5 Budsjettmessige rammebetingelser for samepolitikken

Over flere stortingsperioder har det vært bred politisk enighet om at statlige midler til samepolitiske tiltak i størst mulig grad bør kanaliseres gjennom Sametinget. Det er et demokratisk prinsipp at de som erfarer konsekvensene av de politiske beslutningene, også selv får muligheten til å øve innflytelse på politikken som angår dem. Som samenes folkevalgte og representative organ har Sametinget kunnskap om hva som er de største utfordringene og behovene i ulike samiske lokalsamfunn. Sametinget har derfor de beste forutsetningene for å vurdere hvilke samepolitiske tiltak som til enhver tid bør gis prioritet.

Sametinget var fra etableringen og fram til og med 1999 budsjettmessig organisert som et ordinært forvaltningsorgan, hvor årlige bevilgninger ble tildelt på postnivå (drifts- og tilskuddsposter).

I 1993 fikk Sametinget overført forvaltningsansvar for flere ulike samiske saksområder. Tilskuddsordninger som tidligere ble forvaltet av ulike departementer, ble samlet under Kommunal- og arbeidsdepartementets budsjett og overført Sametinget. Sametinget fikk som en del av denne prosessen blant annet delegert myndighet til å fordele og utarbeide retningslinjene for tospråklighetstilskuddet til kommuner og fylkeskommuner innenfor forvaltningsområdet for samiske språk.

Sametinget fikk fra 1999 unntak fra bruttobudsjetteringsprinsippet, og er organisert som et forvaltningsorgan med særskilte fullmakter til bruttoføring utenfor statsbudsjettet (nettobudsjettert virksomhet).1 Unntaket fra bruttobudsjetteringsprinsippet ble begrunnet ut fra en målsetting om at Sametinget, som folkevalgt organ, skulle ha større ansvar, frihet og mulighet til å foreta egne prioriteringer innenfor årlige tildelinger over statsbudsjettet.

Stortinget bekrefter unntaket hvert år gjennom nettobevilgninger på 50-poster. Det innebærer at Sametinget kan disponere eventuelle eksterne inntekter fullt ut til virksomhetens formål og få overført resultatet av årets drift til påfølgende driftsår. Sametinget disponerer eventuelle positive årsresultater og har samtidig ansvar for å dekke eventuelt negativt årsresultat.

I anmodningsvedtak nr. 57, 4. desember 2017 ba Stortinget regjeringen i konsultasjon med Sametinget vurdere om alle eller de fleste bevilgninger til Sametinget i forslag til statsbudsjett 2019 skal samles på én budsjettpost som Sametinget selv disponerer.

Med virkning fra statsbudsjettet 2019 besluttet Stortinget, med et bredt flertall, en ny finansieringsordning for Sametinget, der de fleste av bevilgningene som tildeles Sametinget i de årlige statsbudsjettene, er samlet på én 50-post. Kap. 560 Samiske formål, post 50 Samisk språk, kultur og samfunnsliv er en felles budsjettpost, i den forstand at posten finansierer sektorområder som fagdepartementene har et ansvar for å ivareta. Formålet med den nye finansieringsordningen var å gi Sametinget, som folkevalgt organ, ytterligere handlingsrom til selv å disponere årlige bevilgninger etter egne prioriteringer. Det foreligger ingen planer fra regjeringens side om å gjøre ytterligere endringer i ordningen.

Da ny finansieringsordning for Sametinget ble innført i 2019, fastsatte regjeringen samtidig retningslinjer for ordningen.2 Formålet med retningslinjene er å håndtere de utfordringene en slik felles post kan skape når det gjelder ansvarfordelingen mellom departementene. Et viktig utgangspunkt er at hvert departement fortsatt har ansvaret for samiske saker innenfor egen sektor. Retningslinjene omhandler kriterier for å holde tildelinger utenfor fellesposten, de synliggjør fagstatsråders ansvar for bevilgningsnivået på sine respektive områder, og de inneholder punkter om dialog mellom Sametinget og departementene om Sametingets budsjett. I retningslinjene er blant annet praksisen med et årlig møte mellom kommunal- og distriktsministeren, finansministeren og sametingspresidenten videreført. Et viktig formål med retningslinjene er at de skal bidra til at det er balanse og samsvar mellom Sametingets oppgaver og de ressursene Sametinget disponerer. Rammene for Sametingets økonomiforvaltning fastsettes med hjemmel i sameloven § 2-1 tredje ledd, hvor det står at

Sametinget kan delegeres myndighet til å forvalte de bevilgninger som bevilges til samiske formål over det årlige statsbudsjett.

Videre står det at

Departementet fastsetter reglement for Sametingets økonomiforvaltning.

I reglement for Sametingets økonomiforvaltning står det at økonomi- og virksomhetsstyringen i Sametinget skal følge Finansdepartementets Reglement for økonomistyring i staten, Bestemmelser om økonomistyring i staten og rundskriv fra Finansdepartementet, med de tilføyelser og presiseringer som departementet har gitt i reglementet.

Stortinget uttrykker gjennom flertallsmerknader i de ulike fagkomiteenes budsjettinnstillinger og i Stortingets budsjettvedtak, forutsetninger for bruken av budsjettrammen bevilget Sametinget under kap. 560 Samiske formål, post 50 Samisk språk, kultur og samfunnsliv. Når Stortinget har vedtatt Sametingets budsjettramme, blir bevilgningen stilt til Sametingets disposisjon i eget tildelingsbrev fra Kommunal- og distriktsdepartementet.

Siden 2021 er bevilgningen til samiske formål og Sametinget økt betydelig. Den samlede bevilgningen til samiske formål har økt fra ca. 1,2 milliard kroner i 2021 til nærmere 2 milliarder kroner i 2026. Sametingets budsjettrammer er i samme tidsperiode økt med 239,9 millioner kroner. I 2026 forvaltet Sametinget 782,9 millioner kroner. Til sammenligning var det foreslåtte statsbudsjettet for 2026 på 2165 milliarder kroner. Den nominelle veksten siden statsbudsjettet 2021 er på 640,6 milliarder kroner siden statsbudsjettet i 2021. Økningen de siste årene skyldes blant annet satsing på forsvar, økte utgifter under folketrygden, økte overføringer til kommunesektoren og pris- og lønnsvekst.

Sametingets samlede bevilgninger var 228,5 millioner kroner i 2006. Justert til prisnivået i januar 2026 tilsvarer dette 387 millioner kroner. Sametingets bevilgning i 2026 er på 782,9 millioner kroner. Når vi korrigerer for prisjustering, er de reelle økningene på bevilgningen til Sametinget fra 2006 til 2026 på 395,9 millioner kroner, målt i 2026-kroner, altså om lag en dobling av det reelle bevilgningsnivået. En del av økningen skyldes at flere kommuner er innlemmet i forvaltningsområdet for samiske språk.

Sametingets bevilgninger over tid har vært forutsigbare, uten reduksjoner av betydning fra år til år. Sametingets budsjett har økt med 233,9 millioner kroner siden regjeringen Støre tiltrådte i 2021. Regjeringens målsetning har vært å styrke rammevilkårene for å utvikle samiske språk og samisk kultur. Som folkevalgt organ fordeler Sametinget selv etter egne prioriteringer de årlige budsjettrammene basert på forutsetninger satt av Stortinget.

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet

Kilde: Kommunal- og distriktsdepartementet

Sametingets merknad

Erfaringen Sametinget har hatt med de årlige meldingene er at det i liten grad har bidratt til å styrke Sametinget på de områdene som de årlige meldingene har behandlet. De tre siste årene har Sametinget fått økninger på bakgrunn av budsjettforliket gjort i forbindelse med behandling av statsbudsjettet i Stortinget. Disse økningene har vært gitt som frie midler slik Sametinget har etterlyst i flere år. Dette er en positiv utvikling, men samtidig viser dette at budsjettordningen slik den er i dag ikke fungerer.

Sametingets økonomiske forutsetninger er i dag avhengige av årlige bevilgninger over statsbudsjettet, fastsatt ensidig av staten. Selv om Sametinget etter 2019 har fått økt frihet til å prioritere midler internt gjennom én samlet budsjettpost, har det ingen reell innflytelse over nivået på de økonomiske rammene. Budsjettspørsmål er unntatt fra konsultasjonsplikten i sameloven, noe som innebærer at Sametinget står uten formell medbestemmelse i spørsmål som er avgjørende for evnen til å utøve Sametingets mandat. Derfor ber Sametinget om at budsjettordningen innført i 2019 evalueres, og at det etableres en ordning som sikrer reelle budsjettprosesser.

Det er en vedvarende og systematisk diskrepans mellom Sametingets budsjettbehov og de faktiske bevilgningene som gis. Sametinget har over flere år meldt inn behov som ikke er blitt møtt, samtidig som realveksten i budsjettet har vært svak. Parallelt har en økende andel av statlige midler til samiske formål blitt kanalisert utenom Sametingets budsjett, slik at Sametingets andel av de samlede bevilgningene til samiske formål har falt til rundt 40 prosent. Målt mot statsbudsjettet som helhet ligger Sametingets ramme i 2025 på omtrent samme nivå som for over tjue år siden, til tross for økte oppgaver og forventninger.

I Meld. St. 17 (2024–2025) Samisk språk, kultur og samfunnsliv – Kommunale tjenestetilbud til samiske innbyggere er finansieringsordningen til kommunene omtalt. Sametinget mener at finansieringsordninger, ikke reflekterer kommunenes og fylkeskommunenes faktiske merkostnader. Dette skaper økonomisk forskjellsbehandling mellom språkforvaltningskommuner og andre kommuner, siden merkostnadene ikke fanges opp i inntektssystemet, som er det nasjonale rammeverket for fordeling av midler til kommuner og fylkeskommuner. Sametinget mener at finansieringsordningene må forbedres, slik at den ivaretar tjenestene til samiske brukere bedre.

Selv om de nominelle tallene viser vekst i budsjettet, må dette ses i sammenheng med at Sametingets oppgaver og ansvarsområder har økt betraktelig i samme periode, blant annet ved at langt flere kommuner er innlemmet i forvaltningsområdet for samisk språk. Når man korrigerer for pris- og lønnsvekst, framstår den faktiske realveksten som langt mer moderat enn de nominelle budsjettallene isolert sett kan gi inntrykk av.

De samiske bevilgningene må også sees i sammenheng med veksten i statsbudsjettet for øvrig. En gjennomgang av statens samlede utgifter viser at den andelen som settes av til samiske formål totalt, i realiteten har stått på stedet hvil eller vært fallende over de siste tjue årene. Mens samiske formål utgjorde 0,97 promille av det totale statsbudsjettet på sitt høyeste i 2007, sank denne andelen til 0,72 promille i 2016. I 2025 har andelen steget noe igjen til 0,89 promille, men er fremdeles lavere enn toppnivået for atten år siden.

Ser man spesifikt på Sametingets egen budsjettramme som andel av statsbudsjettet, er utviklingen enda mer preget av stagnasjon. Sametingets andel utgjorde 0,36 promille i 2004 og nådde på sitt høyeste 0,40 promille i 2008. I 2025 er Sametingets andel igjen nede på omtrent 0,36 promille, som er nøyaktig det samme nivået som for over tjue år siden. Dette illustrerer at selv om de totale statlige bevilgningene til samiske formål har vist en viss økning de siste årene, har ikke Sametingets egne rammer holdt tritt med den generelle utgiftsveksten i staten.

Sametinget vil også peke på en uheldig utvikling der en stadig større del av de samlede bevilgningene til samiske formål kanaliseres utenom Sametinget. Mens staten viser til en totalramme på nærmere 2 milliarder kroner til samiske formål i 2026, forvalter Sametinget kun 782,9 millioner kroner av dette. Dette betyr at Sametingets andel av de samlede samiske bevilgningene har falt til om lag 41 prosent. Den betydelige veksten som departementet viser til, har altså i stor grad kommet i form av økte bevilgninger til statens egne etater og tiltak, snarere enn som frie midler til det samiske folkevalgte organet. Dette undergraver Sametingets autoritet og mulighet til å utøve reell politisk styring over utviklingen i det samiske samfunnet.

En betydelig del av midlene under «samiske formål» i statsbudsjettet går til drift av statens egne institusjoner og forvaltningsorganer. For eksempel er Reindriftsforvaltningen (under Landbruksdirektoratet og Statsforvalteren) inkludert i beregningen av samiske formål, selv om dette er statlig myndighetsutøvelse og administrasjon.