3 Sammendrag og konklusjoner
Bakgrunnen for utvalgets arbeid
Dagspressens beredskapsutvalg fikk i mandat å utarbeide en beredskapsplan for dagspressens materielle krise- og krigsbehov. Utgangspunktet for mandatet var St.melding nr. 52 (1988-89) Langtidsplan for det sivile beredskap 1990-93, der den overordnede målsettingen for dagspressens beredskap var at alle aviser i utgangspunktet skal ha mulighet til å utkomme i en krise- og krigssituasjon. Meldingen stiller opp en rekke forutsetninger for at denne målsettingen skal la seg realisere. Bl.a. forutsetter dette at det finnes hensiktmessig plasserte beredskapslagre for innsatsfaktorer til avisproduksjon, med utgangspunkt i balanserte forsyninger for 90 dagers krigsforbruk. Meldingen tar også til orde for utarbeidelse av planer for hvordan statsstøtte til avisene kan utbetales i en krise/krig.
Meldingen fastslår at det finnes tilstrekkelige innsatsfaktorer i landet til å kunne utgi aviser i minst tre måneder ved et regulert krigsforbruk. Krigsforbruk innebærer en reduksjon på 50% av avisvolumet. Det pekes imidlertid på de problemer som vil kunne oppstå når det gjelder å få transportert innsatsfaktorene fram til den enkelte avis.
I 1993 behandlet Stortinget St.melding nr. 24 (1992-93) Det fremtidige sivile beredskap. Meldingen foretok en kritisk gjennomgang av gjeldende målsettinger, virkemidler og arbeidsmetoder, og målet var å legge grunnlaget for et mer kostnadseffektivt beredskap. Meldingen framsatte en rekke endringsforslag som Stortinget ga sin tilslutning til.
Planlegging for kriser og katastrofer i fred skal nå integreres i beredskapsplanleggingen. Meldingen legger også til grunn en revidert trusselvurdering som følge av de vesentlige endringene i den sikkerhetspolitiske situasjonen de senere år. Dette vil bl.a. få konsekvenser for omfanget av beredskapslagring av innsatsfaktorer i fred. Videre skal internkontrollprinsippet innføres som styringsmetode i det sivile beredskap.
Aviser i krise og krig
Nordmenn er et av de mest avislesende folk i verden, og noe forenklet kan det sies at det pr. husstand leses én regionavis og én lokalavis hver dag. Med avisenes sterke posisjon som nyhetsformidler hos publikum vil avisene utgjøre en sentral nyhets- og informasjonskanal i krise- og krigssituasjoner.
Ved kriser i fred vil trolig en drivstoffkrise sterkest ramme avisenes muligheter til å komme ut. Som følge av uvær vil også brudd i strøm- og vannforsyningen kunne skape problemer for avisproduksjon og distribusjon lokalt.
Vi kjenner i relativt liten grad til hvordan moderne krigshandlinger vil påvirke et industrialisert og teknologisk avhengig samfunn som vårt. Det antas at en krigssituasjon i Norge bare vil oppstå som ledd i en spent internasjonal situasjon der størstedelen av Europa står overfor en trussel. En konsekvens av dette er at tilgang på råvarer og andre innsatsfaktorer kan bli redusert. Men det er vanskelig å anslå i hvilken grad dette vil skje, og hvor lang tid det vil ta før dette arter seg kritisk for avisene.
I en sikkerhetspolitisk krise/krigssituasjon vil myndighetene kunne iverksette beredskapstiltak for å sikre avisene tilgang på materielle innsatsfaktorer, arbeidskraft, transport/drivstoff og elektrisitetsforsyning så langt det er mulig. Slike tiltak vil imidlertid bare delvis oppveie de negative virkningene av at samfunnet settes i krigsberedskap.
I forhold til etermedia er avisene sårbare på grunn av sine råvarebehov og sin ressurskrevende distribusjon. Men avisenes styrke ligger i at den informasjon som blir gitt er tilstede også etter at avisen er lest. Dette gjør avisen til et viktig medium for statlige myndigheter i forbindelse med utstedelse av kunngjøringer og annen informasjon til publikum i krise og krig. Avisene kan også ha en sentral pedagogisk funksjon på områder der man ønsker å påvirke publikums handlinger, f.eks. for å høyne befolkningens overlevelsesevne under kriser og krig.
Hovedproblemet for avisene under beredskap og krig vil være om de er i stand til å komme ut med ordinær produksjon og distribusjon. Dette vil avhenge av avisenes evne til omstilling.
Dagspressens deltakelse i de statlige beredskapsordningene
Dagspressen inngår i en rekke beredskapsordninger som skal bedre avisenes muligheter til fortsatt å komme ut i en sikkerhetspolitisk krise/krigssituasjon.
Beredskapsordningene omfatter registrering i det regionale industriberedskapsregisteret, som skal sikre avisene prioritet ved kjøp av rasjonerte råvarer, drivstoff, elektrisitet m.m.
Utsettelse med frammøte ved mobilisering skal sikre at avisene fortsatt kan beholde sitt nøkkelpersonell etter at ordre om mobilisering er gitt.
Registrering av behovet for tilleggsarbeidskraft tar sikte på å kompensere for tapet av medarbeidere som vil følge av en mobiliseringsordre.
Ordningen med viktige prioriterte telefoner (VPT) skal sikre avisene fortsatt telefonforbindelse i tilfelle utkobling må skje som følge av stor trafikkbelastning på telenettet. De nevnte ordningene omfatter i dag formelt bare NALs medlemsaviser.
Utvalget har gjennomført en undersøkelse overfor fylkesmennenes beredskapsavdelinger for å kartlegge de ulike beredskapsordningene som dagspressen er med i. Undersøkelsen viser at 15 fylker har et ajourført industriberedskapsregister på avis-/trykkerisiden, mens 16 fylker gir utsettelse med frammøte ved mobilisering til avisbedrifter og trykkerier med trykkeoppdrag for aviser. Totalt er 53% av kvotene for utsettelse med frammøte for avisenes nøkkelpersonell utnyttet. Undersøkelsen viser videre at 15 av 18 fylker registrerer aviser som VPT-abonnenter, og at de avisene som er registrert i de regionale industriberedskapsregistrene har meldt inn behov for tilleggsarbeidskraft.
Selv om det i henhold til retningslinjene formelt bare er medlemsavisene i Norske Avisers Landsforening (NAL) som er berettiget til deltakelse i ordningene, viser undersøkelsen at også medlemsavisene i Landslaget for Lokalaviser (LLA) registreres i flere fylker. Ordningene utgjør en viktig forutsetning for avisenes muligheter for fortsatt drift under beredskap og krig. Dette reiser behovet for en prinsippiell avklaring av spørsmålet om hvorvidt medlemsavisene i begge organisasjonene skal sidestilles mht. deltakelse i ovennevnte beredskapsordninger.
Utvalget understreker at avisene kun har fullt utbytte av beredskapsordningene dersom det i tillegg er utarbeidet en beredskapsplan i den enkelte avis.
Presseberedskap i andre nordiske land
I både Sverige og Finland har dagspressen en utbredelse og posisjon som nyhetsformidler som har store likhetstrekk med norske forhold. Begge land har et relativt omfattende opplegg for presseberedskap under kriser og krig.
Beredskapsplanleggingen innenfor dagspressen er sluttført i Sverige. Målsettingen for presseberedskapen er at alle aviser skal komme ut i krigstid, begrenset til 1/3 av ordinært volum. Det er den enkelte avis sitt ansvar å holde et lager av forbruksmateriell tilsvarende to måneders fredstidsproduksjon. Papir og trykkfarge er unntatt fra regelen om lagerhold, fordi disse innsatsfaktorene i det vesentlige produseres i Sverige.
I Finland er målsettingen at alle aviser skal komme ut med inntil 50% reduksjon i ordinært volum. Beredskapsarbeidet er frivillig, og utføres av bransjesammenslutninger og den enkelte bedrift, uten kontroll fra myndighetenes side. Det er den historisk betingede forsvarsviljen i befolkningen som gjør en slik organisering av beredskapsarbeidet mulig. Den finske staten bruker hvert år omlag 11 mill. mark (1991-tall) på subsidiering av beredskapslagrene for de ulike bransjene, herunder også dagspressens beredskapslagre.
Danmark har det laveste ambisjonsnivået innen presseberedskapen av de nordiske landene. Det finnes ingen statlig målsetting for utgivelse av aviser i beredskap og krig, og statlige myndigheter bevilger heller ikke økonomisk støtte til beredskapsforberedelser i avisene.
Undersøkelser om beredskapsforberedelser og forbruk av produksjonsmateriell i avisene
Grafisk Institutt (GI) har gjennomført to undersøkelser på vegne av utvalget. Den ene undersøkelsen omhandler omfanget av de beredskapsforberedelser som er gjort i avisene. Tallene viser at det generelt er gjort få beredskapsforberedelser i avisene. Bare 13 av NALs medlemsaviser oppgir å ha utarbeidet en beredskapsplan.
En rekke av de forhold det ble spurt om retter seg i like stor grad mot kriser som kan oppstå i fred som i krig. Det ser imidlertid ikke ut til at dette har noen avgjørende virkning på avisenes vurdering av behovet for beredskapsplanlegging. Men resultatene viser at mange aviser har arbeidet aktivt mot å forebygge konsekvensene av uønskede hendelser på enkeltområder. Dette gjelder særlig på områder som anlegg for stabil spenning, lager av teknisk reservemateriell og egen reparasjonskompetanse i avisen. Utvalget mener derfor at det ligger et beredskapsmessig potensiale i avisene som kan utløses gjennom en mer systematisk planlegging utover de forberedelsene som allerede er gjort.
Den andre undersøkelsen er foretatt overfor importører og produsenter av innsatsfaktorer til avisproduksjonen for å kartlegge beholdning og forbruk av de viktigste innsatsfaktorene. På bakgrunn av opplysningene har GI beregnet hvor lang tid avisene kan produseres med 1/3 av ordinært sidetall i en sikkerhetspolitisk krise/krigssituasjon.
Tilgangen på avispapir ventes ikke å representere noe problem, forutsatt at det lar seg gjøre å transportere papiret ut til det enkelte trykkeri. Norge er selvforsynt med avispapir, og hele 90% av produksjonen går til eksport.
Mengden trykkfarge som kan produseres med de råvarer som gjennomsnittlig befinner seg på lager, tilsvarer tre måneders produksjon av en kriseavis med 1/3 av normalt sidetall. Det er i tillegg inngått en krisehandelsavtale med Sverige om leveranser av ca. 40 tonn svart trykkfarge pr. måned i en beredskaps-/krigssituasjon. Forutsatt at avtalen oppfylles innebærer dette totalt sett en tilfredsstillende forsyningssituasjon for trykkfarge.
Leverandørene av fotomateriell har lagre som tilsvarer produksjon av en kriseavis på 1/3 av normalt sidetall i minst seks måneder. Disse beregningene bygger på bruk av i alt vesentlig sort trykkfarge, dvs. få eller ingen fargebilder, reduksjon av sidetallet og overgang til alternative produksjonsmetoder.
For trykkplater er forsyningssituasjonen noe svakere. Importen av trykkplater skjer direkte fra utlandet til avisene, og beregningene viser at det i gjennomsnitt finnes trykkplater i den enkelte avis for minimum ni ukers produksjon av en kriseavis med 1/3 sidetall.
Utvalget viser imidlertid til at det finnes betydelige reserver i den øvrige delen av den grafiske bransjen. Forutsatt at myndighetene benytter seg av adgangen til å prioritere de bedriftene innen den grafiske bransjen som er registrert i de regionale industriberedskapsregistrene når en knapphetssituasjon har oppstått, vil dette i vesentlig grad styrke avisenes muligheter for fortsatt produksjon.
Beregningene i undersøkelsen tar utgangspunkt i avisproduksjon med 1/3 av normalt sidetall, basert på en total forsyningskrise hvor landet er fullstendig avskåret fra muligheten for tilførsler utenfra. Med henvisning til vurderingen i St.melding nr. 24 (1992-93) av den reduserte sannsynligheten for en total handelsmessig avskjæring av Norge, antar utvalget i tillegg at en viss mengde import må kunne påregnes, selv i en sikkerhetspolitisk krise /krigssituasjon. Forsyningssituasjonen vil derfor etter alt å dømme være bedre enn det utvalgets beregninger viser.
Utvalgets vurderinger og forslag
Utvalget mener at de mål og tiltak som St.melding nr. 52 (1988-89) trekker opp vil være vanskelig å realisere, og er delvis blitt mindre aktuelle som følge av utviklingen som har skjedd innen beredskapsområdet de senere år. Som ny målformulering for presseberedskapen foreslår utvalget:
Det er et overordnet mål at flest mulig aviser skal komme ut så lenge som mulig i en krise- og krigssituasjon.
Med begrepet aviser siktes det her til aviser som tilfredsstiller kravene til medlemsskap i NAL og LLA. Utvalget går dermed inn for å sidestille NALs og LLAs medlemsaviser når det gjelder alle forslag utvalget kommer med i beredskapsmessig sammenheng.
Forslaget til målformulering innebærer ikke at statlige myndigheter skal påta seg et overordnet ansvar i denne sammenheng. Det må være avisene selv, i samarbeid med bransjeorganisasjonene, som har ansvaret for at dette målet kan oppfylles i størst mulig grad. Det bør imidlertid være statlige myndigheters ansvar å gi gode rammebetingelser for å sikre at avisene kan komme ut så lenge som mulig.
De største utfordringene for avisene under beredskap og krig vil være om de er i stand til å komme ut med ordinær produksjon og distribusjon, og evne til omstilling. Utvalget vurderer tre faktorer som avgjørende i denne sammenheng. Disse faktorene er avisenes økonomiske grunnlag for utgivelse, tilgang på materielle innsatsfaktorer og tilgang på drivstoff og kjøretøy til distribusjon av avisene.
Utvalget forventer at konsekvensene vil bli en reduksjon i avisenes volum (sidetall og opplag). Det er vanskelig å anslå hvor stor reduksjonen vil bli. Utvalget mener derfor at det er lite hensiktsmessig å fastsette produksjonsmål for avisene i krise og krig, slik det bl.a. gjøres i St.melding nr. 52 (1988-89). Det ville medført en forpliktelse for staten til å fremme ulike tiltak for å nå produksjonsmålene, eller at staten i en krise- eller krigssituasjon begrenset produksjonen slik at den ikke overstiger et fastsatt nivå.
Utvalget vil understreke at det er dagspressen selv som har ansvaret for tilstrekkelige forberedelser for å kunne møte krisesituasjoner. Dagspressen må derfor gjennom beredskapsplanlegging i fred høyne sitt generelle beredskapsnivå. Dette vil styrke avisenes muligheter til å håndtere krisesituasjoner såvel i fred som i krig. Avisenes bransjeorganisasjoner, NAL og LLA må spille en aktiv pådriverrolle i dette arbeidet. Organisasjonene kan bidra med kompetanse, tilrettelegge arbeidet og være pådrivere overfor avisenes beredskapsarbeid.
Utvalget foreslår at det bevilges økonomiske midler over en periode på 1 1/2 år til et prosjekt for igangsetting av beredskapsarbeidet i avisene. Som utgangspunkt for dette skal det utarbeides en mal for beredskapsplan. Bevilgningene til prosjektet forutsettes å komme fra statlige myndigheter, mens NAL engasjerer seg i det praktiske arbeidet. Prosjektet må gjennomføres i nært samarbeid mellom avisene, NAL og LLA.
Utvalget har, bl.a. med innspill fra pressehold, utarbeidet forslag til hvilke momenter en mal for beredskapsplan bør inneholde (jfr. vedlegg I). Dette forslaget bør danne utgangspunktet for arbeidet i prosjektet som foreslås iverksatt.
Den enkelte avis må trekke ut av malen de momentene som er av betydning, og selv utarbeide en egen beredskapsplan. Avisene gir fylkesmannen melding når beredskapsplanen er ferdig utarbeidet. Utvalget vil gjøre deltakelse i de statlige beredskapsordningene avhengig av dette.
Utvalget foreslår også endringer i de statlige beredskapsordningene avisene er med i. I dag registreres bare trykkeridelen av avisen i de regionale industriberedskapsregistrene, hvilket innebærer at den redaksjonelle delen av avisene ikke er prioritert i en beredskapssammenheng. Den tekniske utviklingen innen avisproduksjonen har ført til at de tradisjonelle grensene mellom de ulike fasene i avisproduksjonen brytes gradvis ned. Utvalget går derfor inn for at registrering i industriberedskapsregisteret må omfatte hele avisen.
Todelingen mellom avisenes redaksjonelle del og trykkeridelen gjør seg også gjeldende mht. ordningen med utsettelse med frammøte ved mobilisering, ved at hhv. Statsministerens kontor og Nærings- og energidepartementet (NOE) har ansvar for hver sin kvote. For å sikre en enhetlig behandling av søknadene går utvalget inn for at begge kvotene for utsettelse med frammøte legges til NOE.
Utvalget anbefaler i tillegg at grunnlaget for å søke utsettelse med frammøte ved mobilisering utvides til også å gjelde avisenes servicepersonell på EDB-området. Dette vil særlig være aktuelt for aviser som er avhengig av omfattende EDB-installasjoner og de som baserer seg på helelektronisk produksjon. Forslaget forutsetter ingen økning i de eksisterende kvotene.
I de nye retningslinjene for viktige prioriterte telefoner (VPT) er avisene gitt B-status ( bør unntas fra utkobling). Utvalget viser til at avisene i henhold til de forrige retningslinjene også kunne gis A-status ( skal unntas fra utkobling). Utfra avisenes absolutte avhengighet av telekommunikasjonslinjer må det gis størst mulig sikkerhet for avisenes tilgang på teletjenester gjennom at de også i framtiden sikres A-status i VPT-sammenheng.
Utvalget har etter en totalvurdering ikke ønsket å foreslå en videreføring av utbetaling av produksjonstilskudd i krig. Isteden bør Kulturdepartementet, i samarbeid med NAL og LLA, overvåke virkningene av pressestøtten. Produksjonstilskuddet stanses på det tidspunkt støtten begynner å virke konkurransevridende. Erfaringene viser imidlertid at det i løpet av en krigssituasjon vil kunne inntreffe store endringer i pressemønsteret. Etter utvalgets mening bør statlige myndigheter ha en strategi for hvordan det tidligere pressemønsteret i størst mulig grad kan reetableres under slike forhold. I en situasjon hvor pressestøtten er blitt stanset, foreslås det derfor at det årlige pressestøttebeløpet avsettes i et fond med formål å yte støtte til aviser som har måttet innstille driften i løpet av den tiden krigen varte.
Dersom en beredskaps-/krigssituasjon inntreffer, ventes avisenes økonomiske grunnlag å bli svekket. Dette vil i første rekke skyldes en vesentlig reduksjon i annonseinntektene. Utvalget vil peke på behovet for at statlige myndigheter vurderer hvilke forebyggende tiltak som kan bidra til å redusere konsekvensene av en slik utvikling. Det foreslås derfor at det etableres en refusjonsordning for kjøp av avispapir. Støtten skal dekke inntil 1/3 av kostnadene beregnet ut fra avisens ordinære papirforbruk i fred, og må vurderes i forhold til avisens inntektsbortfall. Tiltaket skal bare gjelde de avisene som har utarbeidet beredskapsplan.
Utvalget foreslår at den statlige annonsepolitikken i beredskaps- og krigssituasjoner revurderes i henhold til myndighetenes spesielle informasjonsansvar. Staten har et særlig informasjonsansvar, både sentralt og regionalt overfor befolkningen. Utvalget foreslår at den regionale informasjonsformidlingen, som koordineres gjennom fylkesmannens presse- og informasjonsavdeling, skjer på en slik måte at hele fylket blir dekket ved avisannonsering.
Myndighetenes spesielle informasjonsansvar må også reflekteres gjennom det forberedte opplegget for Regjeringens presse- og informasjonstjeneste (RPI). Utvalget mener at dagens opplegg ikke i tilstrekkelig grad ivaretar avisenes behov for tilgang til informasjon fra RPI. Dette vil særlig bli et problem dersom Norsk Telegrambyrås satelittbaserte sendernett settes ut av funksjon som følge av krigshandlinger. Utvalget anbefaler derfor at RPI vurderer tiltak som kan bedre muligheten for formidling av informasjon til avisene under sikkerhetspolitiske kriser og krig.
Med henvisning til de endrede trusselvurderingene som framkommer i St.melding nr. 24 (1992-93), vil utvalget ikke fremme forslag til beredskapslagring av innsatsfaktorer beregnet på avisproduksjon under beredskap og krig. Utvalgets beregninger viser at med de innsatsfaktorene som er innenfor landets grenser, vil det kunne produseres aviser i minst tre måneder med 1/3 av ordinært sidetall, dersom alle forsyninger utenfra skulle opphøre.
I h.t. de trusselvurderinger som idag ligger til grunn for sivil beredskapsplanlegging, er det imidlertid lite sannsynlig at landet blir isolert fra sine handelspartnere. Forsyningssituasjonen for innsatsfaktorer til avisproduksjon vil derfor etter alt å dømme være bedre enn det utvalgets beregninger viser.
Utvalget vil imidlertid peke på at problemer med transporten i en krise-/krigssituasjon vil kunne sette avisene i Nord-Norge i en vanskelig situasjon. Med utgangspunkt i den nye trusselvurderingen må myndighetene vurdere tiltak for å prioritere forsyningssituasjonen for avispapir til Nord-Norge. Utvalget viser i denne forbindelse til omtalen av Nord-Norges spesielle forsyningssituasjon i St.melding nr. 24 (1992-93). TBO bør ta hensyn til dette i sin planlegging.
Det er på områdene fotomateriell og trykkplater at forsyningssituasjonen er svakest. Forskning med sikte på norsk kriseproduksjon av fotomateriell og trykkplater vil her kunne være aktuelt gjennom finansieringsordningen for utviklingskontrakter i regi av NOE. Utvalget vil ikke foreslå tiltak på dette området, men overlater til bransjen selv å ta initiativ overfor NOE dersom konklusjonen er at det er behov for å iverksette et slikt prosjekt.
Administrative konsekvenser
Utvalget vil gjøre deltakelse i de statlige beredskapsordningene avhengig av at avisene har utarbeidet beredskapsplan. Når beredskapsplanen er utarbeidet, skal melding om dette oversendes fylkesmannen. Fylkesmannens beredskapsavdeling har den kompetansen som skal til for å føre tilsyn med beredskapsplanen. Planen bør ajourføres med minst 2 års mellomrom.
Utvalget forutsetter at ordningen trer i kraft innen 1. januar 1998. Dette innebærer at de avisene som da ikke har utarbeidet beredskapsplan, vil falle ut av de eksisterende beredskapsordningene. Utvalgets forslag om sidestilling av NALs og LLAs medlemsaviser med hensyn til de statlige beredskapsordningene, må innarbeides i bestemmelsene for de ulike ordningene. Likeledes må forslaget om felles registrering av avisenes redaksjonelle del og trykkeri innarbeides i NOEs retningslinjer for de regionale industriberedskapsregistrene. Dette vil også gjelde forslaget om en sammenslåing av de to kvotene for utsettelse med frammøte ved mobilisering, som foreslås samlet i NOE.
Økonomiske konsekvenser
Utvalget foreslår at Kulturdepartementet bevilger 800 000 kr. over en periode på 1 1/2 år til opprettelse av et prosjekt for iverksettelse av beredskapsarbeidet i avisene. I tillegg forutsettes det at NAL og LLA engasjerer seg i det praktiske arbeidet.
Utvalget foreslår videre at produksjonstilskuddet stanses på det tidspunkt støtten begynner å virke konkurransevridende i en krigssituasjon. Det årlige støttebeløpet avsettes i et fond med formål å reetablere aviser som har vært nødt til å innstille driften. Forslaget innebærer ingen økonomiske bevilgninger utover det som idag bevilges til produksjonstilskudd (ca. 200 mill. kroner).
Utvalget foreslår videre at det etableres en støtteordning for kjøp av avispapir i en beredskaps-/krigssituasjon. Støtten skal beregnes ut fra kostnadene ved 1/3 av avisenes ordinære papirforbruk i fred. Tiltaket er kostnadsberegnet til ca. 190 mill. kr. pr. år, og skal kun omfatte aviser som har utarbeidet beredskapsplan.
Utvalget ønsker ikke å gjøre økonomiske investeringer som et ledd i beredskapsplanleggingen, til et krav overfor avisene. Det utelukkes ikke at avisenes gjennomgang av dagens sikkerhetsopplegg vil avsløre behov for økonomiske investeringer på enkelte områder. Det må imidlertid være opp til den enkelte avis å avgjøre i hvilken grad man ønsker å følge opp de behov som avdekkes.