eller et fullt opplæringsløp, og de skal kunne ta de modulene som er relevante for å kunne skaffe seg jobb. Det prøves også ut nye læreplaner. Målet med forsøket med modulstrukturert opplæring er å gi en mer fleksibel, relevant og effektiv opplæring slik at voksne får opparbeidet seg kompetanse som kan gi dem en varig tilknytning til arbeidslivet. I Meld. St. 21 (2020–2021) Fullføringsreformen – med åpne dører til verden og fremtiden, foreslår regjeringen at modulstrukturert opplæring skal bli hovedmodell for grunnopplæring for voksne. Innføringen skal skje gradvis og i tråd med resultatene fra forsøket.

Samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og fylkeskommunen

Ved videregående opplæring som arbeidsmarkedstiltak skal Arbeids- og velferdsetaten, i henhold til forskrift om arbeidsmarkedstiltak, vurdere å benytte fylkeskommunens tilbud før det anskaffes kurs eller opplæring på det åpne markedet (offentlig-offentlig samarbeid, eller benyttelse av ordinære skoleplasser). Det er tidligere identifisert utfordringer i samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og fylkeskommunen, blant annet som følge av ulike styrings- og finansieringssystemer, vurdering av målgrupper og tilpasning av tilbudet. I oppfølgingen av Meld. St. 14 (2019–2020) Kompetansereformen – Lære hele livet ble det igangsatt et arbeid for å vurdere hvordan Arbeids- og velferdsetaten og fylkeskommunene kan samarbeide tettere om å gi voksne arbeidssøkende formell kompetanse på videregående nivå. Det er iverksatt flere tiltak i lys av dette. Fylkesvise avtaler for mer samordnet bruk av Arbeids- og velferdsetatens og fylkeskommunens virkemidler skal bidra til at flere ungdom og voksne kan gjennomføre opplæring og komme i arbeid. Fylkeskommunen og Arbeids- og velferdsetaten har inngått samarbeidsavtaler i alle fylkesregioner, hvor samarbeid om opplæring er en sentral del av avtalene. Det er etablert systematiske rapporteringer og møteplasser for å følge utviklingen tett og drøfte utfordringer og muligheter i samarbeidet. Gjennom regionreformen har også fylkeskommunen fått et tydeligere kompetansepolitisk ansvar, bl.a. for å tilrettelegge for opplærings- og utdanningstiltak som er etterspurt i arbeidslivet regionalt. Tilskudd til bedriftsintern opplæring er flyttet fra Arbeids- og velferdsetaten til fylkeskommunen og trappet opp.

I lys av innsatsen for forsterket samhandling mellom fylkeskommunene og NAV fylke, samarbeider Arbeids- og velferdsdirektoratet og Kompetanse Norge om å utvikle og prøve ut effektive modeller for tilpassede opplærings- og utdanningstjenester for ledige, permitterte og utsatte grupper på arbeidsmarkedet. Det legges opp til en forsterking av dette samarbeidet gjennom felles oppdrag på opplæringsområdet i 2021. Arbeids- og velferdsdirektoratet og Kompetanse Norge skal utvikle et felles kunnskapsgrunnlag om fylkesvis samarbeid om opplæring og vurdere behovet og muligheter for data- og informasjonsdeling mellom etatene med sikte på bedre informasjonsflyt. En del av samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og fylkeskommunene vil være å prøve ut systematisk realkompetansevurdering for arbeidsledige. Ved behov kan KS, fylkeskommuner og øvrige direktorater trekkes inn i samarbeidet mellom direktoratene.

Som ledd i samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsdirektoratet og Kompetanse Norge vil regjeringen vurdere å sette i gang et forsøk hvor tilrettelagte opplæringstilbud kan finansieres gjennom felles tilskuddsmidler. Midlene vil kunne bidra til å dekke opplæringstilbudet, oppfølging av deltakerne, nødvendig norskopplæring, tilgang til realkompetansevurdering samt spredning av informasjon om vellykkede samarbeidsprosjekt. Formålet med et ev. slikt forsøk er å stimulere til et utvidet tverrsektorielt samarbeid om en opplæringstjeneste som inkluderer både Arbeids- og velferdsetatens og fylkeskommunens virkemidler. Dette kan legge grunnlag for et framtidig samarbeid som finansieres på ordinær måte. En ev. forsøksordning skal være søkbar og forvaltningen av tilskuddsordningen underlegges et felles sett med styrings- og prioriteringssignaler til hhv. Kompetanse Norge og Arbeids- og velferdsdirektoratet.

For å styrke Arbeids- og velferdsetatens kompetanse om muligheter i utdanningssystemet og gi flere av etatens brukere tilbud om nødvendig opplæring, har regjeringen i 2021 bevilget midler til å etablere egne opplæringskoordinatorstillinger i Arbeids- og velferdsetaten. Opplæringskoordinatorene skal bygge bro mellom sektorene og styrke samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og fylkeskommunen om videregående opplæring, med vekt på fag- og yrkesopplæring.

Regjeringen vil også styrke oppfølgingen av unge som deltar i videregående opplæring som arbeidsmarkedstiltak, for å øke mulighetene for gjennomføring og overgang til arbeid. Mange av tiltaksdeltakerne kan ha psykiske eller fysiske helseutfordringer, språkproblemer, eller erfaringer fra tidligere skolegang som tilsier et behov for ekstra støtte og oppfølging. Det er vedtatt bevilget 50 millioner kroner til oppfølgingstjenester i Arbeids- og velferdsetatens egen regi til økt oppfølging av unge arbeidssøkere med bistandsbehov som tar fag- og yrkesopplæring i 2021. Det er også bevilget midler til forsterket oppfølging av langtidsledige og permitterte som har kort tid igjen av dagpengeperioden.

Behovet for tettere oppfølging understøttes bl.a. av en undersøkelse som er gjort av deltakelsen i opplæringstiltak blant personer med nedsatt arbeidsevne og enslige forsørgere, som indikerer at under halvparten fullfører videregående opplæring som NAV-tiltak, mens bare om lag 30 pst. fullfører høyere utdanning.9 Det er behov for mer kunnskap om hva som skal til for at flere ledige kan fullføre nødvendige opplæringsløp, og hvordan det i større grad kan legges til rette for dette.

5.3.4 Innsats for å gi flere grunnleggende ferdigheter

Grunnleggende ferdigheter som lesing, skriving, regning, muntlige ferdigheter og digitale ferdigheter er nødvendig for alle. Kravene til produktivitet i det norske arbeidslivet er høye, og manglende grunnleggende ferdigheter gir betydelige utfordringer i arbeidslivet.10

En del av dem som står lengst fra arbeidslivet har så svake grunnleggende ferdigheter at de trenger språkopplæring og grunnskoleopplæring for å kunne ha nytte av for eksempel fag- og yrkesopplæring. Et utvalg har tidligere anslått at om lag 38 500 personer i alderen 20–54 år mangler grunnskoleopplæring, og nesten alle er innvandrere.11 Denne gruppen kan ha en lang vei fram for å få formelle kvalifikasjoner som er etterspurt på arbeidsmarkedet slik at de kan få varig jobb.

Introduksjonsprogrammet for nyankomne flyktninger og familiegjenforente i alderen 18–55 år videreføres i ny integreringslov, som trådte i kraft fra 2021. Deltakelse i programmet gir rett til introduksjonsstønad. De som har behov for det kan ta grunnskole som del av programmet i to år, med mulighet til utvidelse med ett år. Nytt i integreringsloven er at deltakere med sluttmål om fullført videregående opplæring kan gå tre år i program, med mulighet til utvidelse med et fjerde år. Ifølge integreringsloven § 13 bør kommunen i samarbeid med andre aktører legge til rette for at deltakere som ikke oppnår sitt sluttmål innenfor programtiden unngår avbrudd i kvalifiseringen. For deltakere som ikke klarer å gjennomføre opplæringen innenfor rammene av programmet kan det være aktuelt å fortsette opplæringen gjennom f.eks. opplæringstiltak i regi av Arbeids- og velferdsetaten. Opplæring kan også inngå i kommunens kvalifiseringsprogram med tilhørende kvalifiseringsstønad så lenge kriteriene for deltakelse er oppfylt og målet etter endt program er arbeid. Det er i utgangspunktet ingen begrensninger knyttet til hvilken type opplæring som kan inngå i kvalifiseringsprogrammet, men tidsperspektivet på to år kan være av betydning for det opplæringsløpet som velges. Selv om de ulike tilbudene samlet sett kan gi mulighet for lange opplæringsløp, vil det i praksis kunne oppstå utfordringer når ulike aktører skal vurdere inngangskriterier, regelverk og opplæringstilbud i sammenheng.

Norskopplæring er primært et kommunalt ansvar, men arbeidssøkere registrert i Arbeids- og velferdsetaten har ofte ikke rettigheter til gratis kommunal norskopplæring. For arbeidssøkere med svake grunnleggende ferdigheter og/eller svake norskferdigheter, har Arbeids- og velferdsetaten siden 2016 hatt økte muligheter til å gi norskopplæring som opplæringstiltak, og de fleste fylkene har et tilbud om norskopplæring i sine porteføljer. Arbeids- og velferdsetatens opplæringstiltak har imidlertid en varighetsramme på maksimalt tre år, og for gruppen med manglende språklige og faglige forutsetninger for å påbegynne en fag- og yrkesopplæring er ikke tre år nødvendigvis tilstrekkelig tid til å heve norskferdigheter og gi yrkeskvalifisering.

Regjeringen har lagt fram Meld. St. 21 (2020–2021) Fullføringsreformen – med åpne dører til verden og fremtiden og foreslår der at både grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne blir modulstrukturert som hovedmodell, dvs. at opplæringsløp blir delt inn i mindre moduler som er mer tilpasset den enkelte voksnes behov og livssituasjon. Regjeringen mener at modulstrukturert opplæring for voksne vil bidra til å skape den fleksible opplæringen for voksne som Norge trenger for å øke tilgangen på relevant kompetanse i arbeidslivet. Moduler gjør det også enklere å kombinere formell opplæring med arbeid for deltakere som allerede er i jobb. For å gjøre tilbudet best mulig bør det kunne gjennomføres på ulike arenaer som skole, arbeid og/eller digitalt. Modulene gjør det videre mulig med mer effektive opplæringsløp, der den voksne kan kombinere opplæring både på grunnskolenivå, videregående nivå og opplæring i norsk. Voksnes opplæringsløp bør i størst mulig grad ta utgangspunkt i ønsket sluttkompetanse, som for mange vil være et fag- eller svennebrev, og den enkelte må få mulighet til å begynne på et videregående løp fram mot sluttkompetansen samtidig som deltakeren får den modulstruktuerte grunnskoleopplæringen og norskopplæringen vedkommende har behov for. En styrket realkompetansevurdering eller kartlegging av kompetansenivå skal bidra til å innplassere den enkelte på riktig nivå i fag og hindre at deltakere må ta hele fag de allerede har kompetanse i. Modulstrukturering kan også bidra til bedre samordning mellom utdanningssystemets tilbud, ordningene i integreringsloven og arbeidsmarkedstiltak i regi av Arbeids- og velferdsetaten. Kortere formelle opplæringstilbud kan lettere kombineres med krav om å være tilgjengelig for arbeidsmarkedet. Dersom grunnskoleopplæring og videregående opplæring for voksne blir modulstrukturert som hovedmodell, kan det også medføre et behov for å vurdere ev. justeringer i forskrift om arbeidsmarkedstiltak.

Det er behov for tettere samarbeid mellom ulike aktører, som kommunen, Arbeids- og velferdsetaten og fylkeskommunen, for å gjøre det mulig for flere å gjennomføre opplæring av lengre varighet for dem som mangler grunnleggende kvalifikasjoner. I tillegg kan det være behov for å prøve ut opplæring av lengre varighet i Arbeids- og velferdsetaten, dvs. opplæring som går utover dagens tidsbegrensning i opplæringstiltaket, for en avgrenset målgruppe med svake kvalifikasjoner. Modulstrukturert opplæring kan ev. bidra til at elevene kan få den nødvendige fleksibiliteten i tilbudet.

Personer med svake grunnleggende ferdigheter som er i jobb, kan også være utsatt og ha økt risiko for å falle ut av arbeidsmarkedet. Regjeringen har styrket ordningen Kompetansepluss, for å gi flere muligheter til å styrke sine grunnleggende ferdigheter. Ordningen skal bidra til at flere voksne får opplæring i grunnleggende ferdigheter, slik at de kan ta videre opplæring og utdanning, og styrke deltakelsen i arbeids- og samfunnsliv.

Gjennom Kompetansepluss arbeid kan virksomheter søke om tilskudd til opplæring i grunnleggende ferdigheter og norsk og samisk for sine ansatte. Regjeringen har sørget for en dobling av midlene fra 2013 til 2020. Siden 2013 har om lag 70 000 deltatt på kurs i Kompetansepluss arbeid. I Kompetansepluss frivillighet kan frivillige organisasjoner søke om tilskudd til kurs i grunnleggende ferdigheter knyttet til aktiviteter i frivilligheten, på en annen læringsarena enn arbeidsplassen.

Prøveordningen Fagopplæring i Kompetansepluss arbeid ble lansert i 2018. Ordningen gir deltakere opplæring i grunnleggende ferdigheter som lesing, skriving, regning, muntlig, IKT og norsk eller samisk i sammenheng med det yrket de ønsker å ta fagbrev i. Målgruppen er arbeidstakere med svake grunnleggende ferdigheter og lang arbeidserfaring. Prøveordningen har blitt evaluert av NIFU.12 Ifølge evalueringen ser ordningen ut til å dekke et behov for formalisering av kompetanse i deler av arbeidslivet der det formelle utdanningsnivået er lavt og tradisjonene for fagopplæring er begrenset. Kurset ser ut til å ha motivert en gruppe ansatte som ikke ellers ville tatt fagbrev, men det er for tidlig å si noe om de endelige resultatene.

5.3.5 Innsats for å gi flere voksne en kompetanse som arbeidslivet trenger

Fram mot 2030 forventes arbeidsledigheten blant ufaglærte fortsatt å være klart høyere enn blant personer med høyere eller yrkesfaglig utdanning, mens det ventes mangel på arbeidskraft med yrkesfaglig utdanning. Omstillingstakten i arbeidslivet vil være høy. Omstillinger øker risikoen for varig utenforskap, særlig for personer med lav kompetanse.13 Kompetanseheving er derfor et av de viktigste virkemidlene for å hindre utenforskap. For å få dette til kreves det et godt tverrsektorielt samarbeid på alle nivåer mellom utdanningssektoren og Arbeids- og velferdsforvaltningen. Stortinget har også vedtatt en lovfestet plikt for fylkeskommunene til å tilby gratis karriereveiledning for innbyggerne. Dette kan bidra til bedre sammenheng mellom opplæring/utdanning og arbeidsmarkedsbehov, og at det gjøres færre feilvalg.

For å stimulere til økt gjennomføring av yrkesfaglig opplæring, er det innført en ny vei til fagbrev som ble lovfestet i 2018, fagbrev på jobb. Målgruppen er voksne som er i et arbeidsforhold, har fullført grunnskole eller tilsvarende opplæring, og som har behov for veiledning og opplæring før de kan gå opp til fagprøven. Fylkeskommunene har ikke en plikt til å tilby denne ordningen, men etterspørselen etter ordningen har økt etter at den ble innført. Kunnskapsdepartementet har fått tilbakemelding om at flere som ønsker å benytte ordningen, får avslag av fylkeskommunene av økonomiske grunner. Som en del av Utdanningsløftet 2020 fikk fylkeskommunene et tilskudd på 46 mill. kr til ordningen slik at flere kan ta et fagbrev i kombinasjon med arbeid og dermed styrke sin posisjon i arbeidsmarkedet. Tilskuddet videreføres i 2021.

Kompletterende utdanning for flyktninger er tilpasset personer som allerede har fullført en utdanning i utlandet, men som trenger mer utdanning for å få autorisasjon eller bli godkjent for yrkesutøvelse i Norge. OsloMet tilbyr fra 2017 kompletterende utdanning for lærere og sykepleiere. OsloMet og NTNU tilbyr kompletterende ingeniør- og teknologiutdanning.

For å unngå at tilknytningen til arbeidslivet svekkes, må sysselsatte oppdatere kompetansen sin i tråd med skiftende behov i arbeidslivet. Flere kan ha behov for en ny yrkeskompetanse, eller sitter på et utdatert fagbrev. Regjeringen ønsker at flere som allerede har fagbrev skal få tilbud om å ta et nytt «fagbrev 2», og har vedtatt økte ressurser til dette i statsbudsjettet for 2021. For å sikre en varig løsning har regjeringen i Meld. St. 21 (2020–2021) Fullføringsreformen varslet at det skal innføres en rett til yrkesfaglig rekvalifisering. Retten omfatter også de som har studiekompetanse og som har behov for et fagbrev. Det skal også prøves ut en stipendordning som stimulerer flere sysselsatte med yrkeskompetanse til å ta videreutdanning slik at de kan stå lenger i jobb.

Arbeidslivet har også behov for korte, relevante og fleksible utdanningstilbud som det er mulig å kombinere med jobb. Med kompetansereformen Lære hele livet har regjeringen opprettet finansieringsordninger som stimulerer utdanningsinstitusjonene til å utvikle fleksible utdanningstilbud i samarbeid med arbeidslivet. Tilskuddsordningene ble trappet opp under koronapandemien og videreføres i 2021.

Treparts bransjeprogram for kompetanseutvikling finansierer særskilte kompetanseutviklingstiltak i utvalgte bransjer med store omstillingsbehov, i tett samarbeid med arbeidslivets parter. Det legges vekt på å finansiere korte og fleksible tilbud fra fag- og yrkesopplæringen i videregående, fagskoleutdanning, og fra universiteter og høyskoler. Tiltaket inngår i kompetansereformen Lære hele livet, og skal bidra til at ansatte blir bedre rustet til å takle omstillinger og deltakelse i morgendagens arbeidsliv.

Regjeringen har bevilget midler til flere studieplasser i 2020 og 2021.

Når ledigheten er høy og arbeidsmarkedet er i omstilling, er det hensiktsmessig å legge til rette for at arbeidsledige og permitterte kan benytte ledighetsperioden til kvalifisering. På denne måten kan arbeidsstyrken bli bedre rustet til å fylle ledige jobber når situasjonen på arbeidsmarkedet blir bedre. Som et midlertidig tiltak i en situasjon med mange ledige og permitterte i kjølvannet av koronapandemien, innførte regjeringen fra 20. april 2020 en midlertidig ordning som gjør det lettere å ta opplæring samtidig som en beholder retten til dagpenger. Målet er at flere ledige skal kunne bruke ledighetsperioden til å få nødvendig kompetansepåfyll. Ordningen omfatter alle ledige og permitterte, og det foreligger ingen søknadsplikt. Studenter som mottar lån eller stipend fra Lånekassen er ikke med i ordningen. Livsoppholdskostnaden er dekket gjennom dagpengene, men den enkelte må selv bekoste utgifter knyttet til selve opplæringen.

Regjeringen legger til grunn at økt bruk av opplæring for arbeidssøkere som har mangelfulle formelle kvalifikasjoner og svake grunnleggende ferdigheter, på sikt vil kunne få flere i arbeid, færre ledige og færre på trygd. Det er derfor lagt fram for Stortinget et forslag til nytt permanent regelverk for å regulere opplæring og utdanning med dagpenger. Det tas sikte på at nye regler kan tre i kraft fra 1. oktober 2021.

Forslag til nytt regelverk ble sendt Stortinget i april 2021. Det nye regelverket skal ivareta og kombinere hensynet til aktiv arbeidssøking med muligheter for å ta opplæring som kan forhindre langtidsledighet og varig utestenging fra arbeidslivet. Det betyr at det særskilt skal legges til rette for at ledige og permitterte kan fullføre grunnskole og videregående opplæring i dagpengeperioden. Det innføres bl.a. begrensede krav til å være reell arbeidssøker for å unngå at opplæringen må avbrytes før den er fullført.

Undervisning på dagtid tillates, samt at det åpnes for full studieprogresjon i hele dagpengeperioden for grunnskole, videregående opplæring og høyere yrkesfaglig utdanning.

Samtidig er det viktig å unngå at dagpengeordningen blir et alternativ til finansiering av opplæring fra bl.a. Lånekassen. Det vil særlig gjelde ved høyskole- og universitetsutdanning. For høyere utdanning er det derfor forslått å stille krav om blant annet å være reell arbeidssøker i utdanningsperioden, krav til en nedre aldersgrense på 30 år, krav til lavere studieprogresjon enn normalt og begrenset varighet av utdanningen. Dette er tiltak for å unngå uheldig tilstrømming av personer til dagpengeordningen.

Forslag til endringer i dagpengeregelverket innebærer en betydelig liberalisering sammenlignet med tidligere praktisering. Utvidete muligheter til å ta opplæring og utdanning i dagpengeperioden vil med dette regelverket inngå som en aktiv del av arbeidsmarkeds- og utdanningspolitikken for å få flere varig inn i arbeidslivet. Framover blir det viktig å legge til rette for informasjon om mulighetene til opplæring med dagpenger, slik at dette blir noe som flere ledige og permitterte kan benytte seg av.

5.3.6 Integrering gjennom kunnskap

Utdanning har stor betydning for innvandreres deltakelse i arbeidslivet, sammen med faktorer som bl.a. botid, kjønn, alder og landbakgrunn. Lavest sysselsetting finnes blant gruppen med kun grunnskole. Over 70 pst. av flyktningene som kom til Norge i 2017–2018 har grunnskoleopplæring som sin høyeste gjennomførte utdanning.

Som en oppfølging av regjeringens integreringsstrategi, Integrering gjennom kunnskap, har regjeringen gjennomført en større integreringsreform. Målet er å reformere og styrke virkemidlene for å kvalifisere nyankomne flyktninger og innvandrere til det norske arbeidsmarkedet. Målrettingen av kvalifiseringen skal starte tidlig, det skal bli økt kvalitet og mindre forskjeller mellom kommunene, flere skal få formell kompetanse innenfor rammen av introduksjonsprogrammet, flere skal opp på et høyere norsknivå og gapet mellom arbeidslivets behov og den kompetansen flyktningene har fra før skal reduseres. Sentralt i reformarbeidet er ny integreringslov som trådte i kraft 1. januar 2021. Den nye loven er blant annet et svar på tidligere evalueringer av introduksjonsordningen som viste til dels store lokale variasjoner både i gjennomføring og resultater av introduksjonsprogrammet og lite bruk av formell opplæring i programmet.

For å gjøre introduksjonsprogrammet mer tilpasset og målrettet, innføres det differensiert programtid, sluttmål og norskmål. Programmet kan vare fra tre måneder til fire år avhengig av hva slags utdanning og kompetanse den enkelte har med seg, og hva som er sluttmålet for programmet. For deltakere som har mål om å fullføre videregående opplæring, og det er realistisk at de kan fullføre opplæringen, kan introduksjonsprogrammet vare i inntil fire år. For deltakere som har minimum utdanning på videregående nivå fra før, kan programmet vare mellom tre og seks måneder og kan forlenges med inntil seks måneder.

Krav om å gjennomføre et visst antall timer norskopplæring er i den nye integreringsloven erstattet med et krav om at den enkelte skal oppnå et visst nivå i norsk. Denne endringen må ses i sammenheng med innføring av kompetansekrav for lærere, ny læreplan i norsk og samfunnskunnskap og endringer i introduksjonsprogrammet, som samlet sett skal bidra til å heve kvaliteten i opplæringen.

Samtidig er tilrettelagt opplæring med god progresjon en forutsetning for at deltakeren når sine norskmål og at intensjonen med ny integreringslov kan oppfylles. I dag er det ikke mulighet for standardisert vurdering eller kartlegging av deltakers norsknivå ved oppstart av opplæring, eller av progresjonen for å tilpasse opplæringen til deltakerens norskmål. Det finnes heller ingen felles sentralt utviklede kartleggingsprøver som kan benyttes i alle kommuner. Gjennom innføring av standardisert kartlegging av deltakers norsknivå kan det bli lettere å tilpasse opplæringen til den enkeltes forutsetninger og ferdigheter, og bidra til å styrke kvaliteten i norskopplæringen. Kartleggingsprøvene bør baseres på Det felles Europeiske rammeverket for språk og de ulike språklige ferdighetene og kompetansemålene slik de er nedfelt i læreplanen i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere.

Det er utviklet standardiserte elementer til bruk i introduksjonsprogrammet. Disse skal bidra til å heve kvaliteten i kommunenes arbeid og er minstekrav, faglige anbefalinger og verktøy som skal gjøres lett tilgjengelig for kommunen gjennom en digital plattform. De standardiserte elementene kan også brukes i øvrige kvalifiseringsordninger som Jobbsjansen (se boks 5.5), eller kvalifiseringsprogrammet.

For å få til gode, individuelt tilrettelagte løp for den enkelte deltaker i introduksjonsprogrammet er tett samarbeid mellom kommune, Arbeids- og velferdsetaten og fylkeskommune avgjørende. Et slikt samarbeid kan også være viktig for å bidra til kontinuitet og videre kvalifisering for de deltakerne som ikke klarer å nå sluttmålet sitt innenfor rammene av introduksjonsprogrammet. Flere tidligere evalueringer har pekt på utfordringer i samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og kommunen om gjennomføring av introduksjonsprogrammet. Proba (2017) finner bl.a. at det er stor variasjon i former for samarbeid og hvor mye det samarbeides om.14 Samarbeidet mellom kommunen og Arbeids- og velferdsetaten skjer også langt sjeldnere i startsfasen av programmet, enn i sluttfasen. Riksrevisjonen finner at arbeidsmarkedstiltak i liten grad brukes i introduksjonsprogrammet, noe som bl.a. tilskrives manglende tilrettelegging for personer med svake norskferdigheter og lite formell kompetanse. På bakgrunn av en undersøkelse av integreringsarbeidet, har Riksrevisjonen anbefalt at departementene gjennomgår det samlete virkemiddelapparatet og vurderer hvordan tiltak og samarbeid mellom etater og kommuner kan forbedres.15 Dette er fulgt opp av Kunnskapsdepartementet som, sammen med Arbeids- og sosialdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet har foreslått flere tiltak som skal bidra til økt samhandling om tilbudet fra de ulike aktørene. Det vurderes bl.a. å nedsette en tverrsektoriell koordinerings- og rådgivningsgruppe som skal behandle integreringsspørsmål.

For å styrke samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten, kommunen og fylkeskommunen om introduksjonsprogrammet, er det bl.a. utarbeidet en ny veileder. Veilederen tar utgangspunkt i ny integreringslov og beskriver kommunens ansvar og forpliktelser knyttet til oppfølging av deltakere i introduksjonsprogrammet og Arbeids- og velferdsetatens rolle med å bistå kommunen i arbeidet. Tett samarbeid mellom kommune og det lokale NAV-kontoret er også sentralt for andre kvalifiseringstiltak for innvandrere, som bl.a. Jobbsjansen.

Diskriminerende mekanismer kan være en barriere som kan redusere effekten av regjeringens igangsatte tiltak for å øke kvalifisering og utdanning blant innvandrere med sikte på overgang til arbeid. Som en oppfølging av integreringsstrategien er det derfor i løpet av våren 2021 iverksatt en rekke tiltak med formål å øke bevisstheten i arbeidslivet om etnisk mangfold som ressurs, herunder en nasjonal veiledningstjeneste for arbeidsgivere og en tilskuddsordning for virksomheter som arbeider for etnisk mangfold i arbeidslivet. Regjeringen har tidligere lagt fram Handlingsplan mot rasisme og diskriminering på grunn av etnisitet og religion (2020–2023) og Handlingsplan mot diskriminering av og hat mot muslimer (2020–2023), og tiltakene fra disse handlingsplanene er under oppfølging.

5.4 Virkemidler, tjenester og tiltak når helse er en tilleggsutfordring

5.4.1 Arbeidets betydning for helsen

Det er et mål for regjeringen at flere med nedsatt arbeidsevne på grunn av ulike helseproblemer skal kunne delta i arbeidslivet. Mens det for noen tiår siden var en alminnelig oppfatning at det å ha helseutfordringer ikke var forenlig med arbeid, viser forskning at arbeid og aktivitet i mange tilfeller kan være helsefremmende.16 En kunnskapsoppsummering fra 2014 viser at dette særlig gjelder for psykiske lidelser.17 I hvilken grad arbeid er helsefremmende vil kunne avhenge både av arbeidets karakter og hvilke helseutfordringer som gjør seg gjeldende for den enkelte. Det kan også være et spørsmål om god tilrettelegging. Likevel vil tilknytning til arbeidslivet som regel både være en viktig faktor i bedringsprosessen og en beskyttende faktor mot sykdomsutvikling. Til tross for denne kunnskapen, har deltakelse i arbeid og utdanning tradisjonelt vært lite utnyttet som terapeutisk virkemiddel i behandling i helse- og omsorgstjenesten.

Mange med ulike helseproblemer vil trenge samtidig og ofte samordnet bistand fra både arbeids- og velferdsforvaltningen og helse- og omsorgstjenestene for at målet om arbeid og bedre helse skal nås. Dette gjør at helse- og omsorgstjenestene og arbeids- og velferdsforvaltningen må samarbeide for å kunne møte brukernes behov for tjenester. Samtidighet i behandling og arbeidsrettet bistand gir i mange tilfeller raskere overgang til arbeid enn der arbeidsrettede tjenester gis først etter eller sent i behandlingsforløpet. De siste 15 årene er det tatt flere grep for å bedre denne samhandlingen. Å videreutvikle samarbeidet mellom helse- og arbeidsrettede tjenester er et sentralt tema i inkluderingsdugnaden, der målet er å videreutvikle og styrke tilbudet for arbeidssøkere med psykiske lidelser og/eller rusproblemer slik at flere kan delta i arbeidslivet samtidig som de mottar behandling i helse- og omsorgstjenesten. Se kapittel 5.2.2 for nærmere omtale av inkluderingsdugnaden.

I Nasjonal helse- og sykehusplan 2020–2023 har regjeringen lagt til grunn at spesialisthelsetjenesten og kommunene samarbeider med arbeids- og velferdsforvaltningen og viderefører og sprer virksomme, arbeidsrettede tiltak innen helse og arbeid/utdanning, jf. Meld. St. 7 (2019–2020). Et viktig aspekt i Nasjonal helse og sykehusplan er vektleggingen av brukerperspektivet i alle sammenhenger, dvs. i tilknytning til behandling, organisering, metodevalg, planlegging m.m. Det gjelder også ved arbeidsrettet behandling. En interregional arbeidsgruppe fra de regionale helseforetakene oversendte i september 2020 en rapport med blant annet faglige råd og anbefalinger om prinsipper for rettighetsvurdering til helse og arbeid-tilbud i spesialisthelsetjenesten. Her anbefaler de regionale helseforetakene at det arbeidsrettede perspektivet bør inngå som en naturlig del av all behandling i spesialisthelsetjenesten der dette er hensiktsmessig.

Som beskrevet i kapittel 2.4 er det mange av de som står utenfor arbeidslivet som har muskel- og skjelettplager og psykiske lidelser. Disse gruppene, og særlig personer med psykiske lidelser, er ofte i målgruppen for samtidig bistand fra helse- og omsorgstjenesten og arbeids- og velferdsforvaltningen. Mange av disse mottar arbeidsavklaringspenger. Andelen mottakere av arbeidsavklaringspenger med psykiske lidelser har økt over tid og er nå på over 40 pst. Blant de unge er andelen med psykiske lidelser høyere – om lag 70 pst.

Det har over flere år vært en økt satsing med effektforskning og tilskuddsmidler rettet mot etablering av integrerte tjenester for brukere med moderate til alvorlige psykiske lidelser. Dette har resultert i en betydelig forbedring av tilbudet til denne målgruppen og økt overgang til arbeidslivet.

En betydelig andel av de med psykiske lidelser som står utenfor arbeidslivet, eller som er i randsonen av arbeidslivet, har milde til moderate psykiske plager. Svært få av disse får i dag tilbud om samordnede tjenester. En del personer i denne målgruppen strever med å komme i arbeid og har behov for praktisk bistand til å få, beholde og mestre jobb. For denne gruppen vil samtidige eller samordnede tjenester i form av behandling av helseplager i helse- og omsorgstjenesten kombinert med arbeidsrettet bistand fra arbeids- og velferdsforvaltningen kunne være avgjørende.

Begrepene milde, moderate og alvorlige psykiske lidelser benyttes i helse- og omsorgstjenesten og sier noe om alvorlighetsgraden ved psykiske helseplager og lidelser. I Arbeids- og velferdsetatens systemer registreres skjermede sensitive opplysninger om flere ulike psykiske diagnoser, som igjen deles inn i tre hovedkategorier. En kan ikke ut fra diagnosen som er registrert i etatens systemer fastslå på hvilken måte psykiske utfordringer får konsekvenser for deltakelse i arbeidslivet og behovet for bistand. Det er individuelle vurderinger knyttet til arbeidsdeltakelse og behov for bistand som vurderes som utgangspunkt for tilbudet som gis. I hvilken grad det å ha en psykisk plage eller lidelse lar seg kombinere med å arbeide, vil også kunne avhenge av forhold på arbeidsplassen.

5.4.2 Pågående samarbeid om arbeid og helse

På direktoratsnivå har det vært et tett samarbeid om arbeid og helse over mange år. I 2016 utarbeidet Helsedirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet en strategi for felles innsats på tvers av arbeid og helseområdet. Målet med strategien er å få til et mer strukturert samarbeid og mer samtidig bistand med utgangspunkt i de ordinære tjenestene. I strategien identifiseres fire hovedinnsatsområder for videre arbeid. Det pekes blant annet på behov for rydding i roller og ansvar og behov for å styrke kunnskapsgrunnlaget for videre utvikling av strategi og tjenester. Videre er det behov for kompetanseheving blant medarbeidere i helse- og omsorgstjenestene og i arbeids- og velferdsforvaltningen. Direktoratene ønsker også å rette innsatsen inn mot å videreutvikle felles arbeidsformer og tiltak. Direktoratene arbeider for tiden med å revidere strategien fra 2019.

På bakgrunn av forsøk som hadde vist gode resultater samt evaluering av tidligere tiltak, foreslo direktoratene i 2016 å arbeide videre med tre prioriterte modeller for tjenestesamhandling mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og helse- og omsorgstjenestene knyttet til muskel-/skjelettplager og psykiske helseplager:

• Helsefremmende og forebyggende tiltak rettet mot arbeidslivet (HelseIArbeid).

• Tiltak for å inkludere personer med lettere til moderate psykiske helseproblemer og/eller rusproblemer i arbeid (med utgangspunkt i erfaringene fra Senter for jobbmestring i Arbeids- og velferdsetaten, enkelte Raskere tilbake-tiltak og Rask psykisk helsehjelp i kommunene).

• Tiltak for å inkludere personer med moderate til alvorlige psykiske lidelser og/eller ruslidelser i arbeid (individuell jobbstøtte – IPS).

Disse samvirketiltakene/-modellene og andre relevante tiltak er nærmere beskrevet i boks 5.6.

Med utgangspunkt i strategien fra 2016 utarbeidet direktoratene i 2019 på oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet en felles rapport om tilstand og utfordringer på arbeid og helseområdet. Selv om strategien har bidratt til en positiv utvikling på feltet, understreker direktoratene i rapporten at det fortsatt er behov for en målrettet innsats for å kunne yte mer integrerte og helhetlige tjenester til den enkelte, samt sikre god samhandling i utøvelse og utvikling av et effektivt tjenestetilbud på fagområdet arbeid og helse. De peker også på at det fortsatt er relativt få eksempler på felles innsatser og konkret samvirke i de ordinære tjenestene.

Arbeidet for mer helhetlige og integrerte tjenester er krevende og reiser en rekke problemstillinger. Enkeltpersoner har krav på å få oppfylt sine rettigheter og på likebehandling. Samtidig krever komplekse problemer gjerne at løsningene tilpasses både den enkelte, og tidvis også lokale forhold. Det er viktig at tiltak prøves ut på en måte som muliggjør en kunnskapsbasert tilnærming til hva som virker og hva som ikke gjør det. I tilstandsrapporten fra 2019 peker direktoratene også på noen generelle utfordringer knyttet til implementering av samvirkemodeller i ordinære tjenester. Dette gjelder blant annet spørsmål om personvern/taushetsplikt og finansiering. Bedre løsninger er derfor et langsiktig arbeid som må foregå langs flere dimensjoner og involvere en rekke aktører på flere nivåer.

Helsedirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet er gitt i oppdrag å samarbeide om å utvikle arbeid og helseområdet som et fagfelt. Dette handler bl.a. om å videreutvikle tjenester med god effekt til personer som trenger samordnede helse- og arbeidsrettede tjenester for å forbli eller komme i arbeid. Tjenestene skal være rettet mot både arbeidsgivere, sykmeldte og mottakere av arbeidsavklaringspenger med arbeid og bedre helse som mål. Målsettingen er dessuten at deltakelse i arbeid skal være en del av behandlingsopplegget der kunnskapsgrunnlaget tilsier at dette vil gi positive gevinster for helse og/eller arbeidsdeltakelse. Som ledd i dette, er direktoratene i gang med å utarbeide felles nasjonale faglige anbefalinger for tjenesteutøvere innen både helse- og arbeidsrettede tjenester.

Det har over flere år pågått et arbeid for å gi mer samordnede og mer målrettede styringssignaler til Helsedirektoratet, Arbeids- og velferdsdirektoratet og de regionale helseforetakene. Arbeids- og velferdsetaten og de regionale helseforetakene er blitt bedt om å etablere tiltak som kan bidra til et mer systematisk samarbeid mellom helsetjenesten og Arbeids- og velferdsetaten, herunder vurdere om det er hensiktsmessig å inngå særskilte samarbeidsavtaler. Helsedirektoratet har i samarbeid med Arbeids- og velferdsdirektoratet utarbeidet maler for samarbeidsavtaler til dette formålet. På bakgrunn av dette var det ved utgangen av 2019 inngått samarbeidsavtaler i alle fylkene mellom spesialisthelsetjenestene og NAV fylke. Avtalenes karakter varierer fra lite konkretisert og mer overordnet til angivelser av felles tiltak og regelmessige møter.

Det foregår også samarbeid på kommunenivå. I 2020 var det etablert et samarbeid mellom helse- og omsorgstjenesten og Arbeids- og velferdsetaten om arbeidsrettet rehabilitering til personer med psykiske lidelser og/eller rusmiddelproblemer/-avhengighet i 63 pst. av kommunene/bydelene.18 I praksis er det lite kunnskap om systematikken og omfanget av det samarbeidet som nær to tredjedeler av de kommunale tjenestene oppgir at de har med Arbeids- og velferdsetaten.

5.4.3 Bedre og mer samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og primærhelsetjenesten

Fastlegene er den enkeltes hovedinngang til helse- og omsorgstjenestene. Mange med helseproblemer er i arbeid eller utdanning, og en del får oppfølging fra arbeids- og velferdsforvaltningen. Det er et økende samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og helsetjenestene om felles brukere, og i alle fylker er det inngått samarbeidsavtaler mellom Arbeids- og velferdsetaten og spesialisthelsetjenesten. Flere fylker har også etablert samarbeid med det kommunale tilbudet Rask psykisk helsehjelp, men generelt er det systematiske samarbeidet med kommunehelsetjenesten i mindre grad formalisert/konkretisert.

Personer med milde til moderate psykiske plager er en stor bruker- og pasientgruppe i hhv. arbeids- og velferdsforvaltningen og helse- og omsorgstjenesten. En betydelig del av denne gruppen får i dag oppfølging av kommunale helse- og omsorgstjenester, se boks 5.7 for beskrivelse av flere ulike behandlings- og oppfølgingstilbud. Også for denne gruppen, og ikke bare for personer med mer alvorlige psykiske lidelser, kan det være utfordrende å stå i, eller komme i utdanning, aktivitet og arbeid. Mange har behov for praktisk bistand til å få, beholde og mestre jobb. For disse vil samordnete tjenester i form av behandling av helseplager i helse- og omsorgstjenesten og samtidig jobbstøtte fra arbeids- og velferdsforvaltningen kunne være avgjørende.

Ifølge Arbeids- og velferdsdirektoratet er det flere fylkesenheter i Arbeids- og velferdsetaten som opplever at behandlingstilbudet til deres brukere er begrenset, og at etaten mangler samarbeidspartnere i oppfølging av brukerne.19 Ifølge direktoratet gjelder dette særlig brukere med milde til moderate psykiske helseplager uten jobbtilknytning. En årsak til manglende eller varierende grad av samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og helse- og omsorgstjenesten i kommunene kan være svak kjennskap til hverandres tjenester og ressurser. Ulike holdninger og oppfatninger om hva den andre parten kan bidra med spiller trolig også en rolle.

Det er behov for å understøtte, videreutvikle og systematisere eksisterende samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten. Forholdene bør ligge godt til rette for dette, siden kommunene både er partner i NAV-kontoret og ansvarlig for helse- og omsorgstjenester i førstelinjen. Selv om den konkrete samordningen ofte må skje i førstelinjen, kan sentrale myndigheter i større grad legge til rette for samarbeid lokalt.

For at sentrale myndigheter skal kunne bidra til en forsterket innsats på dette området, er det behov for bedre og mer systematisk kjennskap til eksisterende samhandling og samarbeidsformer mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og helse- og omsorgstjenestene. Det er et særlig behov for å innhente kunnskap og få bedre oversikt over samarbeidet mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og kommunale helse- og omsorgstjenester. Helse- og omsorgsdepartementet og Arbeids- og sosialdepartementet har derfor gitt statsforvalteren i oppdrag å kartlegge tjenestesamhandlingen som er etablert mellom NAV-kontor og helse- og omsorgstjenester om tjenestemottakere og pasienter som har behov for samtidige tjenester. Kartleggingen skal gjøres i samarbeid med NAV fylke og skal gjennomføres i 2021, og vil være grunnlag for senere vurdering av tiltak.

Statsforvalterens kartlegging vil kunne avdekke i hvilken grad det er etablert samarbeid og hva slags samarbeid som er etablert. Selv om kartleggingen vil gi mer innsikt i samarbeidet mellom NAV-kontor og helse- og omsorgstjenestene, er det allerede grunn til å tro at det er et potensiale for å styrke samarbeidet mellom tjenestene. I tilknytning til statsforvalterens kartlegging vil Arbeids- og velferdsdirektoratet og Helsedirektoratet derfor bli gitt et felles oppdrag om å undersøke nærmere hvilke barrierer som står i veien for samhandling mellom eksisterende tjenester i helse- og omsorgssektoren og arbeids- og velferdstjenestene. I et slikt oppdrag vil det også være naturlig å be direktoratene identifisere tiltak for tettere og mer systematisk tjenestesamhandling, herunder innspill til hva sentrale myndigheter kan gjøre for å legge til rette for bedre og mer samarbeid mellom sektorene. Oppdraget vil også innebære systematiske utprøvinger av modeller som kan gi kunnskap om effekten av ulike tilnærminger til tjenestesamhandling for brukere som har behov for samtidige eller samordnete tjenester fra Arbeids- og velferdsetaten og helse- og omsorgstjenestene. Utprøving av slike modeller vil både kunne omfatte samarbeid mellom eksisterende tjenester og nye, samordnete tilbud.

Selv om den pågående kartleggingen vil gi mer kunnskap om samarbeid mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og kommunale helse- og omsorgstjenester, er det enkelte samarbeidsflater som det allerede nå ser ut til at kan være hensiktsmessige å videreutvikle. Fastlegen er en helt sentral aktør i primærhelsetjenesten, både i form av den behandlingen fastlegen selv gir og gjennom videre henvisning til spesialisthelsetjenesten og andre instanser. Det er i dag et veletablert samarbeid mellom fastlegene og Arbeids- og velferdsetaten som en del av oppfølgingen av sykmeldte gjennom det lovpålagte oppfølgingsregimet for denne gruppen. Fastlegen kan ha dialog med Arbeids- og velferdsetaten gjennom sykmeldingsblanketten og gjennom digital sykmelding. Samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og fastlegene lenger ute i brukerløpet er imidlertid ikke satt i system på samme måte. Det er grunn til å tro at det er potensiale for mer samarbeid og større kjennskap til hverandres tjenester, f.eks. vil fastlegen kunne ha god nytte av samarbeid med aktører i Arbeids- og velferdsetaten med kompetanse på arbeidsmarkedet og arbeidsrettet bistand.

Fastleger utsteder i dag mange ulike typer attester og erklæringer for Arbeids- og velferdsetaten. Et arbeid med gjennomgang av slike attester og erklæringer har bl.a. vist at det er et potensiale for å bedre og effektivisere kommunikasjonen og samhandlingen mellom Arbeids- og velferdsetaten og fastlegene i forbindelse med innhenting av informasjon i flere deler av brukerløpet. Et bedre og mer effektivt samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og fastlegene vil bl.a. kunne bidra til at arbeidets betydning for helsen blir tillagt større vekt og kan få praktisk betydning i den medisinske oppfølgingen fastlegen gir og legger til rette for. Det vil potensielt omfatte en stor brukergruppe og berøre flere deler av NAV-kontoret. Som en del av gjennomgangen av attester og erklæringer vil det ses nærmere på hvordan den formaliserte samhandlingen knyttet til skjemaer og attester kan forenkles og effektiviseres, slik at en kan frigjøre tid til samhandling som partene opplever som mer målrettet og om det brukeren selv ønsker og har behov for bistand til.

NAV Øst-Viken planlegger å prøve ut en modell for samarbeid mellom fastlegekontor og NAV-kontor, der nøkkelrollene i samarbeidet er jobbspesialister, kognitiv terapeut og fastlegekontor. Det som skiller denne tilnærmingen fra andre samhandlingsmodeller som tidligere har vært prøvd ut, er den sentrale rollen fastlegen i denne modellen er tiltenkt. Det å bygge ut fastlegens verktøykasse med flere ressurser, kan bidra til at flere fanges opp på et tidligere tidspunkt i et forløp. Dersom utprøvingen i Øst-Viken gir lovende resultater, kan det vurderes om tilsvarende samarbeid bør prøves ut i større skala.

Det finnes flere lokale eksempler på samarbeid mellom arbeids- og velferdsforvaltningen og kommunehelsetjenesten som har fungert godt. I Modum har NAV-kontor og kommunehelsetjenesten etablert et velfungerende samarbeid om unge. Et sterkt engasjement lokalt, fra både NAV-kontoret og helsetjenestene, for å utarbeide felles tiltak som en ser at brukerne har behov for, har vært et viktig suksesskriterium. Se nærmere omtale av dette samarbeidet i boks 5.8. Også andre steder er det etablert lokale, gode samarbeidsløsninger. I Øvre Eiker kommune har NAV-kontoret og helsetjenesten etablert et felles ressursteam for oppfølging av unge med psykiske helseutfordringer. NAV Fredrikstad har gode erfaringer med felles introduksjonskurs for personer som får et tilbud i Rask psykisk helsehjelp. Askøy kommune har koblet jobbspesialister fra NAV-kontorets ungdomsteam på psykisk helseteam i kommunen, for å gi et mer samordnet tilbud til unge med milde til moderate psykiske helseplager.

Kompetansehevende tiltak for å understøtte samarbeid

For å understøtte og bidra til samhandling mellom sektorene, er det behov for å heve kompetansen blant tjenesteutøverne, både om målgruppen og om organisering av aktuelle behandlingsløp. Flere pågående initiativer og aktiviteter er aktuelle i den forbindelse, herunder den kompetansehevingen som innføringen av samarbeidsmodellene HelseIArbeid og IPS fører med seg, samt kompetanseløpet i lavterskeltilbudet Rask psykisk helsehjelp (RPH). Det pågående kompetansearbeidet for jobbspesialistene i individuell jobbstøtte i (IPS) og kompetanseløpet basert på RPH omtales nærmere i hhv. boks 5.6 og 5.7. Videre tilbyr Arbeids- og velferdsetaten kompetansemoduler rette mot veiledere i NAV-kontoret og har kompetansetiltak med fastleger som målgruppe.

Som en oppfølging av direktoratenes strategi fra 2016, etablerte direktoratene i fellesskap Nasjonalt fagråd for arbeid og helse i 2017. Hensikten med fagrådet er at det skal gi faglige råd av høy kvalitet som bidrar til å styrke kunnskapsgrunnlaget på arbeid og helseområdet og å styrke samhandlingen mellom helse- og arbeids-/velferdstjenestene. Fagrådet er et rådgivende organ og har ikke besluttende myndighet. Rådet har for tiden 14 medlemmer som har bakgrunn fra helse- og omsorgstjenesten, arbeids- og velferdsforvaltningen og forskningsinstitusjoner. De har alle omfattende kunnskap om fagområdet basert på erfaring fra praksisfeltet og/eller forskning. To av medlemmene er brukerrepresentanter. Sakene som tas opp foreslås av rådet selv, av direktoratene eller av andre. Rådene som gis er både direkte rettet mot direktoratenes arbeid og rettet mot andre aktører, som Helse- og omsorgsdepartementet, Forskningsrådet, de regionale helseforetakene, Den nasjonale forskningsetiske komité, Kunnskapsdepartementet mfl.

Helsedirektoratet er sammen med Arbeids- og velferdsdirektoratet gitt i oppdrag å utarbeide felles nasjonale faglige anbefalinger for tjenesteutøvere innen fagområdet arbeid og helse. Det er lagt opp til at anbefalingene vil ha en temabasert oppbygging, hvor IPS vil utgjøre temadel 1 mens HelseIArbeid vil være temadel 2.

Styrke kunnskapsgrunnlaget for videre utvikling av strategi og tjenester

En hovedutfordring for de involverte sektorene er å utvikle et solid kunnskapsgrunnlag om hvilke tjenester, metoder, tiltak og samhandlingsformer som har dokumentert effekt. Kunnskapsutviklingen bør særlig rette seg inn mot de store brukergruppene (personer med muskel- og skjelettlidelser, personer med psykiske lidelser og personer med sammensatte helse- og livsproblemer) i både arbeids- og velferdsforvaltningen og helse- og omsorgstjenestene og deres muligheter for deltagelse i arbeidslivet. Det er behov for kunnskap om hvordan en kan få til en best mulig koordinert innsats. Det er både behov for forskning på effekter, men også prosessevalueringer som kan avdekke hva som hemmer og fremmer samhandling mellom sektorene, samt hvordan en kan lykkes med å implementere mer samordnede tiltak og praksiser. Et eksempel på et slikt forskningsarbeid er en evaluering som nylig er gjennomført av NORCE på oppdrag fra Arbeids- og sosialdepartementet.20 I evalueringen er det undersøkt hvordan jobbspesialister fra Arbeids- og velferdsetaten og behandlere fra helse- og omsorgstjenesten samarbeider i integrerte behandlingsteam om individuell jobbstøtte (IPS). Evalueringen viser blant annet at faktorer som er avgjørende for suksess i integrerte team omfatter rammebetingelser, felles kultur og forståelse, likeverdighet i teamet, pasientens ønsker og motivasjon, og tid til å jobbe seg sammen. Hovedutfordringer i samarbeidet omfatter formelle hindre, manglende felles forståelse av IPS, manglende inkludering av jobbspesialist i behandlingsteamet og profesjonsmotsetninger. Pasientene som mottar individuell jobbstøtte opplever samhandlingen mellom helsearbeider og jobbspesialist som koordinert, trygg og helhetlig. Undersøkelsen viser også at arbeidsgivere setter pris på oppfølgingen som gis av jobbspesialist og behandler, og at den bl.a. bidrar til å gi arbeidsgiver bedre forståelse av den ansattes situasjon, behov og eventuell tilrettelegging.

Et annet eksempel er et forskningsprosjekt som gjennomføres av Nordlandssykehuset HF, finansiert av Forskningsrådet (NFR), som blant annet skal belyse implementering og implementeringsutfordringer knyttet til IPS. Også den pågående kartleggingen som gjennomføres av statsforvalteren illustrerer at det er behov for mer kunnskap om samhandling mellom tjenestene. Denne kartleggingen vil i neste omgang kunne være et nyttig grunnlag for senere utprøving av og forskning på samarbeidsformer og tiltak.

5.5 Oppsummering av tiltak

Arbeidsinkludering er viktig for å motvirke utenforskap. En sentral problemstilling er hvordan innsatsen kan tilpasses brukere med omfattende og sammensatte utfordringer på en bedre måte. Sammensatte utfordringer krever ofte løsninger som går utover en enkelt sektors ansvarsområde.

Mange av Arbeids- og velferdsetatens brukere mangler den kompetansen arbeidsmarkedet etterspør. Arbeids- og velferdsetaten kan, ved behov, tilby opplæringstiltak, men bruken av opplæringstiltakene har over tid gått ned. Framover forventes færre jobber for ufaglærte og økt etterspørsel etter personer med gjennomgått fag- og yrkesopplæring. Det er behov for en forsterket, samordnet innsats mellom Arbeids- og velferdsetaten og fylkeskommunene for å sikre at flere brukere som trenger det, får tilbud om tilrettelagt videregående opplæring – med vekt på fag- og yrkesopplæring.

Mange av dem som står utenfor arbeidslivet mangler grunnleggende ferdigheter. Grunnskoleopplæringen er i liten grad tilpasset voksne, og det kan være utfordringer bl.a. knyttet til finansiering av livsopphold under opplæringen. Grunnskoleopplæringen er primært kommunens ansvar, men Arbeids- og velferdsetaten kan tilby opplæring i grunnleggende ferdigheter og norsk innenfor den tidsbegrensningen som gjelder for opplæring i forskrift om arbeidsmarkedstiltak. Det er behov for å styrke samarbeidet mellom kommunen, fylkeskommunen og Arbeids- og velferdsetaten om å gi flere grunnleggende ferdigheter, bidra til at flere gjennomfører videregående opplæring og kommer i arbeid. Endringer i dagpengeregelverket skal støtte opp under og gi flere muligheter for opplæring og kompetansepåfyll mens de går ledige og mottar dagpenger.

Mange med helseproblemer som står utenfor arbeidslivet har behov for samtidig bistand fra arbeids- og velferdsforvaltningen og helse- og omsorgstjenestene for at mål om økt arbeidsdeltakelse og bedre helse skal nås. Arbeid har ofte først blitt et tema når behandling er sluttført. Hverken Arbeids- og velferdsetatens eller helse- og omsorgstjenestens virkemidler er alene tilstrekkelige for å bistå personer med for eksempel psykiske/psykososiale problemer, smerteproblematikk og/eller sammensatte helse- og livsproblemer. Dette gjør at helse- og omsorgstjenestene og Arbeids- og velferdsetaten må samarbeide bedre for å kunne møte brukernes behov for tjenester.

Regjeringen vil gjennomføre følgende tiltak for å bedre samhandlingen mellom utdanning, arbeid og helse:

• Videreføre og styrke innsatsen i inkluderingsdugnaden, og videreutvikle samarbeidet mellom sektorene for arbeid, helse og utdanning. Innretningen vil vurderes nærmere, med sikte på å gjøre satsingen mer målrettet og tilpasset utviklingen i arbeidsmarkedet, og vil også bygge på erfaringer med kampanjen #Semuligheter.

• Legge til rette for at opplæring for voksne blir bedre tilpasset voksnes behov for fleksible og komprimerte løp, blant annet ved at modulstrukturert opplæring skal være hovedmodell for all opplæring for voksne opp til og med videregående opplæring, jf. Meld. St. 21 (2020–2021) Fullføringsreformen – med åpne dører til verden og fremtiden. Regjeringen foreslår også å gi unge og voksne rett til opplæring inntil de har fullført og bestått videregående opplæring, og en rett til yrkesfaglig rekvalifisering (fagbrev 2) for de som allerede har studie- eller yrkeskompetanse.

• Styrke og videreutvikle samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og fylkeskommunen for å gi flere voksne utenfor arbeidslivet tilbud om tilpasset videregående opplæring. Dette vil blant annet følges opp gjennom felles oppdrag til Arbeids- og velferdsdirektoratet og Kompetanse Norge om utprøving av tilpasset opplærings- og utdanningstiltak, spredning av gode modeller for tilbud og samarbeid, mer systematisk realkompetansevurdering, vurdere forhold rundt deling og innhenting av personopplysninger på tvers av arbeids- og velferdssektoren og utdanningssektoren mv. Samarbeidet mellom Arbeids- og velferdsetaten og fylkeskommunen vil også styrkes gjennom egne opplæringskoordinatorstillinger i Arbeids- og velferdsetaten som bl.a. skal bygge bro mellom sektorene, og økt satsing på oppfølging av grupper med bistandsbehov som deltar i opplæringstiltak.

• Vurdere å sette i gang et forsøk hvor tilrettelagte opplæringstilbud kan finansieres gjennom felles tilskuddsmidler. Midlene vil kunne bidra til å dekke både opplæringstilbudet, oppfølging av deltakerne, nødvendig norskopplæring, tilgang til realkompetansevurdering samt spredning av informasjon om vellykkede samarbeidsprosjekt. Formålet med et ev. slikt forsøk er å stimulere til et utvidet tverrsektorielt samarbeid om en opplæringstjeneste som inkluderer både Arbeids- og velferdsetatens og fylkeskommunens virkemidler. Dette kan legge grunnlag for et framtidig samarbeid som finansieres på ordinær måte. En ev. tilskuddsordning skal være søkbar og underlegges et felles sett med styrings- og prioriteringssignaler til hhv. Kompetanse Norge og Arbeids- og velferdsdirektoratet.

• Etablere et avgrenset forsøk i Arbeids- og velferdsetaten med opplæring for personer som har så svake grunnleggende ferdigheter at de trenger grunnopplæring av lengre varighet enn det opplæringstiltaket nå gir adgang til.

• Legge til rette for at flere ledige og permitterte får påfyll av kompetanse i ledighetsperioden gjennom endringer i dagpengeregelverket som skal gjøre det mulig for flere å fullføre grunnskole og videregående opplæring i ledighetsperioden, og bidra til at flere kvalifiseres til arbeid.

• Innhente mer kunnskap om hva som skal til for at flere ledige kan fullføre nødvendige opplæringsløp og hvordan det kan tilrettelegges bedre for dette.

• Sette i gang et arbeid for å videreutvikle og benytte kompetansen til unge gamere som står utenfor arbeidslivet, og koble denne opp mot bedrifter som trenger digital kompetanse. Det vurderes bl.a. å opprette piloter ved NAV-kontorer i to fylker med sikte på å videreutvikle og forsterke satsingen.

• Styrke norskopplæringen for voksne innvandrere ved å utarbeide prøver for standardisert kartlegging av deltakers norsknivå slik at opplæringen kan tilpasses den enkeltes ferdigheter og legge til rette for oppnåelse av norskmål.

• Legge til rette for tettere og mer systematisk samhandling mellom arbeidsrettede tjenester og helse- og omsorgstjenestene. Arbeids- og velferdsdirektoratet og Helsedirektoratet vil få et felles oppdrag om å undersøke barrierer og mulige tiltak for tettere og mer systematisk tjenestesamhandling. Oppdraget vil også innebære å prøve ut nye modeller for tjenestesamhandling.

• Arbeide for et bedre og mer effektivt samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten og fastlegene.

• Prioritere arbeidet med å få på plass felles, nasjonale faglige anbefalinger innenfor arbeid og helse.

• Videreutvikle piloteringen av FACT ung med deltakelse fra utdannings- og jobbspesialist med sikte på å gi unge med psykiske lidelser og ruslidelser tett individuell oppfølging rettet mot arbeid og skole.

• Prøve ut individuell jobbstøtte for unge under 30 år der målet er at flere unge med moderate til alvorlige psykiske lidelser og/eller ruslidelser gjennomfører utdanning/lærlingeløp og kommer over i ordinært lønnet arbeid.