1 Oppnevning, mandat og sammendrag
1.1 Utvalgets mandat og sammensetning
1.1.1 Utvalgets mandat
Eiendomsskatteutvalget ble oppnevnt av Finansdepartementet 19. januar 1995. Utvalget ble gitt følgende mandat:
«I. Finansdepartementet har ved flere anledninger varslet igangsetting av en bred gjennomgåelse av eiendomsskatteloven, der en ikke bare tar opp de problemstillinger som reiser seg etter gjeldende lovgivning, men også vurderer behovet for øvrige endringer, senest i St. meld. nr. 12 (1991-92) om Retningslinjer for reformer i formuesbeskatningen, kapittel 6 Eiendomsskatt.
Eiendomsskatten ble i sin tid begrunnet med kommunale investeringer knyttet til fast eiendom, såsom vei, vann og kloakk. Etter at kommunene har fått anledning til å ilegge avgifter som dekker de utgifter kommunene har til slike formål, er det behov for på nytt å se på eiendomsskattens begrunnelse og formål, og dens plass i et system med alminnelige inntekts- og formuesbeskatning knyttet til fast eiendom.
I tillegg kommer at flere spørsmål er mindre tilfredsstillende løst i gjeldende lov om eiendomsskatt, såsom hvilke eiendommer som skal kunne ilegges eiendomsskatt, fastsettelse av takstnivå i forhold til antatt omsetningsverdi og satsfastsettelsen. Dette har gjennom tiden gitt seg utslag i uforholdsmessig mange rettssaker på området. Særlig gjelder dette spørsmål om hvilke eiendommer som kan pålegges eiendomsskatt, der det sentrale kriteriet er om eiendommen ligger i et strøk som helt eller delvis er utbygd på bymessig vis. Også reglene om saksbehandling er ufullstendige, særlig ettersom regler om klage ikke er satt i kraft. Dagens lov inneholder dessuten ingen regler som løser problemer som oppstår i forbindelse med kommunesammenslåing.
Gruppen skal utrede forslag til endringer i eiendomsskatteloven. Gruppen skal legge frem en sluttrapport innen 1. april 1996.
II. Følgende problemstillinger ønskes utredet:
Utredningsgruppen skal kartlegge kommunenes bruk av eiendomsskatten i dag. Herunder ønskes kartlagt bl.a. gjennomsnittlig eiendomsskatt pr. innbygger, pr. eiendom og fordeling av skatten etter eventuelle andre kriterier innen kommunen, samt fordelingen av skatten etter ulike kjennetegn ved kommunene.
Utredningsgruppen skal drøfte det prinsipielle grunnlaget for eiendomsskatten, og hvilken plass den bør ha i skattesystemet. Drøftelsen må se eiendomsskatten i sammenheng med den øvrige inntekts- og formuesbeskatning på eiendom, gitt at denne beskatning forblir i hovedsak som idag.
Utredningsgruppen skal vurdere om skatten fortsatt bør være en kommunal skatt, eller om den bør være en statlig skatt, eventuelt en fellesskatt. En eventuell statlig skatt eller fellesskatt må nødvendigvis omfatte alle kommuner, jf. punkt 4, men må muligens avgrenses etter andre kriterier, jf. punkt 5.
Under forutsetning av at eiendomsskatten fortsatt skal være kommunal, skal det vurderes om den bør være obligatorisk for kommunene, eller om det fortsatt skal være valgfritt om det skal innføres eiendomsskatt i en kommune eller ikke.
Utredningsgruppen skal vurdere hensiktsmessige kriterier for utskriving av eiendomsskatt, herunder vurdere om eiendomsskatteplikten bør omfatte alle faste eiendommer, eller om visse eiendommer bør unntas, og evt. etter hvilke kriterier.
Under forutsetning av at eiendomsskatten fortsatt skal være kommunal, jf. ovenfor, må utredningsgruppen også vurdere i hvilken grad kommunen selv skal ha herredømme over eiendomsskattens utstrekning i kommunen, enten ved generelle unntak eller ved individuelle unntak.
Utredningsgruppen skal se nærmere på eiendomsskattens økonomiske og fordelingsmessige rolle. I denne sammenheng må satsstruktur og eventuelle bunnfradrag vurderes, i lys av den samlede skattebelastning på fast eiendom. Et eventuelt bunnfradrag reiser bl.a. spørsmål om samordning når en person eier flere skattepliktige eiendommer.
I lys av arbeidet med reformering av kraftverksbeskatningen og av det forutsatte arbeidet med det nye takseringssystemet for bolig- og fritidseiendommer, skal utredningsgruppen vurdere hensiktsmessig taksering av fast eiendom for eiendomsskatteformål.
Utredningsgruppen skal utrede en hensiktsmessig administrasjon av eiendomsskatten, herunder vurdere om administrasjon av ordningen fortsatt skal være rent kommunal eller om fastsettelse og kontroll burde overtas av staten v/ligningskontorene, mens kommunekassereren fortsatt står for innfordringen.
Utredningsgruppen skal utrede hensiktsmessige saksbehandlingsregler, der det tas tilbørlig hensyn til rettssikkerhet og forutberegnelighet for skattyterne og til effektiv innkreving av skatten blant annet ved opprettelse av en klageordning og ved klare regler for når og hvordan skatten skal skrives ut. Det bør være et mål for nye saksbehandlingsregler at disse i størst mulig grad enten henviser til eller bygger på de løsninger som finnes i allerede eksisterende lover over samme tema, enten i forvaltningsloven eller i ligningsloven.
Under forutsetning av at eiendomsskatten skal være kommunal, skal gruppen utrede de problemer kommunesammenslåing kan medføre, med forslag til løsninger.
Under forutsetning av at eiendomsskatten fortsatt skal være en kommunal skatt, må utredningsgruppen vurdere hvilken betydning eiendomsskatten bør ha ved fordeling av tilskudd fra staten.»
Det følger av punkt 7 i utvalgets mandat at verdsettelsesproblematikken skal drøftes under hensyntaken til reformeringen av kraftverksbeskatningen og arbeidet med nytt boligtakseringssystem.
I Ot prp nr 23 (1995-96) om skattlegging av kraftforetak uttaler departementet følgende på s 132:
«Utvalget er ikke bedt om å vurdere selve takseringen av kraftverk.»
Utvalget oppfatter dette som en presisering av mandatet, og drøfter derfor ikke verdsettelsesreglene for kraftverk.
Utvalget har fått oversendt kopi av et brev av 12. februar 1996 fra finansminister Sigbjørn Johnsen til Arbeiderpartiets stortingsgruppe. I brevet sier finansministeren bl a følgende:
«I Ot. prp. nr. 23 er det lagt til grunn at kommunene skal kunne utskrive eiendomsskatt på kraftverk. Jeg anser det ikke aktuelt for regjeringen å fremme forslag senere som innebærer begrensninger i kommunenes rett til å utskrive eiendomsskatt på kraftverk i forbindelse med den senere generelle gjennomgangen av eiendomsskatten.»
Etter utvalgets oppfatning innebærer ikke finansministerens uttalelse noen innskrenkning av utvalgets mandat. Utvalget viser dessuten til at uttalelsen bare gjelder eiendomsskatt på kraftverk. Utvalget må derfor uansett utrede spørsmålet om eiendomsskatt på andre typer fast eiendom enn kraftverk skal være en statlig eller kommunal skatt.
Utvalget viser særlig til mandatets punkt 2, som sier at utvalget kun skal utrede eiendomsskatten. Utvalget har derfor ikke foreslått endringer i andre deler av skattesystemet. Utvalget viser til at Finansdepartementet i St meld nr 1 (1995-96) s 139 uttaler at departementet legger opp til en gjennomgang av formuesskatten etter at eiendomsskatteutvalget har avgitt sin innstilling.
Eiendomsskatteutvalget informerte i brev av 19. november 1995 Finansdepartementet om at utvalget sannsynligvis ikke ville kunne sluttføre arbeidet innenfor den opprinnelige fristen 1. april 1996, fordi proposisjonen om kraftverksbeskatning og stortingsmeldingen om nytt takseringssystem for bolig- og fritidseiendommer ennå ikke var fremlagt. Finansdepartementet ga i brev av 17. april 1996 utvalget en forlenget frist til 1. juli 1996 til å sluttføre arbeidet og avgi innstilling.
1.1.2 Utvalgets sammensetning
Eiendomsskatteutvalget ble oppnevnt med følgende sammensetning:
Professor Frederik Zimmer (leder), Universitetet i Oslo
Advokat Kjersti Ringdal, advokatfirma Thommesen Krefting Greve Lund AS
Rådmann Ragnar Fagereng, Bergen kommune
Førsteamanuensis Guttorm Schjelderup, Norges Handelshøyskole
Forbrukerombud, nå lagdommer, Kjersti Graver, Forbrukerombudet
Lovrådgiver, nå underdirektør, Bjørn Berre, Finansdepartementet
Rådgiver, nå byråsjef, Trond Christensen, Kommunaldepartementet
Førstekonsulent, nå rådgiver, Målfrid Bjærum, Finansdepartementet
Førstekonsulent, nå rådgiver, Eli Teigen, Finansdepartementet
Utvalgets medlem Eli Teigen gikk ut av utvalget 12. juni 1995. I hennes sted oppnevnte Finansdepartementet rådgiver Elin Sætre Løfsgaard, Finansdepartementet. Medlemmet Elin Sætre Løfsgaard gikk ut av utvalget 23. august 1995. I hennes sted oppnevnte Finansdepartementet lovrådgiver Tom Venstad, Finansdepartementet.
Medlemmet Målfrid Bjærum gikk ut av utvalget 21. november 1995. I hennes sted oppnevnte Finansdepartementet rådgiver, nå underdirektør, Ingrid Rasmussen, Finansdepartementet.
Ved avgivelsen av innstillingen hadde utvalget følgelig denne sammensetningen:
Professor Frederik Zimmer (leder), Universitetet i Oslo
Advokat Kjersti Ringdal, advokatfirma Thommesen Krefting Greve Lund AS
Rådmann Ragnar Fagereng, Bergen kommune
Førsteamanuensis Guttorm Schjelderup, Norges Handelshøyskole
Lagdommer Kjersti Graver, Borgarting lagmannsrett
Underdirektør Bjørn Berre, Oslo likningskontor
Underdirektør Ingrid Rasmussen, Finansdepartementet
Lovrådgiver Tom Venstad, Finansdepartementet
Byråsjef Trond Christensen, Kommunaldepartementet
Utvalgets sekretariat har vært lagt til Finansdepartementet. Finansdepartementet oppnevnte 23. august 1995 førstekonsulent, nå rådgiver, Rune Tjomsås Andersen som sekretær for utvalget.
1.2 Utvalgets arbeid
Utvalget har i alt avholdt 23 møter. Utvalget hadde sitt første møte 8. februar 1995, og avsluttet sitt arbeid i møte 15. august 1996.
Utvalget har i to av møtene hatt samtaler med henholdsvis Landssamanslutninga av Vasskraftkommunar (LVK) og Huseiernes Landsforbund. Organisasjonene fikk på møtene anledning til å legge frem sitt syn på ulike aspekter vedrørende eiendomsskatten. Utvalget har også hatt et møte med Inntektssystemutvalget(Rattsø-utvalget), representert ved utvalgets leder professor Jørn Rattsø og utvalgets hovedsekretær Lars-Erik Borge, hvor utvalgene orienterte hverandre om arbeidet med enkelte problemstillinger hvor utvalgenes arbeid berører hverandre.
1.3 Sammendrag
Eiendomsskatteutvalget fremlegger i denne utredningen forslag til ny lov om eiendomsskatt. Forslaget skal erstatte lov av 6. juni 1975 nr 29 om eigedomsskatt til kommunane, lov av 17. desember 1982 om mellombels tillegg til lov av 6. juni 1975 nr 29 om eigedomsskatt til kommunane, byskatteloven av 18. august 1911 nr 9 §§ 4, 5 og 9 og lov av 4. mars 1960 om tillegg til skattelover for landet og byene. Nedenfor følger en oversikt over hovedpunktene i utvalgets arbeid. Uttrykket boligeiendom omfatter i denne innstillingen både bolig- og fritidseiendommer.
I kapittel 1 gjøres det rede for utvalgets oppnevning, mandat og arbeid. Det vises til hva som sies der.
I kapittel 2 gir utvalget i pkt 2.1 en oversikt over den historiske utviklingen av eiendomsskatten i Norge fram til eiendomsskatteloven av 1975. Utvalget gir en oversikt over både de daværende materielle eiendomsskattereglene og over utviklingen i eiendomsskattens betydning for kommunene målt opp mot kommunens øvrige skatteinntekter. I pkt 2.2 gir utvalget en oversikt over gjeldende rett.
I kapittel 3 gis en oversikt over beskatningen av fast eiendom i enkelte andre land. Utvalget gjennomgår reglene om eiendomsskatt, formuesskatt og inntektsskatt på fast eiendom i Danmark, Sverige, Finland, Storbritannia, Tyskland og Nederland. Det vises til omtalen i kapittel 3 for en nærmere oversikt over beskatningen av fast eiendom i det enkelte land.
I kapittel 4 drøfter utvalget eiendomsskattens økonomiske betydning for kommuneøkonomien, utviklingen i provenyet fra eiendomsskatten samt nivået på beskatningen av fast eiendom i Norge sammenlignet med enkelte andre OECD-land.
I 1994 ble det innbetalt ca 2,8 mrd kr i eiendomsskatt i Norge. Når alle kommuner ses under ett, utgjorde eiendomsskatten 5,1 pst av totale skatteinntekter for kommunene i 1994. Videre utgjorde eiendomsskatten 3,0 pst av kommunenes samlede skatte- og overføringsinntekter og 2,2 pst av kommunenes samlede bruttoinntekter.
Sett under ett ligger de formuesbaserte skattene i Norge, målt i forhold til BNP, godt under gjennomsnittet for både OECD og EU.
I kapittel 5 drøfter utvalget det prinsipielle grunnlaget for eiendomsskatt. Et flertall i utvalget (formannen, Berre, Christensen, Fagereng, Graver, Rasmussen, Schjelderup og Venstad) går inn for at eiendomsskatten videreføres som en del av det norske skattesystemet.
Et samlet utvalg finner at mange av de begrunnelser som ble anført for eiendomsskatt i forarbeidene til dagens eiendomsskattelov (Ot prp nr 44 for 1974-75) ikke er særlig relevante i dag.
Utvalgets flertall legger vekt på at den økende økonomiske integrasjonen over landegrensene gjør lite mobile skattegrunnlag spesielt verdifulle. Ettersom grunnlaget for eiendomsskatten ikke er særlig mobilt, trekker dette i retning av at en særskilt eiendomsskatt opprettholdes. Flertallet legger også vekt på at effektivitets- og nøytralitetshensyn kan begrunne eiendomsskatten. Verdsettelsesnivået for fast eiendom er svært lavt, og eiendomsskatten kan bidra til å redusere virkningene av dette. Men selv med nøytrale verdsettelsesregler vil fast eiendom kunne ilegges eiendomsskatt uten at den effektive beskatningen blir hardere enn f eks av bankinnskudd. Dette skyldes at verdistigningen på fast eiendom inntektsbeskattes først ved salg av eiendommen, mens den delen av renteinntekten på bankinnskudd som er kompensasjon for inflasjonen, skattlegges fortløpende. Når det gjelder nivået på skattleggingen av kapital generelt, vil utvalget peke på at skattleggingen av finanskapital er svært høy. Skattlegging av fast eiendom bør derfor ses i lys av dette, og taler for en reduksjon av formuesskattesatsene kombinert med en økning av eiendomsbeskatningen. Utvalgets flertall peker også på at eiendomsskatten gir kommunen sikre inntekter – skattegrunnlaget påvirkes ikke av gjeldsopptak. Flertallet tilrår på denne bakgrunn videreføring av eiendomsskatten.
Et mindretall i utvalget (Ringdal) mener at eiendomsskatten ikke forsvarer en plass i det norske skattesystemet, gitt at dette blir hovedsaklig som i dag. Dette medlemmet mener at manglende løpende inntektsbeskatning av verdistigning på fast eiendom ikke kan begrunne en eiendomsskatt. Dette medlemmet finner heller ikke at dagens inntekts- og formuesbeskatning av fast eiendom kan begrunne eiendomsskatt. Medlemmet Ringdal peker på at det er store variasjoner i beskatningen av ulike typer real- og finanskapital som eiendomsskatt ikke kan nøytralisere. Mindretallet påpeker videre at spørsmålet om bruttobeskatning av immobil kapital for å sikre landets skatteinntekter må sees i en større sammenheng ved totalgjennomgang og vurdering av beskatningen av real- og finanskapital, og beskatningen av arbeidsinntekter i Norge. Dette ligger utenfor utvalgets mandat. Mindretallet deltar i drøftelsene av utforming av en lov om eiendomsskatt, gitt at spørsmålet om beskatning av immobil kapital er undergitt en slik totalvurdering.
Utvalget behandler samlet i kapittel 6 spørsmålene om eiendomsskatten skal være statlig eller kommunal – og om den skal være kommunal – om skatten skal være obligatorisk eller frivillig. I spørsmålet om eiendomsskatten skal være frivillig eller obligatorisk kommunal, er utvalget innforstått med at det er ønskelig å tilstrebe skattemessig likebehandling av alle typer investeringer. Dette forhold må veies opp mot den gevinst en oppnår med at eiendomsskatten får en større lokal forankring enn hvis den var obligatorisk. Utvalget mener at dette ikke er noe lett valg, men at det er ønskelig med en viss frihet i den kommunale skattepolitikken og at eiendomsskatten er relativt godt egnet. Det skyldes at fast eiendom er et relativt immobilt skattefundament slik at de negative effekter av skattekonkurranse i liten grad får betydning. Utvalget vil derfor legge avgjørende vekt på det positive i at kommunene i større grad får ansvaret for å forvalte sitt eget skattegrunnlag og dermed gis incitamenter til å skape en tettest mulig sammenheng mellom skatteinntekter og tjenesteproduksjon. Utvalget er imidlertid klar over at problemer knyttet til velgerkontroll, skattekonkurranse og fordelingspolitiske forhold, samt hensynet til den nasjonale skattebyrde, gjør det ønskelig med begrensninger i den lokale beskatningsretten.
Utvalgets flertall (formannen, Christensen, Fagereng, Rasmussen, Ringdal, Schjelderup og Venstad) vil derfor anbefale at eiendomsskatten blir frivillig kommunal, men at det settes maksimumsgrenser for eiendomsskatten og at eiendomsskatten da fortsatt bør holdes på et beskjedent nivå. Utvalget mener at i valget mellom en obligatorisk kommunal eiendomsskatt og en statlig eiendomskatt, er en obligatorisk kommunal eiendomsskatt å foretrekke. Utvalgets flertall (formannen, Christensen, Fagereng, Rasmussen, Ringdal, Schjelderup og Venstad) mener at det i utgangspunktet er ønskelig med kommunal frihet i fastsettelsen av eiendomsskatten. Dette fordi kommunene er bedre i stand til å velge optimalt nivå på kommunal tjenesteyting enn det staten er. De begrunnelser som utvalget har gitt i kapittel 5 for å videreføre eiendomsskatten som en del av det norske skattesystemet, taler i og for seg for at skatten gjøres til en statsskatt eller at den gjøres obligatorisk for kommunene hvis den fortsatt skal være kommunal. Også hensynet til likhet mellom skattyterne og for å unngå uheldig skattekonkurranse trekker i denne retning. Utvalgets flertall har imidlertid lagt avgjørende vekt på andre synspunkter: Eiendomsskatten er i dag praktisk sett den eneste skatteform som kommunene har herredømme over. Den frihet for kommunene som her foreligger, gir kommunene mulighet til i en viss utstrekning å bestemme nivået på det kommunale tjenestetilbudet. Kommunene er sannsynligvis bedre i stand til enn staten å velge optimalt nivå på kommunale tjenester. Det ligger derfor et visst effektiviseringspotensiale i lokal skattleggingsrett. Videre har flertallet lagt vekt på at det må antas å ha en viss betydning for det kommunale politiske liv, og dermed for det lokale demokrati, at kommunen selv på denne måten har herredømme over en del av sine skatteinntekter. Utvalgets flertall mener på samme bakgrunn at kommunene selv bør bestemme om eiendomsskatt skal innføres og nivået på eiendomsskatten, gitt at eiendomsskatten samlet sett har et proveny i om lag samme størrelsesorden som i dag.
Et mindretall i utvalget (Berre og Graver) går inn for en obligatorisk kommunal eiendomsskatt, hvor kommunene kan fastsette skattesatsen innenfor lovbestemte grenser. Mindretallet peker på at en obligatorisk kommunal eiendomsskatt sikrer lik skattemessig behandling av fast eiendom uansett hvor i landet denne befinner seg.
Utvalget vurderer i kapittel 7 eiendomsskattens betydning for inntektssystemet for kommunene. Eiendomsskatten har i dag ingen direkte betydning i forhold til inntektssystemet for kommunene. Utvalget drøfter to mulige mekanismer for inntektsutjevning mellom kommuner innenfor eiendomsskatten: Utjevning av skattegrunnlagene og av faktiske skatteinntekter. Utvalget fremhever at utjevning av skattegrunnlag vil gi de beste løsninger. Utvalget drøfter også modeller hvor bare en andel av eiendomsskatteprovenyet bringes inn under inntektssystemet for kommunene. Utvalget tar imidlertid ikke standpunkt til om eiendomsskatten bør inngå i inntektssystemet, eller hvordan eventuelle overføringer skal skje. Det vises til at Rattsø-utvalget skal behandle spørsmålene i sin delutredning II. Men utvalget peker på at flere av dets øvrige forslag reduserer spørsmålets betydning.
I kapittel 8 drøfter utvalget hvilke eiendommer som skal omfattes av eiendomsskatten. Utvalget er på bakgrunn av drøftelsen i kapittel 5 av den oppfatning at alle faste eiendommer i en kommune bør omfattes av eiendomsskatten, med mindre det er tilstrekkelig gode grunner til å oppstille unntak for enkelte typer eiendommer. Eiendomsskatten bør derfor etter utvalgets oppfatning i utgangspunktet omfatte alle faste eiendommer i en kommune, og ikke være begrenset til eiendommer i tettbygde strøk og verk og bruk.
Utvalget vurderer deretter nærmere hvilke typer eiendommer som skal unntas fra eiendomsskatten. Utvalget diskuterer unntak fra plikt til å svare eiendomsskatt først og fremst ut fra følgende hovedsynspunkter:
Eiendom som brukes til allmennyttige formål eller som er båndlagt ut fra allmenne hensyn
Eiendom som benyttes til offentlig myndighetsutøvelse og offentlig virksomhet ellers
Bindinger som følge av internasjonale avtaler.
Utvalget er imidlertid av den oppfatning at også praktiske og administrative hensyn må trekkes inn i vurderingen av hvilke typer eiendommer som skal fritas fra eiendomsskatt. Dette gjelder særlig i de tilfeller hvor det vil bli behov for å verdsette eiendommer særskilt for eiendomsskatteformål når eiendommene ikke er verdsatt for formuesskatteformål.
Utvalget foreslår på denne bakgrunn at eiendom som eies av stat, fylkeskommune eller kommune, og som benyttes til utøving av offentlig myndighet, skal unntas fra eiendomsskatt. Unntaket omfatter ikke eiendom som kan benyttes som bolig eller kontor eller til annen forretningsmessig virksomhet uten at det må foretas grunnleggende endringer i eiendommen.
Utvalget foreslår videre at kirker og kirkegårder skal unntas fra eiendomsskatt. Det samme gjelder offentlig tilgjengelig veigrunn og skinnegang for jernbane.
Utvalget går også inn for å frita fra eiendomsskatt eiendom med bygning som er vernet etter kulturminneloven av 9. juni 1978 nr 50 § 4 eller § 15 og som ikke brukes som bolig eller til økonomisk virksomhet, i den utstrekning kommunestyret selv fatter vedtak om det. Lovligheten av vedtak som nekter skattefrihet kan etter klage prøves av fylkesmannen.
Etter utvalgets forslag skal også ambassade- og konsulateiendom unntas fra eiendomsskatt i den utstrekning slik eiendom skal være fritatt fra beskatning etter Wienkonvensjonen om diplomatisk samkvem av 18. april 1961 artikkel 23 og Wienkonvensjonen om konsulære forbindelser av 24. april 1963 artikkel 32.
Utvalget erkjenner at det finnes eiendommer av forskjellig art som det kan være spesielt lite naturlig eller administrativt vanskelig å skrive ut eiendomsskatt på. Utvalget foreslår derfor at det Kongen kan gi forskrift om den nærmere avgrensning, samt i forskrift gjøre unntak fra skatteplikten når særlige hensyn gjør seg gjeldende.
Et mindretall i utvalget (Fagereng og Graver) ser behov for at eiendommer hvor eierrådigheten er sterkt begrenset av hensyn til allmenne interesser kan bli fritatt fra eiendomsskatt etter kommunenes beslutning. Etter mindretallets syn strider det mot rimelighet og den alminnelige rettsfølelse dersom slike begrensninger i eierrådigheten ikke kan få noen konsekvenser for en mulig eiendomsskatt.
Et annet mindretall (Berre, Fagereng og Graver) er av den oppfatning at eiendom eid av stiftelser og foreninger bør fritas for eiendomsskatt i den utstrekning eiendommen benyttes til allmennyttige formål. Disse medlemmer antar imidlertid at fritaket for eiendomsskatt må begrenses til de tilfeller hvor eiendommen i det alt vesentlige direkte brukes til å oppfylle det allmennyttige formålet. Medlemmene Fagereng og Graver mener videre at det bør være adgang for kommunestyret til å unnta også personlig eide eiendommer fra eiendomsskatt når de hovedsakelig benyttes i allmennhetens interesse.
Mindretallet (Berre, Fagereng og Graver) er enig med flertallet i at eiendommer som det offentlige eier og som de driver næringsvirksomhet fra, skal ilegges eiendomsskatt. Disse medlemmer vil frita flere offentlig eide eiendommer fra eiendomsskatt enn det som fremkommer av flertallets forslag. Staten, fylkeskommunene og kommunene benytter mange av sine eiendommer til å ivareta oppgaver som klart må anses som allmennyttige. Etter dette mindretallets oppfatning bør også slike eiendommer fritas fra eiendomsskatt. Likhetshensyn taler for dette. Videre vil mindretallet peke på at staten, fylkeskommunene og kommunene i hovedsak er fritatt fra formues- og inntektsskatt fra slike eiendommer. Dette gjør begrunnelsen for eiendomsskatt på slike eiendommer svak.
I kapittel 9 drøfter utvalget verdsettelse av fast eiendom. Utvalget omtaler de nye reglene om verdsettelse av kraftverk og forslaget i St meld nr 45 (1995-96) om nytt takseringssystem for bolig- og fritidseiendommer. Utvalget finner at det generelt er et sterkt behov for reformer i reglene om verdsettelse for eiendomsskatteformål. Utvalget går derfor inn for at særreglene om verdsettelse for eiendomsskatteformål oppheves, og at det i stedet legges opp til en samordning av takstgrunnlaget for eiendomsskatt og ligningsverdiene. Utvalget er imidlertid av den oppfatning at dagens ligningsverdier ikke er noe egnet grunnlag for utskriving av eiendomsskatt. Utvalgets flertall (alle unntatt Ringdal) mener hensynet til likhet og effektivitet i beskatningen tilsier at takstene gjenspeiler omsetningverdien. Utvalget skal i henhold til sitt mandat legge til grunn de verdsettelser som følger av de nye regler om kraftverksbeskatningen og forslaget til boligtaksering. Flertallet foreslår at verdsettelser av andre eiendommer på samme måte legges opp mot omsetningsverdien.
Et mindretall i utvalget (Ringdal) mener at det bør utarbeides sentrale retningslinjer for verdsettelse av fast eiendom, basert på en teknisk verdi på bebyggelsen og en sjablonmessig tomteverdi uten hensyntaken til den inntektsbringende aktivitet på eiendommen.
I kapittel 10 vurderer utvalget bunnfradrag og satsstruktur. Et flertall i utvalget (alle utenom Graver) foreslår at ordningen med bunnfradrag for boligeiendommer ikke videreføres. Bunnfradraget har fordelingspolitiske formål, men eiendomsskatten er, som objektskatt, dårligere egnet enn andre skatter som instrument i fordelingspolitikken. Dessuten vil et bunnfradrag svekke sammenhengen mellom tjenestenivå i kommunen og innbyggernes etterspørsel etter slike tjenester. Utvalget legger til grunn at skatteprovenyet fra de eiendommer som i dag er undergitt eiendomsskatt, samlet bør være i samme størrelsesorden som i dag, men provenyet vil kunne øke fordi flere eiendommer vil omfattes av eiendomsskatt. På meget usikkert grunnlag (bl a fordi man ikke vet hvordan nye takseringsregler vil slå ut) er utvalget derfor kommet til at høyeste skattesats bør være tre promille. Utvalget tilrår at denne satsen blir vurdert på nytt når bl a takseringen er gjennomført. Utvalgets flertall foreslår ingen laveste skattesats. Begrensningene i dagens lov mht å forhøye skattesatsen fra det ene året til det andre foreslås ikke videreført.
Et mindretall (Ringdal) finner i utgangspunktet ikke grunnlag for å slutte seg til noen bestemt sats. For dette medlem forsvarer eiendomsskatten ingen plass i skattesystemet, gitt at det blir hovedsaklig som i dag.
Et annet mindretall i utvalget (Berre og Graver) går som en konsekvens av sitt forslag om obligatorisk kommunal eiendomsskatt inn for en nedre grense for eiendomsskattesatsen. Disse medlemmene foreslår en laveste eiendomsskattesats på 1 promille, slik at kommunene kan skrive ut eiendomsskatt innenfor intervallet 1 – 3 promille. Medlemmet Graver går dessuten inn for å videreføre ordningen med et bunnfradrag pr boenhet. Dette medlemmet anbefaler at det settes en grense for hvor høyt bunnfradraget kan være. Denne grensen bør være lavere enn kr 900 000, dvs den nedre grensen som er skissert i St meld nr 45 (1995-96).
I kapittel 11 drøfter utvalget eiendomsskatt ved kommunesammenslåinger. Deler av dagens eiendomsskattelovgivning passer dårlig eller er vanskelig å anvende ved kommunesammenslåinger. Dette gjelder særlig lovens regler om taksering, satsstruktur og frist for utskriving av eiendomsskatt. Etter utvalgets vurdering vil utvalgets utkast til ny eiendomsskattelov medføre at de vanskelighetene som i dag oppstår ved kommunesammenslåinger ikke lenger blir aktuelle.
Kapittel 12 omhandler regler for administrasjon og saksbehandling. Utvalget finner at utskriving av eiendomsskatt ikke bør legges til ligningskontorene, men fortsatt tilligge et kommunalt organ. Utvalget finner videre at kommunen fortsatt bør utarbeide en eiendomsskatteliste som legges ut til offentlig gjennomsyn.
Utvalget kommer til at det ikke kan anføres tilstrekkelig gode grunner for fortsatt å unnta eiendomsskatten fra forvaltningslovens anvendelsesområde. Utvalget legger derfor til grunn at forvaltningsloven skal gjelde for saksbehandling i forbindelse med eiendomsskatten. Utvalget vurderer deretter i hvilken utstrekning det er behov for særregler. Utvalget foreslår at det oppnevnes klagenemnder på fylkesnivå.
I kapittel 13 omtaler utvalget økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag. Utvalget foreslår i kapittel 9 at det ikke lenger skal foretas særskilte verdsettelser for eiendomsskatteformål, men at ligningsverdiene skal legges til grunn også ved utskriving av eiendomsskatt. Det innebærer at kostnadene knyttet til taksering vil bli flyttet fra kommunene til staten. Utover dette medfører utvalgets forslag til ny eiendomsskattelov ingen vesentlige endringer i kommunenes administrative rutiner. Eiendomsskatten skal fortsatt være en frivillig kommunal skatt, og kommunene skal fortsatt selv administrere skatten. Enkelte deler av utvalgets lovforslag medfører imidlertid mindre endringer i kommunenes administrative rutiner.
I kapittel 14 er inntatt de spesielle motivene til utvalgets lovutkast. For nærmere omtale av de enkelte paragrafer vises til de spesielle motivene.
Utvalgets utkast til ny eiendomsskattelov er inntatt i kapittel 15.