Meld. St. 8 (2021–2022)

Noregs fiskeriavtalar for 2022 og fisket etter avtalane i 2020 og 2021

Til innhaldsliste

2 Det internasjonale fiskerisamarbeidet

Noreg har teke ei aktiv rolle i internasjonalt havsamarbeid, både når det gjeld utvikling av internasjonalt regelverk og for forvalting av fiskeria og havmiljøet. Erfaring frå dei siste åra viser at Noreg har stor innverknad globalt gjennom faglege bidrag. Dette kapittelet gjer greie for viktige tema og omgrep i det internasjonale fiskerisamarbeidet. Det startar med ein kort omtale av ulike konvensjonar og avtalar som utgjer det rettslege rammeverket på havet (kapittel 2.1). Etter det følgjer ei innføring i dei viktigaste omgrepa i den vitskaplege rådgjevinga bak fiskeriavtalane (kapittel 2.2).

Internasjonale havmiljøprosessar set rammevilkår for forvalting av marint biologisk mangfald og grip såleis inn i fiskeripolitikken. Vi gjer greie for desse prosessane i kapittel 2.3.

Norske styresmakter legg stor vekt på arbeidet mot både ulovleg, urapportert og uregulert fiske og fiskerikriminalitet både nasjonalt og internasjonalt, og dessa temaa er difor grundig omtalte i kapittel 2.4. Til slutt omtaler vi anna internasjonalt fiskerisamarbeid, med vekt på utviklingssamarbeidet.

2.1 Det havrettslege rammeverket

Havrettskonvensjonen

FNs havrettskonvensjon frå 1982 blir kalla «havets grunnlov» og er det overordna folkerettslege rammeverket for all aktivitet som går føre seg til havs, frå fiske og oljeutvinning til miljøaktivitetar, ferdsel og landegrenser. Arbeidet som til slutt resulterte i dagens havrettskonvensjon, tok til allereie i slutten av 1940-åra. Den teknologiske og økonomiske utviklinga etter den andre verdskrigen gjorde det mogleg for statane å utnytte havet, havbotnen og ressursane der i stadig større grad. Denne utviklinga skapte behov for rettsreglar for å avklare kva rettar og plikter statane har, mellom anna for å unngå tvistar mellom statar.

Havrettskonvensjonen slår mellom anna fast prinsippet om 200 nautiske mils økonomiske soner. Den økonomiske sona til ein kyststat er ei havsone som ligg utanfor og støyter opp til sjøterritoriet. I den økonomiske sona har kyststaten suverene rettar til å nytte naturressursane både på havbotnen og i havområda over.

Noreg oppretta si økonomiske sone i 1976, ei fiskevernsone ved Svalbard i 1977 og ei fiskerisone ved Jan Mayen i 1980. Sonene er viste i figur 2.1.

Figur 2.1 Kart som viser dei ulike fiskerisonene i Nordaust-Atlanteren

Figur 2.1 Kart som viser dei ulike fiskerisonene i Nordaust-Atlanteren

Fisken i havet følgjer ikkje dei nasjonale grensene, men vandrar på tvers av økonomiske soner og internasjonalt farvatn. Etter havrettskonvensjonen har kyststatane difor ei plikt til å samarbeide for å bevare og utvikle bestandar som vandrar mellom dei økonomiske sonene til to eller fleire kyststatar eller mellom økonomiske soner og internasjonalt farvatn. Dette kan gjerast direkte gjennom tosidige eller fleirsidige avtalar mellom kyststatane eller gjennom regionale fiskeriforvaltingsorganisasjonar for internasjonalt farvatn.

I daglegtale seier vi ofte at ein stat er kyststat til ein bestand. Dette er likevel ikkje eit rettsleg definert omgrep, men blir nytta om ein kyststat som har den aktuelle bestanden i si økonomiske sone. Kyststaten har då etter havrettskonvensjonen rett til å utnytte bestanden, men er samstundes pålagd ei plikt til å samarbeide om forvaltinga med andre kyststatar som også har bestanden i sine økonomiske soner.

Havrettskonvensjonen inneheld også reglar om kontinentalsokkelen. Kontinentalsokkelen er ei forlenging av landmassane ut i havet. Alle kyststatar har utan vidare ein kontinentalsokkel på 200 nautiske mil ut frå kysten, dersom denne ikkje blir avgrensa mot sokkelen til andre land. Mange kyststatar har ei forlenging av landmassane under havet som strekkjer seg lenger enn 200 nautiske mil. For å få rettar utover 200 nautiske mil må kyststaten dokumentere utstrekninga til sokkelen for Kontinentalsokkelkommisjonen (CLCS)1 i New York.

Kontinentalsokkelkommisjonen gjev tilrådingar som i sin tur gjev kyststaten rett til å fastleggje yttergrensa på sokkelen i tråd med tilrådinga frå Kommisjonen. Noreg var den første av kyststatane rundt Polhavet som i 2009 fekk endeleg tilråding om yttergrensa til kontinentalsokkelen frå Kontinentalsokkelkommisjonen. Noreg og Russland avgrensa denne sokkelen mellom seg gjennom avgrensingsavtalen frå 2010. Norsk sokkel strekkjer seg nordover frå fastlandet rundt og forbi Svalbard. Tilrådinga frå Kommisjonen om yttergrensa for Noregs kontinentalsokkel ved Bouvetøya låg føre i 2019. Norsk kontinentalsokkel både i nord og sør er no definert i § 1 om Norges kontinentalsokkel av 18. juni 2021.

Etter havretten har alle kyststatar suveren rett til naturførekomstar på kontinentalsokkelen. Dette inneber ikkje berre ein rett til å utforske og utvinne mineral og andre førekomstar på og under havbotnen, men også retten til dei såkalla sedentære artane2, til dømes snøkrabbe. Vidare inkluderer dei suverene rettane kyststaten har til å nytte ressursane på kontinentalsokkelen sin, også retten til å bevare slike ressursar frå negativ påverknad frå annan type aktivitet. At kyststaten har ein suveren rett, betyr i denne samanhengen at ingen kan utforske eller utvinne naturførekomstane på sokkelen utan uttrykkjeleg samtykke frå kyststaten.

Fiske på det opne havet

Eit veksande fiske i internasjonalt farvatn i 1980-åra viste at havrettsregimet ikkje var konkret nok til at ein kunne få til dekkjande reguleringar av verksemda utanfor dei økonomiske sonene. Dette førte til forhandlinga av FN-avtalen om fiske på det opne havet (UN Fish Stocks Agreement) frå 1995 som eit supplement til havrettskonvensjonen. FN-avtalen pålegg kyststatane og statar som fiskar på det opne havet, å delta i regionalt samarbeid om forvaltinga av vandrande fiskebestandar og inneheld detaljerte reglar om oppretting av regionale organisasjonar og korleis samarbeidet i organisasjonane skal gå føre seg.

Avtalen slår vidare fast forvaltingsprinsipp som statane skal ta omsyn til for å sikre langsiktig bevaring og berekraftig bruk av vandrande og langtmigrerande fiskebestandar. Mellom anna pålegg avtalen statane å bruke ei føre-var-tilnærming i fiskeriforvaltinga og viser til kravet om å bevare biodiversitet og drive ei økosystembasert forvalting. Avtalen gjeld i hovudsak berre på det opne havet, men slår òg fast at det skal vere samsvar mellom forvaltinga av fiskeressursane på det opne havet og i dei tilgrensande nasjonale farvatna. Dette inneber at ein ved forvaltinga av det opne havet skal ta omsyn til dei forvaltingstiltaka som kyststatane har fastsett innanfor dei økonomiske sonene, og ikkje undergrave desse. Avtalen inneheld også reglar om handheving og kontroll.

Med unntak av område i det sørlege Atlanterhav er alt internasjonalt farvatn med relevante fiskeriområde i dag dekte av regionale fiskeriforvaltingsmekanismar, som vedtek bindande reguleringar for partane om forvalting og kontroll i sine område. Noreg har i aukande grad teke del i dette samarbeidet i relevante internasjonale fiskeriforvaltingsorganisasjonar og er i dag medlem av fire slike regionale fiskeriforvaltingsorganisasjonar3, i tillegg til Den internasjonale kvalfangstkommisjonen og Den nordatlantiske sjøpattedyrkommisjonen. I kapittel 3 gjer vi greie for arbeidet i organisasjonane.

På enkelte område er det også behov for å samarbeide globalt. Gjennomføringa av havrettskonvensjonen av 1982 og regulering av fiske utanfor nasjonal jurisdiksjon (FN-avtalen om fiske på det opne havet av 1995) blir difor også følgde opp gjennom statspartsmøte og revisjonskonferansar og i to årlege resolusjonar som blir debatterte og vedtekne i FNs generalforsamling. Resolusjonane gjev uttrykk for politisk semje om kva statane vil gjere for å omsetje havretten i konkret havforvalting når det gjeld miljøspørsmål, maritim sikkerheit, fiskerispørsmål, kontinentalsokkelspørsmål mv. Semje om tiltak til vern av sårbare botnhabitat mot skadar frå visse typar fiskereiskapar, som botntrål, er eit viktig bidrag til global havforvalting.

Frå 2004 har Generalforsamlinga utvikla detaljerte føresegner om stenging av område og korleis fiske skal gå føre seg for å unngå at botnfiske skader korallar og andre sårbare botnhabitat. Føresegnene, som Noreg var blant pådrivarane til å utforme, er seinare gjennomførte i alle dei relevante regionale fiskeriforvaltingsorganisasjonane som Noreg er medlem av, og i norsk regelverk. Kor godt statar og dei regionale fiskeriforvaltingsorganisasjonane følgjer opp føresegnene frå Generalforsamlinga om botnfiske, blir evaluert jamleg i eigne FN-sesjonar der representantar frå statar, relevante organisasjonar og sivilt samfunn deltek. Dette er gode døme på FN-resolusjonar med stor praktisk betyding som har gjeve effektiv nasjonal og regional gjennomføring av globalt formulerte målsetjingar.

Fiske i Polhavet

I november 2017 vart dei fem kyststatane rundt Polhavet (Noreg, Russland, USA, Canada og Danmark/Grønland) og fjernfiskeaktørane Kina, Japan, Sør-Korea, Island og EU einige om ein ny rettsleg bindande avtale som skal hindre uregulert fiske i Polhavet. Partane til avtalen avstår frå å la sine fiskefartøy fiske i internasjonalt farvatn i Polhavet.

Det er per i dag ikkje kommersielt fiske utanfor dei 200 nautiske mils økonomiske sonene i Polhavet som dei fem kyststatane rundt Polhavet har. Ifølgje forskinga som er gjord, er eit slikt fiske heller ikkje sannsynleg med det første. I Oslo i juli 2015 underteikna likevel Noreg og dei fire andre kyststatane til Polhavet ei erklæring om vitskapleg samarbeid og tiltak mot uregulert fiske i internasjonal del av Polhavet for å unngå at eit eventuelt framtidig uregulert fiske skal oppstå. For å samle fleire aktørar bak desse tiltaka vart prosessen utvida hausten 2015 ved at fjernfiskeaktørane òg var inviterte til å forhandle om ein ny avtale om fiske i Polhavet. Forhandlingane varte i to år og viste naturlege motsetningar mellom kyststatane og fjernfiskeaktørane. Forhandlingane vart likevel sluttførte i november 2017, og den endelege avtalen vart signert 3. oktober 2018. Noreg ratifiserte avtalen 8. juni 2020. Avtalen tredde formelt i kraft 25. juni 2021 då Kina, som den siste av signatarane, overleverte ratifikasjonsdokumenta til Canada, som er depositar etter avtalen.

Hovudelementa i avtalen er at partane forpliktar seg til å avstå frå uregulert fiske i internasjonalt farvatn, ein intensjon om å bidra til vern og berekraftig bruk av fiskeriressursar i Polhavet, regulering av forsøksfiske, etablering av eit vitskapeleg program, etablering av eit partsmøte med relativt omfattande vedtakskompetanse og ein intensjon om etablering av nye regionale fiskeriforvaltingsmekanismar om det skulle vere nødvendig på eit seinare tidspunkt.

Rammeavtalar

Sjølv om opprettinga av dei økonomiske sonene gav kyststaten suverene rettar til å fiske i si sone, ville slike reine nasjonale fiskeri skape store endringar i det tradisjonelle fiskemønsteret. Noreg valde difor å inngå langsiktige rammeavtalar – som opnar for utanlandsk fiske i norske havområde og norsk fiske i andre land sine havområde. Rammeavtalane er langsiktige overordna avtalar som dreg opp prinsippa for det enkelte samarbeidet. Noreg har inngått slike avtalar med Russland, EU, Storbritannia, Færøyane, Grønland og Island.

Som følgje av at Storbritannia gjekk ut av EU, inngjekk Noreg den 30. september 2020 ein ny rammeavtale med Storbritannia. Avtalen vart ratifisert av Noreg 18. desember 2020 og tredde i kraft frå og med 1. januar 2021.

Rammeavtalen om fiskerisamarbeid mellom Noreg og EU er frå 1980 og bør moderniserast på fleire område. Partane har difor vore samde om å starte forhandlingar om ein ny og oppdatert rammeavtale. Av ulike grunnar kom dette arbeidet ikkje særleg langt i 2021, men arbeidet vil halde fram i 2022. Det er òg planen å starte arbeidet med ein treparts rammeavtale mellom Noreg, Storbritannia og EU i 2022.

Målet med rammeavtalane er å oppnå ein rimeleg balanse i det gjensidige fisket mellom avtalepartane. Avtalane med EU, Russland og Storbritannia inneheld i tillegg reglar for samarbeid om forvaltinga av fellesbestandane i Nordsjøen og Barentshavet. Noreg har i tillegg ein avtale med EU om fiske i Skagerrak og svensk tilgang til fiske i norsk sone.

Årlege avtalar med andre land

I tråd med det rammeverket som er gjort greie for ovanfor, fører Noreg årleg tosidige og fleirsidige forhandlingar med ei rekkje land om forvalting og bevaring av fiskebestandar, om gjensidig fangstløyve og fiskekvotar og om einsidig løyve for nokre land til å fiske i norske jurisdiksjonsområde. I kapittel 3 gjer vi greie for desse avtalane.

Regulering av utanlandsk fiske i norske farvatn

Utover det utanlandske fisket i norske farvatn som er avtalt i dei årlege fiskeriavtalane, har Noreg fastsett eit generelt forbod mot utanlandsk fiske i norsk økonomisk sone og i fiskerisona rundt Jan Mayen. Det er krav om lisens for utanlandske fartøy som skal fiske i desse områda, for å sikre at fangstinnsatsen er i samsvar med dei tildelte kvotane, og for å gjere det mogleg med ein effektiv kontroll. Det avtalte utanlandske fisket er vidare regulert gjennom forskrifter, og utanlandske fartøy skal sende fangstrapportar til norske styresmakter.

Sjølv om det ikkje er noko rettsleg hinder for at Noreg kan vedta tilsvarande reguleringar for fiskevernsona ved Svalbard som i økonomisk sone, har Noreg førebels ikkje gjort det generelle forbodet for utanlandske fiskarar gjeldande i fiskevernsona. Forskrifter for fiskevernsona er i praksis sette i verk på eit ikkje-diskriminerande grunnlag for både norske og utanlandske fartøy, trass i at området er underlagt norsk fiskerijurisdiksjon. Per i dag er det fastsett reguleringar av fisket etter torsk, reker, blåkveite, sild, lodde, uer og hyse i fiskevernsona ved Svalbard.

2.2 Det vitskaplege grunnlaget for avtalane

Noreg legg stor vekt på å sikre eit best mogleg vitskapleg grunnlag for fiskeriforvaltinga. Både den nasjonale forvaltinga og dei årlege forhandlingane Noreg fører med andre land, er i hovudsak baserte på rådgjevinga frå Det internasjonale råd for havforsking (ICES; sjå boks 2.1). Havforskingsinstituttet deltek med store ressursar i ICES’ arbeid med bestandsvurdering og rådgjeving. Dette kapittelet presenterer sentrale omgrep i den vitskaplege rådgjevinga.

Kompensatorisk vekst

Fangstvolumet i fiskeria blir avgrensa av produksjonsevna til fiskebestandane. Ved å hauste frå bestandane aukar produktiviteten. Dette blir kalla kompensatorisk vekst. Det som biologisk sett gjev optimal skattlegging, er å hauste overskotet av den auka produksjonen. Når det blir fastsett kvotar på fiskeslag, er det difor også nødvendig å ikkje fiske meir enn det som gjev god og langsiktig produksjonsevne av fiskebestandane.

Som ei forenkling kan ein seie at ein uutnytta bestand reproduserer seg sjølv og held ved lag eit tal og ein biomasse som er i likevekt med produksjonsgrunnlaget i miljøet sitt. Dei fleste fiskepopulasjonane har likevel potensial til å produsere mange fleire rekruttar enn miljøvilkåra tillèt. Difor, når ein aukar dødelegheita ved å starte fiske, vil bestanden kunne kompensere for dette ved at fleire rekruttar enn tidlegare overlever. Bestanden minkar, men for eit bestemt innsatsnivå vil han kunne stabiliserast og gje eit vedvarande stabilt utbyte tilsvarande den overskotsproduksjonen som er generert. Denne kompensasjonen aukar med veksande dødelegheit, men blir det fiska for mykje, vil den attverande bestanden ikkje lenger makte å kompensere uttaket.

Ettersom berekapasiteten ikkje er konstant, må bestandane overvakast nøye og hyppig for å fange opp dei store variasjonane i rekruttering som dei fleste av dei kommersielle fiskebestandane våre har.

Bestandsvurdering

Forskarane bruker vanlegvis ein kombinasjon av informasjon frå fangststatistikk og data frå vitskaplege tokt for å vurdere bestandssituasjonen. I tillegg til å vurdere kor stor bestanden er, ser forskarane på den relative fordelinga av aldersgrupper for å vurdere reproduksjonsevna til bestanden i åra som kjem. Prøvar av mageinnhaldet til fisken fortel kva fisken har ete, og over tid gjev dette forskarane kunnskap om viktige samanhengar i økosystemet. Lange tidsseriar med data aukar presisjonen i kunnskapen år for år, slik at forskarane får betre innsyn i korleis bestandane endrar seg over tid. Likevel vil bestandsvurderingane alltid vere noko usikre, og dei siste åra i tidsserien er meir usikre enn dei lenger att i tid. Artane lever i store havområde og blir påverka av mange faktorar i tillegg til fisket. Det er også forskjellar i datagrunnlaget for ulike bestandar. Sjølv for dei viktigaste kommersielle bestandane kan datagrunnlaget vere mangelfullt, særleg når det gjeld volumet og alderssamansetjinga av fangstane.

Boks 2.1 ICES – Det internasjonale råd for havforsking

Det internasjonale råd for havforsking er ein ubunden, vitskapleg organisasjon som gjev råd om forvaltinga av dei marine ressursane og det marine miljøet i konvensjonsområdet. ICES vart danna i 1902 og har i dag 20 medlemsland på begge sider av Nord-Atlanteren. ICES’ sekretariatet ligg i København. Noreg var saman med Danmark og Sverige grunnleggjarar av ICES.

ICES arbeider for å fremje den vitskaplege forståinga av dei marine økosystema. Målet er å gje styresmaktene råd baserte på den beste tilgjengelege vitskapen, slik at dei kan ta kunnskapsbaserte val om berekraftig bruk av dei marine miljøa og økosystema.

ICES har eit nettverk av meir enn 5 000 forskarar frå over 690 marine forskingsinstitutt i 20 land. Det vitskaplege arbeidet blir styrt av vitskapskomiteen til organisasjonen.

Den rådgjevande komiteen ACOM gjev kvart år råd om fangstmengder for dei viktigaste fiskeslaga i Nordaust-Atlanteren. Råda er baserte på data og vitskaplege analysar frå ei rekkje ekspertgrupper. Kartet under viser dei ulike statistikkområda som ICES nyttar i rådgjevinga si.

Figur 2.2 Medlemslanda i ICES

Figur 2.2 Medlemslanda i ICES

Figur 2.3 ICES sine fiskeristatistiske område

Figur 2.3 ICES sine fiskeristatistiske område

Råda frå ICES er offentlege, og både råd og dokumentasjon finst på internettsida til organisasjonen. Havforskingsinstituttet presenterer også råda til ICES på norsk på sine heimesider.

Føre-var-prinsippet

Føre-var-tilnærming til forvalting av naturressursar er fastsett i fleire internasjonale konvensjonar etter Rio-konferansen i 1992. Gjennom føre-var-forvalting vil ein sikre seg mot at det blir fiska så hardt på ein bestand at det på sikt kan føre til samanbrot i bestanden.

I føre-var-forvalting blir det definert grenseverdiar, eller såkalla referansepunkt, for gytebestanden og fiskedødsraten til ein bestand. Storleiken til gytebestanden er ein indikator på reproduksjons-evna til bestanden, medan fiskedødsraten er ein indikator på om bestanden blir hausta berekraftig.

Maksimalt berekraftig utbyte (MSY)

Føre-var-forvalting skal sikre at ein bestand ikkje bryt saman, men denne tilnærminga legg ikkje grunnlag for å gje råd om korleis vi kan sikre det høgast moglege utbytet av ein bestand over lang tid. Omgrepet «maksimalt berekraftig utbyte» er eit uttrykk for ønsket forvaltarane har om å hauste mest mogleg innanfor berekraftige rammer. I praksis er MSY bestemt av vekstrate, naturleg dødsrate og reproduksjonsrate i bestanden.

Populasjonar må haldast ved lag innanfor sikre biologiske grenser etter føre-var-prinsippet for å gjere MSY mogleg. MSY-tilnærminga vil innanfor desse grensene finne det nivået av gytebestand og fiskedød som fremjar størst mogleg produksjon over tid.

ICES si tilnærming til fiskerirådgjeving

Fordi talfestinga av grenseverdiar alltid er usikre, definerer ICES både ei absolutt grense og ei føre-var-grense. Føre-var-grensa uttrykkjer ein sikkerheitsmargin. Storleiken på sikkerheitsmarginen blir bestemt av kor sikker bestandsvurderinga er, og kor mykje bestanden varierer naturleg.

Sidan 1998 har ICES definert og talfesta føre-var-referansepunkt for dei fleste bestandane. Så lenge gytebestanden og fiskedødsraten til ein bestand er innanfor føre-var-verdiane, vil ICES seie at bestanden er hausta berekraftig og har god reproduksjonsevne. Om verdiane er mellom føre-var-verdiane og dei absolutte ytre grensene, vil det vere risiko for at bestanden har sviktande reproduksjonsevne eller ikkje blir hausta berekraftig. ICES vil då råde forvaltarane til å setje i verk tiltak for å få bestanden opp igjen på eit tryggare nivå. Dersom gytebestanden er lågare eller haustingsgraden høgare enn dei absolutte grenseverdiane, vil det vere stor risiko for dårleg rekruttering.

Tilnærminga ICES har til fiskerirådgjeving, integrerer føre-var-tilnærminga med målsetjinga om å oppnå eit maksimalt langtidsutbyte (MSY), dersom ikkje det er bede om noko anna. Målsetjinga er, i samsvar med heilskapen i internasjonale retningsliner, å gje råd som fører til eit høgt langtidsutbyte samstundes som ein held ved lag produktive fiskebestandar i marine økosystem som (også) oppfyller relevante miljøkrav. MSY er eit generelt omgrep som siktar mot å oppnå høgast mogleg langtidsutbyte. ICES ser det slik at utbytet som skal maksimerast, er delane av fangsten som blir landa, målt i vekt.

FN-avtalen frå 1995 (Annex 2) inneheld retningsliner for å nytte ei føre-var-tilnærming innanfor eit MSY-rammeverk. I samsvar med ei føre-var-tilnærming må ein halde bestandane innanfor sikre biologiske grenser for å kunne oppnå MSY. Innanfor sikre biologiske grenser må ein bruke ei MSY-tilnærming for å maksimere langtidsutbytet. All ICES-rådgjeving er i samsvar med føre-var-tilnærminga, som er eit nødvendig, men ikkje tilstrekkeleg vilkår for MSY.

Mange av modellane (matematiske og konseptuelle) som blir brukte til å estimere MSY og tilhøyrande storleikar, føreset at faktorar som ikkje eksplisitt inngår i modellane, anten er konstante eller varierer rundt eit langtidsgjennomsnitt. Marine økosystem er derimot dynamiske, og fiskebestandar vil endre seg ikkje berre på grunn av endringar i fiskepress og fiskemønster, men også på grunn av endringar i predator- og byttedyrbestandar og klima. ICES ser difor på MSY-referansepunkt som gyldige berre på kort og mellomlang sikt (typisk i fem til ti år). MSY-referansepunkt bør difor revurderast med jamne mellomrom og modifiserast i samsvar med ny informasjon og forståing av prosessane i økosystemet.

Økosystembasert forvalting

Forvaltinga har dei seinare åra endra seg frå berre å sjå på ein bestand om gongen til i større grad å sjå fleire bestandar i eit økosystem i samanheng, noko som gjerne blir kalla økosystembasert forvalting. Ingen fiskebestand lever isolert frå økosystemet og andre bestandar; dei konkurrerer om same føda, eller ein bestand lever av å beite på ein annan bestand. I tillegg blir både bestandane og næringstilgangen påverka av klimaendringar. Dette må vi ta omsyn til i fiskeriforvaltinga. Ettersom dei ulike bestandane endrar storleik av naturlege årsaker, klimaendringar eller på grunn av fiskeria, vil det også påverke kor mykje vi kan fiske av andre bestandar i same området. I bestandsvurderinga for lodde, torsk og hyse i Barentshavet tek vi omsyn til kor mykje lodde, småtorsk og småhyse den store torsken set til livs. Beitepress frå torsk og andre predatorar blir også teke omsyn til i bestandsvurderingane for botnfisk, sild og brisling i Nordsjøen. Basert på ein rapport frå 2018 har Havforskingsinstituttet utarbeidd planar for korleis ein kan ta omsyn til fleire bestandsinteraksjonar i bestandsvurderingane. Det er ved Havforskingsinstituttet også utvikla klimasårbarheitsanalysar for dei kommersielt viktigaste bestandane våre der biologisk sårbarheit og eksponering for framtidige klimaendringar blir analyserte.

Sjølv om ei integrert økosystembasert forvalting har vore ein uttalt ambisjon i mange år, er det langt igjen før vi kan nå dette målet fullt ut. Dei marine økosystema er komplekse, og det er behov for auka kunnskap om samanhengane i økosystemet, ikkje minst om forholdet mellom bestandane. Ei rådgjeving som tek omsyn til alle elementa i økosystemet, inkludert klimaendringar, vil krevje kunnskap vi ikkje har i dag, og som føreset store nye investeringar både i overvaking og forsking. Det er heller ikkje likefram å drive forvalting på basis av slike råd sidan sjølve rådgjevinga i større grad då blir ulike moglege kombinasjonar av kvotar heller enn eit konkret kvoteråd for kvar art. Det at ulike land kan ha ulike prioriteringar og mål for forvaltinga av bestandar som ein deler, kompliserer biletet ytterlegare. Økosystembasert fiskeriforvalting omfattar i tillegg til kvoteråd også tekniske reguleringar som minstemål, maskevidd og områdestenging. Ei økosystembasert forvalting av havområda våre vil femne vidare enn ei økosystembasert fiskeriforvalting. Her vil forvaltingsplanane for dei ulike havområda vere sentrale for å kunne sjå ulike typar menneskeleg aktivitet i samanheng. Det er i denne samanheng ei utfordring at fiskeriforvaltinga er internasjonal, medan forvaltingsplanane for Barentshavet, Norskehavet og Nordsjøen så langt har vore nasjonale.

Figur 2.4 Forskar Florian Berg tek finneklipp for genetikkprøvar. Genetikkprøvane vil gje oss svar på om det er nordsjøsild, NVG-sild eller baltisk sild

Figur 2.4 Forskar Florian Berg tek finneklipp for genetikkprøvar. Genetikkprøvane vil gje oss svar på om det er nordsjøsild, NVG-sild eller baltisk sild

Foto: Merete Kvalsund, Havforskingsinstituttet

Forvaltingsplan og haustingsreglar

Mot slutten av 1990-åra og tidleg på 2000-talet starta arbeidet med å utvikle forvaltingsplanar for mange bestandar. Dette var eit stort steg i retning av meir føreseieleg fiskeriforvalting, både når det gjeld kvoterådgjeving, fastsetjing av kvotar og andre reguleringar av fisket.

Ein forvaltingsplan er ei konkretisering av målsetjingane forvaltingsstyresmaktene har for forvaltinga av ein bestand, uttrykt gjennom haustingsreglar. Det er forvaltarane som har ansvaret for å vedta haustingsreglar, men reglane blir ofte laga i samarbeid mellom forvaltarar og forskarar. Før nye haustingsreglar blir endeleg vedtekne, sender kyststatane dei gjerne til ICES som vurderer om reglane er i tråd med føre-var-tilnærminga og faktisk fører til at forvaltarane kan nå dei måla som er sette. Når det ligg føre vedtekne haustingsreglar, startar ICES med å gje sine råd i tråd med desse reglane.

I byrjinga skulle haustingsreglane i all hovudsak berre tilfredsstille føre-var-tilnærminga; dei skulle kort sagt ta vare på berekraftprinsippet. Etter kvart har målsetjinga i fiskeriforvaltinga endra seg meir i retning av maksimalt langtidsutbyte av bestandane. Andre generasjons haustingsreglar tek vare på begge desse formåla.

Vi har no fått på plass planar for dei fleste viktige bestandane i Barentshavet og Norskehavet, og det er ei målsetjing å ha ei regelmessig oppdatering av desse planane. Vi skal også starte arbeidet med forvaltingsplanar for nokre av bestandane i Nordsjøen. I dette området har råda for dei aller fleste bestandane blitt gjevne som MSY-råd dei siste åra.

2.3 Internasjonale havmiljøprosessar

Sidan starten på 2000-talet har havmiljøspørsmål vekt aukande interesse i FNs generalforsamling, i globale miljøkonvensjonar og i opinionen. Havretten utviklar òg nye prinsipp for å sikre biologisk mangfald, og berekraftig forvalting av dei levande marine ressursane er innført i internasjonale instrument og i norsk rett.

Utfordringar

Kunnskapen om den samla verknaden av alle typar påverknader på det marine miljø aukar. Miljøutfordringane i havet spenner frå tradisjonell forureining som næringssalt og helse- og miljøfarlege kjemikaliar, den stadig aukande mengda av plastavfall og mikroplast som kan bli eten av plankton, fisk, kval og sjøfugl, til verknadane som dei aukande klimaendringane har på havforsuring, temperaturauke og etterfølgjande endringar i bestandsutbreiinga. Fiskeri påverkar økosystemet og etterlèt seg eit fotavtrykk på linje med andre næringsaktivitetar. Globalt er ein tredel av kommersielle fiskebestandar overfiska.

Dei internasjonale havmiljøprosessane, mellom anna FNs årlege resolusjonar om havmiljø og fiskerispørsmål, set rammevilkår for global, regional og statleg forvalting av marint biologisk mangfald. Dei påverkar dermed handlingsrommet for utforminga av norsk havressursforvalting og igjen lønnsemda i norsk fiskerinæring. Noreg deltek difor breitt og koordinert i dei globale avgjerdsprosessane for havmiljøspørsmål. Sidan 2020 har FN-resolusjonane blitt gjennomførte utan substansielle endringar. Vi vil halde fram arbeidet for at meir av sjøarealet skal kunne nyttast berekraftig til matproduksjon, både innan fiskeri og havbruk. Med ei veksande verdsbefolkning trengst meir mat, og mykje av den auka matproduksjonen må hentast der det største potensialet finst – frå havet. Men det føreset at ein kan handsame den aukande forureininga og aktivt tilpassar seg til eit endra klima.

Globale forpliktingar

FNs generalforsamling fastsette i 2015 17 mål (Sustainable Development Goals – SDG-ane) for ei berekraftig utvikling fram mot 2030. Sjømatproduksjon er relevant for fleire av måla, men særleg mål nummer 2 om matsikkerheit, ernæring og berekraftig matproduksjon, mål 3 helse, delmål 12.3 om redusert matsvinn og mål 14 som omfattar havmiljøspørsmål: «bevare og bruke hav og marine ressursar på eit vis som fremmer ei berekraftig utvikling». Under dei tilhøyrande delmåla skal det utviklast indikatorar for rapportering nasjonalt og internasjonalt (sjå kap. 2.4). Førre regjeringa la fram ei ny melding til Stortinget om norsk oppfølging av mellom anna dei måla som er rekna som mest krevjande for norsk forvalting. Meldinga vil bli handsama av Stortinget vinteren 2022. Norsk oppfølging av berekraftsmål 2 og 14 avheng òg av korleis nabokyststatar følgjer opp krava til mindre forureining og felles forvalting av artar som migrerer mellom ulike økonomiske soner.

Figur 2.5 Trålen er nettopp kommen inn, og i laben blir fangsten opparbeida

Figur 2.5 Trålen er nettopp kommen inn, og i laben blir fangsten opparbeida

Foto: Merete Kvalsund, Havforskingsinstituttet

Tidlegare statsminister Erna Solberg lanserte i 2018 eit internasjonalt høgnivåpanel for berekraftig havøkonomi. Statsminister Jonas Gahr Støre har teke over leiinga av panelet. Hovudrapporten vart lagd fram i desember 2020, og fram til 2025 går arbeidet over i ein implementeringsfase. Eit av hovudmåla i rapporten var å få til 100 prosent forvalting av dei økonomiske sonene til kyststatane. Her utgjer fiskeritiltaka viktige bidrag til bevaring (sjå under). Det kommande partsmøte til FN-konvensjonen om biologisk mangfald (CBD) vil òg vedta eit sett med nye globale biodiversitetsmål som kan ha verknad for fiskeriforvalting.

Fiskeriaktivitet og miljøpåverking

Fiskeriaktivitet får mykje negativ merksemd i ulike internasjonale samanhengar, iblant med rette. Men for Noreg sin del, så er vi blant dei fremste for å utvikle berekraftig fiskeri og skjerme sårbare botnhabitat. Internasjonal kritikk er dels ein kompetansestrid om kva verkemiddel som eignar seg best til bevaring og bruk. Trass i mange internasjonale vedtak og avtalar dei siste tiåra er etterlevinga av avtalane framleis svært ujamn mellom kyststatane. Når statar og sektorar ikkje evnar å etterleve, då foreslår andre at ein må verne meir sjø- og havareal mot mellom anna fiske og klimaendringar.

Noreg nyttar kunnskap og erfaring for å arbeide for ei betre regional og statleg fiskeriforvalting, nært der utfordringane oppstår, og der løysingar også ligg. Etter mykje merksemd kring skadar frå fiske på havbotnen har ei rekkje FN-resolusjonar bede FNs matvareorganisasjon (FAO) og dei internasjonale fiskeriforvaltingsorganisasjonane redusere skadeverknader på sårbare botnhabitat. FNs revisjon i 2016 viste lovande resultat for dei områda norske fartøy fiskar i. Globalt er det tillate botnfiske i berre 1 prosent av arealet utanfor nasjonal jurisdiksjon. Meir enn 19 internasjonale avtalar og instrument regulerer djuphavsfiske utanfor nasjonal jurisdiksjon. I tillegg har fiskeriforvaltingsorganisasjonane som Noreg er medlem i, vedteke arealbaserte stengingar mot botnfiskeri for å verne sårbare marine økosystem på havbotnen, der den viktigaste for Noreg er Den nordaustatlantiske fiskerikommisjonen (NEAFC, sjå kap. 3.4.1). Ein ny revisjon av internasjonal forvalting av botnfiske finn stad i FN i august 2022.

Tapte fiskereiskap kan halde fram med å fiske i mange år etter at dei er tapte. Dette blir kalla «spøkjelsesfiske» og fører til skjulte og uønskte uttak av fiskeressursar og skaldyr. Tapte reiskap er òg ei av dei største kjeldene til plastforureining frå fiskeria. Yrkesfiskarar er forplikta til å sokne etter tapte reiskap. Viss dei ikkje finn att reiskapen, må dette rapporterast. Fiskeridirektoratet har sidan tidleg i 80-åra gjennomført årlege oppryddingstokt langs Norskekysten, og tokta blir stadig utvida, til dømes til å også omfatte snøkrabbefiske i Svalbardsona. Nyare kunnskap viser at områda innanfor grunnlina har større mengder tapte fiskereiskap enn ein tidlegare trudde. I 2018 vart det i tillegg til det ordinære toktet gjennomført eit eige tokt for å rydde snøkrabbeteiner på norsk kontinentalsokkel. Under det norske formannskapet i Nordisk ministerråd 2017 vart tiltak mot spøkjelsesfiske og marin plastforureining etablerte som eit prioritert område for samarbeid mellom dei nordiske landa. Det vart då mellom anna sett i gang eit treårig prosjekt kalla Clean Nordic Oceans, leidd av Noreg. Prosjektet er konsentrert om kartlegging av omfang, erfaringsdeling og å spreie kunnskap om effektive tiltak for å motverke spøkjelsesfiske. Det er òg gjeve støtte til å utvide miljøprosjektet Fishing for Litter.

Miljøavtalar

Konvensjonen om biologisk mangfald (CBD) inneheld ein strategisk plan med talfesta arealmål for marint vern og andre arealmessige tiltak som skal ha som verknad å hegne om naturverdiar og det økologiske mangfaldet. Noreg har stadfesta mange slike arealbaserte tiltak gjennom fiskerilovgjevinga, og departementet arbeider for å gjere dei synlege i det internasjonale arbeidet med å ta vare på det marine miljøet. CBD har nyleg vedteke ein resolusjon for kva type tiltak som skal reknast inn i arbeidet med marin bevaring, og fiskeriforvaltinga vil spele ei sentral rolle i å oppfylle måla i den strategiske planen. Den strategiske planen gjekk ut i 2020, og under det kommande partsmøtet i CBD vil det bli vedteke nye mål som skal ta vare på naturen, under den såkalla Post2020-prosessen. Noreg vil jobbe for at dei nye måla i større grad legg vekt på berekraftig bruk enn reine vernetiltak.

CBD, Konvensjonen om internasjonal handel med trua plante- og dyreartar (CITES) og Konvensjonen om migrerande artar (Bonnkonvensjonen) er alle døme på globale miljøavtalar som får verknad for forvaltinga av kommersielle fiskeartar. Mellom anna har konvensjonane verna seintveksande migrerande artar som haiar og skater. Både FNs klimakonvensjon og EUs nye Biodiversitetsstrategi under «Green Deal» kan få innverknad på hav- og fiskeriforvalting. Det same gjeld EU sitt arbeid med å utvikle ein taksonomi. Taksonomiforordninga er EØS-relevant og blir gjennomført i norsk rett, jf. lov 22. desember 2021 om offentleggjering av berekraftsinformasjon i finanssektoren og eit rammeverk for berekraftige investeringar. Taksonomien etablerer rammeverket for eit klassifiseringssystem (taksonomi) for berekraftig økonomisk aktivitet og vil òg omfatte fiskeri- og havbruksnæringa.

På oppdrag frå FNs generalforsamling starta forhandlingane om ein ny global havmiljøavtale i 2018. For å tette hòla i eksisterande miljøregelverk for internasjonalt farvatn tek ein høgd for å adressere utfordringar på tvers av sektorar. Det er semje om at avtalen skal vere juridisk bindande og omfatte utnytting av marine genetiske ressursar, bruk av marine verneområde, konsekvensutgreiingar og kapasitetsbygging i utviklingsland. Ein framtidig ny avtale skal komplettere eksisterande avtalar, som til dømes under FNs internasjonale maritime organisasjon (IMO), eller dei eksisterande implementeringsavtalane under havrettskonvensjonen, medrekna FN-avtalen om fiske på det opne havet (UNFSA) og regelverk under den internasjonale havbotnmyndigheita (mineralressursar). Forhandlingane startar opp igjen i mars 2022 men vil truleg krevje fleire møter innan ein avtale kan være ferdigforhandla.

Regionale løysingar

NEAFC og konvensjonen om vern av havmiljøet i det nordaustlege Atlanterhavsområdet (OSPAR) har oppretta beskytta område (engelsk: Marine Protected Areas) i internasjonalt farvatn. NEAFC har sidan 2004 stengt stadig nye område for fiske, som no dekkjer eit areal større enn Storbritannia og Irland til saman. I 2008 oppretta dei to organisasjonane eit formelt samarbeid, og til saman regulerer dei ei rad ulike aktivitetar. Samarbeidet utgjer ein modell for andre regionar og syner at ei rekkje utfordringar må og kan finne løysinga si på regionalt nivå. Men ein del andre statar tek til orde for globale løysingar med mellom anna utpeiking av verneområde frå FN sentralt, slik det mellom anna har komme fram i forhandlingane om ein ny havavtale.

Andre arealtiltak

Fiskeriforvaltinga set også i verk andre tiltak for å beskytte ressursane, til dømes forbod mot å fiske med visse reiskapar, tidsavgrensa fiske, opning og stenging av fiskefelt og arealbaserte reguleringar (som korallvern og forbod mot botnfiske). Til saman medverkar alle dei nemnde tiltaka til eit viktig vern eller bevaring for sårbare marine område og økosystem. Noreg har beskytta om lag 44 prosent av norske havområde med såkalla effektive arealbaserte tiltak som korallvern og forbod mot botnfiske. I tillegg har Noreg innført tiltak som er nemnde over. Noreg har til dømes stengt 14 gytefelt i Oslofjorden for alt fiske av omsyn til kysttorsken i tida fisken gyter (januar–april).

Både i media og gjennom enkelte fagartiklar kan ein få inntrykk av at fiske på det opne havet er uregulert, og at det er fritt fram for fiskarane å gjere som dei vil. Dette er ikkje tilfelle. Havrettskonvensjonen og underliggjande avtalar set klare reglar til utøvinga av fiskeriaktivitet på det opne havet. God forvalting er likevel avhengig av at alle statane gjennomfører dei pliktene dei har teke på seg internasjonalt, og gjennom deltaking i internasjonale forum jobbar Noreg kontinuerleg med å oppmode til dette.

2.4 Kontroll og handheving

2.4.1 Internasjonalt samarbeid om å styrkje etterlevinga og førebyggje kriminalitet i fiskerinæringa (nedkjemping av fiskerikriminalitet)

Ei berekraftig hausting av fiskeressursane krev at ein kan regulere den totale fiskeriaktiviteten og ha kontroll med det faktiske fisket. Det er utfordrande og krev stor grad av internasjonalt samarbeid fordi fiskefartøya opererer innanfor jurisdiksjonsområda til mange ulike land og på det opne havet.

Det viser seg at ulovleg fiske i ein del tilfelle har bindeledd til anna organisert kriminell verksemd som menneskehandel, kvitvask av pengar, skattesvik, korrupsjon og annan økonomisk kriminalitet. Det har dei seinare åra vore klart at den omfattande fiskerikriminaliteten må takast på alvor og handsamast på same viset som annan grensekryssande organisert kriminalitet. Internasjonalt arbeider Noreg hovudsakleg med FN sitt kontor mot narkotika og kriminalitet og FN sitt utviklingsprogram på dette området og støttar arbeidet begge organisasjonane gjer mot fiskerikriminalitet.

I Noreg har Fiskeridirektoratet ansvaret for ressurskontrollen saman med Kystvakta og salslaga. Saman utarbeider dei nasjonale strategiske risikovurderingar for å sikre at kontrollressursane blir sette inn der behova er størst. Medan alle etatane har eit ansvar for å førebyggje brotsverk i næringa, har politiet og påtalemakta aleine eit ansvar for å etterforske og straffeforfølgje fiskerikriminalitet.

Figur 2.6 Inspektør frå Fiskeridirektoratet gjer klar til å ta om bord fiskerioffiser frå KV Farm. Dette er under sildefisket på Kvænangen der Fiskeridirektoratet og Kystvakta har eit godt samarbeid

Figur 2.6 Inspektør frå Fiskeridirektoratet gjer klar til å ta om bord fiskerioffiser frå KV Farm. Dette er under sildefisket på Kvænangen der Fiskeridirektoratet og Kystvakta har eit godt samarbeid

Foto: Jørgen Ree Wiig, Fiskeridirektoratet

Kontrollsamarbeid med andre land

Noreg har tosidige avtalar om kontrollsamarbeid med alle land som har interesser i norske havområde. Kontrollavtalane inneber at partane skal samarbeide om å redusere ulovleg fiske, og omfattar mellom anna rapportering av landingar av fisk frå fartøy frå tredjeland.

Desse avtalane har vore viktige for nedgangen i UUU-fiske i Nordaust-Atlanteren dei siste åra (sjå 2.4.2.). Ikkje minst har det norsk-russiske kontrollsamarbeidet vore viktig for å få bukt med det ulovlege fisket i Barentshavet. Noreg og Russland utvekslar mellom anna kvoteoversikter og landingsstatistikk gjennom året. Kring årsskiftet gjennomfører partane felles analysar av totaluttaket og uttak knytte til enkeltfartøy. Noreg og Russland utvekslar òg inspektørar og observatørar ved kontrollar på havet og i land.

Noreg og EU har ein avtale om elektronisk utveksling av fangst- og aktivitetsdata ved fiske i sonene til kvarandre. Det er seinare inngått tilsvarande avtalar med Island, Russland og Færøyane. Det er førebels ikkje bestemt når avtalen med Russland vil tre i kraft.

Satellittsporing og elektronisk fangstrapportering er viktige element i kampen mot ulovleg fiske og organisert kriminalitet i fiskerisektoren. Det ligg no føre satellittsporingsavtalar mellom dei landa som har felles fiskeriinteresser i Nordaust-Atlanteren.

BarentsWatch

BarentsWatch er eit godt døme på verdien av å samle, utvikle og dele tilgjengeleg informasjon om hav- og kystområde. Ti departement samarbeider om BarentsWatch, eit program som skal utvikle pålitelege og brukarvennlege digitale tenester for datadeling og analyse. Programmet har eit opent og eit lukka informasjonssystem.

Den opne delen gjev tilgang til samanstilte, relevante og oppdaterte offentlege data på www.barentswatch.no. Tenestene som blir tilbydde, er informasjonssystem for fiskarar, inspektørar, navigatørar, arealplanleggjarar og fleire. Dei digitale tenestene er presenterte i form av interaktive kart tilpassa dei forskjellige brukarane, der ønskt informasjon kan bli framstilt og filtrert i tråd med behova til brukarane.

BarentsWatch er eit unikt verktøy som sikrar det tverretatlege arbeidet til styresmakta med forvalting, kontroll, etterforsking og beredskap, medan det tek hand om behovet for deling av påliteleg offentleg informasjon for enkeltmenneske, næring, forsking og forvalting. Tenestene til BarentsWatch er framleis under utvikling for å møte behovet for digitale tenester i forvaltinga av hav- og kystområda våre.

Figur 2.7 BarentsWatch bidreg til eit betre datagrunnlag for kontroll

Figur 2.7 BarentsWatch bidreg til eit betre datagrunnlag for kontroll

Foto: Fiskeridirektoratet

Internasjonale erklæringar mot fiskerikriminalitet

Alle fiskeriresolusjonar frå Generalforsamlinga i FN frå 2008 peikar på at det kan vere sambandsliner mellom ulovleg fiske og annan grensekryssande organisert kriminalitet.

Blå rettferd-initiativet

I 2017 tok Noreg initiativ til den første regionale ministererklæringa mot organisert kriminalitet i fiskerinæringa i verda. Erklæringa vart vedteken av alle dei nordiske ministrane i Ålesund same året. Noreg og Norden har hausta anerkjenning frå ei rekkje land og internasjonale organisasjonar for å gå føre og vere pådrivar på dette feltet. Inspirert av den nordiske erklæringa tok Noreg initiativ til ei internasjonal ministererklæring om same temaet under ein konferanse om fiskerikriminalitet som vart arrangert i FN-byen i København i 2018.

Då erklæringa vart vedteken, vart ho støtta av ni land med oppmoding til andre land om å støtte henne. I januar 2022 har erklæringa totalt 48 tilslutningar.

Figur 2.8 Land som har slutta seg til København-erklæringa

Figur 2.8 Land som har slutta seg til København-erklæringa

Foto: Nærings- og fiskeridepartementet

Som ei vidareføring av Noregs internasjonale arbeid mot fiskerikriminalitet lanserte Noreg Blå rettferd-initiativet, som mellom anna skal følgje opp og styrkje utviklingslanda i kampen deira mot grensekryssande organisert fiskerikriminalitet. Blå rettferd-initiativet er eit samarbeid mellom Nærings- og fiskeridepartementet og Utanriksdepartementet.

Gjennom Blå rettferd-initiativet hjelper Noreg utviklingsland med å handtere fiskerikriminalitet og koordinere ein felles innsats mot denne aktiviteten. Nærings- og fiskeridepartementet har gjeve tilskot til følgjande prosjekt under Blå rettferd-initiativet:

Boks 2.2 Caribbean Regional Fisheries Mechanism

Caribbean Regional Fisheries Mechanism (CRFM) er eit organ under Carribbean Community (CARICOM). Den 21. mai 2021 vedtok CRFMs ministerråd ein egen regional Blue Justice-resolusjon der rådet oppmodar alle medlemsland til å formelt slutte seg til erklæringa og å identifisere regionale behov i kampen mot fiskerikriminalitet. Den 4. oktober 2021 under ein digital seremoni signerte ministrar frå tolv karibiske statar og territorium Københavnerklæringa. Den regionale Blue Justice-resolusjonen og Københavnerklæringa er no det politiske rammeverket for vidare arbeid mot fiskerikriminalitet i regionen.

Figur 2.9 Belize, der også sekretariatet for CRFM er lokalisert, tiltredde også erklæringa. Her er Andre Perez, Blå økonomi- og luftfartsminister i Belize, fotografert etter signeringa

Figur 2.9 Belize, der også sekretariatet for CRFM er lokalisert, tiltredde også erklæringa. Her er Andre Perez, Blå økonomi- og luftfartsminister i Belize, fotografert etter signeringa

Foto: CRFM-sekretariatet.

FN sin internasjonale arbeidsorganisasjon (ILO), FN sitt kontor mot narkotika og kriminalitet (UNODC) og Den internasjonale migrasjonsorganisasjonen (IOM)

ILO, UNODC og IOM har prosjektet «Blue fairness» som skal utvikle eit analytisk verktøy som utviklingsland kan bruke for å estimere omfanget av menneskehandel i fiskeindustrien.

FN sitt utviklingsprogram (UNDP)

Under prosjektet «Blue resilience» rettar UNDP merksemda si mot å hjelpe utviklingsland med å etablere tverretatlege samarbeid mot fiskerikriminalitet.

FN sitt kontor mot narkotika og kriminalitet (UNODC)

UNODC sitt maritime kriminalitetsprogram og konteinarkontrollprogram hjelper Sri Lanka og Maldivene med å byggje kapasitet i arbeidet mot fiskerikriminalitet.

Den nordatlantiske fiskerietterretningsgruppa (NA-FIG)

NA-FIG vart oppretta i 2015 for å kartleggje økonomisk kriminalitet i fiskeindustrien i Nord-Atlanteren. NA-FIG er eit samarbeidsforum mellom 13 land i det nordatlantiske området som arbeider på tvers av sektorar som politi, fiskeri, skatt, toll, matsikkerheit og andre relevante myndigheiter langs heile fiskeriverdikjeda, for å auke kunnskapen om og hjelpe til med å avdekkje kriminalitet i fiskeri- og havbruksnæringa.

Nordisk ministerråd har gjeve gruppa støtte til eit fiskekrimprosjekt som skal vare frå 2020 til 2022. Arbeidet har auka samarbeidet mellom styresmaktene i dei nordiske landa og utvikla samarbeidet med andre medlemsland av NA-FIG.

Politihøgskulen (PHS)

I prosjektet «Blue footprints» vil PHS hjelpe utviklingslanda med å nytte digitale spor i arbeidet med å avdekkje, etterforske og bevise straffbare hendingar på fiskeriområdet.

Blue Justice Community

Basert på den norske løysinga i BarentsWatch lukka del har Noreg utvikla «Blue Justice Community», ei sikker, digital plattform for samhandling i arbeidet mot grensekryssande fiskerikriminalitet. UNDP bidreg med å administrere plattforma. Plattforma er utvikla i samråd med behova til utviklingsland, og i januar 2022 har heile tolv land nytta seg av plattforma og fartøysporingsinformasjon frå eininga.

Den internasjonale Blue Justice sporingseininga i Vardø

I 2021 vart det oppretta ei internasjonal sporingseining ved Sjøtrafikksentralen i Vardø som Fiskeridirektoratet driv i samarbeid med Kystverket. Formålet med eininga er å drive med fartøysporing og å dele denne informasjon med utviklingsland gjennom den digitale samhandlingsplattforma «Blue Justice Community».

Noregs miljø- og biovitskaplege universitet (NMBU)

I prosjektet «Blå krim-dialogen» vil NMBU leggje til rette for utveksling av kunnskap mellom nordiske forskarmiljø og forvalting om førebygging av fiskerikriminalitet.

2.4.2 Samarbeid for at statane skal oppfylle dei internasjonale fiskeripliktene sine (kampen mot UUU-fiske)

FN sin matvareorganisasjon (FAO) estimerer at om lag 15 prosent av all fangst er fiska ulovleg, noko som dermed er eit alvorleg trugsmål mot fiskeressursane. Arbeidet med å fremje fiskeriplikter flaggstatane har på det opne havet og i andre kyststatar sine økonomiske soner, og å hindra ulovleg, urapportert og uregulert fiske (UUU-fiske), står difor høgt på dagsordenen i kontrollsamarbeidet Noreg har med andre land, i FAO og i dei regionale fiskeriforvaltingsorganisasjonane.

Svartelister og hamnestatskontroll

Dei regionale fiskeriforvaltingsorganisasjonane er viktige aktørar i arbeidet med å hindre UUU-fiske av fartøy registrerte i flaggstatar som ikkje oppfyller dei internasjonale fiskeripliktene sine. Noreg har vore ein pådrivar for å få organisasjonane vi er medlem av til å opprette svartelister over fartøya til desse flaggstatane som driv UUU-fiske.

Fordi fartøy som driv UUU-fiske, er fjernfiskefartøy som opererer globalt, og fangsten gjerne blir landa utanfor området der fangsten vart teken, har Noreg òg arbeidd for at ulike RFMO-ar skal godta kvarandre sine UUU-lister. NEAFC fører til dømes i dag fartøy på si svarteliste dersom CCAMLR, NAFO eller SEAFO kan stadfeste at fartøyet har vore involvert i UUU-fiske.

Den internasjonale avtalen om hamnestatstiltak for å førebyggje, hindre og eliminere ulovleg, urapportert og uregulert fiske (hamnestatsavtalen) skal bidra til betre kontroll med fisket gjennom mellom anna eit meir aktivt samarbeid med flaggstaten ved landing av fisk i hamn. Avtalen vart vedteken 22. november 2009 og tredde i kraft 16. juni 2016. Noreg er ein av 70 statar og organisasjonar (inkludert EU på vegner av dei 27 medlemslanda) som har ratifisert avtalen, og arbeider for at fleire statar skal slutte seg til.

Etter avtalen skal partane krevje at informasjon om fartøy og fangst blir send til hamnestaten før fartøyet får tilgang til hamna. Denne informasjonen skal styresmaktene i hamnestaten bruke til å forsikre seg om at fartøyet ikkje har vore involvert i UUU-fiske.

Noreg har arbeidd aktivt for at RFMO-ane skal vedta reglar om hamnestatskontroll, og for at desse reglane skal utvidast i samsvar med den globale avtalen. Både NEAFC, NAFO, CCAMLR, SEAFO og ICCAT har vedteke reguleringar om hamnestatskontroll.

Globale retningsliner om flaggstatsansvar

Som eit viktig ledd i kampen mot UUU-fiske vedtok FAO sin fiskerikomité (COFI) globale retningsliner for flaggstatsansvar i juni 2014. Retningslinene inneheld mellom anna kriterium for evaluering av flaggstaten og eit kapittel om samarbeid mellom flaggstatar og kyststatar.

Retningslinene er ikkje folkerettsleg bindande og skaper dermed ikkje nye plikter for statane, men konkretiserer korleis ansvarlege flaggstatar bør opptre. Dei kan vere til hjelp for statar som ønskjer å ta ansvar som flaggstat, og bidra til å identifisere statar som ikkje opptrer ansvarleg. Noreg gjennomførte i 2018 ei slik sjølvevaluering. Evalueringa viste at Noreg i hovudsak har oppfylt dei krava som vi har bunde oss til.

Marknadstiltak – fangstsertifikat

Stadig fleire myndigheiter stiller krav om at importert villfanga fisk skal følgjast av eit offentleg utferda fangstsertifikat. Ansvaret for utferding av fangstsertifikat er i Noreg lagt til fiskesalslaga som ein del av kontrolloppgåvene deira. Det er oppretta eit felles selskap, Catch Certificate SA, som løyser oppgåva på salslaga sine vegner. Selskapet utferdar om lag 40 000 sertifikat om året.

EU har hatt krav om fangstsertifikat for importert villfisk sidan 2010, og det er seinare inngått avtalar på myndigheitsnivå med Ukraina, Serbia og Storbritannia. Japan har i fleire år kravd fangstsertifikat ved import av krabbar. Det vart i 2019 signalisert at Japan ville utvide ordninga til å omfatte fleire artar, og det går no føre seg ein prosess med sikte på å innføre nye krav frå desember 2022, mellom anna for makrell.

Tunfiskorganisasjonen ICCAT har i fleire år kravd fangstdokumentasjon ved fangst av makrellstørje, storauga tunfisk og sverdfisk. CCAMLR har også eit system for elektroniske fangstsertifikat for patagonisk tannfisk.

2.5 Anna internasjonalt fiskerisamarbeid

2.5.1 Fisk er mat

Tilgang til mat er ein viktig menneskerett, og fattigdom, matmangel og svolt er uløyseleg knytte saman. Det blir også reflektert i FNs berekraftsmål.

Etter berekraftsmål nummer to er alle land forplikta til å «utrydde svolt, oppnå matsikkerheit og betre ernæring, og fremje berekraftig matproduksjon4». FNs generalforsamling har peika på at global matsikkerheit er den mest krevjande utfordringa i samband med befolkningsveksten. Alle berekraftsmåla til FN heng saman og går over i kvarandre og utfordrar difor forvaltinga på tvers av sektorar. Arbeidet med målet om matsikkerheit og ernæring (mål 2) heng òg saman med andre mål, som måla om helse og livskvalitet (mål 3), reduksjon i matsvinn (mål 12), livet under vatn (mål 14) og å utrydde fattigdom (mål 1).

Noreg har lagt særleg vekt på havet som matfat og mat frå havet i relevante globale forum dei seinare åra. Dette har vore eit langsiktig arbeid som smått om senn har byrja å gje resultat. Debatten om hav, fiskeri og akvakultur har tradisjonelt handla om økonomi eller miljø, medan bidraget til matsikkerheit og ernæring har vore mindre vektlagt. Dette peika også FNs komité for global matsikkerheit på, som tilrår at mat frå havet må vere med i utforminga av ernærings- og matpolitikk, og at matsikkerheit og ernæring må vere del av fiskeri- og akvakulturpolitikken. FNs fiskeriresolusjon peikar også på den aukande betydinga sjømaten har for ernæring, helse og i kampen mot fattigdom. Rapporten til Havpanelet, The Future food from the sea (2019), understreka òg potensialet som ligg i havet med omsyn til betre ernæring og redusert klimabelastning. Fisk inneheld ei rekkje viktige næringsstoff som kan hindre mangel på viktige mineral og vitamin, og mange av desse er det lite av i anna mat. Den merksemda Noreg har retta mot betydinga av mat frå havet for matsikkerheit og ernæring, har bidrege til at kvalitet på data i matvaredatabasar har fått meir vekt, til dømes gjennom samarbeid med FAO for å oppdatere data om næringsinnhald i akvatisk mat i INFOODS (International Network of Food Data Systems).

I tillegg til at norsk fiskeri- og havbruksnæring bidreg direkte med mat, bidreg Noreg også med kompetanse og kunnskap om teknologi, berekraftig forvalting, kontroll, produksjon og kunnskap om samanhengen mellom sjømat, ernæring og helse.

Potensialet for produksjon frå havet er undervurdert og underutnytta. Utfordringa har vore å få etablert den politiske erkjenninga av at auka produksjon av fisk er eit viktig bidrag i arbeidet for matsikkerheit og ernæring. Det har òg vore eit mål å få fram kunnskap om verdien av mat frå havet i ein sunn diett og at forvaltinga av havet må ta omsyn til havet som matfat.

Figur 2.10 Marokkanske teknikarar frå ulike forskingsinstitutt seglar med Dr. Fridtjof Nansen langs vestkysten av Afrika

Figur 2.10 Marokkanske teknikarar frå ulike forskingsinstitutt seglar med Dr. Fridtjof Nansen langs vestkysten av Afrika

Foto: Lucilla Giulietti, EAF Nansen

FNs generalforsamling har erklært at tiåret 2016–2025 skal vere FNs ernæringstiår. WHO og FAO leier arbeidet, og eit av handlingsområda er «berekraftige og robuste matsystem for sunt kosthald». WHO og FAO har oppmoda Noreg til å ta ei aktiv rolle med å rette merksemd mot sjømaten si rolle og havet som matfat under ernæringstiåret. Under FNs havkonferanse i 2017 lova Noreg å initiere eit globalt handlingsnettverk for den rolla berekraftig fiskeri- og akvakultur har for matsikkerheit og ernæring under FNs ernæringstiår. Nettverket er etablert og har som mål å skape handling slik at akvatisk mat blir ein viktig nøkkel til matsikkerheit og ernæring under FNs ernæringstiår og i tråd med berekraftsmåla. Nettverket deler kunnskap om korleis ein kan sikre dei ulike elementa som må på plass for at fiskeri og akvakultur og mat frå blå sektor skal bidra til å tryggje matsikkerheita. Desse elementa er tilgang til mat (fysisk, økonomisk), nok mat (rike hav, berekraftig hausting og produksjon, matsvinn), trygg mat (reine hav, hygiene, framandstoff), sunn mat (næringsstoff, fôr), ernæringsmessige behov (sunt kosthald) og preferansar (kvalitet, produktutvikling, matvanar , kultur, omdøme). Nettverket har også drøfta område som behovet for meir kunnskap om hausting av mesopelagiske artar og korleis produksjon av mat på hav og land kan sjåast i samanheng. Nettverket rapporterer aktiviteten sin til FNs generalforsamling.

Reduksjon av matsvinn er viktig for matsikkerheit. Frå norsk side har ein auka merksemda om matsvinn (delmål 12.3). Det hjelper lite å produsere meir mat om han ikkje når fram til forbrukarane eller er bederva på marknadsplassen. FAO har rekna ut at 35 prosent av all fisk som blir fiska og oppdretta, går tapt. Det utgjer om lag 50 millionar tonn mat. Blå sektor tek del i bransjeavtalen mellom norske myndigheiter og næringsaktørane, om halvering av matvinn, i tråd med FNs berekraftsmål.

FN-toppmøtet om berekraftige matsystem5 (2021) understreka behovet for ei total omlegging av måten vi produserer og konsumerer mat på, for å sikre berekraft. Ei heilskapleg tilnærming og samarbeid mellom ulike sektorar og aktørar som har ansvar for og som påverkar desse ulike elementa for matsikkerheit, må til. Det handlar om å vareta akvatiske matsystem – frå hausting og produksjon i reine rike hav – fram til sunn og trygg mat frå havet blir seld og eten som del av eit sunt og klimavennleg kosthald (figur under). Noreg legg vekt på å integrere akvatiske matsystem som viktig i arbeid med berekraftige matsystem.

Figur 2.11 Mat frå havet og matsikkerheitsarbeid

Figur 2.11 Mat frå havet og matsikkerheitsarbeid

Boks 2.3 EAF Nansen-programmet

Nansen-programmet har vore ein hjørnestein i norsk fiskeriutviklingssamarbeid heilt sidan 1970-åra. Programmet er tufta på ein avtale inngått med FAO om at Noreg skulle stille til disposisjon og drifte eit fiskeriforskingsfartøy. Skipet, som fører både norsk flagg og FN-flagg, utgjer hovudverktøyet for ressursprogrammet. Sidan 1975 har over 60 land i Afrika, Asia, Mellom-Amerika og Sør-Amerika fått assistanse til kartlegging og overvaking av fiskeressursar og med opplæring og utdanning. For mange land har slik kartlegging gjeve eit særs viktig datagrunnlag for berekraftig fiskeriforvalting og investeringsplanar i flåte og industri. Ressurskartlegginga frå Nansen-programmet er i fleire område dei einaste bestandsoversiktene som eksisterer.

I tråd med moderne krav til fiskeriforvalting har programmet endra seg og utvikla seg i retning av ei økosystembasert fiskeriforvalting (engelsk: Ecosystem Approach to Fisheries, EAF). Frå 2017 har programmet lagt auka vekt på påverknader frå klima og miljø. I tillegg inngår trygg og sunn sjømat som eit nytt område i vitskapsplanen, og det blir innsamla prøvar frå tokt som blir analyserte for miljøgifter og næringsstoff.

Nansen-programmet har følgjande hovudoppgåver:

  • å auke kunnskapen om dei marine økosystema og korleis negative drivkrefter som dårleg fiskeriforvalting, forureining og klimaendringar påverkar økosystema;

  • å styrkje evnene samarbeidslanda har til å forvalte dei marine ressursane og økosystema for å snu negative trendar og auke fiskeproduksjonen, og samstundes betre handtere utfordringar som kjem av klimaendringar og forureining;

  • å utvikle samarbeidslanda sin institusjonelle og menneskelege kapasitet i fiskeriforsking og -forvalting, inkludert effektiv deltaking av kvinner i alle programaktivitetar;

  • styrkje kapasiteten landa har til sjølve å handsame, analysere og bruke data som blir innhenta frå tokt med F/F Dr. Fridtjof Nansen;

  • hjelpe samarbeidslanda med utforming av politikk og institusjonelle og forvaltingsmessige rammeverk for å fremje berekrafta i dei marine økosystema;

  • betre samarbeidet mellom ulike sider av forvaltinga for samsvar i eigen politikk som fremjar iverksetjing av forvaltingstiltak;

  • regionalt samarbeid om felles havområde og ressursar.

Ansvaret for planlegging, økonomi, gjennomføring og rapportering under EAF Nansen-programmet ligg hos FAO. Havforskingsinstituttet i Noreg er ansvarleg for drifta av forskingsfartøyet og hovudansvarleg for den vitskaplege delen av programmet, medan Fiskeridirektoratet bidreg med kapasitetsbygging på fiskeriforvaltingsområdet. Det første fartøyet, F/F Dr. Fridtjof Nansen, vart bygd i 1974. Fartøyet vart erstatta av eit nytt i 1993. I 2016 vart dette skipet overteke av Nærings- og fiskeridepartementet og etter ei omfattande oppussing innlemma i den norske forskingsflåten. Det tredje Dr. Fridtjof Nansen vart bygd i Spania og levert i januar 2017.

Det vart store endringar i toktprogrammet for Dr. Fridtjof Nansen i 2020–2021, då forskingsfartøyet måtte returnere til Bergen på grunn av koronapandemien, men fartøyet kom i drift igjen i november 2021.

Figur 2.12 Dr. Fridtjof Nansen er det tredje fartøyet i rekkja som er bygd for bistandsprosjekt i Afrika og Asia

Figur 2.12 Dr. Fridtjof Nansen er det tredje fartøyet i rekkja som er bygd for bistandsprosjekt i Afrika og Asia

Foto: Ove Remme, Havforskingsinstituttet

2.5.2 Utviklingssamarbeid

Norsk havressursforvalting nyt stor respekt internasjonalt og har spelt ei sentral rolle i utforminga av internasjonale fiskeriregelverk, inkludert avtalar om botnfiske, hamnestatskontroll, utkast og bifangst. Noreg får difor mange førespurnader frå utviklingsland om å bidra til å utvikle fiskeri- og havbruksnæringa deira.

«Fisk for utvikling»

Utanriksdepartementet koordinerer det interdepartementale arbeidet med programmet «Fisk for utvikling». Programmet vart lansert i 2015 for å auke effekten av bistand knytt til berekraftig bruk av levande marine ressursar.

For å følgje opp ønske og oppmodingar frå utviklingsland trekkjer Utanriksdepartementet og Direktoratet for utviklingssamarbeid (Norad) vekslar på norsk fiskerifagleg kompetanse.

Fiskeri- og oppdrettssektoren bidreg direkte til matsikkerheit, sysselsetjing, eksportinntekter og skatteinntekter. Ein styrkt sektor vil difor kunne gje betre tilgang til mat og kjempe mot fattigdom. Fisk for utvikling skal bidra til berekraftig fiske og akvakultur i utviklingsland. Programmet byggjer på norsk kompetanse og erfaring og skal setje all norsk bistand til fiskeri- og akvakultur i samanheng. Fisk for utvikling er innretta i tre hovudkomponentar: 1) fiskeriforvalting, inkludert kampen mot ulovleg fiske, 2) utdanning og forsking, inkludert Nansenprogrammet, og 3) næringsutvikling inkludert akvakultur.

«Hav for utvikling»

I 2019 vart bistandsprogrammet Hav for utvikling lansert som ei av dei norske forpliktingane under Our Ocean-konferansen i Oslo. Programmet skal bidra til ein styrkt, berekraftig og inkluderande havøkonomi i samarbeidslanda. Hav for utvikling er eit kunnskapsprogram med hovudvekt på fagleg samarbeid innan heilskapleg havforvalting og tverrsektoriell koordinering, men samstundes også ei tematisk satsing som støttar prosjekt som bidreg til måla for programmet. Vidare skal programmet leggje til rette for samordning og felles formidling av Noregs havinnsats i utviklingssamarbeidet.

2.5.3 Anna tosidig fiskerisamarbeid

Norske fiskeristyresmakter har tosidige samarbeidsavtalar med fleire land, såkalla MoU-ar (engelsk: Memorandum of Understanding). Avtalane med USA, Canada og India er dei med mest aktivitet.

Basert på MoU-ane har Noreg årlege møte med fiskeristyresmaktene i USA og Canada. Møta gjev høve til å drøfte saker der det er usemje, og til å diskutere initiativ og samarbeid i internasjonale forum som FAO, OECD, WTO og i aktuelle RFMO-ar. Dei siste to åra har det ikkje vore mogleg å gjennomføre fysiske MOU-møte som følgje av covid-19, men dialogen har vore følgt opp på videokonferanse og gjennom ambassaden i Washington.

I det tosidige forholdet med USA er det særleg spørsmål om UUU-fiske og oppfølging av vedtak i internasjonale forum som FAO og forskingssamarbeid som står sentralt. Dei siste åra har amerikanske styresmakter innført regelverk som kan påverke andre land sin tilgang til marknad for sjømat. Dette er dels motivert av ønske om å kjempe mot UUU-fiske, dels for å få andre land til å redusere bifangsten av sjøpattedyr i kommersielt fiske. Frå norsk side har ein innvendingar mot måten USA har gått fram på i desse sakene.

Samarbeidet mellom Noreg og India på fiskeriområdet har røter attende til 1952 og vart vitalisert med ein ny MoU i 2010. Samarbeidet omfattar forsking, utstyr og teknologi, fiskeri- og havbruksforvalting, kvalitet, fiskehelse og miljø og samarbeid gjennom globale organisasjonar og prosessar. I det vidare samarbeidet vil det bli lagt særleg vekt på å utvikle marint oppdrett i merdar og overføre norsk teknologi og utstyr.

Fotnotar

1.

CLCS – Commission on the Limits of the Continental Shelf.

2.

Artar som på det stadium då dei kan utnyttast, anten er urørlege på eller under havbotnen, eller som ikkje kan bevege seg utan å vere i konstant berøring med havbotnen.

3.

NEAFC, NAFO, ICCAT og CCAMLR.

4.

Landbruk inkluderer i denne samanheng fiskeri og akvakultur.

5.

Berekraftige matsystem skal sørgje for matsikkerheit og god ernæring for alle og sikre det økonomiske, sosiale og miljømessige grunnlaget for matsikkerheit og ernæring for framtidige generasjonar. Det omfattar alle aktørar. Matsystem knyter faktorar som klima, miljø, infrastruktur og institusjonar saman med verdikjeda for mat. Det omfattar matproduksjon, vidareforedling, distribusjon, sal og konsum, i tillegg til den sosioøkonomiske og miljømessige effekten systemet har på omgjevnadene.

Til forsida av dokumentet