11 Eiendomsskatt ved kommunesammenslåinger

11.1 Innledning og bakgrunn

I de senere årene har det skjedd en rekke kommunesammenslåinger. I noen tilfeller av kommunesammenslåing har ingen av kommunene eiendomsskatt før sammenslåingen. I andre tilfeller har en eller flere av kommunene eiendomsskatt før sammenslåingen, mens en eller flere ikke har det. I atter andre tilfeller har alle kommunene eiendomsskatt før sammenslåingen, men anvender forskjellige skattesatser, forskjellig fritakspraksis, forskjellige bunnfradrag osv. Dette fører til at spørsmålet om hva som er gjeldende eiendomsskatterett ved kommunesammenslåinger i mange tilfeller kommer på spissen.

Eiendomsskatteloven har én bestemmelse om justering av kommunegrenser. Etter § 13 annet ledd kan det ved en justering av kommunegrensene skrives ut eiendomsskatt for de nye områdene i kommunen etter de samme satser som anvendes i resten av kommunen. Dette er et unntak fra reglene i første ledd som oppstiller begrensninger mht hvor raskt skattesatsen kan forhøyes. Eiendomsskatteloven inneholder imidlertid overhodet ingen eksplisitte bestemmelser om kommunesammenslåinger. Finansdepartementet har imidlertid i de senere årene avgitt flere fortolkningsuttalelser angående eiendomsskatt og kommunesammenslåing, jf punkt 11.2.

11.2 Gjeldende rett

En rekke av eiendomsskattelovens regler er uproblematiske å anvende etter en kommunesammenslåing. Eiendomsskatteloven § 3 oppstiller som tidligere nevnt vilkår for utskriving av eiendomsskatt i en kommune. Disse vilkårene gjelder også ved en kommunesammenslåing; det nye kommunestyret kan bare skrive ut eiendomsskatt i de deler av den nye storkommunen som er utbygd på byvis, eller på verk og bruk utenfor slike strøk. Også flere av eiendomsskattelovens øvrige regler kommer til anvendelse på ordinær måte etter en kommunesammenslåing; f eks § 2 om at kommunestyret er rett beslutningsmyndighet, §§ 5 og 7 om fritak for eiendomsskatt, § 15 om eiendomsskatteliste, § 28 om nedsettelse eller ettergivelse av eiendomsskatt mv. Det vises til kapittel 2 om gjeldende rett for en nærmere gjennomgang av disse bestemmelsene.

En kommunesammenslåing kan imidlertid også innebære så spesielle omstendigheter at andre deler av eiendomsskattelovgivningen passer dårlig eller er vanskelig å anvende. Dette gjelder særlig lovens regler om taksering, satsstruktur og frist for utskriving av eiendomsskatt. Ved noen kommunesammenslåinger har den ene kommunen skrevet ut eiendomsskatt før sammenslåingen, mens den eller de andre kommunene ikke har gjort det. Det blir da spørsmål om det ved innføring av eiendomsskatt i den sammenslåtte kommunen er adgang til eller nødvendig å taksere alle eiendommer, eller om det er adgang til eller tilstrekkelig å bare taksere de eiendommene som ligger i de deler av storkommunen som tidligere var kommuner uten eiendomsskatt. Etter byskatteloven § 4 første ledd, jf eiendomsskatteloven § 33 skal alminnelig taksering foregå hvert tiende år, såfremt ikke bystyret under særegne forhold beslutter at ny taksering skal finne sted tidligere. Finansdepartementet har i flere fortolkningsuttalelser antatt at en kommunesammenslåing er slike særegne forhold at de sammensluttede kommuner har adgang til å avholde ny alminnelig taksering i hele kommunen før utløpet av 10-års terminen.

Et annet spørsmål er om kommunen har plikt til å avholde alminnelig taksering før utløpet av 10-års perioden, eller om det er tilstrekkelig å taksere de ikke-takserte områdene. Verken lovteksten i eiendomsskatteloven, byskatteloven eller lov av 4. mars 1960 nr 26, eller forarbeidene til disse lover, gir anvisning på hvordan spørsmålet skal løses. Spørsmålet har heller ikke vært oppe i rettspraksis. Finansdepartementet uttalte følgende i en fortolkningsuttalelse avgitt 1. september 1994 til en kommune:

«Et grunnleggende hensyn bak eiendomsskatteloven er likhetshensynet; eiendommer av samme karakter innen samme kommune skal behandles likt. En omtaksering av alle eiendommer vil oppfylle likhetshensynet. Dette hensynet kan imidlertid også ivaretas ved en delvis taksering. Det kan skje ved at takseringen av de nye områdene tilpasses takstnivået i resten av kommunen. Takseringen må da gjennomføres etter de samme prinsipper og retningslinjer som i den opprinnelige kommunen, og takstnivået må tilpasses nivået i de gamle områdene. Under disse forutsetninger legger departementet til grunn at loven ikke er til hinder for at kun de områder som tidligere ikke har vært taksert, nå blir taksert.»

Etter eiendomsskatteloven § 14 må eiendomsskatten i en kommune som hovedregel være utskrevet innen 1. mars i skatteåret. Første året kommunen benytter bunnfradrag er fristen som hovedregel 1. april. Finansdepartementet uttalte i et brev av 6. oktober 1994 til en kommune at etter departementets oppfatning kommer imidlertid lov av 4. mars 1960 § 2 til anvendelse såvel ved kommunesammenslåing som ved ordinær første gangs utskriving av eiendomsskatt. Det innebærer at den nye storkommunen etter sammenslåingen har frist til utgangen av juni i skatteåret for å fullføre takseringen og utskrive eiendomsskatt.

Dersom kommunene som slås sammen har hatt eiendomsskatt også før sammenslåingen, men anvendt forskjellige skattesatser, oppstår det spørsmål om hvilken skattesats som kan anvendes i den nye kommuneenheten etter sammenslåingen. Det følger av eiendomsskatteloven § 13 første ledd første punktum at eiendomsskatt ikke kan skrives ut med mer enn to promille første året det skrives ut eiendomsskatt i kommunen. Utskriving av eiendomsskatt i den nye kommunen er likevel ikke å anse som første gangs utskriving av eiendomsskatt. Finansdepartementet uttalte i et brev av 23. september 1991 at departementet antar at eiendomsskattesatsen for den sammensluttede kommunen ... kan fastsettes med utgangspunkt i den sats på 6,5 promille som benyttes av bykommunen ... i 1991. Kommunen kan imidlertid selvsagt velge å fastsette en lavere eiendomsskattesats for hele den nye kommuneenheten enn den skattesatsen som ble benyttet i den kommunen som får andre kommuner innlemmet i seg.

Det kan i noen tilfeller etter kommunesammenslåingen være hensiktsmessig å inndele den nye kommuneenheten i atskilte eiendomsskattesoner med ulike skattesatser. Dette kan i så fall skje med hjemmel i den alminnelige regelen i eiendomsskatteloven § 12 bokstav d. Inndelingen må skje etter områdenes utbyggingsgrad, slik at det fastsettes en lavere skattesats for områder som kun er delvis utbygget på byvis enn for områder som er helt utbygget på byvis. I tillegg kan det fastsettes en lavere sats for områder der utbygging er i gang, enn for områder som anses delvis utbygget på byvis. Det kan ikke fastsettes ulike skattesatser for områder med lik utbyggingsgrad.

11.3 Utvalgets vurderinger

Dersom det etter en kommunesammenslåing skrives ut eiendomsskatt i den nye kommuneenheten, innebærer det videreføring av eiendomsskatten i den del av storkommunen hvor det ble skrevet ut eiendomsskatt også før kommunesammenslåingen. Det innebærer samtidig innføring av eiendomsskatt i den delen av storkommunen hvor det ikke ble skrevet ut eiendomsskatt før kommunesammenslåingen. Ved innføring av eiendomsskatt i de deler av den nye kommuneenheten som ikke hadde eiendomsskatt før kommunesammenslåingen, kan det være et moment som for innbyggerne i kommunen som ikke skriver ut eiendomsskatt kan tale mot en kommunesammenslåing.

Som nevnt under punkt 11.2 vil det ved en sammenslåing ofte oppstå en rekke spørsmål i tilknytning til eiendomsskatten. Utvalget vurderer i det følgende i hvilken grad utvalgets utkast til ny eiendomsskattelov løser problemene omkring kommunesammenslåing og eiendomsskatt.

Utvalget foreslår i kapittel 9 at ligningstakstene legges til grunn som eiendomsskattegrunnlag. I motsetning til hva som er tilfelle etter gjeldende rett vil det da i prinsippet finne sted en verdsettelse av de faste eiendommene hvert år også for formuesskatteformål. De takseringsspørsmål som i dag reiser seg ved kommunesammenslåinger, jf punkt 11.2, vil således etter utvalgets forslag ikke lenger være aktuelle. Utvalget antar derfor at utkastet til ny eiendomsskattelov ikke medfører noen problemer med hensyn til verdsettelse av faste eiendommer ved kommunesammenslåinger.

Som omtalt i punkt 11.2 kan det ved kommunesammenslåinger oppstå spørsmål om hvilken maksimal eiendomsskattesats som kan anvendes i den nye kommuneenheten første året etter sammenslåingen. Spørsmålet oppstår når kommunene før sammenslåingen benyttet forskjellige eiendomsskattesatser, eller en av kommunene før sammenslåingen ikke skrev ut eiendomsskatt i det hele tatt. Utvalget foreslår i kapittel 10 at kommunene fortsatt bør ha en viss frihet til å fastsette eiendomsskattesatsene, samt at regelen i eiendomsskatteloven § 13 om gradvis opptrapping av eiendomsskattesatsen ikke videreføres i en ny eiendomsskattelov. Utvalgets forslag innebærer at den enkelte kommune fra år til år fritt kan fastsette eiendomsskattesatsen innenfor nærmere bestemte grenser. Etter en kommunesammenslåing vil således kommunestyret i den nye kommuneenheten innenfor nærmere bestemte grenser kunne bestemme hvilken eiendomsskattesats som skal benyttes i kommunen.

Etter gjeldende rett har den nye kommuneenheten første året etter en kommunesammenslåing frist til utgangen av juni i skatteåret for å fullføre takseringen og utskrive eiendomsskatt, jf punkt 11.2. Dette har vært begrunnet med at den nye kommuneenheten etter kommunesammenslåingen ofte står overfor et omfattende takseringsarbeid når det før sammenslåingen enten ikke ble skrevet ut eiendomsskatt i alle de gamle kommunene, eller ikke ble skrevet ut eiendomsskatt i noen av kommunene.

Etter utvalgets forslag vil takseringsproblemet for en stor del falle bort ettersom ligningstakstene foreslås lagt til grunn også i eiendomsskattesammenheng. Det kan likevel tenkes at kommunen i disse tilfellene trenger noe mer tid for å skrive ut skatten. Fylkesmannen kan etter lovutkastet § 10 annet ledd annet punktum i slike tilfeller forlenge fristen. Utvalget peker på at det for eiendomsskatteformål vil være nødvendig at ligningsmyndighetene takserer særskilt de eiendommer som ikke er takserte for formuesskatteformål, se ligningsloven § 8-11. Dette gjelder først og fremst eiendommer eid av aksjeselskaper, samt eiendommer som av ulike grunner ikke har vært takserte for formuesskatteformål året før, f eks eiendommer som har blitt skilt ut fra andre eiendommer. Utvalget antar således at den nye kommuneenheten etter sammenslåingen vil stå overfor et visst takseringsarbeid. Utvalget peker videre på at en kommunesammenslåing innebærer en rekke administrative konsekvenser i form av planlegging, fastleggelse av ansvarsområder, samordning og omlegging av rutiner osv. Utvalget antar dette i større eller mindre grad kan virke inn på tempoet i forbindelse med utskriving av eiendomsskatt.

På denne bakgrunn finner utvalget at en ny kommuneenhet første året etter kommunesammenslåingen fremdeles bør ha frist til utgangen av juni med å fullføre takseringen og skrive ut eiendomsskatt.