NOU 1997: 25

Ny kompetanse— Grunnlaget for en helhetlig etter- og videreutdanningspolitikk

Til innholdsfortegnelse

Del 1

1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

Ved kongelig resolusjon av 27. september 1996 nedsatte Regjeringen et utvalg for å utrede etter- og videreutdanning for voksne. Utvalget ble gitt følgende mandat:

Endringar i arbeids- og samfunnslivet stiller krav til utvikling og oppdatering av kvalifikasjonar. Oppdatering og fornying av fag- og yrkeskompetanse er nødvendig for å kunne nytte ny teknologi og kunnskap, og vere konkurransedyktig internasjonalt. Kunnskap og kompetanse er eit viktig grunnlag for næringsutvikling, auka sysselsetjing, verdiskaping, vidareutvikling av velferdsstaten og aktiv demokratisk deltaking.

Utvalet skal greie ut grunnlaget for ein nasjonal handlingsplan for eit tilpassa, målretta og heilskapleg system for vaksenopplæring og kompetanseutvikling i arbeids- og samfunnslivet. Målet med handlingsplanen er å leggje til rette for auka verdiskaping, større fleksibilitet i den samla arbeidsstyrken, betre likestilling og auka sjansar for den enkelte til å sikre seg relevante kvalifikasjonar. Arbeidet skal omfatte opplæring av arbeidsstyrken og grupper som i dag av ulike grunnar fell utanfor arbeidsmarknaden. Utvalet må vidare vurdere dei fordelingsmessige verknadene av forslaga og konsekvensane for verdiskaping, sysselsetjing og arbeidsmarknad, t d i forhold til verknadene av evt. redusert arbeidskrafttilbod.

Utvalet skal:

  1. drøfte behov for kunnskap og kompetanse i samfunnet, næringslivet, offentleg verksemd og for den enkelte i forhold til sysselsetjing og verdiskaping, under dette utfordringar i samband med omstilling i arbeidslivet og utvikling og bruk av informasjonsteknologi.

  2. gjere greie for og analysere den noverande innsatsen i etter- og vidareutdanning generelt (organisering, omfang, ansvar og kostnader/finansiering) for ulike arbeidstakarar, bedrifter og andre målgrupper. Utvalet skal vidare analysere hindringar og incentiv for etter- og vidareutdanning og greie ut om fordelinga i forhold til utdanningsnivå, kjønn osv. Utvalet skal òg gjere greie for dei ordningane som er nedfelte i avtaleverket i arbeidslivet, t d kap 16 i Hovudavtalen mellom LO og NHO.

  3. oppsummere status for relevant forsking på områda, med særleg vekt på samanhengen mellom etter- og vidareutdanning og verdiskaping og sysselsetjing.

  4. vurdere relevante erfaringar og planar internasjonalt, spesielt frå Sverige og Danmark.

  5. vurdere ulike modellar for organisering og finansiering av etter- og vidareutdanning ut frå måla med handlingsplanen. Utgreiinga må ta utgangspunkt i ei ansvarsdeling mellom arbeidsgivar, arbeidstakar og det offentlege. Utvalet må spesielt drøfte korleis ein skal sikre incentiv både til å ta og til å tilby etter- og vidareutdanning. Utvalet må vidare drøfte samspelet og grenseflatene mellom dei ulike offentlege verkemidla i utdanningssystemet, og andre offentlege verkemiddel t d i arbeidsmarknadspolitikken og næringspolitikken.

  6. vurdere spørsmål knytta til lovfesta rett til etter- og vidareutdanning.

  7. analysere dei kort- og langsiktige konsekvensane val av ulike modellar har for samfunnsøkonomi, arbeidsmarknaden og utviklinga av løn og inntekt. Utvalet må vidare vurdere konsekvensane for næringsliv, offentleg verksemd og for den enkelte, m a i forhold til fordeling og likestilling.

  8. drøfte metodar for å analysere framtidige kompetansebehov i arbeids- og næringslivet, og korleis desse kan formidlast til dei ulike kompetansemiljøa. Utvalet skal òg drøfte korleis kompetansemarknaden skal kunne møte etterspurnad etter etter- og vidareutdanning. (Med kompetansemarknaden meiner ein m a offentlege og private utdanningsinstitusjonar, studieforbund, fjernundervisningsinstitusjonar og bedriftsinterne opplæringstilbod.)

  9. drøfte ulike ordningar for dokumentasjon og verdsetjing av realkompetanse (t d §20 i LFA og §3 i VO-lova). Utvalet må òg vurdere behovet for nye ordningar.

  10. greie ut økonomiske og administrative konsekvensar av forslaga. Minst eitt av forslaga skal basere seg på uendra ressursbruk.

Tidsfrist

Utgreiingsutvalet skal komme med endeleg innstilling innan 1.10.1997.

Utvalget hadde følgende sammensetning:

  • Prosjektleiar Lars Buer, Oslo, leiar

  • Professor Torger Reve, Bergen, nestleiar

  • Utdanningssekretær Berith Bergersen, Sarpsborg

  • Nestleiar Hilde Borgir, Larvik

  • Ekspedisjonssjef Ole Briseid, Røyken

  • Prorektor Ellen Frivold, Kristiansand

  • Direktør Gunnar Grepperud, Tromsø

  • Direktør Kjell I. Grue, Rælingen

  • Professor Steinar Holden, Bærum

  • Rådgivar Anne Katrine Kaels, Bærum

  • Generalsekretær Liv Kjuus, Nes på Romerike

  • Ekspedisjonssjef Lorents Lorentsen, Oslo

  • Avdelingsleiar Bjørn Nørstegård, Lillehammer

  • LO-sekretær Per Gunnar Olsen, Oslo

  • Ekspedisjonssjef Morten Reymert, Oslo

  • Personalsjef Marit Schønberg, Stjørdal

  • Avdelingsdirektør Randi Stensaker, Bærum

  • Avdelingsleiar Bjørn Tore Stølen, Oslo

  • Kommunalråd Ann-Marit Sæbønes, Oslo

  • Fylkesopplæringssjef Kristin Hille Valla, Lillehammer

1.1 Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt et omfattende mandat, en bred sammensetning og en relativt kort tidsfrist. Mandatets hovedoppdrag var å fremskaffe et grunnlag for en nasjonal handlingsplan for et tilpasset, målrettet og helhetlig system for voksenopplæring og kompetanseutvikling i arbeids- og samfunnslivet, og utvalget har lagt hovedvekten på å utarbeide et slikt grunnlag.

Utvalgets innstilling er delt i to hoveddeler. Del I inneholder utvalgets prinsipielle vurderinger og konkrete forslag. Del II inneholder et betydelig bakgrunnsmateriale som har ligget til grunn for utvalgets drøftinger av de enkelte forslag, og som samtidig gir et svar på de enkelte punktene i mandatet.

I sitt arbeid har utvalget sett på en rekke tidligere utredninger om voksenopplæring og etter- og videreutdanning, og har søkt kunnskap om den debatt som pågår, og de ordninger som er innført, i de andre nordiske landene, samt i Frankrike og Australia. I tillegg har utvalget sett på internasjonale organisasjoners arbeid for å få et best mulig bilde av situasjonen internasjonalt.

Utvalget har lagt vekt på å klargjøre hovedmålene for en etter- og videreutdanningsreform, legge grunnlaget for å iverksette konkrete reformtiltak og etablere en organisasjons- og arbeidsform for et kontinuerlig utviklingsarbeid for å nå de langsiktige målene.

Utvalget har avholdt 13 møter. Fagpersoner og organisasjoner har i nødvendig grad vært trukket med i møtene, med bl a miniseminarer om ulike temaer. Det har vært seminarer om følgende temaer i utvalgsmøtene:

EU: Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet v/Ole Briseid

OECD-arbeidsmarked samt Sysselsettingsutvalget: Finansdepartementet v/Thorvald Moe

OECD - utdanning: Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet v/Jan Levy

UNESCO: Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet v/Kjersti Grindal

Samfunnsendring og livslang læring: Kjell Eide

Variasjoner i kompetansearbeidet i norske bedrifter: FAFO v/Arne Pape

Kartlegging av kompetanseoppbygging i kommunesektoren: ECON/Nordlandsforskning v/Knut Arild Larsen, Erik Bruce og Torill Nyseth

Kostnader ved en reform: ECON v/Knut Arild Larsen og Erik Bruce

Kompetanseutvikling i næringslivet: SNF v/Odd Nordhaug og Paul Gooderham

Hvilke institusjonelle barrierer møter offentlige utdanningsakører i kompetansemarkedet? Hvordan bygge ned disse barrierene: NHH

Dokumentajsonsordninger - bedriftenes syn: NHO v/Helge Løvdal

Brukertilpasset opplæring for voksne - kompetansevurderingssentraler: Oppland fylkeskommune v/Ragnvald Jevne

Realkompetanse i universitets- og høyskolesektoren: NTNU v/Jon Walstad

Langtidsprogrammet: Finansdepartementet v/Lorents Lorentsen:

IT og fleksibel læring ; Høyskolen i Lillehammer, UNIKOM v/Bjørn Nørstegård og Gunnar Grepperud

Utvalget har også vært på bedriftsbesøk hos NERA ASA, Bergen.

Utvalgets sekretariat har hatt møter med Kunskapslyftskomiteen, Utdanningsdepartementet, Høgskoleverket og Arbeidsdepartementet i Sverige og i Danmark med Utdanningsdepartementet, Arbeidsdepartementet, Dansk arbeidsgiverforening og Landsorganisasjonen i Danmark.

For å få et best mulig faglig grunnlag for sine vurderinger, valgte utvalget å gi noen utredningsoppdrag til eksterne forsknings- og utredningsmiljøer. Disse var:

ECON: Etter- og videreutdanning: Hindringer og incentiver, Rapport 36/97

ECON: Utdanning og fleksibilitet, Rapport 37/97

SNF-Oslo: Etterutdannning: Markeder, insentiver og politiske virkemidler, Espen Moen og Christian Riis

Utvalget har også fått gjennomført en spørreundersøkelse for å få kartlagt voksnes ønsker om videregående opplæring. Undersøkelsen ble foretatt av Norsk Gallup Institutt.

I løpet av utvalgets arbeidsperiode har det i tillegg blitt publisert en rekke andre undersøkelser og forskningsrapporter, og utvalget har i sitt arbeid også hatt nytte av disse.

2 Utfordringene

2.1 Perspektiver for livslang læring

Utvalgets mandat understreker at kunnskap og kompetanse er viktige grunnlag både for næringsutvikling, økt sysselsetting, verdiskaping, videreutvikling av velferdsstaten og aktiv demokratisk deltakelse. Videre er utdanning og kompetanse av stor betydning for fordeling av inntekt, for likestiling og for innflytelse i samfunnet. Det er med andre ord mange grunner i tillegg til økt konkurransekraft i næringslivet og en mer effektiv offentlig sektor som begrunner en utstrakt satsing på etter- og videreutdanning. I Langtidsprogrammet (1998-2001) understrekes derfor at det er et mål at alle skal ha like muligheter til utdanning og opplæring uavhengig av bosted, kjønn, sosial bakgrunn, etnisk tilhørighet eller funksjonsevne.

Utdanning har en viktig oppgave i å forberede og kvalifisere mennesker for arbeidslivet. Utdanning har videre en integrerende funksjon og skal bidra til karakterdannelse, utvikle personligheten og stimulere til et aktivt samfunnsengasjement.

I generell del av læreplanen for grunnskole, videregående opplæring og voksenopplæring blir det blant annet understreket at utviklingen i et framtidig arbeidsmarked peker i retning av å vektlegge allmenne kvalifikasjoner som evne til å tilrettelegge, gjennomføre, analysere og evaluere en arbeidsprosess, og sosiokulturelle ferdigheter som evne til samarbeid og evne til å innpasse sin funksjon i forhold til andres innsats og til helheten. I tillegg kommer forventninger om initiativ og iderikdom, det vil si at kommunikasjonsferdigheter og kreative evner må utvikles. Opplæringen skal gi god allmenndannelse ved gi konkret kunnskap om menneske, samfunn og natur, ved å gi overblikk og perspektiv; ved å gi kyndighet og modenhet for å møte livet - praktisk, sosialt og personlig og ved å gi egenskaper og verdier som letter samvirket mellom mennesker og gjør det rikt og spennende for dem å leve sammen.

Nordisk Ministerråd poengterer i sin handlingsplan for perioden 1997-2000 at livslang læring for alle krever en sammenkobling mellom formelle utdanningsinstitusjoner, livserfaring og læring i arbeidslivet og i hverdagen.

OECD understreker at livslang læring er noe mer enn voksenopplæring i tradisjonell betydning. Strategien for livslang læring må omfatte både grunnutdanningen, overgangen utdanning - arbeid, rollefordelingen mellom alle impliserte parter om en politikk som gjør at alle er tjent med å satse på livslang læring.

En omfattende rapport til UNESCO fra Delors-kommisjonen «Learning - the Treasure Within» ser utdanning som et sentralt satsingsområde, ikke bare for å utvikle det enkelte samfunn, men for å muliggjøre idealer om fred, frihet og sosial rettferdighet. Rapporten konkluderer med at en framtidsrettet utdanning må innehold fire grunnleggende elementer:

  • å lære å leve sammen

  • å lære å tilegne seg kunnskap

  • å lære å anvende kunnskapen

  • og å utvikle en personlig ansvarsfølelse som setter oss i stand til å arbeide for felles mål.

Sluttdokumentene fra UNESCOs verdenskonferanse om voksenopplæring i juli 1997 deklarasjon om voksenopplæring og en handlingsplan for framtiden bygger i stor grad på anbefalingene som ble gitt fra Delors-kommisjonen. Det er også klare likhetstrekk mellom hovedprinsippene i deklarasjonen og det mandatet som regjeringen har gitt til dette utvalget.

Konferansen samlet seg om følgende hovedanbefalinger i deklarasjonen:

  • Voksenopplæringens betydning øker, ikke minst i kraft av dens problemløsende og bevisstgjørende funksjon.

  • Voksnes kompetansebehov er mangfoldige, og en bred definisjon av voksenopplæring må legges til grunn for politikkutformingen.

  • Tilnærmingen til voksenopplæringen må ta utgangspunkt i deltakernes kultur, verdier og tidligere erfaringer. Praktisk og teoretisk tilnærming til læring må vurderes som likeverdige og anerkjennes.

  • En solid grunnutdanning er et nødvendig grunnlag for læring gjennom livet. Retten til grunnleggende utdanning må gjelde for alle, og enhver har rett til å lære gjennom hele livet.

  • Retten til utdanning og læring må følges av tiltak som skaper gode betingelser for læring, bl a når det gjelder tid og finansiering, og legge til rette for likestilling.

  • Behovene for voksenopplæring tilsier et globalt forpliktende og økt engasjement. Regjeringenes rolle framstår fortsatt som helt sentrale, men behovene kan ikke møtes uten en forpliktende medvirkning fra arbeidslivet, lokalmiljøene, familie og den enkelte.

2.2 Utviklingstrekk

Raskere tekniske, økonomiske og sosiale endringer medfører betydelige forandringer i menneskers livsstil og i måten arbeidsmarkedet fungerer på. Globalisering av handel, politikk, finanssamarbeide og informasjonsflyt bringer med seg omfattende krav til forandring både i næringslivet og i offentlig sektor.

Nedbygging av handelshindre og deregulering i nasjonale markeder har åpnet for en sterk økning i handel over landegrensene. Dette har igjen ført til nye transport- og kommunikasjonssystemer som har bidratt til å redusere kostnadene og effektivisere transporten. Det har også medført at både industri og tjenesteytende virksomhet har kommet inn i en ny konkurransesituasjon der markedet ikke lenger kan defineres som nasjonalt, men ofte blir mer og mer globalt. I industrien ser vi en utvikling i retning av at produkter kan produseres hvor som helst, med ressurser fra hvor som helst, av en bedrift lokalisert hvor som helst, til en kvalitet som finnes hvor som helst, for å bli solgt hvor som helst.

Dette stiller næringslivet ovenfor en helt ny konkurransesituasjon. For å beholde og forbedre sin posisjon i markedet blir bedriftene tvunget til kontinuerlig å modernisere produksjonsprosessen, distribusjonsprosessen og i et høyt tempo utvikle og introdusere nye produkter.

Moderniseringen av næringslivet medfører at tradisjonelle arbeidsmetoder forsvinner raskere og at ny teknologi overtar tradisjonelle arbeidsoppgaver.

Denne konkurransen mellom bedrifter er blant de viktigste drivkreftene bak utviklingen av nye og bedre produkter og av mer effektive produksjonsformer, og derved for en økt verdiskaping.

Det skjer store endringer i organisering og ledelse av virksomhetene og innslaget av tjenesteytende produkter øker. Utviklingen setter et ekstra press på de ansatte som blir stilt overfor et økende krav til omstilling. Norske bedrifters utfordring er derfor å utnytte konkurransefortrinnet som ligger i god tilgang på høyt utdannet arbeidskraft og spesialkompetanse, og gode samarbeidsforhold mellom ansatte og ledelse.Dette nødvendiggjør også at arbeidskraftens kompetanse kan forstås og anerkjennes internasjonalt.

En ny kommunikasjonsteknologi og datateknologi som i økende omfang vokser sammen med massemedia både nasjonalt og internasjonalt, fører til en helt ny logikk innen flere bransjer. Det påvirker både struktur og arbeidsform samtidig som det setter helt nye krav til kunnskap og kompetanse.

En deregulering og globalisering av finansmarkedene fører til en betydelig økning i internasjonale kapitalbevegelser der bl a kravene til avkastning på kapitalen utjevnes mellom landene. Internasjonale selskaper opererer med mange funksjoner i en rekke land - ikke bare med produksjon og eksport, men også forskning, og utvikling av nye produkter .

Livsstil og smak forandrer seg ved at den både blir mer forskjellig og mer lik samtidig. En internasjonalisering av reklamebærende medier medfører at dette kan utnyttes gjennom å bygge internasjonale varemerker som utsetter den nasjonale industrien for ytterligere konkurransepress.

Norge er i stor grad dominert av mindre og mellomstore bedrifter. Disse bedriftene vil også kunne dra nytte av de markedsmuligheter som åpner seg gjennom et frihandelssystem ved å satse på en konsentrasjon av produkter som kan markedsføres internasjonalt.

Ny kommunikasjonsteknologi gjør småbedriftene i større grad uavhengig av geografisk lokalisering. En deregulering og globalisering av finansmarkedene gir muligheter for tilgang på helt ny kapital.

Det er en klar oppfatning i næringslivet at økt kompetanse vil være viktig i årene fremover. I en bredt anlagt undersøkelse fra 1995 (og som er gjengitt i Langtidsprogrammet 1998-2001) oppga vel 60% av bedriftene at de forventet økte kompetansebehov blant de ansatte de neste 4-5 årene. Nesten ingen bedrifter oppga at de forventet et mindre kompetansebehov. Det var små bransjevise forskjeller i forventningen om økt kompetansebehov, f eks mellom forretningsmessig tjenesteyting på området databehandling og hotell- og restaurantdrift. Oppfatningen om økt kompetansebehov er med andre ord ikke avgrenset til bestemte enkeltnæringer.

Resultatene av undersøkelsen indikerer at en vesentlig del av behovet for kompetanse knytter seg til faktorer som i stor grad må utvikles innenfor, eller i nær sammenheng med, nærings- og arbeidslivet.

Kravene til omstilling og kostnadseffektivitet har også økt i offentlig sektor. Samtidig er det offentlige hovedansvarlig for en rekke viktige velferdstjenester som blant annet helse og utdanning, hvor målsettingen er å gi et likeverdig tilbud av tjenester av høy kvalitet. Kompetanseutvikling av de ansatte vil være viktig for å oppnå dette.

Både omstillingene i privat og offentlig virksomhet krever en økning og en utvikling av ansattes kompetanse. Det fordrer også nye kvalifikasjoner fra de som kommer fra utdanningssystemet, og økt samhandling mellom offentlig og privat sektor.

Studier av avkastning av utdanning har i all hovedsak forsøkt å beregne de økonomiske effektene, enten i form av lønn for individer, produksjonsvekst for bedrifter eller vekst i bruttonasjonalprodukt pr innbygger.

De studiene som utvalget har gått igjennom, viser at utdanning og etter- og videreutdanning i hovedsak er investeringer som i dag både gir privat og samfunnsøkonomisk avkastning. Samtidig gir disse studiene begrenset informasjon om hvilke gevinster økt fremtidig deltagelse i etter- og videreutdanning kan generere. I følge OECD finnes det ingen analyser av gevinster av andre typer etter- og videreutdanning enn opplæring som foregår i arbeidslivet med sikte på økt produktivitet. Fordi det i arbeidslivet ser ut til å være en sterk seleksjon i hvem som får opplæring, kan avkastningen av opplæring i arbeidslivet endres når deltagelse utvides til grupper som i dag i liten grad deltar i opplæring.

Det kan likevel være andre gevinster enn bedriftsøkonomisk lønnsomhet som kan begrunne utvidet deltagelse i etter- og videreutdanning. Hensynet til et vel fungerende arbeidsmarked kan tilsi at en bør satse på at svake grupper på arbeidsmarkedet får bedre muligheter til kompetanseutvikling. I tillegg vil dette ha gunstige fordelingseffekter fordi inntektsmulighetene forbedres med økt kompetanse. Høy kompetanse gir større fleksibilitet for den enkelte i forhold til valg av arbeid, og følelsen av å mestre skiftende og kompliserte arbeidsoppgaver bidrar til økt trivsel og selvtillit. En aktiv satsing på å høyne befolkningens kompetansenivå vil derfor medvirke til å opprettholde en høy og aktiv arbeidsstyrke. Ikke minst kan en god kunnskapsplattform gjøre det lettere å få arbeid for grupper som er utenfor arbeidsmarkedet.

I de nærmeste årene vil færre unge mennesker komme inn i arbeidsstyrken. Gjennomsnittsalderen stiger, og virksomhetene blir mer avhengige av å utvikle kompetanse til de som allerede er i arbeid. Samtidig har det skjedd en reduksjon i yrkesfrekvensen blant eldre arbeidstakere. Samlet fører dette til behov for tiltak som får arbeidsmarkedet til å fungere bedre overfor eldre yrkesaktive. For å videreføre og videreutvikle arbeidslinjen i velferdspolitikken, er det blant annet nødvendig å se på mulighetene for systematisk etter- og videreutdanning for eldre arbeidstakere.

Utfordringene ligger i å utvikle systemer og ordninger som gjør at den enorme spennvidden av ulike utdannings- og opplæringsbehov kan dekkes bedre enn i dag. Dersom en reform på dette området skal kunne nå ut til alle deler av befolkningen, og bidra til likestilling på flere felt, vil aktiv motivering, bevisstgjøring og tilrettelegging måtte stå helt sentralt. Menn og kvinner har ofte ulik karriereutvikling, ulik tilknytning til arbeidsmarkedet og tar ulikt omsorgsansvar. Andre kan av ulike grunner, som f eks funksjonshemming, ha vanskeligheter med å fullføre utdanning og få innpass på arbeidsmarkedet. Noen yrker er dominert av enten kvinner eller menn. Slike faktorer er viktig å være klar over i utformingen av konkrete tiltak, slik at det ikke oppstår systematiske skjevheter. Videre er det store forskjeller mellom ulike arbeidstakergrupper og typer av virksomheter mht tradisjoner og muligheter for opplæringstiltak. Noen er vant til å benytte det formelle utdanningssystemet, mens andre har opparbeidet seg sin kompetanseplattform gjennom læring i arbeidet. Det er derfor grunnleggende både at ulike læringsformer anerkjennes, og at tradisjonelle utdanningsveier tilrettelegges og åpnes for flere. En av de store utfordringene ligger i å utvikle voksenpedagogiske metoder og arbeidsformer som når fram til de som har liten formell utdanningserfaring, men som har tilegnet seg kunnskaper og kompetanse gjennom arbeidslivet.

3 Evnen til å møte kompetanseutfordringen

3.1 Et godt utgangspunkt

Norge bruker mye ressurser på utdanning og har en høyt utdannet befolkning sammenlignet med de fleste andre land. Utdanningssystemene, både de offentlige, private og frivillige har mange sterke sider, og systemene har stor legitimitet.

Universitet- og høgskolesektoren i Norge har en desentralisert struktur. Etableringen av Norges-nettet innebar at nær 100 høgskoler ble slått sammen til 26. Etter den nye loven om universiteter og høgskoler har disse institusjonene ansvar for å gi og organisere etter- og videreutdanningstilbud. De siste 15 årene har utdanningskapasiteten i høyere utdanning økt med ca 100.000 plasser til 173.000 studieplasser pr i dag. De fleste av universitetene og høgskolene gjennomfører etter- og videreutdanningstilbud. Samlet sett er ikke etterutdanningskapasiteten svært høy, og mange av etterutdanningstiltakene er kortvarige. En del av tiltakene gjennomføres som fjernundervisning.

Norges-nettet innenfor høyere utdanning legger til rette for sterkere spesialisering og bedre samarbeid og arbeidsdeling mellom institusjonene. Gjennom en slik spesialisering vil institusjoner med samme arbeidsfelt kunne nyte godt av kompetanse som utvikles andre steder innenfor Norges-nettet. Etterhvert vil også nettet gi muligheter for et mer fleksibelt utdanningstilbud for studentene.

Gjennom flere tiår har det vært en omfattende utbygging av videregående skoler. Dette skoleslaget representerer en meget stor fagbredde, det ligger spredt rundt i hele landet og har en lokal forankring. I nær tilknytning til det videregående skoleverk er det, med tanke på kompetanseutvikling, blitt etablert ressurssentra med et regionalt nedslagsfelt. Gjennom ressurssentrene oppnås en kobling til fylkeskommunenes ansvar i fylkesplansammenheng, både i utvikling av region, lokalsamfunn og næringsliv.

I dag har alle unge en rett til videregående opplæring. Kløften mellom yrkesfag og allmennfag er mindre enn i mange andre land. Lærlingemodellen med to år i skole og to år i bedrift har gitt arbeidslivet muligheter til å sikre seg kvalifisert arbeidskraft. Voksne kan opptas som elever ved videregående skoler, men i opptakskøen må de stille bak førstegangssøkerne med rettigheter etter Reform 94. Voksne kan imidlertid dokumentere sine kvalifikasjoner gjennom et godt utbygd system av privatistordninger. Dette gjelder også fag- og svennebrev, der ca 45 pst av prøvene avlegges etter paragraf 20 i lov om fagopplæring i arbeidslivet.

Grunnskolen er endret, med skolestar for 6-åringer og 10-årig skoleplikt. De nye læreplaner som er utviklet, vil også bli tilrettelagt for vokse. Alle læreplaner legger dermed et grunnlag for deltakelse i livslang læring.

Gjennom arbeidsmarkedsetatens AMO-kurs kan arbeidsledige delta på kompetansehevende tiltak. Disse tiltakene skal støtte formidlingsinnsatsen og redusere flaskehalser i arbeidsmarkedet, med det mål at den arbeidsledige raskt skal komme i arbeid. Grunnlaget for tilbud av kurs er derfor de kompetansebehov som kommer til uttrykk gjennom arbeidslivets etterspørsel etter arbeidskraft og den utdanning og erfaring den arbeidsløse har. Siden AMO er et arbeidsmarkedspolitisk instrument vil omfanget variere med konjunkturene.

Det er etablert en rekke næringsrettede virkemidler som også omfatter kompetansehevende tiltak i bedriftene. Ordningene skal bl a stimulere til økt forskning, bruk av teknologi, kompetanseoppbygging og bedre kobling mellom skole og næringsliv. Virkemidlene er forankret i en rekke institusjoner.

I, eller i tilknytning til arbeidslivet, skjer det en omfattende opplæring og utdanning, som i hovedsak er rettet mot virksomheters behov, men som i stor grad også tar hensyn til arbeidstakernes behov og ønsker. Omfanget av investeringene er betydelige, aktiviteten varier mellom bransjer, virksomhetsstørrelse mv., men alt i alt utgjør den et verdifullt grunnlag for en sterkere satsing på etter- og videreutdanning.

Kompetanse og kunnskap utvikles ikke bare i bedrifter og i etater, men også i faglige nettverk og profesjonsmiljøer. Disse miljøene fungerer ofte på tvers av bedrifter, etater og andre virksomheter.

De nordiske landene har lange og sterke tradisjoner for voksenopplæring og folkeopplysning gjennom frivillige organisasjoner. I Norge engasjerer over 1 million deltagere seg årlig i en eller annen form for organisert opplæring. Spesielt i en periode med for liten kapasitet i det offentlige utdanningssystemet har de frivillige organisasjonene stått for et viktig bidrag innenfor etter- og videreutdanning, både på videregående og høyere nivå. En bredt anlagt folkeopplysning og voksenopplæring forankret i vår demokratitradisjon er et sentralt element for livslang læring. Studieforbund, folkehøgskoler og institusjoner for fjernundervisning har lang erfaring med voksne som deltagere - både med behovskartlegging, tilrettelegging og tilpassing av undervisning. Deres kompetanse gjør dem til viktige aktører i en etter- og videreutdanningsreform.

Det gode samarbeidsklimaet i norsk arbeidsliv er et godt utgangspunkt for en etter- og videreutdanningsreform. Ved utformingen av Reform 94 var arbeidslivets parter aktivt med, og reformen bygger på forpliktende samarbeid mellom partene og myndighetene. Bestemmelsene om kompetanse i hovedavtalene mellom de ulike partene i arbeidslivet er enestående i internasjonalt sammenheng.

Det finnes også et stort antall virksomheter som på forretningsmessig basis tilbyr sine tjenester innen området etter- og videreutdanning. Det er vanskelig å få et helt presist bilde av omfanget av de private tilbudene og den bedriftsinterne opplæringen. Utvalget har forsøkt å gjøre en kartlegging av dette som er gjengitt i kapittel 10 og 11.

3.2 Forbedringsmuligheter

Selv om det er foretatt betydelige investeringer og omforminger av det offentlige utdanningssystemet i løpet av de senere årene er det imidlertid ikke godt nok tilpasset voksnes behov. Det gjelder både læreplanoppbygging, organisering, regelverk, pedagogikk og metoder, lærerutdanning og evalueringsordninger. Systemets innretning er dessuten slik at utdanningssøkende skal komme til systemet, og ikke slik at institusjonene aktivt oppsøker og tilpasser seg til enkeltindivider eller grupper med utgangspunkt i deres behov og muligheter.

Hovedbildet er at den offentlige opplæringen i dag i all hovedsak er innrettet mot barn og unge. Tilbud for voksne blir utviklet som særlige ordninger, ofte på siden av den organisatoriske strukturen som finnes, og tilpasningene er i stor grad ad hoc, og ikke integrerte deler av en samlet tilbudstenkning. Eksempelvis har ressurssentrene i videregående opplæring og institusjonene i høyere utdanning regelverk, økonomistyringsordninger og en lærerstab som ikke har slik utadrettet opplæring i hovedfokus. Det fører til at denne typen virksomhet må etableres ved siden av den ordinære virksomheten.

Heller ikke i arbeidslivet har livslang læringsperspektivet slått rot som en integrert del av tenkningen. For få virksomheter har et planmessig forhold til kompetanseutvikling, og det er til dels store forskjeller i kompetanseinvesteringer mellom bransjer, næringer, virksomheter og ulike grupper av arbeidstakere. Dokumentasjon av prioriteringer, mål, målgrupper, tiltak og kostnader kommer sjelden til uttrykk i opplærings- og utviklingsplaner. Det generelle inntrykket er at virksomhetene har begrenset systematisk oversikt over framtidige behov. Oppmerksomheten av den daglige driften gjør at opplæringen tilpasses til de løpende behov, mens kompetanseutvikling mer sjeldent er en integrert del av virksomhetenes strategi.

Arbeidslivet og utdanningsmiljøene stilles derfor overfor en historisk utfordring gjennom en langsiktig etter- og videreutdanningsreform.

For arbeidslivet må målet være å utvikle lærende organisasjoner hvor prosesser for læring og utvikling gjennomsyrer virksomheten, og er en integrert del av det å være i arbeid. Tradisjonelt har man betraktet utdanning og arbeid som to adskilte prosesser. I fremtiden bør utdanning være en del av måten en tenker arbeids- og yrkesliv på. Dette krever radikale endringer i organisering, arbeidsmønstre og utdanningsmetoder.

Utdanningsmiljøene må på kort sikt tilpasse sin virksomhet på en slik måte at det blir enklere for voksne å dra nytte av tilbudene. Rammebetingelsene for miljøene må gjøre det enkelt å utvikle og tilby utdanningsprogrammer som passer for voksne.

På lang sikt må utdanningsmiljøene ta de nødvendige konsekvenser av grunntanken om livslang læring og utvikle tilbud der alle grupper er tenkt inn i et helhetlig konsept. Dette innebærer at hele grunnopplæringens organisering, innehold, struktur og regelverk settes i et slikt perspektiv. Dessuten innebærer det at alle de offentlige utdanningsinstitusjonene blir organisert slik at de, ved siden av å gi grunnopplæringen for barn og unge, også har den fleksibilitet og beslutningsmyndighet som er nødvendig for kontinuerlig å utvikle og tilby nye utdanningsprogram.

Behovene for voksne er forskjellige fra barn og unges behov for grunnopplæring, og de bør utformes og organiseres etter forskjellige prinsipper. En av grunnene til at livslang-læring-perspektivet i de aller fleste land til nå har medført relativt få endringer i praksis, kan være en manglende vilje eller evne til å analysere og omforme det offentlige utdanningssystemet etter dette perspektivet.

Utvalgets konkrete forslag er ment å kunne gjennomføres innenfor en relativt kort tidshorisont, uten at de skal være uforenelige med en langsiktig tenkning på området. Gjennom de tiltakene som utvalget foreslår kan de langsiktige strategiene utvikles.

Utvalgets mandat innebærer i realiteten et system- og kursskifte som ikke kan løses ved utvalgets forslag alene. Uten å gå i dybden på dette området vil utvalget sette ned noen stolper og visjoner på lang sikt som den videre planleggingen og gjennomføringen kan rettes inn mot

Det offentlige utdanningssystemet må gradvis endres med basis i et livslang-læring-perspektiv der grunnutdanning og etter- og videreutdanning ses i sammenheng og der forskjellige aldersgruppers behov - i forskjellige livs- og arbeidssituasjoner - er utgangspunkt for systemendringene. Som en konsekvens av dette må blant annet følgende gjøres:

  • Innholdet i grunnopplæringen fra grunnskole til og med høyere utdanning må gjennomgås. Hovedutfordringen blir å definere så tydelig som mulig det nødvendige basisinnholdet for livslang læring. Dette vil dreie seg både om yrkespraktiske, yrkesteoretiske, allmennfaglige, etiske og menneskelige ferdigheter som er nødvendige og mest mulig bestandige elementer for videre læring på forskjellige områder. Oppfatningen om at en er ferdig utdannet når den grunnleggende yrkesutdanningen er fullført, må endres.

  • Det regelverket som i dag finnes i lover, forskrifter og rundskriv må gjennomgås med basis i det som er nevnt over. Gjennomgangen skal ikke bare passivt fjerne det som hindrer eller står i veien, men aktivt fremme hovedmålsettingen.

  • Etterutdanning, instrukser og annet gjennomgås med tanke på at hele lærerkorpset innrettes mot ikke bare å ta sin del av grunnopplæringen som i dag, men også slik at enhver utdanningsinstitusjon kan delta i opplæringen av hele befolkningen i sitt nærområde.

  • Lærerutdanningen må også gjennomgås og innrettes mot voksenpedagogikk

  • Ledelsen ved de offentlige utdanningsinstitusjonene må vektlegge livslang lærings-perspektivet, og tilrettelegge veiledning og tilbud slik at både grunnopplæringen og etter- og videreutdanningsbehovene i nærområdet blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte. Særlig må ledernes forståelse for og interaksjon med arbeidslivet vektlegges.

Fortsatt må tilbudsmiljøene utenfor det offentlige utdanningssystemet være tunge aktører innenfor etter- og videreutdanning, men det er på den annen side fare for at tilbudssiden både blir kvalitativt sett for dårlig og kvantitativt mangelfull dersom de offentlige institusjonene ikke deltar for fullt.

En etter- og videreutdanningsreform krever utdanningspersonale med høy faglig og pedagogisk kompetanse. En vesentlig del av lærerjobben består i å formidle faglig utvikling, noe som forutsetter at lærerkreftene ligger i kunnskapsfronten på sitt felt. Faglig og pedagogisk sikkerhet og engasjement vil foruten å være en viktig ressurs i utviklingsarbeidet med reformen, også bidra til å gi overskudd, kreativitet og evne til å gi av seg selv. For å motiverer og gjøre lærere på alle nivåer i stand til å gå i gang med nye utfordringer på et nytt felt, er det derfor viktig å ha en systematisk tilnærming til å utdanne de som skal stå for utdanningen.

I den videre utvikling er det viktig at alle arenaer og metoder for læring tenkes inn i et fruktbart hele på tilbudssiden. Det vesentlige er ikke om læringen skjer ved fjernundervisning, selvstudium eller klasseromsundervisning, om den foregår på arbeidsplassen, hjemme eller på skolen, eller om en fagforening, et studieforbund eller en offentlig skole står for undervisningen. Det avgjørende er at den enkelte får muligheter til å utvikle sin kompetanse, og at læringen tilrettelegges slik at alle kan delta.

4 Ny kompetanse - et forslag til reform

4.1 Innledning

Mandatet forutsetter at utvalget skal legge grunnlaget for en nasjonal handlingsplan for voksenopplæring og kompetanseutvikling i arbeids- og samfunnsliv. Sett på bakgrunn av utfordringene og forutsetninger for å møte disse, er utvalgets forslag utformet slik at de konkrete tiltakene kan gjennomføres innenfor en relativt kort planperiode. Siden utvalgets mandat i realiteten innebærer et system- og kursskifte, har utvalget lagt vekt på at de konkrete tiltakene skal kunne ses som ledd i et slikt perspektiv, og at arbeidet med handlingsplanen kan støtte opp om arbeidet med de mer grunnleggende forandringene som er nødvendig for å nå fram til et system for livslang læring.

En vesentlig forutsetning for et kompetansemessig løft i norsk arbeidsliv er at utdanningstilbyderne kan imøtekomme behovet for fleksibilitet, tilgjengelighet, åpenhet, kvalitet og arbeidslivsorientering i tilbudene. Hovedstrategien i en etter- og videreutdanningsreform vil basere seg på at kompetanseutviklingen kombineres med jobb. Læringsarbeidet for den enkelte må la seg gjennomføre i tilknytning til bosted og arbeidssted, og på tidspunkt som passer for den enkelte virksomheten.

Utvalgets forslag til konkrete tiltak har som mål å legge til rette for økt verdiskapning, større fleksibilitet i den samlede arbeidsstyrken, bedre likestilling og økte sjanser for den enkelte til å sikre seg relevante kvalifikasjoner.

4.2 Dokumentasjonsordninger i arbeidslivet

Problemstilling

I henhold til § 68 i Arbeidsmiljøloven har arbeidstakeren i dag krav på en sluttattest som inneholder opplysninger om arbeidstakerens navn, fødselsdato, hva arbeidet har bestått i og arbeidsforholdets varighet. I tillegg har arbeidstakeren krav på en mer utførlig attest hvor dette er sedvane og annet ikke er fastsatt i tariffavtale. I en situasjon hvor det settes økende krav til arbeidsstokkens dokumenterte kunnskaper og ferdigheter, strekker imidlertid ikke de tradisjonelle attestene til. Arbeidslivets organisasjoner har derfor satt denne problematikken på dagsorden, og NHO har bl a utarbeidet et grunnlagsdokument om utviklingen av et kompetansepass.

Alternativer

Det er flere avveininger som må foretas når et dokumentasjonssystem skal lages. Ett viktig anliggende er hvem som skal ha ansvaret. Det kan være staten, arbeidslivets organisasjoner (sentralt eller på bransjenivå) eller den enkelte virksomhet.

Et dokumentasjonssystem må ha en avgrensning, fordi all kompetanse ikke lar seg dokumentere. Både i samfunnsliv og arbeidsliv legges det vekt på egenskaper, holdninger og innsikt på områder hvor det verken er hensiktsmessig, ønskelig eller mulig å foreta noen evaluering eller vurdering.

En annen avveining er mellom individuelt rettet dokumentasjon og dokumentasjon av selve virksomheten som læringsarena. Anerkjennelse av kvaliteten på læringsarenaen kan også ha verdi for den enkelte fordi den indirekte setter et kvalitetsstempel på de som jobber der.

Hvor standardisert og formalisert en ordning skal være er et annet spørsmål. En ensartet dokumentasjon er lettere å kjenne igjen, men gir mindre rom for individuelle og lokale tilpasninger.

Kravene til realkompetanse skifter over tid, noe som innebærer at dokumentasjonssystemet bør være fleksibelt for å kunne fange opp disse forandringene. Dokumentasjonen kan enten være forankret i funksjoner og arbeidsoppgaver på den enkelte arbeidsplass, eller den kan suppleres med opplysninger om formell utdanning, og annen opplæring utenfor det offentlige utdanningssystemet, f eks gjennom omsorgsarbeid og organisasjonsvirksomhet.

Utvalgets vurderinger og forslag

Siden dokumentasjonsordninger har sin basis i arbeidslivet, er det viktig at arbeidslivets organisasjoner tar del i utviklingen og driften samt bidrar til at ordningene implementeres og brukes.

Utvalget mener det er viktig at det utvikles gode dokumentasjonsordninger til bruk i arbeidslivet. Dokumentasjon som inneholder opplysninger om arbeidsoppgaver, arbeidsform og den opplæring som arbeidstakeren har deltatt i, både internt på arbeidsplassen og ved eksterne kurs, konferanser, etter- og videreutdanning etc, vil kunne bidra til å synliggjøre virksomhetene som læringsarena. Relevante dokumentasjonsmuligheter for de som kvalifiserer seg internt i virksomheten, vil trolig få økende betydning for arbeidstakernes motivasjon for intern opplæring. Denne læringsdokumentasjonen vil for den enkelte arbeidstaker bli meget viktig for å oppnå en offentlig kompetanse på videregående opplærings nivå eller i høyere utdanning.

Boks 4.1 Boks 4.1 Forslag

Handlingsplanen for voksenopplæring og kompetanseutvikling bør ha følgende innhold. Utvalget foreslår:

  1. at det etableres systemer for dokumentasjon av realkompetanse slik at intensjonene i lov om voksenopplæring § 3 blir oppfylt. Arbeidslivets organisasjoner og utdanningssektoren må samarbeide om utvikling og utprøving av konkrete dokumentasjonsordninger til bruk i arbeidslivet og som grunnlag for fastsetting av realkompetanse i det offentlige utdanningssystemet. Dette bør defineres som et eget prosjekt, hvor det settes av særskilte midler til formålet.

  2. at fylkeskommunen fortsatt får ansvaret for å fastsette den enkeltes kompetanse innen videregående opplæring, inklusive fagopplæringen. I arbeidet med å vurdere realkompetanse, benytter fylkeskommunen en rådgivende kompetansenemnd, der relevante aktører er representert. Sentrale utdanningsmyndigheter bør finansiere nemndene og lage felles retningslinjer for arbeidet, mens fylkeskommunene får ansvaret for etablering og drift. Ankeinstans for vedtak i fylkeskommunen er Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet ved Statens utdanningskontor.

  3. at institusjonene får ansvar for å fastsette den enkeltes kompetanse innen høyere utdanning. I arbeidet med å vurdere realkompetanse, benytter institusjonene en rådgivende instans, som utvalget foreslår opprettet på sentralt nivå. Ankeinstans fastsettes av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Utvalget foreslår at privatistsordningene i høyere utdanning opprettholdes og utvikles videre.

  4. at de fastsatte kompetansekravene legges til grunn for inntak til de forskjellige nivåene i videregående opplæring. De som ikke har den formelle kompetansen, tas inn på grunnlag av dokumentert likeverdig realkompetanse. Konkurranseposisjonen til den enkelte klarlegges i inntaksforskriften.

  5. at det for etter- og videreutdanningstilbud på universitet og høyskolenivå normalt ikke stilles krav om generell studiekompetanse.

  6. at voksne som ikke har den formelle kompetansen som er fastsatt, kan tas inn i ordinær høyere utdanning på grunnlag av dokumentert likeverdig realkompetanse. Dokumentert kompetanse kan også gi mulighet til avkorting av studier.

  7. at rettigheter til utdanningspermisjon lovfestes for å sikre likebehandling av alle arbeidsgivere og arbeidstakere. Loven må inneholde bestemmelser om utdanningsformål. Videre skal det fastsettes begrensninger i bruk av rettighetene slik at arbeidsgivers muligheter til å planlegge produksjon, og personaldisponeringer sikres. Nærmere regler avtales mellom partene i arbeidslivet.

  8. at kommunene får en lovfestet plikt til å sørge for at alle voksne som har behov for utdanning på grunnskolens nivå, får et tilbud om dette, og at fylkeskommunene får en lovfestet plikt til å sørge for at alle voksne gis en mulighet til å ta videregående opplæring. Voksne med særskilt behov for tilrettelegging, bør etter en sakkyndig vurdering ha en rett til slik opplæring. Plikten rettes i første rekke inn på at voksne som ikke omfattes av Reform 94, skal få et tilbud basert på søkerens realkompetanse og tilpasset den enkeltes situasjon m h t når, hvor og hvordan undervisningen er tilrettelagt. For å få en tilstrekkelig bredde og fleksibilitet i tilbudene foreslår utvalget at staten dekker kostnadene gjennom finansieringsordninger basert på innsats og aktivitet. Satsingen som iverksettes for å gi voksne en ny mulighet til å ta videregående opplæring, er ekstraordinær, og bør derfor innføres gradvis og slik at behovet kan dekkes over en tiårsperiode. Dette forutsetter at den nåværende ordningen etter paragraf 20 i Lov om fagopplæring i arbeidslivet foreløpig gis tilsvarende varighet.

  9. at det foretas en generell gjennomgang av regelverket for Statens lånekasse med sikte på bedre tilpasning til etter- og videreutdanningsstudenter. Spesielt vil det være relevant å vurdere forsørgertillegget og avkortingsreglene. Lånekassens regelverk må sikre likeverdige ordninger for alle studenter med forsørgerbyrde

  10. Utvalget forutsetter at partene i arbeidslivet må prioritere ordninger som gjør det mulig for alle arbeidstakerne å delta på etter- og videreutdanning, og at det gjennom tariffoppgjørene settes av midler til etter- og videreutdanningstiltak.

  11. at skattereglene vurderes endret slik at det ikke skilles mellom ajourhold og videreutdanning eller mellom grunn- og videreutdanning, men at det bare stilles krav til faglig innhold og til varighet/omfang.

  12. at styret ved den enkelte høyere utdanningsinstitusjon får fullmakt til å sette i gang videreutdanningstilbud i egen regi på 20 vekttall eller mindre innenfor de fagområder der institusjonen har kompetanse.

  13. at regelen om at et studium må være på 10 vekttall eller mindre for å kunne kreve egenbetaling fjernes for etter- og videreutdanning ved offentlige høyere utdanningsinstitusjoner. Det må åpnes for adgang til å kreve egenandeler når grunnutdanningstilbud tilbys eksterne studentgrupper og er tilrettelagt som fleksibel utdanning.

  14. at det som en del av den nasjonale handlingsplanen etableres et utviklingsprogram for bruk av bl a nettbaserte og interaktive medier i voksenopplæringen, oppbygging av kompetanse i mediepedagogikk og voksenpedagogikk samt utvikling av nye undervisningstilbud basert på de nye mulighetene informasjons- og kommunikasjonsteknologien åpner for.

  15. at det etableres en tilskuddsordning for å støtte systematiske kompetanseutviklingsprogrammer i virksomheter.

  16. at det for å stimulere til utvikling av nye brukertilpassede undervisningstilbud, voksenpedagogiske arbeidsmetoder og motivasjonstiltak, innføres en egen finansieringsordning for slike utviklingsaktiviteter. Det må også settes av midler til forskning.

  17. at én instans får ansvaret for å legge til rette for at informasjon om etter- og videreutdanningstilbud samles og gjøres lett tilgjengelig for alle utdanningssøkende.

Utvalget foreslår at det etableres systemer for dokumentasjon av realkompetanse slik at intensjonene i lov om voksenopplæring § 3 blir oppfylt. Arbeidslivets organisasjoner og utdanningssektoren må samarbeide om utvikling og utprøving av konkrete dokumentasjonsordninger til bruk i arbeidslivet og som grunnlag for fastsetting av realkompetanse i det offentlige utdanningssystemet. Dette bør defineres som et eget prosjekt, hvor det settes av særskilte midler til formålet.

Utvalget vil påpeke at arbeidet må samordnes slik at dokumentasjonen kan bli mest mulig enhetlig og slik at den kan brukes internasjonalt. Ordningen må utformes slik at den kan brukes i de ulike tariffområdene.

4.3 Dokumentasjonsordninger i utdanningssystemet

Problemstilling

I voksenopplæringsloven heter det at staten skal sørge for at voksne får adgang til å dokumentere sine kunnskaper og ferdigheter på alle nivåer og områder i det offentlige utdanningssystemet, uavhengig av på hvilken måte de har skaffet seg kunnskapene. Slik dokumentasjon blir stadig viktigere fordi utbyggingen av utdanningssystemet og en utvikling med hyppigere jobbskifte har ført til at betydningen av formell kompetanse har økt. Et sterkt fokus på formelt dokumentert utdanning kan føre til at en ikke får anerkjent sin realkompetanse når en søker på jobber, men må gjennomføre en formell utdanning en i praksis ikke har behov for. Innvandrere er en aktuell gruppe for denne type godkjenningsordninger. I St meld nr 17 (1996-97) Om innvandring og det flerkulturelle Norge, varslet Regjeringen at en ville sette i gang en praktisk dokumentasjonsordning - yrkesprøving - for å forenkle vurderingen av utenlandsk fagutdanning. Dersom en kan starte sin utdanning med utgangspunkt i sitt faktiske kompetansenivå, vil utdanningstiden bli kortere og dermed mer realistisk å gjennomføre ved siden av jobb og andre forpliktelser. I reformsammenheng er gode dokumentasjons- og ekvivaleringssystemer dermed vitalt både av ressurs- og motivasjonsgrunner.

Alternativer

  • Dagens privatistsystem utvikles videre

  • Utvikle nye dokumentasjonsordninger med sikte på avkorting av studietid i videregående opplæring og høyere utdanning

  • anerkjennelse av andre eksamener

  • Kombinasjonsløsninger

Mulighetene til å avlegge privatisteksamener innenfor det offentlig utdanningssystemet er meget godt utbygd, og denne veien til grunnskoleeksamen, videregående opplæring og høyere utdanning er utvilsomt av stor verdi for mange voksne. Andelen som tar fagprøve etter paragraf 20 i lov om fagopplæring i arbeidslivet viser at også denne muligheten er viktig å beholde. Privatistsystemet måler at man har de samme kunnskapene som ordinære elever.

En fullverdig grunnskole for voksne består av eksamen i fem fag som en også kan avlegge som privatist. Det er meget få personer som ikke har avlagt grunnskoleeksamen i Norge.

Videregående opplæring består dels av brede generelle kunnskaper, dels av dybdekunnskaper i ulike fag, dels av generelle og spesifikke metodekunnskaper og dels av sosial samhandlingskompetanse. Det går an å ha et like høyt kompetansenivå innenfor disse felt uten at man nødvendigvis har nøyaktig de samme kunnskapene. I engelsk er det f eks mulig å ha like solide kunnskaper uten å ha gått igjennom samme pensum som i videregående skole. Tilsvarende er tilfelle for de andre fagene. Det kan betraktes som både økonomisk og menneskelig ressurssløsende å legge opp til at voksne som ønsker videregående opplæring skal starte fra grunnen av fordi kompetansen ikke er nøyaktig lik. Det kan derfor være relevant å ta utgangspunkt i deres reelle kompetanse nivå , slik at de kan bygge videre på dette fram til fullført videregående opplæring.

En ny dokumenasjonsordning kan bestå av testresultater, beskrivelse av faktiske forhold, en vurdering, eller en kombinasjon. Innenfor de enkelte fagene kan man beskrive og dokumentere formelle kunnskaper (eksamen fra offentlig utdanning, kursbevis fra andre skoler og voksenopplæringstiltak), praksis og erfaring (deltakelse i prosjekter, prosjektrapporter, virksomhetsinterne kurs mv) samt andre relevante kunnskaper innenfor området. Dette er i prinsippet ikke så forskjellig fra dagens vitnemål i videregående opplæring, som jo både inneholder eksamensresultater, standpunktkarakterer hvor vurderingsaspektet er tungt inne, samt en beskrivelse av hvor omfattende et fag har vært og hvor lang tid det er normert til.

Innenfor høyere utdanning finnes det i dag gode muligheter for å gå opp som privatist ved høgskolene og universitetene. En del fag har spesielle krav til deltakelse i deler av undervisningen. Styret for institusjonen bestemmer da ut fra loven om universiteter og høgskoler § 40 hvilke regler som skal gjelde for studenter som ikke er opptatt ved studiet.

Innenfor grad, yrkesutdanning eller annet utdanningsprogram kan enheter fra norske utdanningsinstitusjoner kombineres. Til cand.mag.graden er minste enhet til vanlig 10 vekttall. Grader eller utdanning fra utenlandske eller private norske institusjoner kan etter søknad godkjennes som del av eller tilsvarende norske utdanninger, jfr § 48 i lov om universiteter og høgskoler.

Praksis fra arbeidslivet godkjennes vanligvis ikke som deler av utdanningen. Det er heller ikke vanlig at internopplæring eller liknende fra arbeidslivet kan gi uttelling med mindre det dokumenteres gjennom utdanningsinstitusjonenes egne privatistordninger, men det finnes en unntaksordning i universitets og høgskolelovens § 48, pkt. 3.

De ordningene som i dag praktiseres med hjemmel i loven om universiteter og høgskoler kan eventuelt utvides, men det er det enkelte styre som i dag har fullmakt til å gi regler. Ordningen med godkjenning av utenlandske eksamener kan forenkles, men etter loven er det utdanningsinstitusjonen selv som avgjør. Dette gjør at det kan være vanskelig å få til generelle endringer uten en eventuell lovendring.

Dersom yrkespraksis skal kunne ekvivaleres med høyere utdanning vil dette kreve lovendring, eventuelt en liberal praktisering av bestemmelsen i § 48, pkt 3 hvor det heter «I særlige tilfeller kan godkjenning gis helt eller delvis på grunnlag av kunnskaper som er dokumentert på annen måte enn eksamen. Prøve til kontroll av disse dokumenterte kunnskaper eller tilleggsprøve kan kreves avlagt».

Gjennom innføring av en ny dokumentasjonsordning etableres i realiteten et nytt vurderingssystem. Tre innvendinger kan anføres mot dette. For det første kan mange veier fram til samme offentlige dokumentasjon skape usikkerhet om hva utdanningen står for, og det ville kunne danne seg et inntrykk av at det er en snarvei. For det andre vil vurderingsaspektet i seg selv kunne innebære ulike vurderinger og dermed forskjellsbehandling. For det tredje vil det være kostnader forbundet med å etablere og gjennomføre en dokumentasjonsordning som er så grundig og rettferdig som en slik ordning må være.

At det er flere måter å skaffe seg offentlig utdanningsdokumentasjon på, er ikke noe nytt fenomen. Bak en fagprøve kan det ligge læretid i bedrift eller i skole. Karakterer kan oppnås som elev eller gjennom eksamen. Innen høyere utdanning kan f eks en siviløkonom være utdannet på flere norske læresteder og et utall utenlandske, selv om fagtradisjonene varierer betydelig. I EØS området er det en avtale om gjensidig godkjenning av utdanning.

For å unngå at vurderingene blir for lettvinte eller slår vilkårlig ut, må et slikt system ha en institusjonell forankring. Skal systemet fungere må man være i stand til å vurdere den informasjonen som blir gitt i dokumentasjonen og at det må være tillit til den. Dokumentasjonssystemene må derfor være relativt konsistente og oversiktlige og utstederen må være ansett som pålitelig. En modell med kompetansesentraler prøves nå ut i prosjektet «brukertilpasset opplæring» i Oppland.

Utvalgets vurderinger og forslag

De offentlige dokumentasjonssystemene har en enestående plass i samfunnet. De er relativt enkle og oversiktlige, har stor tillit og de aller fleste benytter seg av disse. Posisjonen illustreres ved hvor varig gyldigheten er, og hvor overførbar den er til andre deler av utdanningssystemene, nasjonalt og internasjonalt

På grunnskolens nivå bør dagens privatistordning videreføres. Denne er enkel å administrere, antallet som trenger en ny eksamen er relativt lite og behovet vil ikke være særlig stort siden alle voksne får adgang til videregående opplæring dersom de har vitnemål fra grunnskolen. Konkurranse om spesielle elevplasser i videregående opplæring kan likevel medføre at flere vil ønske å ta eksamen på nytt. Personer med manglende realkompetanse på grunnskolens nivå, herunder innvandrere, bør kunne gis elevstatus på egne opplegg, og dermed avlegge eksamen bare i det faget som trekkes ut.

På videregående nivå mener utvalget at privatistsystemet må opprettholdes og bygges videre ut. Utvalget vil også framheve viktigheten av at paragraf 20-ordningen beholdes som dokumentasjonsordning. Denne er sentral for de grupper som ikke har hatt rettigheter etter reform 94. Til tross for at den ikke inneholder alle fag i en ordinær fagprøve, har den stor verdi i arbeidsmarkedet ved at arbeidsgivere vurderer den høyt.

Utvalget mener videre det er behov for et system for å ekvivalere og teste realkompetanse som en fullverdig del av videregående opplæring. I en situasjon hvor et stort antall voksne ønsker videregående opplæring, vil et slikt system kunne føre til store besparelser. Forslaget som fremmes blir derfor en helt sentral del av reformen.

For å kunne vurdere om kompetansenivået innenfor de ulike fag og retninger er på samme nivå som det som kreves i videregående opplæring, må det etableres et apparat som kan gjøre dette på faglig kvalitetsmessig god måte. Vurderingskriteriene må ha legitimitet og være like over hele landet. Det kreves informasjon og veiledning både overfor den enkelte, utdanningssystemet og arbeidslivet.

Utvalget foreslår at fylkeskommunen fortsatt får ansvaret for å fastsette den enkeltes kompetanse innen videregående opplæring, inklusive fagopplæringen. I arbeidet med å vurdere realkompetanse, benytter fylkeskommunen en rådgivende kompetansenemnd, der relevante aktører er representert. Sentrale utdanningsmyndigheter bør finansiere nemndene og lage felles retningslinjer for arbeidet, mens fylkeskommunene får ansvaret for etablering og drift. Ankeinstans for vedtak i fylkeskommunen er Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet ved Statens utdanningskontor.

Selve nemndene kan etableres i tilknytning til allerede eksisterende faglig relevante miljøer, f eks en videregående skole eller et ressurssenter. Nemndene får ansvar for å fastsette kompetansen på en slik måte at den enkelte kan ta fatt på videregående opplæring på et nivå som tar utgangspunkt i realkompetansen. Nemnda kan også komme fram til at den voksne fyller alle kravene til generell studiekompetanse, og vedkommende må i så fall få et vitnemål for realkompetanse tilsvarende bestått videregående opplæring.

Medlemmet Borgir mener at kun ved testing kan en komme fram til at den voksne fyller alle kravene til generell studiekompetanse, og eleven må i så fall få et vitnemål for bestått videregående opplæring, eventuelt at eleven fyller kravene til generell studiekompetanse.

Kompetansenemdenes legitimitet og kvalitet må sikres gjennom et styre for hver nemnd som har det formelle og faglige ansvar. Styret bør ha en bredde som favner utdanningsmyndighetene (fylkeskommunal eller statlig), utdanningsmiljøer (pedagogisk og faglig ekspertise) og hovedorganisasjonene i arbeidslivet.

Siden nemndenes avgjørelse vil ha stor betydning for enkeltindivider, bør det etableres en ankeinstans, og utvalget vil peke på Statens utdanningskontor eller Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet som aktuelle alternativer.

I høyere utdanning kan prinsippene om godkjenning av realkompetanse være de samme som i videregående opplæring, men de praktiske tiltak må være andre. De nåværende ordninger utvikles, og mulighetene for å inkludere kompetanse fra arbeidslivet må vurderes.

Utvalget foreslår at institusjonene får ansvar for å fastsette den enkeltes kompetanse innen høyere utdanning. I arbeidet med å vurdere realkompetanse, benytter institusjonene en rådgivende instans, som utvalget foreslår opprettet på sentralt nivå. Ankeinstans fastsettes av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. Utvalget foreslår at privatistsordningene i høyere utdanning opprettholdes og utvikles videre.

Dersom praksis med krav om obligatoriske laboratorieøvelser og liknende blir håndhevet så strengt at det umuliggjør privatistordninger på mange områder, bør det gis adgang til at slike deler av studiene kan utføres i arbeidslivet og godkjennes av utdanningsinstitusjonen.

Vekttall fra private norske og utenlandske utdanninger kan inngå i det norske gradssystemet. Det kan imidlertid være behov for at en institusjon overtar denne godkjenningen, og at dette f eks legges til Norgesnettrådet med departementet som ankeinstans. Når det gjelder innpassing av enkelteksamener fra utenlandske institusjoner i studier ved norske institusjoner, bør godkjenningen fortsatt ligge til den institusjonen som studenten ønsker å fortsette på. Men det bør være en klageadgang for disse avgjørelsene og denne kan legges til departementet som så eventuelt kan delegere denne myndigheten til f eks Norgesnettrådet.

Hvilken plass dokumentert kompetanse fra arbeidslivet skal ha inn i høyere utdanning er et komplisert spørsmål. Særlig to problemstillinger framtrer som viktige. Det ene er spørsmålet om omfanget av avkorting. Det andre vil være hvordan studieprogram må legges til rette for å bygge på og inkludere tidligere utdanning og arbeidslivserfaring. For å innhente mer erfaring om dette, bør det settes iverk forsøksvirksomhet på dette området. Blant annet vil det være interessant å prøve dette i profesjonsutdanningene.

Utvalgets medlemmer Borgir, Grepperud, Frivold og Holden uttaler at dagens privatistordning innebærer en betydelig ressursbruk for de høyere utdanningsinstitusjonene. De begrensninger på privatistordningen som gjelder i dag er først og fremst på områder der det er særlig ressurskrevende å tillate privatister. En videreutvikling av privatistordningen vil innebære økt belastning for de høyere utdanningsinstitusjonene, og dermed kunne svekke deres mulighet til å gi tilfredsstillende studietilbud til sine ordinære studenter. En grundig individuell vurdering ved en eventuell avkorting av høyere studier vil også kunne innebære en betydelig ressursbelastning for de høyere utdanningsinstitusjoner. En slik avkorting innebærer også problemstillinger knyttet til at undervisning innen høyere utdanning har et helhetsperspektiv, som kan falle bort.

4.4 Inntakskrav

Problemstilling

Det norske utdanningssystemet er formelt hierarkisk oppbygd. Eksamenspapiret fra grunnskolen gir grunnlag for å ta videregående opplæring. Eksamen fra videregående skole gir generell studiekompetanse som igjen gir grunnlag for studier på universitets- og høgskolenivå. Dette er et effektivt og godt system for unge mennesker som tar sin utdanning. De bygger opp en kunnskapsplattform, før de går over til neste.

Inntak av voksne i fylkeskommunenes skoler reguleres i inntaksforskriften. Til kurs spesielt organisert for voksne kan annen kompetanse vurderes som inntaksgrunnlag. Opplæring av voksne på videregående nivå følger læreplanene i Reform 94, men det er åpnet for at voksne kan gå gjennom opplæringen på 2/3 av timetallet i det enkelte fag uten å miste muligheten for elevstatus.

Voksne som ønsker det, har mulighet til å ta fagbrev innenfor fag under lov om fagopplæring i arbeidslivet (LFA). Det kan skje på følgende måter:

  • Voksne over 21 år kan inngå lærekontrakt med full praktisk opplæring i lærebedrift.

  • Voksne med 25 pst lengre allsidig praksis i faget enn fastsatt læretid kan gå opp til fagprøve etter reglene i § 20 i LFA.

  • Voksne som ikke fyller kravene til å framstille seg til fagprøve etter § 20 i LFA, kan tas inn som lærlinger i bedrift etter samme struktur som dem med rett til videregående opplæring.

Generell studiekompetanse er det normale grunnlag for opptak til universitet og høgskoler. Dette får en ved å ha:

  • fullført og bestått 3-årig videregående opplæring med grunnkurs, VKI og VKIIeller

  • fag- eller svennebreveller

  • fylt 23 år og ha 5 års fulltids arbeidserfaring eller 5 års samlet fulltidserfaring fra arbeid og utdanning.

Hvis fagene norsk, engelsk, matematikk, naturfag og samfunnsfag fra videregående opplæring ikke er dekt, må disse tas i tillegg.

For mange studieretninger kreves det spesiell studiekompetanse i tillegg, knyttet til egenarten ved de aktuelle studiene.

Begrunnelsen for kravet om studiekompetanse er å sikre at studentene er i stand til å ta et krevende studium på høyere nivå. Blegenutvalget (NOU 1991:4) definerte f eks studiekompetanse slik at studenten måtte

  • ha gode kunnskaper i norsk og minst ett fremmedspråk

  • ha evne til vitenskapelig tenkning, bl a analyseevne og evne til fordypning

  • ha et allment overblikk og forståelse for det samfunn han/hun skal fungere i. Studenten må være i stand til å se fagene og egne roller i en samfunnsmessig sammenheng

  • ha tilegnet seg handlingskompetanse som gir ferdigheter og holdninger til hvordan en kan løse ulike oppgaver

Utdanningsdepartementet vurderte dette spørsmålet i St meld nr 33(1991-92) Kunnskap og kyndighet hvor dagens krav til generell studiekompetanse ble fastlagt. Begrunnelsen for departementets forslag var at det var mange problemer med den tidligere ordningen hvor det var ulike opptakskrav. Det var derfor ønskelig med et enklere system som skulle sikre nødvendige og tilstrekkelige forkunnskaper for studiene på høyere nivå. Departementet la vekt på at kravene til kunnskaper i felles allmenne fag ikke måtte være for smale fordi det ville kunne medføre at ulike utdanningsinstitusjoner ville stille spesielle tilleggskrav. Endringene har medført at inntakskravene for voksne søkere ble strengere i forhold til tidligere praksis.

De fleste vil være enige i at det må være høye krav for de som vil studere ved høyere læresteder. Det er imidlertid fullt mulig å utvikle de nødvendige kunnskaper, ferdigheter og egenskaper på flere måter.

Alternativer

Fortsette med dagens regler

  • Inntak på grunnlag av alder og yrkeserfaring

  • Fri adgang til høyere utdanning for alle uansett bakgrunn

  • Alternativ opptaksprøve til høyere utdanning

  • Individuell vurdering av hver enkelt søker

  • Kombinasjon av to eller flere alternativer

I endringsalternativene er det mulig å utarbeide bindende sentrale bestemmelser eller desentralisere beslutningene til hver enkelt utdanningsinstitusjon. Det er videre mulig å gjøre bestemmelsene gjeldende for alle søkere og alle tilbud, eller begrense de til definerte etter- og videreutdanningstilbud og til søkere som ikke har hatt rett til videregående opplæring.

Dagens ordninger fanger opp mange og nye ungdomsgenerasjoner vil stort sett oppfylle disse kravene. Fullført grunnskoleeksamen er et rimelig krav for å fortsette med videregående opplæring. I utgangspunktet virker heller ikke kravet til å beherske pensum i fem sentrale allmennfag i videregående skole som urimelig, og mange voksne som planlegger å studere vil selv ønske å få med seg dette grunnlaget. For noen, som føler at de har tilstrekkelig bakgrunnskompetanse til å kunne delta på et høyere studium, vil kravet kunne virke som en bremse på motivasjonen og som unødvendig tids- og ressurskrevende. Hvis det planlagte studiet er av kort varighet og omfang, kan inngangskravet kreve mer tid og krefter enn selve studiet fordi pensumet i allmennfagene er relativt omfattende.

Inntaket til videregående opplæring foreslår utvalget løst gjennom kompetansenemndene. Nemndenes vedtak må gis en så konkret utforming at det er klart hva den enkelte mangler for å oppnå den nødvendige kompetansen. Likevel vil det kunne være et problem å fastslå søkernes konkurranseposisjon i forhold til hverandre og i forhold til de ordinære elevene. Det er mulig at inntaksforskriften må endres for å løse dette problemet. Kvoter for voksne på ordinære opptak vil kunne være en løsning, men hovedløsningen ligger i de tiltak som foreslås i kap 4.6, spesielt fylkeskommunens plikt til å gi voksne tilbud. Utvalget vil imidlertid understreke at en etter- og videreutdanningsreform må tilpasses de voksnes behov for fleksible undervisningsformer som ikke nødvendigvis må foregå innenfor rammene av tradisjonell opplæring i skole.

Når det gjelder inntak til høyere utdanning er alternativene med alder og yrkeserfaring og fri adgang relativt like. Ideelt sett har disse alternativene mye for seg. Alle, uansett bakgrunn ville kunne prøve seg på et studium. Det finnes imidlertid vektige motargumenter mot slike ordninger, spesielt mot fri adgang. Dersom personer starter på et studium uten tilstrekkelige kvalifikasjoner, kan dette bli en nedbrytende erfaring for dem. Fordi det ikke er nok studieplasser til alle, ville utskillingen måtte foretas gjennom selve studiet. Av ressursgrunner måtte denne foretas tidlig, slik at det i praksis ville utvikle seg til et system med opptaksprøver for de ulike fag.

Opptak på grunnlag av alder og yrkeserfaring samt realkompetansevurdering ble praktisert en del år. Det var litt ulike systemer mellom universitetene og høgskolene, hvor førstnevnte hadde formelt sett friere spillerom til å foreta realkompetansevurderingen. I stor grad ble kompetansevurderingen et krav om et visst antall fag fra videregående skole.

Flere land praktiserer alternativ opptaksprøve for voksne uten studiekompetanse, bl a Sverige og USA. Metoden gir flere muligheter. Prøvene kan være spesifikke for de enkelte fag og avdekke talent for studiet og egnethet for det framtidige yrket, eller de kan være generelle og gjelde for alle studier. For at opplegget skal være tjenlig, må prøvene være gode og bedømmelsen være rettferdig. Å teste nivå uten å relatere kunnskapene til et pensum, er ingen lett oppgave. Dersom prøvene gir inntrykk av å være en snarvei kan det i noen tilfeller gi mindre motivasjon for å fullføre videregående skole.

En individuell vurdering av hver enkelt søker vil kunne være en kombinasjon av flere andre alternativer. Dels kunne en bygge på en vurdering av den formelle kompetansen (fag fra videregående opplæring), dels på tester og dels på yrkesbakgrunn. En adgang til individuell vurdering kunne fange opp søkere med utradisjonell bakgrunn, f eks med utdanning fra utlandet eller omfattende etatsutdannelse f eks fra forsvaret. Retningslinjene for en slik individuell vurdering kunne utformes slik at de først og fremst kunne gi eldre søkere en mulighet til høyere utdanning. Dersom det imidlertid skulle bli en vanlig vei inn i høyere utdanning, måtte man i praksis lage klare regler og retningslinjer, og hvilke krav som ble stilt ville avgjøre hvor åpen denne veien var.

Spørsmålet om rangering av søkere til lukkede studier er et meget omfattende problemområde. I dag rangeres voksne uten full videregående opplæring på linje med andre søkere, dvs på grunnlag av de fem obligatoriske fagene. Dette kan være en fordel fordi det kan være lettere å oppnå et godt gjennomsnitt med få fag. På den annen side oppnås ikke fordypningspoeng selv om en har utdanning og praksis i faget. I Sverige er det egne kvoter for søkere som har avlagt «Høgskoleprovet». Dette har ført til at de fleste som avlegger prøven allerede har gått gymnasveien og konkurrerer på to kvoter.

Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget mener at en sammenkobling av kompetansenemndenes vedtak med eventuelle endringer i inntaksforskriften vil gi muligheter for å gi voksne inntak på det nivået som tilsvarer den realkompetansen den enkelte har.

Utvalget foreslår at de fastsatte kompetansekravene legges til grunn for inntak til de forskjellige nivåene i videregående opplæring. De som ikke har den formelle kompetansen, tas inn på grunnlag av dokumentert likeverdig realkompetanse. Konkurranseposisjonen til den enkelte klarlegges i inntaksforskriften.

Med sitt brede utdanningstilbud og sin forsknings- og undervisningskompetanse vil universiteter og høgskoler spille en viktig rolle i etter- og videreutdanning. Det er derfor viktig at disse utdanningsinstitusjonenes tilbud gjøres tilgjengelig for så mange som mulig. Den tradisjonelle organiseringen kan imidlertid være til hinder for å imøtekomme mange voksnes utdanningsbehov.

Inntak til offentlig utdanning er imidlertid et forvaltningsvedtak som har stor betydning for enkeltmennesker. Det er derfor viktig at kravene oppleves som rettferdige, forutsigbare og legitime. Like viktig er det å sikre at de som tas inn har mulighet for å lykkes.

Det er likevel opplagt at det er mulig å erverve og utvikle studiekvalifikasjoner på flere måter enn den tradisjonelle. Det er et paradoks at dårligste karakter på allmennfaglig studieretning pr definisjon gjør deg skikket til høyere utdanning, mens f eks en faglærer i yrkesfag med lang undervisningserfaring ikke kommer inn på ett 20-vekttallskurs i faget sitt og en major i forsvaret ikke kommer inn på et kurs i ledelse.

Kurs og studieopplegg i en etter- og videreutdanningssammenheng vil ofte være av kortere varighet (inntil 20 vekttall). I mange sammenhenger vil målgruppen være definert, brukerne vil vite hva de går til og arbeidsgiverne vil betale kurskostnadene. Dagens praktisering av regelverket har ført til at flere arbeidstakere ikke har kunnet delta på utdanningsopplegg som en høgskole har skreddersydd for deres virksomhet.

Utvalget foreslår at det for etter- og videreutdanningstilbud på universitet og høgskolenivå normalt ikke stilles krav om generell studiekompetanse.

Slike tilbud bør kunne benyttes innenfor gradstrukturen, og det må gis ordinært vitnemål ved avsluttet eksamen. I forbindelse med slike tilbud vil utdanningsinstitusjonene ha et særlig veiledningsansvar ved å angi hvilke spesifikke krav til studentenes realkompetanse som er nødvendig for å få utbytte av tilbudene.

Når det gjelder ordinære studietilbud mener utvalget at det må være en sikkerhetsventil i regelverket, slik at søkere som ved en individuell vurdering finnes kvalifiserte kan bli tatt opp på et ordinært studium. Dette kan gjelde folk med utradisjonell utdannings- og yrkesbakgrunn eller personer med lang praktisk-faglig fartstid innen faget. For mange fag, f eks helse- sosial- og tekniske fag, vil det kunne være en berikelse for studiemiljø og fagutvikling at godt kvalifiserte fagarbeider tas inn.

Utvalget foreslår at voksne som ikke har den formelle kompetansen som er fastsatt, kan tas inn i ordinær høyere utdanning på grunnlag av dokumentert likeverdig realkompetanse. Dokumentert kompetanse kan også gi mulighet til avkorting av studier.

I denne forbindelse bør det settes i gang forsøksvirksomhet med studieprogram som bygger på studentens tidligere utdanning og dokumentert realkompetanse. Utvalget antar at denne muligheten til opptak ikke vil gjelde svært mange søkere. Siden det finnes et felles opptakssystem, og praksis ved den enkelte institusjon kan bli svært ulik, vil utvalget foreslå en rådgivende instans. Ankeorgan i disse spørsmålene bør fastsettes av Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

4.5 Utdanningspermisjon

Problemstilling

Spørsmålet om utdanningspermisjon er relevant i de tilfeller hvor utdanningen ikke skjer på arbeidsplassen eller i fritiden, og hvor det er ønskelig å tre ut av det daglige arbeidet. Behovene vil imidlertid kunne være meget forskjellige. For kortere kurs og utdanningsopplegg på noen dager eller uker, vil det primære ofte være å kunne delta. Arbeidstaker vil i mange sammenhenger kunne argumentere for at temaet er viktig for arbeidsoppgavene eller stillingen, og at arbeidsgiver derfor både bør gi fri med lønn og betale alle kostnader. Problemstillingen er i dette tilfellet ikke permisjonsadgangen i seg selv, men permisjon med alle kostnader dekket. I hvor stor grad arbeidsgivere er villige til dette varierer, og avhenger av en rekke faktorer.

Når det gjelder permisjon for å ta lengre studier dreier det seg egentlig om retten til å ha et arbeid å vende tilbake til. Ingen kan nekte arbeidstakeren å si opp jobben for å studere, men han har da ingen sikkerhet for å få jobben tilbake. Dersom studiet er på heltid over mange år vil sannsynligheten ofte være liten for at en planlegger å vende tilbake til nøyaktig den samme jobben en forlot.

Alternativer

Spørsmålet om rett til utdanningspermisjon har mange aspekter som trekker i ulike retninger. De viktigste dimensjonene i vurderingene er:

  • Permisjon med eller uten lønn

  • Hjemlet i lov eller avtale

  • Rammebestemmelser eller spesifikke rettigheter

  • Grad av begrensninger i rettigheten

Spørsmålene er; hvem skal bestemme, hvem skal betale og hvem skal omfattes? En avtale mellom arbeidstakere og arbeidsgivere på sentralt eller lokalt nivå kan ta hensyn til ulike forhold innen de ulike områder av arbeidslivet, og veie ulike alternativer mot hverandre. Styrkeforholdet mellom partene i en forhandlingssituasjon vil kunne være avgjørende for hvilke rettigheter og plikter som oppnås. Avtaler kan heller ikke gjelde for de som er utenfor et avtaleområde, slik at det da alltid vil være noen som ikke omfattes.

En lovbestemmelse vil derimot kunne omfatte alle arbeidstakere. En spesifikk hjemling av konkrete og detaljerte rettigheter vil gi klarhet i hva man har krav på, men siden det ikke er mulig å fange opp alle tenkelige situasjoner, kan en slik fremgangsmåte også virke begrensende.

En permisjonsrett uten lønn vil fordre at arbeidstakerne enten klarer seg ved hjelp av andre ordninger eller ved midlertidig lønnsbortfall, eller at de enkeltvis eller kollektivt oppnår en overenskomst med arbeidsgiver. En lovfestet rett til utdanningspermisjon med delvis eller full lønn ville gi de arbeidstakerne som ønsket det store muligheter til å tre ut av arbeidet for å ta utdanning. Dersom kostnadene skulle dekkes av arbeidsgivere, måtte en ta stilling til om lønnet permisjon skulle komme istedenfor eller i tillegg til andre opplæringstilbud i virksomheten. Hvis den ansatte skulle kunne ta lønnet studiepermisjon i tillegg til kostbare interne kompetanseutviklingstiltak, vil det kunne føre til at arbeidsgivere la ned slik aktivitet.

En rett til delvis eller helt lønnet permisjon vil utvilsomt føre til en mer omfattende bruk av utdanningspermisjoner i arbeidslivet. Dette vil redusere arbeidsstyrken, og dermed innebære et betydelig direkte produksjonstap. En utstrakt bruk av utdanningspermisjoner vil føre til et stort omfang av vikariater, noe som kan svekke nykommere på arbeidsmarkedet sin mulighet til å få fast stilling. På den annen side kan nettopp vikariater innebære en lettere adgang for nykommere til yrkeslivet. I tider med stramt arbeidsmarked vil en utstrakt bruk av utdanningspermisjon også forsterke tendensene til mangel på en del typer arbeidskraft. I tillegg kan det ha et fordelingspolitisk aspekt. Det er grunn til å anta at arbeidstakere med høyere utdanning i større grad enn andre vil velge å ta permisjon for å videreutdanne seg, slik at en slik permisjonsrett kan føre til større forskjeller i utdanningsnivå. Helt eller delvis lønnet utdanningspermisjon vil videre kunne påvirke viljen til egeninvestering i utdanning før den enkelte går ut i arbeidslivet. På den andre siden har mange virksomheter, både offentlige og private, behov for at de ansatte utvider sin formelle og reelle kompetanse. Dette for at alle medarbeidere skal kunne medvirke til større omstillingsevne, bidra aktivt til organisasjonsutvikling og ha større evne til å delta i virksomhetens kvalitetsutvikling

Hvilke begrensninger som legges på en eventuell rettighet vil bestemme graden av innflytelse for arbeidsgiver og arbeidstaker. Slike avgrensninger kan være arbeidsgivers mulighet til å påvirke permisjonstidspunkt, hyppighet, varighet og utdanningsvalg, samt hvilke krav som stilles til ansettelsestid på forhånd og til jobb i ettertid. Om uenighet skal løses ved drøftinger eller forhandlinger er også et viktig aspekt.

Arbeidsgivers mulighet til å styre virksomheten må altså veies opp mot den enkeltes mulighet til å styre sitt utdanningsvalg. Undersøkelser viser at det ofte er samsvar mellom arbeidsgiverens og arbeidstakerens interesser, fordi de fleste valg fra arbeidstakernes side blir nettopp tatt ut fra et ønske om å bli enda dyktigere i jobben.

Selv om utdanningsønsket ikke skulle harmonere med virksomhetens kompetanseplaner, er individuelle valg nært knyttet opp mot motivasjonen for etter- og videreutdanning hos hver enkelt. Å kunne realisere egne ønsker vil for de fleste fortone seg som mer attraktivt en å delta i opplegg som arbeidsgiveren pålegger. I forhold til de aktuelle arbeidsoppgavene, vil det ofte være den enkelte arbeidstaker som er best i stand til å vurdere hvilken tilleggskompetanse som er mest tjenlig. Det vil også gi arbeidstakeren mulighet til å velge etter- og videreutdanning med sikte på sin personlige utvikling mer enn sine konkrete arbeidsoppgaver

I noen sammenheng vil permisjonsuttak kunne ha negative konsekvenser som følge av at arbeidstakeren trekkes ut av den løpende produksjon. Spesielt i mindre bedrifter, hvor det er vanskelig å erstatte den permitterte med intern omrokkering eller ved vikarer, kan belastningen bli stor. Det kan dreie seg om kostnadsfaktorer som avlønning av vikarer, opplæringskostnader for vikarene og tap av produksjon, samt usikkerhet om hvor mange som vil ha permisjon hvor lenge og om man finner kompetente vikarer. Dette kan gjøre det vanskelig for arbeidsgiverne å planlegge langsiktig, og dermed skape problemer i forhold til inngåtte kontrakter eller forpliktelser. Disse konsekvensene må ses i forhold til mulige gevinster i form av økt produktivitet og økt fleksibilitet i arbeidsstyrken. Usikkerheten kan bli mindre dersom arbeidsgiver aktivt i fellesskap med arbeidstakerne tar ansvar for kartlegging av behov og planlegging av kompetanseutviklingen.

Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget foreslår at rettigheter til utdanningspermisjon lovfestes for å sikre likebehandling av alle arbeidsgivere og arbeidstakere. Loven må inneholde bestemmelser om utdanningsformål. Videre skal det fastsettes begrensninger i bruk av rettighetene slik at arbeidsgivers muligheter til å planlegge produksjon, og personaldisponeringer sikres. De nærmere regler avtales mellom partene i arbeidslivet.

Medlemmet Stølen vil uttale følgende om tidskontoordning og lovfestet opptjeningsrett til etter- og videreutdanning:

For å kunne oppfylle målet om en kontinuerlig etter- og videreutdanning i hele befolkningen, og for å kunne gi begrepet «livslang læring» et reellt innhold ved inngangen til det neste århundret, må det etableres en felles virkelighetsforståelse blant arbeidstakere, arbeidsgivere og offentlige myndigheter om nødvendigheten av et nasjonalt kompetanseløft.

Norge som nasjon vil bli utsatt for en stadig sterkere konkurranse fra land der arbeidskraftens kompetanse vil bli betraktet som næringslivets viktigste konkurransefortrinn. Norge har ikke råd til å tape dette kappløpet om fremtidens arbeidsplasser som følge av at kortsiktige og kostnadsbegrunnete hensyn måtte bli fokusert fremfor en langsiktig, strategisk tenkning og satsing. Norge med sine store inntekter fra olje- og gassproduksjonen må ta seg råd til å satse betydelige ressurser på en nasjonal handlingsplan for voksenopplæring og kompetanseutvikling i arbeids- og samfunnslivet i årene fremover.

For å sikre disse overordnede mål må den lovfestede retten til utdanningspermisjon derfor ledsages av en opptjening i en tidskontoordning av betalt tid til utdanningspermisjon for alle grupper, også for de som av ulike grunner faller utenfor det ordinære arbeidsmarkedet. Det forutsettes at staten gis hovedansvaret for de sistnevnte gruppene.

Kombinert med for eksempel avtalebaserte ordninger / lønnet permisjon fra arbeidsgiver, ordninger fra Statens Lånekasse for utdanning mv, forutsettes tidskontoordningen å skulle gi arbeidstakerne en reell mulighet til løpende ajourhold av kompetanse både i eksisterende jobb og i forhold til arbeidsmarkedet forøvrig. Den nærmere utformingen, herunder finansieringen , av tidskontoordningen forutsettes utredet av et offentlig utvalg der partene i arbeidslivet er representert.

4.6 Tilbud om grunnskole og videregående opplæring for voksne

Problemstilling

Gode basiskunnskaper er viktig for å fungere i arbeids- og samfunnsliv. Noen voksne mangler formell grunnskole eller de kan mangle vesentlige ferdigheter i en del av grunnskolens fag i f eks lesing, skriving og regning. Årsakene kan være mange. Det er ofte en sterk barriere mot å gå tilbake for å ta opp igjen denne utdanningen når man først er passert ordinær skolealder, og i noen tilfeller mangler det gode tilrettelagte tilbud. Denne gruppen voksne er ikke stor, den er lite synlig, og vil ofte vegre seg mot å gjøre sine krav gjeldende. Nettopp av den grunn kan det være viktig å fokusere på den, fordi den lett kan gå glipp av kompetanseutviklingstiltak eller falle ut av arbeidsmarkedet.

En langt større gruppe voksne har ikke videregående opplæring, enten fordi de ikke har hatt muligheten til det, eller fordi det ikke var så nødvendig den gangen de var unge. Etter to tiår med en sterk utbygging av den videregående skolen, har i dag alle unge en rett til 3-års videregående utdanning.

Dersom voksne skal gis en tilsvarende mulighet, vil det potensielle antallet personer være stort. Selv om det er en betydelig kapasitet i utdanningssystemet i dag, ville det være nødvendig å øke denne for å dekke behovene. Framfor alt måtte tilbudene tilpasses til voksne på en mye bedre måte enn nå. Tilbudene må være tilstede, treffe behovsgruppen mht tilrettelegging, organisering og pedagogikk, og de barrierer som i dag begrenser de voksnes etterspørsel etter grunnskole og videregående opplæring må reduseres.

Det vil derfor være helt sentralt å få fram en så fleksibel tilbudsstruktur som mulig. Fleksibiliteten må gå på:

  • ulike alternativer når det gjelder komprimerte løp, deltidsstudier og moduler

  • muligheter for å bruke fjernundervisning, gjerne kombinert med lokal støtteundervisning i samarbeid med studieforbund, folkehøgskoler og offentlige utdanningsinstitusjoner

  • tilrettelegging av individuelle opplæringsløp ut fra tidligere kompetanse, dette gjelder også for innvandrere og grupper med spesielle behov

  • samarbeid med andre instanser (bedrifter, virksomheter, studieforbund, arbeidsmarkedsetaten)

Alternativer

For å nå målet er det nødvendig at det offentlige tar et ansvar for å legge tilbudssiden til rette for økt deltakelse. Det er flere alternative måter å gjøre dette på:

  • Lovfestet rett for den enkelte (med korresponderende plikt for kommunesektoren til å oppfylle)

  • Lovfestet plikt for kommuner/fylkeskommuner om å tilby (eventuelt ved å bygge ut et visst forhåndsdefinert omfang).

  • Bruk av finansielle virkemidler (f eks innsatsstyrt finansiering fra staten enten for hver person eller basert på planlagt og gjennomført aktivitet)

  • Kombinasjonsløsninger

En lovfestet rett har vært et kraftfullt virkemiddel for å sikre alle grunnskoleundervisning, og fra 1994 for at alle unge skal få videregående opplæring. For grunnskole er denne retten en adgang (og en plikt) til et homogent opplegg, og på videregående nivå en adgang til ett (av tre) standardiserte tilbud på heltid, tatt ut i en begrenset tidsperiode. Kommunene har en plikt til å tilby grunnskoleundervisning for voksne, men uten angivelse av omfang. Fylkeskommunene har et krav om at de skal ha et omfang i videregående opplæring på 375 pst av et gjennomsnittlig årskull. De ekstra 75 pst skal fange opp omvalg, spesielt tilrettelagte opplegg og voksne søkere. Kommunesektorens kostnader dekkes gjennom det ordinære finansieringssystemet for sektoren (rammefinansiering).

En rettighet krever klare kriterier, og det er derfor ikke lett å fange opp utradisjonelle tilbud eller stille krav om spesiell tilrettelegging for voksne. En rettighet kunne likevel sette kraft bak utfordringene for fylkeskommunene og gi et markert løft for den voksne delen av befolkningen. Samtidig ville det være uakseptabelt at ungdom som faller ut av videregående opplæring ikke skulle få komme tilbake for å fullføre denne. Dermed vil realiteten være at alle over 16 år får en rett til videregående opplæring

Å øke kravet til omfanget av videregående opplæring for å bedre tilbudet til voksne, vil kunne være et godt tiltak spesielt for unge mennesker i alderen 20-25 år. Etablerte voksne har mer ulike livssituasjoner, og dermed sterkere krav til variasjon i måten å tilrettelegge tilbudene på. Ved å la alle typer tilbud inngå i et omfangskrav kunne det anspore til kreativitet og uvanlige løsninger, men ved store regionale forskjeller kan det være vanskelig å fastsette en størrelse på kravet som vil virke like hensiktsmessig overalt. På den annen side vil det være enklere å følge opp at alle fylkeskommuner tilfredsstilte kravet.

Ved en individuell rett eller en utbyggingsplikt ville det naturlige utgangspunktet være at staten økte kommunesektorens inntekter gjennom rammefinansieringssystemet. I dette systemet er det nøkler for hvor mange barn og unge som er i skolerelevant alder, og tilsvarende nøkler kunne benyttes for voksnes utdanningsnivå. Svakheten ved denne tilnærmingsmåten er at atferden hos voksne ikke er så forutsigbar som hos de unge. Utdanningsnivå i utgangspunktet trenger ikke gi klare indikasjoner på hvor mange som vil delta. En rettighet kombinert med rammefinansiering vil gjøre at kommunesektoren vil «tjene» på at færrest mulig deltar. Det vil dermed kunne danne seg en utdanningskø av voksne med rett til videregående opplæring.

En tilskuddsordning basert på aktivitet kan, med riktig utforming, bidra til en rask vekst i tilbudene. Dette har en sett ved utbyggingen av andre offentlige tjenester som barnehager og polikliniske tjenester. Det måtte imidlertid fastsettes et helt sett av priser fordi kostnadene vil være forskjellige alt etter hvordan tilbudene er lagt opp. Prisene, og reglene rundt, gir insitamenter som ved uheldig utforming kan føre til utilsiktede virkninger. Blir stykkprisen for høy i forhold til kostnadene ved et tilbud, kan det gi en overetablering som kan gå på bekostning av andre tilbud. Blir prisen for lav, kan tilbudet forsvinne. For at tilskuddene ikke skulle gå til finansiering av ordinære elever måtte det etableres en nedre aldersgrense, f eks på 25 år for videregående opplæring. Dette kunne føre til at gruppen like under denne alderen ville bli nedprioritert i det ordinære systemet fordi det ville lønne seg å la de vente. Et alternativ vil være at tilbudet gis til alle som ikke har hatt rettigheter etter nåværende lov, dvs alle som er født før 1978, og at ordningen har en tidsbegrenset varighet på f eks 10 år. Administrasjon, kontroll og vedlikehold av et prissystem vil være krevende.

Statlige tilskudd basert på planlagt og gjennomført aktivitet måtte i praksis bygge på mer eller mindre standard kostnadsnøkler og innsendte planer. På den måten vil det være relativt likt et stykkprissystem. Det ville imidlertid være mulig å bruke mer skjønn, ta hensyn til lokale forhold, gi mer støtte til spennende utviklingsprosjekter med stor overføringsverdi, ta hensyn til ulikt opplæringsbehov i lærerstaben mv. Slike skjønnsavgjørelser åpner imidlertid for forhandlinger og spillsituasjoner. Også her vil systemet være administrativt krevende.

Rammefinansiering og direkte statlige tilskudd kan kombineres, ved at tilskuddene bare dekker en del av kostnadene. En måtte da ta stilling til om kommuner og fylkeskommuner skulle toppfinansiere tilbud som går i regi av studieforbund eller private skoler, eller om den delen som staten ikke betaler skulle slå ut i høyere egenandel.

Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalgets utgangspunkt er at

  • alle voksne som ikke har hatt rettigheter etter lov om videregående opplæring gis en mulighet til videregående opplæring

  • tilbudet til voksne som ønsker grunnskole eller videregående opplæring må forbedres betydelig

  • voksne som har behov for særskilt tilrettelagt opplæring på videregående opplærings nivå, bør få dette.

  • for å få finansiert tilbud om videregående opplæring er forutsetningen at en ikke har det fra før og at en bygger videre på det grunnlaget en har. Det siste innebærer at en har fått dokumentert sitt realkompetansenivå. Det bør ikke være tilsvarende krav til de som ønsker grunnskoleundervisning

  • kommunene får ansvaret for grunnskolen, og fylkeskommunene får ansvaret for å oppfylle etterspørselen etter videregående opplæring

  • kommunene/fylkeskommunene må oppfordres til å samarbeide med både private utdanningsinstitusjoner, studieforbund, fjernundervisningsinstitusjoner og virksomheter for å oppnå stor fleksibilitet i tilbudene

  • Så vidt mulig bør det skapes egne voksne utdanningsmiljø

Utvalget vil forankre tiltakene i kommunene og fylkeskommunene. Skolesystemet er godt utbygd for å dekke de unges behov, og det er naturlig å utnytte dette systemet for også å nå den voksne delen av befolkningen. I tilbudene finnes den bredden som er nødvendig og læreplanene er inndelt i moduler som gjør det mulig å dokumentere delkompetanse.

For å utvikle den mangesidigheten som er nødvendig for å nå et stort antall personer med tilbud om videregående opplæring, må kommunesektoren legge til rette for et effektivt samarbeid med andre opplæringsaktører. En sterk økning i etter- og videreutdanning vil nødvendiggjøre bruk av fjernundervisning og fleksibel tilrettelegging av læring blant annet gjennom bruk av informasjonsteknologi. Dette er felter som både utdanningsinstitusjonene, studieforbundene og de frittstående fjernundervisningsinstitusjonene har erfaring på. Det finnes i tillegg mange muligheter for spesiell tilrettelegging og samarbeid med bedrifter, virksomheter og andre utdanningsaktører, hvor det også vil være mulig å trekke med de som ikke er i arbeid. Folkebibliotekene vil også kunne være aktuelle samarbeidspartnere.

Utvalget foreslår at kommunene får en lovfestet plikt til å sørge for at alle voksne som har behov for utdanning på grunnskolens nivå, får et tilbud om dette.

Utvalget foreslår at fylkeskommunene får en lovfestet plikt til å sørge for at alle voksne gis en mulighet til å ta videregående opplæring. Voksne med særskilt behov for tilrettelegging, bør etter en sakkyndig vurdering ha en rett til slik opplæring. Plikten rettes i første rekke inn på at voksne som ikke omfattes av Reform 94, skal få et tilbud basert på søkerens realkompetanse og tilpasset den enkeltes situasjon m h t når, hvor og hvordan undervisningen er tilrettelagt.

For å få en tilstrekkelig bredde og fleksibilitet i tilbudene foreslår utvalget at staten dekker kostnadene gjennom finansieringsordninger basert på innsats og aktivitet. Satsingen som iverksettes for å gi voksne en ny mulighet til å ta videregående opplæring, er ekstraordinær, og bør derfor innføres gradvis og slik at behovet kan dekkes over en tiårsperiode. Dette forutsetter at den nåværende ordningen etter paragraf 20 i Lov om fagopplæring i arbeidslivet foreløpig gis tilsvarende varighet.

Den enkelte får muligheten til å få dekket kostnadene ved tilbudet, og kommuner og fylkeskommuner og andre utdanningsarrangører får en økonomisk kompensasjon for å tilrettelegge tilbud for voksne. Utvalget tar ikke stilling til den konkrete utformingen av tilskuddssystemet. I hvert fall i startfasen vil det være en fordel at tilskuddene utmåles på bakgrunn av konkret informasjon om tilbudet som skal gis. Det bør imidlertid tas sikte på at tilskuddsordningen også skal kunne brukes til å dekke lærernes behov for nødvendig etter- og videreutdanning for å kunne undervise målgruppen.

Medlemmene Bergersen, Buer, Grue, Kjuus, Olsen, Reve, Stølen og Sæbønes uttaler om § 20-ordningen i Lov om fagopplæring i arbeidslivet. For å imøtekomme arbeidslivets og ulike arbeidsgruppers behov for å kunne dokumentere og formalisere fagkompetanse, og et mer overordnet ønske om styrket allmennfaglig kompetanse i befolkningen bør kompetanse bygges opp ved hjelp av følgende tre elementer:

  1. Praktisk - teoretisk innsikt og ferdigheter som § 20 kandidaten prøves i ved en praktisk prøve.

  2. Yrkesteoretisk innsikt som § 20 kandidaten prøves i ved en yrkesteoretisk prøve.

  3. Allmennfaglig innsikt og ferdigheter som prøves ved egne allmennfaglige prøver.

Avlagt prøve med godkjent resultat fra a) og b) gir fag- eller svennebrev.

Dette er ikke et ønske fra representantene om å markere noen prinsipiell motstand mot allmennfaglig kompetanse og kunnskaper. Der dette er en naturlig og nødvendig del av faget må allmennfag integreres i yrkesteorien. Dersom kandidaten ønsker tilsvarende del av allmennfaglig kompetanse som en lærling i faget, må også prøven(e) under c) avlegges med godkjent resultat.

Medlemmene Briseid og Reymert vil uttale følgende: Det er et hevdvunnet prinsipp at kravene til vitnemål, fagbrev og sertifiseringer skal være de samme uavhengig av alder eller dokumentasjonsordninger.

Etter Reform 94 er det fastsatt andre krav til å få utstedt fagbrev enn det som gjaldt tidligere. Begrunnelsen er at disse kravene er nødvendige for framtidens fagarbeidere, som skal utøve sitt arbeid i et dynamisk, teknologisk og internasjonalisert samfunn.

En del av de nye kravene er ennå ikke gjennomført for de som tar fagbrev som privatister. Det er fastsatt en overgangsordning fram til 1999 for å gi noe mer tid for tilpassing til de nye kravene for denne gruppen.

Det kan være grunner for at denne overgangsordningen opprettholdes ytterligere noen år. Men på sikt er ingen tjent med at fagbrev avlagt etter denne ordningen har et annet og lavere nivå enn de andre fagbrevene. Dette kan på sikt gi privatistordningen i fagopplæringen et B-stempel som i sin tur undergraver selve dokumentasjonsformen. En slik utvikling vil være meget uheldig da det er viktig at denne dokumentasjonsordningen videreutvikles og opprettholder den samme legitimitet som fagbrev avlagt på ordinært vis.

4.7 Utgifter til livsopphold

Problemstilling

For at arbeidstakere skal kunne ta opplæring må de enten ta det på fritiden, på arbeidsplassen i arbeidstiden eller ved fri fra arbeidet. Det vil være store individuelle variasjoner for hvilke muligheter og ønsker man har i forhold til dette.

Dersom en stor andel av arbeidstakerne bare ser muligheten til opplæring ved å få helt eller delvis fri fra arbeidet, kan ordninger for lønnskompensasjon være et aktuelt virkemiddel for å øke deltakelsen.

Alternativer

  • dagens ordninger

  • nytt rammestyrt system

  • nytt regelstyrt system

Statens lånekasse for utdanning gir støtte til utdanning på alle nivå, også videregående. Regelverk og støttenivå vil kunne passe for en del av målgruppen. For voksne med store faste utgifter til barn, familie og bolig, vil imidlertid støttenivået kunne bli for lavt. Et annet problem er at støtten blir avkortet dersom man har inntekt og støtte fra andre kilder. For at støttereglene skal kunne brukes mer aktivt mot målgruppen, er det mulig å se på nivået for lån og stipend, f eks ved å innføre et eget stipend for denne gruppen eller å øke forsørgertillegget. Å øke støttenivået kun på bakgrunn av alder, vil kunne virke urimelig for yngre studenter, og det ville bli et press i retning av en generell økning. En økning for alle vil få store kostnadsmessige konsekvenser. En økning av forsørgingstillegget enten for denne gruppen eller alle grupper av studenter, vil kunne være mer målrettet fordi ekstrakostnadene for etablerte voksne ofte vil være kyttet til barn.

Dersom en i tillegg til utdanningsstøtten kunne beholde inntekter og støtte fra andre steder, ville det kunne bli lettere for mange arbeidstakere å ta utdanning. Formålet med utdanningsstøtten er imidlertid å fjerne ulikheter og fremme likestilling, slik at alle uavhengig av økonomisk og sosial situasjon skal kunne ta utdanning. Dette er bakgrunnen for avkortingsreglene, og de som ikke har andre finansieringskilder kan føle det urettferdig at medstuderende med betydelig ekstra støtte skal kunne motta like mye fra det offentlige. Etter- og videreutdanningsstudenter er generelt neppe vanskeligere økonomisk stilt enn yngre førstegangsstudenter. Dette taler for at lånekassens ordninger er de samme for begge grupper. En mulig måte å ta hensyn til at mange voksne har store faste utgifter er å fjerne avkortingsreglene når det gjelder lån, men opprettholde avkortingen når det gjelder stipend.

Det er mulig å etablere et nytt regelstyrt system i tillegg til lånekassens. Et definert regelverk vil ha den fordelen at hver enkelt vil kunne vite om en har krav på støtte eller ikke, noe som vil lette planleggingen av utdanningen.

Et regelverk vil imidlertid ikke kunne fange opp enhver ønsket tilpasning, og vil derfor kunne virke styrende på hvordan tilbudene blir organisert. Dersom støtte kanaliseres til utdanningsopplegg som er organisert på dagtid i arbeidstiden, vil det stimulere til å etablere slike tilbud, og muligens fortrenge andre typer tilbud. En regelstyrt ordning kan også bli dyr fordi den ikke kan holdes innenfor en økonomisk ramme.

En rammestyrt ordning må også ha satser og regelverk. Siden rammen er styrende for aktiviteten, kan en komme i en situasjon hvor en må prioritere mellom søkere. Fordelen er at en kan prøve ut et system uten å risikere at det blir alt for stor økonomisk belastning.

Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget mener at utdanningsstøtten fra Statens lånekasse for utdanning må kunne brukes mer aktivt i etter- og videreutdanning generelt. Regelverket og ordningene dekker de fleste aktuelle formål i dag, og vil kunne være tilstrekkelig for mange grupper. Siden regelverket primært er rettet inn mot unge førstegangsstudenter, vil lån og stipend kunne være for lavt for grupper av voksne. Spesielt må en se på muligheten for å kunne få stipendier fra arbeidsgivere eller fra faglige organisasjoner uten avkorting av støttebeløpet.

Utvalget foreslår at det foretas en generell gjennomgang av regelverket for Statens lånekasse med sikte på bedre tilpasning til etter- og videreutdanningsstudenter. Spesielt vil det være relevant å vurdere forsørgertillegget og avkortingsreglene. Lånekassens regelverk må sikre likeverdige ordninger for alle studenter med forsørgerbyrde

Medlemmene Bergesen, Borgir, Olsen og Stølen har følgende merknad:

Skal voksne kunne gjøre bruk av mulighetene til å ta grunnskole- og videregående opplæring er det av avgjørende betydning at det etableres gode ordninger for dekning av utgifter til livsopphold ved opplæring hvor man har helt eller delvis fri fra arbeidet. Disse medlemmene foreslår at det etableres en ordning hvor staten dekker 60 pst av lønnskostnadene i inntil halv tid. Inntektsgrensen kunne være som i sykepengeordningen, d v s 6 ganger folketrygdens grunnbeløp (255 000 kroner). Dette vil gi en støtte på maksimalt 76 500 kroner pr år. Det resterende av inntektsbortfallet kunne dekkes av arbeidstakeren selv direkte eller via avtalebaserte ordninger. Uten en særskilt adgang for dekning av utgiftene til livsopphold for denne gruppen vil sannsynligvis svært få finne mulighet til å gjøre bruk av ordningen.

4.8 Partsbaserte ordninger

Problemstilling

For en arbeidstaker er det avgjørende at det finnes et ønsket opplæringstilbud, og at hun har anledning til å delta. En arbeidsgiver vil være opptatt av at det er tilstrekkelig kompetanse i virksomheten og at denne videreutvikles. I utgangspunktet skulle det således ligge godt til rette for å kunne forhandle seg fram til løsninger som er tilfredsstillende for alle parter.

Der hvor opplæringsaktiviteten er initiert av arbeidsgiveren vil som regel både opplærings- og lønnskostnader bli dekket av arbeidsgiver. Arbeidsgivere vil også i mange tilfeller betale lønn for arbeidstakere som deltar i undervisningsopplegg med fri fra arbeidet der hvor utdanningen er relevant for virksomheten. Dette er i tråd med hovedavtalene som slår fast at kostnader til etter- og videreutdanning i samsvar med bedriftenes behov, er bedriftenes ansvar. Det er heller ikke unaturlig at voksne yrkesaktive bruker noe av egne midler dersom de velger utdanning ut fra individuelle ønsker og behov.

Arbeidslivets parter kan i økende grad prioriterer kompetansefremmende tiltak og kompensasjonsordninger i lønnsoppgjør og tariffavtaler fremover, noe som vil kunne gi et avgjørende bidrag til å sikre at flere får en mulighet for etter- og videreutdanning.

Alternativer

Muligheten for hva arbeidsgivere og arbeidstakere - individuelt, kollektivt, lokalt eller sentralt - kan bli enige om i en kompetanseutviklingssammenheng er mange. Det kan være snakk om:

  • Individuelle avtaler om lønn under deltakelse på eksterne utdanningsopplegg

  • Kollektive avtaler om full eller delvis lønn under utdanningspermisjon

  • Avtaler om systematiske utviklingsopplegg, individuelt eller kollektivt

Det kan også avtales hvordan formål eller aktivitet skal finansieres, ved avsetninger til fond eller fra de løpende budsjetter. Staten kan bidra ved å etablere ordninger som støtter opp om kompetanseutvikling generelt, eller ved å innbetale til partsbaserte ordninger i forbindelse med lønnsoppgjør. Skattesubsidier både for virksomheter og enkeltpersoner er også virkemidler som kan brukes for å finansiere og motivere kompetanseutvikling.

Avtaleveien har den fordelen at den er fleksibel og kan tilpasses de ulike avtaleområders behov. Det kan også være mulig å tilgodese spesielle grupper.

En eventuell statlig medvirkning i en avtalesammenheng, kan gjøre det lettere å få til moderate lønnsoppgjør, men statlige ordninger kan ikke begrenses til det organiserte arbeidsliv. Dersom staten skal medvirke, bør det være på områder som er nøytrale i forhold til organisering. En fondskonstruksjon hvor arbeidstakere, arbeidsgivere og staten skulle innbetale, måtte derfor forutsette pliktige innbetalinger. I praksis ville det derfor ha blitt en skatt på arbeidsgivere og arbeidstakere. Fordelen kunne være at denne skatten ble synliggjort som en «kompetanseskatt«, og en ville kunne øremerke midler til kompetanse- og utdanningsformål, f eks til lønnet permisjon. Men siden det i realiteten er snakk om ordinære statsmidler bevilget av stortinget, ville staten hatt ansvaret for forvaltningen av midlene.

Om slike statsmidler skal inn på et fond eller bevilges årlig er et annet spørsmål. En fondskonstruksjon kan, i en situasjon med øremerkede inntekter, bidra til å utjevne tilfeldige forskjeller i inntekter og behov. Det er mulig å sette av midler i perioder hvor økonomien går godt, for å bruke når inntektene svikter. Imidlertid er dette en problemstilling som gjelder for økonomien som helhet, og for alle vitale velferdsgoder. En kan også tenke seg å bygge opp et fond for å bruke avkastningen som fremtidig finansieringskilde. En ulempe kan da være at de som betaler inn i oppbyggingsfasen, både måtte dekke løpende kompetanseutviklingsaktivitet og framtidens. Dersom det tok lang tid å bygge opp et fond, ville mange av de som betalte inn ikke få noen nytte av avsetningen.

Utvalgets vurderinger og forslag

Det er viktig å stimulere til en flora av ulike former for organisert læringsaktivitet. Det kan være snakk om rene virksomhetsinterne opplegg som organiseres som en del av det ordinære arbeidet, en tilpassing av arbeidssituasjonen for en eller flere arbeidstakere, helt eller delvis fri fra arbeidet i kortere eller lengre perioder, eller studieaktivitet på fritiden. For mange grupper vil det viktigste være at det finnes et dekkende tilbud og at det finnes finansieringsordninger. I noen tilfeller er det hensiktsmessig at en arbeidstaker tar helt fri fra det daglige arbeid for å vie seg til studier, men det er ikke en målsetting i seg selv at dette skal være hovedregelen. Det er resultatene i form av økt kompetanse for den enkelte, for virksomheter og for samfunnet som er det primære.

Utvalget forutsetter at partene i arbeidslivet må prioritere ordninger som gjør det mulig for alle arbeidstakerne å delta på etter- og videreutdanning, og at det gjennom tariffoppgjørene settes av midler til etter- og videreutdanningstiltak.

4.9 Kompetansetilskudd til virksomheter

Problemstilling

Etter- og videreutdanning på arbeidsstedet gir muligheter for at kompetanseoppbyggingen knyttes nært til den enkelte arbeidstakers arbeid. På arbeidsplassen kan generell kunnskap knyttes direkte til daglige gjøremål. Det kan stimulere til samarbeid og samhandling på tvers av faggrupper og nivåer, og gir anledning til å bruke instruktører og manualer i forbindelse med komptanseheving knyttet til egne arbeidsoppgaver. Opplæring som del av arbeidet har ofte pedagogiske fortrinn fremfor simulerte læreprosesser i egne undervisningsinstitusjoner. I mange tilfeller vil leverandører av utstyr være knyttet til slik kompetanseoppbygging.

Slik opplæring kan være meget kostnadseffektiv. Mange arbeidstakere gir uttrykk for at det meste av deres kompetanseoppbygging nettopp skjer i situasjoner knyttet til deres daglige arbeid. En reform med sikte på ny kompetanse må derfor også omfatte den kompetansehevingen som er knyttet til den enkeltes arbeidsplass.

Alternativer

Planlegging, gjennomføring og finansiering av kompetanseutvikling internt i virksomheter er noe virksomhetene selv må ta hovedansvaret for. Staten eller arbeidslivsorganisasjoner kan støtte opp om og stimulere dette arbeidet ved hjelp av kunnskap eller økonomisk støtte. Slike støtteordninger kan enten være generelle og styrt av et regelverk eller de kan være selektive og målrettede. Støtten kan ytes direkte eller indirekte gjennom f eks skattesubsidier.

Fordelen med generelle ordninger er at virksomhetene kan studere regelverket og finne ut om de er berettiget til støtte, noe som kan lette planleggingen. Det er imidlertid to hovedinnvendinger mot generelle ordninger. For det første vil tiltakene gjelde alle virksomheter som tilfredsstiller kriteriene, også de som har økonomi og kompetanse til å klare seg selv. Innenfor en økonomisk ramme vil dette innebære at det blir mindre støtte til de som har reelle behov. For det andre vil det kunne være vanskelig å definere hva som er kompetansehevende tiltak og hva som ikke er det.

Med selektive ordninger vil ikke alle ha krav på støtte, og det er mulig både å sette vilkår for hvilke virksomheter som skal være søknadsberettiget, samt prioritere mellom innkomne søknader. Praktiseringen av en slik støtteordning kan imidlertid oppleves som urimelig for de virksomheter som ikke får støtte. Dersom den økonomiske uttellingen av å kvalifisere til støtte er god, kan det føre til at det brukes store ressurser til å godtgjøre at man er en verdig søker.

Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget mener prinsipielt at kostnadene til virksomhetsintern kompetanseutvikling er virksomhetenes eget ansvar. En må være varsom med å starte en utvikling som trekker dette ansvaret over på staten. Det vil være meget uheldig for norsk arbeidsliv dersom kompetanseutviklingen skulle være styrt utfra hva som kan gi statlig støtte.

Det finnes imidlertid virksomheter som kan trenge bistand til å utvikle sin kompetanse slik at de blir mer omstillingsdyktige og konkurransedyktige. Det kan være snakk om hjelp til å sette i gang læringsprosesser som virker selvforsterkende og som etterlater virksomheten bedre i stand til å definere behov og arbeide for å heve kompetansen. Særlig for små og mellomstore distriktsbedrifter vil finansiell støtte og kvalifisert rådgivning kunne yte vesentlige bidrag.

Utvalget foreslår at det etableres en tilskuddsordning for å støtte systematiske kompetanseutviklingsprogrammer i virksomheter.

Tilskuddsordningen bør være en del av Statens nærings- og distriktutviklingsfonds (SND) utlåns- og støtteportefølje. Vilkårene må være at tiltakene bærer preg av å være investering, virksomhetene må bidra med hoveddelen selv og investeringen må være en del av en langsiktig plan. Det kan være nærliggende å målrette støttemidlene mot små bedrifter med stort omstillingsbehov, og det er mulig å dimensjonere og utforme støtten slik at den stimulerer til nettverkstenkning.

For at den enkelte virksomhet skal bli mer effektiv på etter- og videreutdanningsområdet og få del i offentlig finansiering, må det være et krav at kompetansetiltakene skal være ledd i en konkret plan for utviklingsarbeidet. Det må videre settes bestemte kvalitetskrav til en slik utviklingsplan som i hovedsak må finansieres av virksomhetene selv.

Medlemmene Frivold, Grepperud, Nørstegård, Schønberg og Hille Valla foreslår at deler av midlene til dette programmet fordeles til de regionale SND-kontorene for å kunne se regional nærings- og kompetanseutvikling under ett. Det må lages nærmere retningslinjer for tildeling. Disse retningslinjene må ivareta muligheten for ressurssentrene til å søke statlige midler til grunnfinansiering, jf utvalgets forslag under kap 4 13.

4.10 Skatteregler

Problemstilling

I dag behandles ajourhold av utdanning og videreutdanning skattemessig ulikt. Dersom en arbeidstaker betaler utdanningsutgiftene selv, får vedkommende fradrag for ajourhold av kompetanse, men ikke for videreutdanning. Det er videre et skille mellom grunn- og videreutdanning. Dersom arbeidsgiver betaler utdanningsutgiftene, blir det skattlegging/fordelsbeskatning for arbeidstaker hvis det er grunnutdanning, men ikke når det er videreutdanning.

Dagens retningslinjer er vanskelige å praktisere fordi utdanningskategoriene flyter over i hverandre. Dette åpner for forskjellsbehandling avhengig av hvilken skattekommune en tilhører. Retningslinjene kan også være vanskelig å akseptere fordi de formelle utdanningsnivåene ikke alltid gir uttrykk for de reelle utdanningsmotivene. Kontrollproblemene er også åpenbart store, og kan bare oppdages dersom arbeidsgiveren forelegger saken for ligningsmyndighetene eller ved stikkprøver. Mange arbeidsgivere har ikke vært klar over, og har heller ikke praktisert dette skillet.

Alternativer

Alternativene er å fortsette med dagens retningslinjer og praktisering eller å prøve å definere skillene på en mer hensiktsmessig måte.

Formålet med regelverket er legitimt. Skattesystemets troverdighet er avhengig av at det ikke utvikler seg slik at ordinær lønn tas ut som skattefrie naturalytelser eller hvor vanlige husholdningskostnader blir fradragsberettiget. Å avgjøre hvorvidt en spesifikk utdanningsaktivitet er et «frynsegode» eller et «nødvendig» kompetansetiltak er imidlertid ikke lett.

Det er mulig å la de skattemessige skillene gå på varighet/omfang og kvalitet istedenfor utdanningskategori. Dette ville gi samme skattemessige behandling uavhengig av hva utdanningen klassifiseres som. Også i dag stilles det krav til faglig kvalitet, og disse skal forhindre en utvikling av kurstilbud hvor fornøyelser er hovedformålet og utdanning alibiet. Varighetskravet blir implisitt lagt til grunn i mange av dagens saker, et krav som er relevant for å unngå tilpasninger hvor hele utdanningsløp finansieres av arbeidsgivere.

Utvalgets vurderinger og forslag

I en sammenheng hvor arbeidstakere, arbeidsgivere og det offentlige skal gå sammen om satsing på etter- og videreutdanning bør ikke skattereglene skape unødige hindringer. Reglene bør være så enkle, legitime og forutsigbare som mulig. Stortinget gjorde våren 1997 et vedtak hvor den ba Regjeringen i Nasjonalbudsjettet for 1998 legge fram en prinsipiell og konkret gjennomgang av skatteplikten når det gjelder opplæring/utdanning som helt eller delvis dekkes av arbeidsgiver.

Utvalget foreslår at skattereglene vurderes endret slik at det ikke skilles mellom ajourhold og videreutdanning eller mellom grunn- og videreutdanning, men at det bare stilles krav til faglig innhold og til varighet/omfang.

4.11 Beslutningsmyndigheten ved universiteter og høgskoler

Problemstilling

Planlegging og iverksetting av etter- og videreutdanningsaktivitet kan skille seg fra ordinær førstegangsutdanning på flere måter. For ordinære studenter er det snakk om et homogent tilbud som over tid er relativt stabilt i innhold og målgruppe. Studentene kan velge tilbudet eller la det være, og hvis etterspørselen svikter er det sjelden snakk om raskt å endre undervisningsopplegget. I offentlige utdanningsinstitusjoner er det videre regler mot betaling for tilbudet.

Etter- og videreutdanningsfeltet bærer mer preg av å være et marked, og for å lykkes må utdanningsmiljøene kunne tilby et undervisningsopplegg som treffer en målgruppe m h t faglig innhold, teknisk gjennomføring og pris. Dette krever en evne til å finne ut hva slags behov som finnes, utvikle tilbud i tråd med dette, få det iverksatt og skaffe deltakere. Stabiliteten og lengden på planleggingshorisonten blir dermed vesentlig forskjellig fra den ordinære aktiviteten, noe som krever fleksibilitet i organiseringen og muligheter til å handle raskt.

Utvalget har brakt i erfaring at mange høyere offentlige utdanningsinstitusjoner opplever at de ikke har denne fleksibiliteten i dag, noe som delvis skyldes økonomisk handlefrihet og delvis sentrale regelverk og praktiseringen av disse. De reglene det pekes på er

  • adgangen til å ta betaling. Her er det en regel om at det ikke er lov å ta betaling for kurs på 10 vekttall eller mer

  • reglene for godkjenning av studieopplegg. Departementet skal godkjenne studieopplegg på over 10 vekttall (20 på universitetene), og denne godkjenningsprosedyren er tidkrevende

  • adgangen til å disponere og betale interne lærekrefter

For å bedre de økonomiske mulighetene foreslår utvalget en tilskuddsordning for utviklingsfinansiering (se kap 4.12). Utvalget har også foreslått endringer i inntakskriteriene (se kap 4.4).

Alternativer

Regelverk på dette feltet kan gå i to hovedretninger. Beslutningsmyndighet kan ligge sentralt i departementet eller delegeres ut til den enkelte høgskole eller universitet.

Sentral styring letter kontrollen fordi alle institusjonene har de samme retningslinjene å forholde seg til. På den måten kan en sikre at praksisen er lik. For at en sentral styring skal fungere godt, krever det et fleksibelt regelverk og rask behandlingstid.

Dersom hver enkelt institusjon får fullmakt til å treffe viktige avgjørelser på egen hånd, vil de kunne planlegge på en helt annen måte. Det vil bli lettere å gå i dialog med brukergrupper fordi de har kontroll med rammebetingelsene selv. Faren er at det kan bli svært ulik praksis mellom institusjonene. Selv om hver enkelt institusjon treffer avgjørelser som isolert sett er fornuftig utfra situasjonen, kan summen av tilpasninger bli uoversiktlig og utdanningspolitisk lite ønskelig.

Utvalgets vurderinger og forslag

Høyere utdanning forvalter nær 13 mrd kroner i offentlige midler, og det er viktig at det er god kontroll og styring på at disse midlene disponeres etter forutsetningen. Mesteparten av ressursene går til forskning og utdanning av ordinære studenter. Utvalget ønsker ikke å endre på styringen av førstegangsutdanningen.

Når det gjelder etter- og videreutdanning må universitetenes og høgskolenes handlingsrom og rammevilkårene være mer fleksible. Det enkelte lærested bør få ansvar for å vurdere etterspørsel og behov i markedet og selv bestemme igangsetting av studietilbud innenfor de fagområder der lærestedene har faglig kompetanse.

Utvalget foreslår at styret ved den enkelte høyere utdanningsinstitusjon får fullmakt til å sette i gang videreutdanningstilbud i egen regi på 20 vekttall eller mindre innenfor de fagområder der institusjonen har kompetanse.

Dette innebærer at dagens sentrale godkjenning av videreutdanningsopplegg endres og gjøres desentralisert. Universitetene og høgskolene må selv i hovedsak kunne godkjenne studietilbud og starte opp på områder der institusjonen har kompetanse, uten en langvarig søknadsprosedyre gjennom Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet. I denne sammenheng må det utformes retningslinjer som presiserer hvilke krav som skal oppfylles for at et slikt studietilbud ligger innenfor et læresteds kompetanse.

Utvalget foreslår at regelen om at et studium må være på 10 vekttall eller mindre for å kunne kreve egenbetaling fjernes for etter- og videreutdanning ved offentlige høyere utdanningsinstitusjoner. Det må åpnes for adgang til å kreve egenandeler når grunnutdanningstilbud tilbys eksterne studentgrupper og er tilrettelagt som fleksibel utdanning.

Kriteriet for å kunne ta egenbetaling bør være målgruppe og ikke en mer eller mindre tilfeldig vekttallsgrense. Mange regioner får i dag ikke dekket sitt behov for arbeidskraft med relevant kompetanse gjennom rekruttering av unge nyutdannede. Dette gjelder for eksempel innen sykepleie, barnehage og helsevesenet for psykisk utviklingshemmede. Erfaringer både fra Norge og Sverige viser at gjennomføring av fleksible desentraliserte opplegg, som også kan tas av de som allerede bor i regionen, løser dette problemet. Slike grunnutdanningsopplegg er imidlertid dyrere å gjennomføre for utdanningstilbyderne. At institusjonene ikke kan få ta egenandeler på slike tilbud, stopper i dag utdanningsinstitusjoners mulighet til å imøtekomme regioners sterkt følte behov. Intensjonen er likevel ikke å rokke ved prinsippet om fri grunnutdanning.

Lærestedenes faglige ressurser er primært knyttet til de enkelte fagpersonenes kompetanse. Det må derfor gjøres attraktivt å arbeide med etter- og videreutdanning ved egen institusjon. Avtaleverket forutsetter at personalets arbeidsplikter klarlegges før semesterets start. Dette kan være til hinder for en ønsket fleksibilitet spesielt på etterutdanningsområdet. For å sikre at etter- og videreutdanning blir integrert i lærestedenes virksomhet, er det viktig at fast tilsatt personale involveres i tillegg til personer som er tilsatt i oppdragshjemler. Ved utlysing og tilsetting bør ansvar for etter- og videreutdanning tas inn i stillingsbeskrivelsene på lik linje med ansvar for ordinær undervisning.

Ansvar for etter- og videreutdanning må i framtiden arbeides inn som en regulær del av personalets arbeidsavtaler. Arbeid med å utvikle nye studieopplegg rettet mot utvikling i forhold til arbeidslivet må i større grad enn i dag verdsettes som fullverdig undervisningsrelatert virksomhet ved vurdering for tilsetting i faglige stilling.

Medlemmet Ole Briseid vil uttale at forslagene om fullmakt for høyere utdanningsinstitusjoner om å bestemme videreutdanningstilbud i egen regi på 20 vekttall og om å fjerne regelen om at et studium må være på 10 vekttall eller mindre for å kunne kreve egenbetaling, må vurderes i en bredere sammenheng. Dette medlemmet foreslår at disse spørsmålene utredes og vurderes nærmere.

4.12 Informasjonsteknologi og læring

Problemstilling

Tradisjonene i utdanningen bygger på unge, helårs, fulltids elever og studenter som er tilstede på utdanningsstedet. Mange voksne ønsker å ta utdanning i kombinasjon med arbeid eller omsorgsoppgaver, noe som ofte er vanskelig å forene med den tradisjonelle måten å organisere undervisning på. Tilstedeværelse på lærestedet, faste undervisningstimer og krav til jevn progresjon og arbeidsbelastning er typiske barrierer for deltakelse for etablerte voksne.

Det finnes imidlertid et stort antall mennesker som det bør være mulig å tilby et utdanningsløp som ikke fyller de tradisjonelle kriteriene:

  • Arbeidstakere ved bedrifter som driver aktiv kompetanseutvikling av sine medarbeidere, og som har behov for særskilte utdanningsopplegg.

  • Personer som ønsker spesiell kompetanse på eget initiativ.

  • Personer som vil oppgradere sin utdanning.

  • Personer som ønsker ny formell utdanning, f eks videregående opplæring

  • Personer som vil fullføre en avbrutt utdanning.

  • Hjemmeværende og andre som har omsorgsoppgaver som forhindrer organiserte studier.

  • De som tidligere ikke har fullført videregående skole, men som har ønske om og forutsetninger for å ta utdanning på høyere nivå, uten å gå veien om generell studiekompetanse.

En rekke av disse gruppene finnes allerede i dag innenfor det etablerte systemet. Norsk institutt for studier av forskning og utdanning har anslått det de kaller det «skjulte» universitet til over 30 000 studenter, som i utgangspunktet kunne ha interesse av et mer fleksibelt studietilbud enn det som de tilbys i dag. På dette område gjør ansatte i høyere utdanning og de tradisjonelle voksenopplærings- og fjernundervisningsorganisasjonene en stor innsats i dag. Her har utvalget valgt å konsentrere seg om bruk av informasjonsteknologi i undervisning og læring.

Parallelt med at erfaringsgrunnlaget blir bredere og bedre, skjer det en stadig raskere teknologisk utvikling bl a gjennom digitalisering. Den teknologiske kapasiteten øker dramatisk, utstyret blir billigere og mer brukervennlig og tidligere adskilte løsninger (knyttet til tekst, lyd og bilde) integreres. Vi står med andre ord overfor en situasjon hvor informasjonsteknologien fremstår som et spennende, nyskapende og kraftfullt virkemiddel i framtidas kompetansestrategi.

Målet må være å utvikle et sammenhengende kompetansesystem i nært samarbeid med arbeidslivet som åpnes opp og gjøres tilgjengelig for større brukergrupper. Det må:

  • være en bredde i tilbudene

  • være et faglig nivå som ligger på høyde med annen universitets- og høgskoleutdanning

  • være mulig å bygge videre på den utdanningen man har

  • være mulig å skreddersy utdanningstilbud til arbeidslivet

  • være generell adgang for alle uten tradisjonell studiekompetansekrav, men der tilstrekkelig kompetanse ervervet på alternative måter er inntaktskriterium

  • være offentlig eksamen

Det er nødvendig å sikre kvaliteten i slike tilbud, først og fremst ved at det er pedagogisk refleksjon som danner basis for bruk av informasjonsteknologi. Tilbudene må dessuten i større grad enn i dag rettes mot behov, funksjoner og oppgaver som brukerne definerer, og det legges stor vekt på å knytte teoretisk kunnskap til praktiske sammenhenger og erfaringer. Det er videre behov for å etablere en teknologisk infrastruktur som gir flest mulig, til enhver tid, tilgang til kunnskap og kompetanse.

Alternativer:

Utvalget har sett på en rekke forslag om satsinger på dette området. Det gjelder bl a.

  • Etablering av en ny institusjon - et eget åpent universitetssystem - som skal bidra til kompetanseheving i arbeidslivet og åpne for at nye grupper får tilgang til høgskoler og universitet.

  • Etablering av et åpent universitetsnettverk med utgangspunkt i eksisterende utdanningsmiljø.

  • Iverksetting av et omfattende utviklingsprogram for anvendelse av nettverkstjenester, ny pedagogikk, bruk av bibliotekene og bruk av ny kommunikasjons- og informasjonsteknologi for å forbedre tilbudene til funksjonshemmede.

  • Etablering av en ny kunnskapskanal som disponerer en digital satelittkanal.

Utvalgets vurderinger og forslag:

Utvalget har ikke hatt tid og forutsetninger for å gå inn i alle disse forslagene i detalj. Utvalget har derfor heller ikke tatt konkret stilling til de enkelte forslagene.

Det synes imidlertid klart at vi står overfor betydelige muligheter dersom den nye kommunikasjons- og informasjonsteknologien utnyttes i voksenopplæring. Utvalget vil understreke at satsingen på informasjonsteknologi og læring må gjelde alle utdanningsnivåer.

Utvalget foreslår at det som en del av den nasjonale handlingsplanen etableres et utviklingsprogram for bruk av bl a nettbaserte og interaktive medier i voksenopplæringen, oppbygging av kompetanse i mediepedagogikk og voksenpedagogikk samt utvikling av nye undervisningstilbud basert på de nye mulighetene informasjons- og kommunikasjonsteknologien åpner for.

Medlemmene Buer, Grue, Kaels og Reve mener at utfordringene er av en slik karakter og en slik dimensjon at de vil kreve full ledelsesmessig, økonomisk, organisatorisk og markedsmessig oppmerksomhet. Innretting av undervisningstilbud og organisatorisk styring må tilfredsstille nye krav til fleksibilitet. En slik satsing vil være vanskelig tenkbar innenfor institusjoner hvor primæroppgavene er knyttet til tradisjonell utdanning i en nettverksmodell.

En egen institusjon, «Åpent Universitet», organisert i samarbeid mellom myndigheter og næringsliv/arbeidsliv bør derfor utredes. Det vil være naturlig at en del av det som allerede finnes av miljøer innenfor fleksibel læring inngår som deler i en slik satsing.

Medlemmene Bergersen, Kjuus og Olsen mener primært at de offentlige høyere utdanningsinstitusjonene med sine brede utdanningstilbud bør spille en viktig rolle i en etter- og videreutdanningsreform. De er imidlertid i tvil om at disse utdanningsinstitusjonene er i stand til å ta dette løftet. På denne bakgrunn vil derfor disse medlemmene støtte særmerknaden til medlemmene Buer, Grue, Kaels og Reve.

Medlemmene Frivold, Grepperud, Nørstegård, Schønberg, Sæbønes og Hille Valla foreslår at:

1. det etableres et forpliktende, åpent universitetsnettverk med utgangspunkt i det nettverk av utdanningsmiljø vi har i dag.

Gjennom videreutvikling av Sentralorganet for fjernundervisning på universitets og høgskolenivå (SOFF) ønsker disse medlemmer å bygge på etablerte og velfungerende strukturer for å utnytte de faglige og pedagogiske ressurser som finnes.

Der hvor det er små studentmålgrupper for fleksibel utdanning/fjernundervisning vil en kunne benytte et faglig miljø som allerede eksisterer. Det kan også bidra til økt kontakt mellom samtlige høyere utdanningsinstitusjoner og det lokale arbeidslivet gjennom utvikling av brukertilpassede utdanningsopplegg.

For slike etter- og videreutdanningsopplegg vil det normalt ikke bli stilt krav om generell studiekompetanse, og studentene vil få ordinært vitnemål.

SOFFs funksjon bør derfor endres fra å være et utviklingsorgan for fjernundervisning til å bli en nettverksinstitusjon med ansvar for planlegging, utvikling og drift av alle typer etter- og videreutdanningstilbud i norsk høyere utdanning, og hvor bruk av IT inngår som et sentralt virkemiddel.

Det nye SOFF bør altså bli kjernen, pådriveren og koordinatoren i det utvalget har valgt å kalle Norgesnettuniversitetet. Dette nettverksuniversitetet bør «eies» av de statlige lærestedene som på en forpliktende måte ønsker å være med i arbeidet med etter- og videreutdanning og fleksibel utdanning.

En tilsvarende prosess er i ferd med å utvikles gjennom det nettverk som de regionale ressurssentra utgjør på videregående skoles nivå.

2. det opprettes et sentral koordinerende organ på videregående skoles nivå basert på virksomheten knyttet til de regionale ressurssentra.

Også på videregående skoles nivå er det etter disse medlemmenes mening nødvendig med økt innsats innen fjernundervisning/fleksible utdanning. F eks kan man på denne måten dekke nasjonale og regionale behov for kompetanse som i dag bare finnes ved et mindre antall videregående skoler. Disse medlemmene foreslår derfor at det etableres et mindre samordnings- og koordineringsorgan på videregående skoles nivå, gjerne bygd på det nettverksorgan som finnes allerede i dag eventuelt sett i sammenheng med fjernundervisningsnettverket NORNET som i dag involverer flere fylkeskommuner.

3. Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet (KUF) - på vegne av utdanningstilbyderne - arbeider aktivt for å stimulere en konkurranse med sikte på å oppnå rimelige teletjenester for utdanningsformål. Videre må KUF sikre distribusjonsmuligheter/sendeflater i etermedier til bruk i etterutdanningsreformen. I dette arbeidet må KUF ajourføre forslag som er fremmet de senere årene om etablering av en ny Kunnskapskanal/Læringskanal på basis av de nye mulighetene som åpner seg knyttet til digitale medier (radio, TV, satellitt m m) og annen ny teknologi. Medlemmene Olsen og Bergersen slutter seg til særmerknadens pkt. 2.

4.13 Utvikling av undervisningstilbud, arbeidsmetoder og forskning

Problemstilling

Tradisjonen i mange utdanningsmiljøer er knyttet opp mot undervisningen av ordinære fulltidselever. Tilbud om etter- eller videreutdanning rettet mot arbeidslivet krever en annen innfallsvinkel enn tilbud om grunnutdanning, fordi en må foreta en konkret analyse av hva slags kvalifikasjoner og kompetanse det er behov for i en virksomhet eller blant en gruppe arbeidstakere. Både analysen og undervisningsopplegget vil også kunne endre seg raskere. Mange tilbud i dag mangler et arbeidslivsfokus, og mye av etterutdanningen preges av korte kurs uten tilstrekkelig basis i reelle behov. Mange utdanningsmiljøer har liten kjennskap til arbeidslivets behov og betrakter ikke arbeidslivet som en målgruppe for sine tilbud. Arbeidslivet på sin side har heller ikke alltid et godt nok bilde av sine egne kompetanse- og utviklingsbehov og kjenner ikke hvilke muligheter som ligger i utdanningsmiljøene.

En barriere for mange miljøer mot å engasjere seg mer aktivt i etter- og videreutdanningsfeltet er kostnadene ved å komme i gang. Å utvikle et nytt brukerrettet undervisningsopplegg kan være ressurskrevende. Produktet, med faglig innhold, tekniske og pedagogiske løsninger, målgrupper mv, skal utvikles og markedsmulighetene skal analyseres. Ikke minst skal lærerkreftene settes faglig og pedagogisk i stand til å undervise en målgruppe som for mange miljøer kan være uvant. Undervisningsinstitusjonen har i denne fasen ingen inntekter av produktet, og prosjektet kan ha stor risiko. Dersom en institusjon har en lang tradisjon for, og et stort omfang av slike aktiviteter, vil risikoen være spredt på flere prosjekter og inntjeningen fra driften på noen prosjekter vil finansiere utviklingen av andre. En annen barriere er manglende kunnskap om sammenhengen mellom utdanning, kompetanse og verdiskaping. Dette gjelder både i forhold til voksenpedagogiske metoder, alternative læringsarenaer, IT og læring, samspill mellom læringsmiljøene og arbeidslivet og avkastning av investeringer i etter- og videreutdanning. Forskning knyttet til etter- og videreutdanning må derfor styrkes.

Alternativer

Siden de fleste utdanningsinstitusjoner er offentlige er det mulig å styrke driftsbudsjettene for at det skal bli større økonomisk handlerom for etter- og videreutdanning. Økte midler kan gjøre institusjonene i stand til å planlegge og iverksette aktivitet på dette feltet, men det forutsetter at utdanningsmyndighetene er i stand til å fordele midlene mellom institusjonene i forhold til evner og muligheter til å lage gode opplegg, og i forhold til de behov som er på brukersiden.

En annen mulighet til å stimulere økt aktivitet er å gi tilskudd for å dekke utviklingskostnader. Ved en slik innretning kunne det forutsettes at det var laget konkrete planer om å utvikle tilbud, at behovssiden var kartlagt, og at institusjonen var i dialog med brukergruppene. Slike utviklingsmidler kunne gå til alle utdanningsmiljøer, uavhengig av offentlig tilknytning. Sett fra utdanningsmiljøets side gir en slik søknadsprosedyre mindre forutsigbarhet enn direkte styrking av driftsbudsjettet.

Utvalgets vurderinger og forslag

Utvalget mener at den store kunnskaps- og kompetansemengde som finnes i det eksisterende utdanningssystemet må anvendes innenfor en etter- og videreutdanningsreform, og at hovedinnsatsen må settes inn på å få en effektivt fungerende tilbudsside tilpasset den voksne delen av befolkningen. Målet blir dermed å skape et mer dynamisk marked mellom utdanningsmiljøer og arbeidsliv. Et marked som i større grad må fungere på brukernes premisser.

Utvalget foreslår at det for å stimulere til utvikling av nye brukertilpassede undervisningstilbud, voksenpedagogiske arbeidsmetoder og motivasjonstiltak, innføres en egen finansieringsordning for slike utviklingsaktiviteter. Det må også settes av midler til forskning.

Med sine brede utdanningstilbud og sin forsknings- og undervisningskompetanse bør universiteter og høgskoler spille en viktig rolle i etter- og videreutdanningen. Utvalget forutsetter at Kirke-, utdannings- og forskningspartementet vurderer dagens regelverk med tanke på å imøtekomme behovene for etter- og videreutdanning i arbeids- og samfunnsliv.

Med sin desentraliserte struktur og faglige bredde bør også de videregående skolene bidra aktivt i etter- og videreutdanningen i sine regioner. Utvalget forutsetter at departementet bidrar til et regelverk og organisasjonsformer slik at de videregående skolene kan skape fleksible og tilpassede etter- og videreutdanningstilbud.

Studieforbundene, de frittstående fjernundervisningsinstitusjonene og folkehøgskolene er viktige aktører på etter- og videreutdanningsfeltet. Utvalget forutsetter at departementet ser til at regelverk og organisasjonsformene fremmer et best mulig samvirke mellom det offentlige utdanningssystemet og disse voksenopplæringsorganisasjonene.

Medlemmene Bergersen, Frivold, Grepperud, Hille Valla, Nørstegård, Olsen, Schønberg og Sæbønes foreslår at det innen et år initieres et større utviklingsprosjekt for IT og læring som omfatter følgende fire FoU-program:

  • Et program for anvendelse av nettbaserte og interaktive medier i kompetanseformidling.

  • Et program som fremmer utviklingsarbeid innen IT og pedagogikk og IT og nye organisasjons- og samarbeidsformer.

  • Et program for å søke løsninger på kort og lang sikt når det gjelder utnytting av bibliotekene i fleksible utdanning.

  • Et program som setter søkelys på IT som redskap i funksjonshemmedes kompetanseutvikling.

Medlemmene Bergersen, Frivold, Grepperud, Hille Valla, Nørstegård, Olsen og Schønberg vil her kort knytte noen kommentarer til utfordringer på biblioteksektoren.

Økt satsing på fjernundervisning, fleksibel utdanning stiller bibliotekene generelt, og fagbibliotekenes spesielt, overfor en stor utfordring bl a fordi studentene forutsettes å gå inn i en læringsprosess hvor de selv må ta større ansvar og initiativ. Dette vil bl a føre til at bibliotekene vil benyttes stadig mer aktivt.

På kort sikt handler utfordringene om å løse problemene knyttet til kapasitet og merkostnader ved fjernlån og til utvikling av digitale veiledningstjenester, f eks når det gjelder informasjonssøk. På lang sikt handler det om å realisere ideen om det digitale bibliotek. Her er utfordringene mange, bl a knyttet til royalties og organisering. Men de muligheter som avtegner seg knyttet til å få fagbøker og forskningsrapporter tilgjengelig for allmennheten, gjør at disse medlemmene mener utprøving av dette bør komme i gang ved fagbibliotekene.

Utdanningsmiljøer og arbeidslivet vil i fellesskap være i stand til å klarlegge reelle kompetansebehov, og gjennom felles utviklingstiltak generere den kompetansen som er påkrevet.

Grupper med svak utdanning må motiveres til å etterspørre- og ta del i kompetansehevende tiltak, til å se nytten av ny kunnskap og til å ta del i målet om å heve samfunnets totale kunnskapsnivå. Utfordringene vil være store for å skape praktisk tilgjengelighet, en tilnærmingsmåte- og en pedagogikk som tilpasses denne gruppen. Samarbeid mellom skole og arbeidsliv vil ha avgjørende betydning for å skape nødvendig nærhet til opplæringssituasjonen.

Utviklingsarbeidet skal støtte utviklingen av produkter, programmer og prosesser, slik at denne type aktivitet etter hvert kan bli en normal del av enhver utdanningsaktørs virksomhet. Bare unntaksvis bør en støtte ren drift av slike tilbud fordi driftstilskudd lett kan virke konkurransevridende. Utgiftene til drift forutsettes dermed dekket av brukerne. Søknad om utviklingskontrakt kan komme fra etterspørselssiden (virksomheter, bedrifter, nettverk, organisasjoner, bransjer, personer mv) eller fra undervisningstilbyderene. Både universiteter, høgskoler, ressurssentre, studieorganisasjoner, fjernundervisningsorganisasjoner og private tilbydere kan søke om utviklingskontrakter, og søknadene kan også inkludere utviklingen av samarbeid mellom ulike tilbydere og kompetanseoppbygging av tilbudssiden. Tilskuddsordningen bør kunne praktiseres slik at det inngås konkrete utviklingskontrakter med lokale undervisningsmiljøer, og at etterspørselssiden er trukket inn allerede ved inngåelsen av utviklingskontrakten.

Utviklingskontraktene er ment å kunne gå inn i finansieringen av bl a utvikling av tilbud for virksomheter, bedrifter, nettverk av bedrifter, bransjer eller regioner, samt til prosesser som bringer arbeidsliv og utdanningstilbydere nærmere sammen.

For en stor del av programmene kan det knyttes en forutsetning om at et ferdig utviklet tilbud også skal kunne være fritt tilgjengelig og anvendes av andre institusjoner og miljøer.

Utdanningsmiljøene kan søke om utviklingskontrakter for å utvikle nye studietilbud. Spesielt skal forholdene legges til rette for at slike utviklingskontrakter gis til utdanningsmiljøer og virksomheter i fellesskap. Det er forventet at utdanningsmiljøene skal bli profesjonelle i å betjene arbeidslivet og voksne studenter. Denne dreiningen i målgruppe og utdanningsperspektiv utfordrer den tradisjonelle lærerkompetansen. Det er etter utvalgets mening nødvendig å investere i en utvidet og endret lærerkompetanse. Denne endringen må spesielt være rettet mot områder som mediepedagogikk, voksenpedagogikk og virksomheten som læringsarena.

Medlemmene Frivold, Grepperud, Hille Valla, Nøstegård, og Schønberg foreslår i tråd med sitt forslag under punkt 4.12, at SOFF tilføres midler både fra midlene foreslått til fjernundervisning og utviklingsprogrammet. En tilsvarende prosjektpott må avsettes til tilsvarende samarbeidsprosjekter på videregående nivå.

4.14 Videregående opplæring/ressurssentrenes rolle i etter- og videreutdanning

Ressurssentrene er avdelinger ved videregående skoler eller frittstående sentra med tilknytning til videregående opplæring, som på kommersiell basis tilbyr kurs og andre tjenester til arbeids- og næringsliv. Ressurssentervirksomhet er den delen av en skoles opplæringsaktiviteter som ikke er rettet mot skolens ordinære elever.

Utvalget vil peke på at ressurssentrene i en nasjonal satsing på etter-og vidererutdanning bør kunne ivareta flere sentrale oppgaver, f eks:

  • Tilbyder av videregående skoles kompetanse til arbeids-og næringsliv

  • Fungere som en utadrettet pådriver og koordinator i regionens samlede kompetansearbeid.

  • Samarbeidspartner for høgre utdanning og ev andre utdanningstilbydere slik at regionene tilføres relevant kompetanse

Ressurssentrenes tilbyderfunksjon-rammevilkår

Etter utvalgets vurdering vil en etter-og videreutdanningsreform utløse et omfattende behov for videregående skoles kompetanse. Dette vil i seg selv styrke sentrenes inntjening. Man står overfor en stor oppgave knyttet til kompetansemessig utviklingsarbeid både når det gjelder fagutvikling og når det gjelder kompetansearbeid ved ulike virksomheter. Det vil derfor ikke være unaturlig at ressurssentrene styrkes økonomisk. I første omgang må dette være et fylkeskommunalt ansvar.

Nettverk og samarbeid

Utvalget mener at de regionale ressurssentraene må inngå i et aktivt samarbeid med de videregående skolene i regionen. Utvalget mener at ressurssentrene i framtiden i større grad bør få anledning til å delta også i det praktiske og organisatoriske arbeidet ved utvikling og gjennomføring av høyere utdanningstilbud i regionene. Ressurssentrene bør også fungere som en viktig samarbeidspartner og trekkes inn i konkret utviklingsarbeid knyttet til utdanningsbehov i regionene.

Ressurssentrene som pådrivere i det regionale kompetansearbeidet

Nyere norsk forskning tilsier at man i arbeids-og næringslivet bare i begrenset grad er i stand til å sette kompetanse inn i en helhetlig og strategisk sammenheng. Dette er en av de viktigste grunnene til de kompetansemessige ulikhetene man i dag kan identifisere både på individ-og virksomhetsnivå.

Etter utvalgets mening tilsier disse resultatene at det er behov for å etablere en regional infrastruktur som kan ivareta det grunnleggende kompetansearbeidet. Et vesentlig mål må være at virksomhetene må øke sin bestillerkompetanse i opplæringssystemet. Eksempler på slike oppgaver er motivasjon, informasjon, kompetansekartlegging, kompetansevurdering, koordinering og samordning av tilbud, samarbeid med høgre utdannningsinstitusjoner, utvikling av skreddersydde utdanningopplegg, formidling mellom bruker-og kompetansemiljø.

Dette er oppgaver som bare kan løses gjennom et nært og kontinuerlig samarbeid mellom en aktiv, utadrettet og kompetent enhet og brukerne.

Utvalget finner at slike oppgaver bør tillegges de regionale ressurssentrene. Det er flere grunner til dette:

  • De har et regionalt nedslagsfelt

  • De er etablert med tanke på kompetanseutvikling

  • De har nær tilknytning til det videregående skoleverk

  • Det oppnås en kobling til fylkeskommunens ansvar i fylkesplansammenheng både når det gjelder utvikling av lokalsamfunn, region og næringsliv.

Som det er påpekt over vil en en slik regional struktur også være viktig for tilbydersiden.

De regionale ressurssentrene vil f eks i forhold til høgre utdanning fungere som viktige informanter i forhold til å definere relevante utdanningstilbud og som samarbeidspartnere ved gjennomføring av utdanningstilbud.

I ressurssentrenes funksjon ligger det også at de må kunne tilby et godt studiemiljø, klasse- og grupperom som er tilrettelagt for bruk av teknologi (PC/bildetelefon/nett-tjenester). Tilgjengeligheten til slike fasiliteter bør være maksimal. På denne måten sikres reformen et lokalt/regionalt forankringspunkt som alle individer, virksomheter og myndigheter kan gjøre bruk av.

Rammevilkårene må endres slik at det blir en grunnfinansiering som er bedre enn tilfellet er i dag. Utvalget mener at for prosjektperioden bør denne grunnfinansieringen dels skje ved at fylkeskommunene øker sine bidrag til ressurssentrenes virksomhet, dels ved at staten yter et tilskudd via de midler utvalget har foreslått avsatt til intern kompetanseutvikling.

Når det gjelder kompetanse bør tilsatte ved ressursentrene pålegges deltakelse i et kompetanseutviklingsprogram som omfatter de funksjoner som skal ivaretas som regional kompetansepådriver.

Utvalget mener det er en sak for fylkeskommunen å avgjøre spørsmål om antall ressurssenter. Man ser heller ikke bort fra at andre enn de regionale ressurssentra kan påta seg den regionale pådriverrollen. Det er sentralt at alle de videregående skolene i regionen aktiviseres som en del av den samlete ressurssentervirksomheten.

4.15 Spesielle målgrupper og grupper utenfor arbeidsmarkedet

De fleste av utvalgets forslag er rettet inn mot hele befolkningen, og er uavhengig av tilknytning til arbeidsmarkedet. Dette gjelder f eks forslagene om å endre inntakskravene ved universiteter og høgskoler, muligheter til å få dokumentert sin realkompetanse og tilbud om grunnskole og videregående opplæring. Et bedre utviklet fjernundervisningstilbud vil også kunne komme alle deler av befolkningen til gode.

Den delen av befolkningen som av ulike grunner er utenfor arbeidsmarkedet vil naturligvis ikke ha behov for en rett til permisjon, men det kan være behov for andre tiltak som kan lette deltakelsen i utdanningsopplegg. Utvalget har ikke gått grundig inn i vurderingen av finansieringsordninger og spesielle tiltak for å sikre denne delen av befolkningen like muligheter til å ta del i reformen.

Utvalget forutsetter at forslagene skal gjelde for alle grupper, også grupper utenfor arbeidslivet. En må særskilt se på ordningene som skal forplikte fylkeskommunen til å gi tilpassede opplegg for grupper med spesielle behov.

Arbeidssøkere som har fysisk, psykisk eller sosial funksjonshemning som har betydning for deres muligheter for å få arbeid, kan bli registrert som yrkeshemmede i arbeidsmarkedsetaten. Utvalget forutsetter at finansieringsordninger og tilgjengelighet for grupper utenfor arbeidsmarkedet blir klarlagt i den videre behandling av reformen. Spesielt må mulighetene i Statens lånekasse, arbeidsmarkedsetaten og folketrygden vurderes. Ved statlig finansiering er det mulig å stille krav om tilrettelegging slik at alle grupper kan delta. Ved å øke forsørgertillegget i støtten fra lånekassen, vil det bli lettere for hjemmeværende å få organisert barnepassordninger.

Forslaget om en finansieringsordning for utvikling av utdanningstilbud gir mange muligheter til å dekke ulike målgrupper. For det første gir ordningen muligheter for å støtte utvikling av tilbud målrettet mot deler av befolkningen. Det kan være snakk om alt fra programmer med sikte på etterutdanning av lærerkreftene til opplegg for utsatte grupper. For det andre vil det i en god del tilfeller være mulig å stille krav om at tilbudene skal være åpent tilgjengelig, og at det faglige og pedagogiske opplegget som utvikles skal stilles til rådighet for andre utdanningsmiljøer.

4.16 Informasjonstiltak

Problemstilling

Det finnes i dag ingen samlet oversikt over etter- og videreutdanningstilbud, og ingen instans har ansvaret for å veilede eller å ha overblikk over den samlede aktivitet. De som ønsker informasjon om tilbud og muligheter, må skaffe seg det ved å kontakte enkeltinstitusjoner, offentlige etater (kommuner, fylker, arbeidskontorer mv), private organisasjoner, eller eventuelt gjennom arbeidsgiver, brosjyrer, tidsskrifter eller aviser.

Alternativer

I utgangspunktet vil det være en fordel for en utdanningssøker å kunne henvende seg ett sted som kan gi all relevant informasjon og veiledning. Å sikre, bearbeide og systematisere informasjon om all etter- og videreutdanning er imidlertid en enorm oppgave. Informasjonen må være av høy kvalitet (korrekt og ajour), og den må være komplett.

Utdanningstilbyderne selv er de nærmeste til å sikre kvaliteten på primærinformasjonen, og de vil også være opptatt av å ha en så korrekt og oppdatert oversikt som mulig. Dette tilsier at ansvaret for informasjon bør ligge hos utdanningsmiljøene. Imidlertid vil det kunne innebære at det blir vanskeligere for de utdanningssøkende å få en samlet oversikt over utdanningstilbudene.

En mellomvariant er at en instans har ansvaret for å samle informasjon fra tilbyderne uten å ha ansvaret for informasjonens innhold eller at all informasjon er med. Internetteknologien legger til rette for at det kan etableres en sentral informasjonstjener med pekere til andre tjenere. Denne instansen kunne også utarbeide en summarisk oversikt over tilbudene, med angivelse av hvor det er mulig å hente inn flere opplysninger. Selv om ansvaret for tilrettelegging og betjening legges et sted, må kvalitetssikring og oppdateringen av et slikt datasystem utføres av den enkelte institusjon/utdanningstilbyder.

Arbeidsdirektoratet har allerede en database med utdanningsinformasjon som kan utvikles videre. Sentralorganet for fjernundervisning på universitets og høgskolenivå (SOFF) og Nasjonalt læremiddelsenter (NLS) har etter hvert etablert en god nettbasert oversikt over tilbudene på høyere utdanning og videregående opplæringsnivå. Et utviklingsprosjekt der SOFF og NLS samarbeider med Voksenopplæringsforbundet og Norsk forbund for fjernundervisning er startet opp og vil kunne dekke hele voksenopplæringsfeltet.

Utvalgets vurderinger og forslag

For at en etter- og videreutdanningsreform skal kunne omfatte flest mulig vil det være av stor betydning at korrekt, målrettet og oppdatert informasjon om utdanningsmuligheter og tilbud er tilgjengelig på en godt tilrettelagt måte.

Utvalget foreslår at én instans får ansvaret for å legge til rette for at informasjonen kan samles og gjøres lett tilgjengelig for alle utdanningssøkende.

5 Organisering og gjennomføring

5.1 Organisering på sentralt nivå

En forutsetning for en vellykket gjennomføring av en nasjonal handlingsplan for voksenopplæring og kompetanseutvikling vil være:

  • at man evner å utvikle de metoder og arbeidsformer som er nødvendig for å nå ut til de mange forskjellige grupper handlingsplanens tiltak skal nå

  • at man etablerer effektiv styring og ledelse for planen som helhet og for de enkelte tiltakene

  • at man stiller nødvendige økonomiske ressurser til rådighet

Det langsiktige målet med reformen er å utvikle en bred forståelse og effektive systemer for livslang læring, der hele den voksne delen av befolkningen deltar. Som første fase på veien mot dette målet foreslår utvalget en rekke tiltak både for å øke den enkeltes muligheter til å delta i voksenopplæringsaktiviteter ut i fra egne forutsetninger og for å bidra til økt kompetanse i arbeidslivet.

Den nasjonale handlingsplanen må etter utvalgets mening inneholde flere tiltak som vil kreve endring av eksisterende lov- og regelverk. Den vil kreve nye arbeidsformer og en betydelig innsats i utvikling av nye voksenpedagogiske metoder og formidlingsformer. Dette gjelder både for å skape en større nærhet mellom arbeid og utdanning, og for å sikre en fornuftig bruk av de mulighetene kommunikasjons- og informasjonsteknologien åpner for.

Når det gjelder de lov- og regelendringer som følger av utvalgets forslag, forutsetter utvalget at disse blir forberedt, iverksatt og fulgt opp av det forvaltningsorgan som har ansvaret for lovområdet.

Utvalget har foreslått at handlingsplanen bør inneholde utvikling av et omfattende system for fjernundervisning og det er i tillegg forutsatt et betydelig utviklingsarbeid både i forbindelse med dokumentasjonsordninger og brukertilpassede undervisningsopplegg. Dette vil kreve innsats både fra utdanningsmiljøene, kommuner og fylkeskommuner samt staten. Det er også forutsatt en rekke informasjonstiltak.

Dersom denne delen av reformen skal fungere etter forutsetningene, må det etableres en styrings- og ledelsesform som sikrer en bred forankring hos brukerne, fleksibel og god kontakt med forsknings- og utdanningsmiljøene, prosjekttilpassede finansieringsløsninger og kvalifisert prosjektledelse.

Utvalget vil foreslå at ansvaret for disse oppgavene blir lagt til en nyopprettet organisatorisk enhet. Enhetens formål blir å

  • initiere og/eller delta i finansieringen av utviklingsprosjekter som kan føre til nye og bedre pedagogiske arbeidsmetoder, evaluerings- og dokumentasjonsmetoder, samt voksenopplæringstilbud.

  • utvikle og styre prosjekter som kan føre til en bedre infrastruktur for bruk av informasjons- og telekommunikasjonsteknologi i voksenopplæring og kompetanseutvikling

  • sørge for at det etableres gode informasjonssystemer som på en effektiv måte når fram til de ulike målgruppene

Utvalget anbefaler at utviklingssekretariatet for etter- og videreutdanning legges utenfor departementene, etter prinsipiell modell av SND.

Utvalget har ikke tatt stilling til detaljer i den organisatoriske oppbyggingen av en slik enhet, men vil understreke betydningen av at den får et styre som står fritt i valg av organisasjonsform og ledelse, og at den nye finansieringsordningen for utviklingskontrakter legges inn under dette styret.

Medlemmene Briseid, Kaels, Lorentsen, Reymert, Stensaker og Sæbønes kan ikke se at forslaget om en egen organisatorisk enhet er gitt en god begrunnelse og vil derfor ikke gå inn for dette forslaget.

Det er ikke presisert i utvalgets mandat hvilket tidsperspektiv som skal legges til grunn i iverksettingen av handlingsplanen., men utvalget antar at dette blir klarlagt i den stortingsmeldingen som er varslet våren 1998. Utvalgets forslag er lagt opp slik at ulike tiltak kan iverksettes enkeltvis, noen tiltak er permanente endringer og satsinger, noen har en mer kortsiktig horisont og noen er utviklingsorientert. Det vil være naturlig at tiltakene evalueres løpende, og at de etter en tid blir gjenstand for en grundig gjennomgang hvor alle sider ved handlingsplanen bedømmes. Basert på en slik evaluering, vil man kunne ta stilling til hvorvidt og på hvilken måte de ulike tiltakene skal videreføres, hvordan organiseringen skal være og hvordan arbeidet mot de langsiktige målene skal videreføres.

5.2 Lokal og regional organisering

Norge har et mangfold av organisasjoner. Dette gjelder også for voksenopplæringsfeltet hvor det etterhvert finnes en rekke aktører. For utvalget er det viktig å understreke at etter- og videreutdanningsreformen organisatorisk i størst mulig grad må bygge på de institusjoner vi allerede har eller eventuelt en omorganisering av disse.

Utvalget har understreket viktigheten av at det på en organisert måte er utstrakt kontakt mellom ulike statlige myndigheter, med organisasjonene i arbeidslivet, utdanningsinstitusjonene, studieforbundene, samt kommuner og fylkeskommuner. Det er derfor behov for samarbeidsfora også på lokalt/regionalt nivå.

Kommunene skal ha ansvaret for grunnskoleopplæringen og fylkeskommunen for videregående opplæring. Det er en lokal oppgave at kommunene vurderer samarbeidsmulighetene seg i mellom, med andre utdanningsmiljøer og med fylkeskommunen for å skape voksenopplæringsmiljøer og fleksible ordninger for voksne.

På lokalt/regionalt nivå mener utvalget at det må være rom for lokale tilpasninger. Dersom det allerede eksisterer kontakt- og koordineringsfora som fungerer hensiktsmessig, er det mulig å bygge videre på disse. Utvalget foreslår ikke å etablere nye organer til dette formålet. Et alternativ utvalget vil peke på er arbeidsmarkedsrådene i en forsterket form. Høyere utdanningsinstitusjoner må trekkes inn i samarbeidet, og det må også etableres et samarbeid med SNDs regionale organisasjon.

6 Økonomiske konsekvenser

6.1 Samfunnsøkonomiske konsekvenser

Utvalget legger stor vekt på at en etter- og videreutdanningsreform skal være samfunnsøkonomisk lønnsom, samtidig som en reform skal være i samsvar med fordelings- og velferdspolitiske målsettinger. Det er åpenbart at det i årene framover er behov for en betydelig satsing på etter- og videreutdanning. Som pekt på i kapitel 2 står samfunnet overfor store utfordringer blant annet knyttet til den teknologiske utviklingen og forsterket internasjonalisering. Dette krever faglig utvikling og omstillingsevne i arbeidsstyrken. Utdanning er også en viktig del av en politikk for at enda flere skal ha muligheten til å delta aktivt i arbeidslivet. Videre er utdanning og kompetanse av stor betydning for fordeling av inntekt, for likestilling og for innflytelse i samfunnet. Likevel har samfunnet begrensede ressurser som kan brukes til utdanning. Det som avgjør om en reform vil være vellykket, er om den legger forholdene til rette for riktig omfang av samfunnets satsing på etter- og videreutdanning, en riktig fordeling av satsingen mellom ulike individer, og ulike typer utdanning, og at den utdanning som gjennomføres er av høy kvalitet.

Analyser av gevinster og kostnader ved utdanning i alminnelighet, og etter- og videreutdanning spesielt, viser at det er knyttet stor usikkerhet til den samlede avkastningen (se kap 8 i del II). Utvalget har derfor ikke grunnlag for å si hva som er det riktige omfanget av etter- og videreutdanning i dag eller i årene framover. Utvalget tar utgangspunkt i at det er partene i arbeidslivet, arbeidstakere og arbeidsgivere, som i hovedsak vil dra fordel av den produktivitetsøkning som etter- og videreutdanning vil medføre. Det er også de enkelte aktører i arbeidslivet som har mest informasjon om hvilken avkastning og hvilke kostnader som ulike typer utdanningstiltak vil kunne ha. Beslutninger om hvilken og hvor mye etterutdanning som en bør satse på, bør derfor først og fremst tas av de ulike aktører i arbeidslivet. Dette krever at det også skal være partene i arbeidslivet som må dekke det vesentlige av kostnadene ved etter- og videreutdanning, i samme grad som det er disse aktørene som mottar gevinstene. Når det gjelder personer utenfor yrkeslivet, er det viktig med ordninger som ivaretar også deres utdanningsbehov.

Utdanning innebærer store kostnader for samfunnet som helhet, gjennom direkte kostnader knyttet til selve utdanningen, og gjennom redusert produksjon ved tapt arbeidstid. Disse kostnadene innebærer i utgangspunktet reduserte muligheter for samfunnet til å satse på andre områder. Utdanningen er bare lønnsom for samfunnet dersom disse kostnadene oppveies ved enda større gevinster, f eks økt produktivitet for arbeidstakeren, lengre yrkesaktivt liv, eller ikke- økonomisk utbytte for arbeidstakeren og samfunnet som helhet. En samfunnsøkonomisk riktig beslutning om hvor mye og hvilken utdanning som skal gjennomføres krever at kostnader og gevinster ses i sammenheng.

Drøftingen i kapittel 8 peker på at det både er flere årsaker som kan føre til at aktørene i arbeidslivet vil velge for mye utdanning, og flere årsaker som kan føre til at de vil velge for lite utdanning, i forhold til det omfang som vil være samfunnsøkonomisk gunstig. Dersom en stor del av kostnadene ved utdanningen er dekket av det offentlige (bl a direkte utdanningskostnader og skattetap ved redusert produksjon), samtidig som gevinsten ved utdanning i hovedsak tilfaller arbeidstaker og arbeidsgiver, vil aktørene i arbeidslivet kunne velge for mye utdanning. Konkurranse mellom arbeidstakere om de mest attraktive jobbene kan også føre til at arbeidstakerne tar mer utdanning enn det som er samfunnsøkonomisk gunstig. På den annen side kan utdanning medføre betydelige positive virkninger også for andre enn den enkelte arbeidstaker og arbeidsgiver. Bl a kan læring i en bedrift gi positive virkninger på andre bedrifter i bransjen. Den trolig viktigste positive virkningen er knyttet til at utdanning kan bidra til å opprettholde og forbedre arbeidstakeres produktivitet og dermed redusere risikoen for at de faller ut av arbeidslivet.

Utvalgets forslag kan ses i sammenheng med hvordan enkeltaktørers valg påvirker velferden for resten av samfunnet. For det først er det grunn til å tro at omfanget av etter- og videreutdanning i dag er begrenset av en for lite utviklet tilbudsside, og for noens vedkommende, for lite kunnskap om verdien av etter- og videreutdanning. Utvalgets forslag tar sikte på en betydelig forbedring av tilbudssiden, bl a gjennom å gjøre rammebetingelsene for de offentlige utdanningsinstitusjonene mer egnet, og gjennom støtte til utviklingskontrakter for tilbud rettet mot arbeidslivet. For det andre kan det være grunn til å tro at deler av arbeidslivet ikke tar behovet for etter- og videreutdanning tilstrekkelig alvorlig. Et bedre tilbud vil kunne medføre at flere arbeidstakere og virksomheter erkjenner behovet for faglig oppdatering av arbeidsstokken. Utvalgets forslag om rettighet til utdanningspermisjon må også ses i sammenheng med dette aspektet. For det tredje er det særlig viktig at etter- og videreutdanning brukes aktivt for at en størst mulig andel av befolkningen kan være i lønnet arbeid. Dette krever bl a at alle yrkesaktive får anledning til å følge med på den faglige utviklingen innenfor sitt arbeidsområde. Dette er et ansvar som først og fremst arbeidslivets parter må følge opp. Det er også av stor betydning at de utenfor arbeidslivet kan få økt sin kompetanse for å kunne gå inn igjen i arbeidslivet. Utvalget foreslår at den offentlige innsatsen på dette feltet styrkes, bl a ved finansiering av tilbud om videregående opplæring til de voksne som ikke har dette fra før, og til støtte til denne gruppen gjennom Statens lånekasse.

Dersom en stor andel av arbeidsstyrken raskt skulle tas ut av produksjonen for å delta i utdanningsopplegg kunne dette hatt store negative virkninger for økonomien. I en oppgangstid med knapphet på visse typer arbeidsraft, slik situasjonen er i dag, kan dette medføre økt lønns- og kostnadsvekst som dermed kan svekke verdiskaping og sysselsetting. Dette kan også vanskeliggjøre politiske målsettinger om økt satsing på prioriterte områder (helse, barnehage og utdanning). En gradvis oppbygging av reformen, med løpende evalueringer underveis, og med en tilrettelegging av tilbudene til arbeidslivets behov, jf omtale nedenfor, vil kunne dempe disse virkningene.

Kvaliteten og kapasiteten på etter- og videreutdanningstilbudene som finnes i dag vil ikke være tilstrekkelig dersom etterspørselen skulle øke sterkt på kort tid. Kvaliteten, og dermed avkastningen, på utdanningstiltakene ville sannsynligvis synke fordi det tar tid å bygge opp kapasitet og gode systemer i utdanningen. Systematisk kompetanseutvikling er i dag ikke en integrert del av alle virksomheters løpende arbeid. En gradvis oppbygging av reformen, med satsing på å utvikle tilbudene av utdanningstjenester kan bidra til at arbeidslivet får mer igjen for sine kompetanseinvesteringer samtidig som noen virksomheter også satser mer på slike investeringer. Om noen år vil det med en vellykket reform ligge til rette for at det i virksomhetene brukes adskillig mer tid og ressurser til kompetanseutvikling.

De fordelingspolitiske målsettingene ivaretas spesielt gjennom å gi voksne et bedre tilbud om å fullføre videregående opplæring. En etter- og videreutdanningsreform vil også være viktig for å redusere mistilpasninger i arbeidsmarkedet. Endringer i arbeidslivet som stiller krav til utvikling og oppdatering av kvalifikasjoner vil særlig kunne ramme de arbeidstakere og personer som i utgangspunktet stiller svakt i arbeidsmarkedet. En vellykket reform der et av hovedsatsingsområdene er å gi tilbud om videregående opplæring til de som ikke har dette fra før, vil kunne bedre evnen til omstillinger og dermed styrke det framtidige grunnlaget for verdiskaping.

6.2 Konsekvenser for arbeidslivet

Det er allerede en stor etter- og videreutdanningsaktivitet både i privat og offentlig sektor. Arbeids- og næringslivet anvender store ressurser for å sikre relevant kompetanse. Reformens utfordringer ligger i å kunne øke kvaliteten og avkastningen på tiltakene, øke omfanget og bedre fordelingen. Avkastningen på de kompetanseinvesteringer som foretas kan økes ved at en får et bredere tilbud av kompetansetjenester med større muligheter for å kunne skreddersy tilbud til virksomhetenes behov.

En god basiskompetanse legger forholdene bedre til rette for at arbeidstakere i større grad vil delta i etter- og videreutdanningsopplegg, og utfordringen ligger i å lage skreddersydde opplegg som i størst mulig grad kan tilpasses virksomheten. En ser i dag at mange virksomheter er villig til å satse aktivt på å bringe arbeidstakerne fram til kompetanse på videregående opplærings nivå, noe som kan indikere at det på sikt er en god investering også sett fra virksomhetens side

Permisjoner påfører arbeidslivet kostnader, både i form av eventuelle lønnskostnader og i produksjonsbortfall. Selv om arbeidsgiver ikke dekker lønnskostnadene, kan det være store kostnader ved at en arbeidstaker er borte. I sykefraværsprosjektet mellom NHO og LO er det beregnet at indirekte kostnader ved fravær beløper seg til i overkant av 500 kroner pr arbeidstaker pr dag. Dette er kostnader i form av bl a administrasjon, ekstra tilrettelegging, kvalitetssvikt, kompetansetap, produksjonsforstyrrelser, overtidstillegg, vikarer, overansettelser, forsinkelser og økt press.

Utvalget legger til grunn at arbeidslivets parter kommer til å bidra vesentlig i en satsing på kompetanseutvikling i årene framover. Hvor mye eller på hvilken måte, legger ikke utvalget noen føringer på.

6.3 Statsfinansielle konsekvenser

Konsekvensene for statsbudsjettet vil være de direkte kostnadene knyttet til reformen, det indirekte inntektsbortfallet staten får som følge av tapte skatte- og avgiftsinntekter i utdanningspermisjonstiden og de indirekte kostnader staten har som arbeidsgiver. Staten kan også, selv der den ikke er direkte arbeidsgiver, velge å ta et sektorpolitisk ansvar for spesielt viktige samfunnssektorer. Eksempler på dette er etter- og videreutdanningsprogrammer innenfor helse- og omsorgssektoren og etterutdanning av lærere. De indirekte kostnadene knyttet til staten som arbeidsgiver er det umulig å beregne på forhånd. De vil være avhengig av de prioriteringer (valg av etter- og videreutdanningsprogrammer for statlige ansatte) som tas i årene fremover.

Utvalget ser det ikke som hensiktsmessig å være bastante i sine forslag om økonomisk styrking for hvert enkelt tiltak, men har valgt å indikere en størrelseseorden.

De direkte budsjettkostnadene vil være knyttet til:

  • administrative ressurser i departementet og i ytre etat, bl a etablering og drift av kompetansenemndene og informasjonssentralen for utdanning

  • finansiering av tilbud i videregående opplæring

  • finansiering av tilbud på grunnskolenivå

  • tilskudd til utviklingskontrakter

  • tilskudd til kompetanseutvikling i virksomhetene

  • styrking av det nasjonale fjernundervisningsnettet

  • endrede skatteregler

  • etterutdanning av pedagogisk personale

I flere av forslagene vil den største kostnadskomponenten være personalutgifter knyttet til pedagogisk og vitenskapelig personale, og tilgjengeligheten av personalressurser vil også kunne være en begrensende faktor, både i utviklingsarbeidet og i utbyggingen av tilbudet. En tilnærming til både kostnader og mulighetsområde, vil derfor være å ta utgangspunkt i behovet for årsverk eller årsverk til rådighet. Et slikt anslag på behov og tilgjengelige ressurser ville være et godt utgangspunkt for å vurdere hvordan en kunne få etablert tilbud til flest mulig innenfor de personalressursene en har til rådighet. Siden flere av forslagene vil legge beslag på ressurser i de samme miljøene, ville en med et slikt utgangspunkt også kunne foreta en prioritering mellom tiltakene. Både utvikling av nye studietilbud, økt satsing på fjernundervisning, kompetanseutvikling i virksomheter og etterutdanning av lærere vil f eks for en stor grad måtte foregå med personellressurser fra offentlige utdanningsinstitusjoner. De fleste av disse institusjonene vil ikke kunne utvide kapasiteten vesentlig på veldig kort sikt.

Reformens kostnader vil således ikke bare være avhengig av økonomiske prioriteringer i regjering og storting, men også av begrensninger på personalsiden. Dette er noe av årsaken til at reformen er lagt opp som en gradvis prosess. Det er vanskelig å fastslå på forhånd hvor mye personalressurser en vil ha til rådighet for hvert enkelt tiltak og for alle tiltakene samlet. En vil f eks ha behov for ca 3000 lærerårsverk dersom en beregner lærerbehovet med utgangspunkt i et anslag på 30 000 flere voksne elever i videregående opplæring, og med samme forholdstall mellom lærere og elever som i ordinær undervisning. Så mange nye lærerårsverk er ikke tilgjengelig på kort sikt, noe som understreker viktigheten av å tenke kreativt i hvordan undervisningen legges opp, økt satsing på fjernundervisning mv, samt å vurdere kapasiteten i lærerutdanningen.

Administrative ressurser

Arbeidet med reformen bør kunne innpasses i departementenes løpende drift. I første omgang bør ikke utviklingssekretariatet bygges opp til noen stor organisasjon, men maksimalt ha en bemanning på 7-8 personer. Det bør være midler til rådighet for å sette ut oppdrag, spesielt på evaluerings- og oppfølgingssiden. Det er viktig at tiltakene blir systematisert og evaluert fra første dag, både for å ha kontroll på at midlene blir anvendt etter hensikten, og for å kunne trekke lærdom av erfaringene. Partene i arbeidslivet bes om å stille kompetanse og sekretariatsressurser til rådighet for arbeidet. Inkludert kostnader til kompetansenemdene og informasjonssentralen anslås de administrative kostnadene til om lag 20-30 mill kroner pr år.

Finansiering av tilbud om videregående opplæring for voksne

En kostnadsberegning av utvalgets forslag om at staten skal dekke kostnadene ved videregående opplæring vil være preget av meget stor usikkerhet. Ingen av variablene i regnestykket lar seg fastslå med nøyaktighet, og beregningene må derfor mer betraktes som regneeksempler enn som pålitelige budsjettprognoser. Utregningene består av følgende elementer:

Kostnader i dag : Dette programmet er innrettet mot voksne som tidligere ikke har gjennomført videregående opplæring. Det finnes imidlertid tilbud til denne gruppen i dag. Flere tusen i aldersgruppen over 25 år deltar hvert år i undervisning på videregående skoles nivå. I fylkeskommunale og statlige skoler alene er det nær 12 000 elever årlig. Hvor mange av disse som deltar for første gang foreligger det ingen opplysninger om. I tillegg gir private videregående skoler, studieforbund og fjernundervisningsinstitusjoner tilbud til målgruppen. De offentlige tilbudene er offentlig fullfinansiert uten brukerbetaling, og med unntak av noen få private videregående skoler får de andre tiltakene også offentlig støtte i varierende grad. Siden beregningene tar utgangspunkt i et anslått bruttobehov, og siden tilskuddene er ment å skulle kunne gå til alle godkjente utdanningsarrangører, må den finansiering som allerede ligger inne, beregningsteknisk trekkes fra. Hvordan en i oppfølgingen velger å samordne dagens finansiering og det foreslåtte tilskuddet tar ikke utvalget stilling til. Utvalget vil imidlertid presisere at dette må gjøres på en slik måte at omvalgsmulighetene ikke reduseres i forhold til i dag.

Basert på et anslag på 7500 helårs førstegangselever, med lik fordeling på yrkesfag og allmennfag, og de satser som er redegjort for under, kan en anslå dagens ressursbruk til om lag 430 mill kroner pr år .

Gjennomføringstid: Andelen som ikke har fullført videregående opplæring stiger med økende alder. Det permanente behovet på tilbudssiden vil være relativt lavt fordi dagens unge har en rett til videregående opplæring, og fordi de fleste benytter seg av rettigheten. På varig basis vil det bare være behov for tilbud til den andelen som senere i livet ombestemmer seg. Programmet dreier seg derfor i stor grad om å ta unna et oppdemmet behov. Selv om programmet klarer å etablere attraktive tilbud, vil ikke alle motiverte i målgruppen melde seg samtidig. Skolegang må tilpasses jobb- og familiesituasjon og planer for øvrig. Det hadde heller ikke vært praktisk mulig å gi hele behovsgruppen et tilbud samtidig. I beregningene legger en til grunn at det tar 10 år for å ta unna «pukkelen». Årskostnadene varierer proporsjonalt med denne variabelen. Med 5 års gjennomføring, blir gjennomsnittlige årskostnader dobbelt så høye

Størrelse på målgruppe og behov: I offisiell statistikk om befolkningens høyeste utdanningsnivå er gruppen uten fullført videregående opplæring oppgitt til om lag 1,1 mill personer (mellom 20 og 66 år). Hvis en bygger på en representativ undersøkelse foretatt for utvalget av Norsk Gallup blir målgruppen 400 000 personer. En annen kritisk faktor er hvor mange av målgruppen som faktisk vil etterspørre et tilbud om videregående opplæring. Gallupundersøkelsen kan gi indikasjoner, men de er meget usikre. Det er lang vei fra å svare bekreftende på et spørsmål over telefonen til faktisk å sette seg ned med skolebøkene. Hvordan tilbudene blir lagt opp er også avgjørende. Gode tilrettelagte tilbud som fører til at mange lykkes, vil generere økt etterspørsel. Gallupundersøkelsen bør følges opp for å få sikrere anslag på målgruppens størrelse og på hvor mange som er interessert i videregående utdanning. I beregningene har en sett på 3 alternativer. Alternativ I har en målgruppe på 1 100 000 personer, alternativ II på 700 000 personer og alternativ III på 500 000 personer . En legger til grunn at 50 pst av målgruppene ønsker videregående opplæring. Dette gir et behov for tilbud til henholdsvis 55000, 35000 og 25000 personer pr år .

Fordeling mellom fag: En sentral variabel i en kostnadberegningssammenheng er fordelingen på allmennfag og yrkesfag samt fordelingen mellom de ulike kurs og hvor mange som kan avlegge fagprøve etter paragraf 20 i lov om fagopplæring i arbeidslivet. I Gallupundersøkelsen svarer 25 pst at de ønsker allmennfaglig studieretning og 60 pst yrkesfaglig, mens 14 pst vet ikke. Det er enklere å arrangere og lettere å gjennomføre allmennfaglig studieretning og fagprøve etter paragraf 20. Denne etterspørselen vil derfor kunne komme raskere til syne. Det er ikke like enkelt for en 3040-åring å starte forfra på et helt nytt yrkesfaglig løp, ikke minst på grunn av lærlingeperioden. I praksis er det derfor grunn til å tro at andelen allmennfag vil være høyere enn i undersøkelsen. I beregningene legger en til grunn at 1/3 tar allmennfag og 2/3 yrkesfag . Av de som tar yrkesfag, legger en til grunn at halvparten kan ta fagprøve etter paragraf 20 i lov om fagopplæring i arbeidslivet.

Gjennomsnittlig utdanningsomfang : Mange kan bygge videre på tidligere grunnkurs og/eller arbeidslivserfaring, slik at de ikke trenger videregående tilbud i full bredde. Nær 60 pst av de som ikke har fullført videregående opplæring har 10 års skolegang, dvs minst et grunnkurs eller tilsvarende. I hvor stor grad en evner å utvikle et godt system for vurdering og dokumentasjon av realkompetanse vil derfor ha avgjørende betydning, også i en kostnadssammenheng. Dette kan ha to effekter som går i hver sin retning, men hvor begge effektene vil være ønsket og tilsiktet i en reformsammenheng. For det første blir det billigere dersom de fremtidige elevene kan bygge videre på sitt faktiske kompetansenivå, uten slavisk å måtte gjennomgå nøyaktig samme lærestoff og eksamensform som unge førstegangselever. For det andre vil et godt vurderingssystem kunne ha en god motivasjonseffekt som gjør at flere vurderer det som attraktivt å ta videregående opplæring. Flere elever fører til økte kostnader. Tiden den enkelte vil bruke vil også variere. Noen vil ta et fag av gangen gjennom flere år, mens andre ønsker å ta det raskere. Voksne kan ta videregående opplæring i komprimerte løp (raskere gjennomføring enn det som er normalt for ordinære elever) som tilsvarer 2/3 av tiden som ungdom bruker. I beregningene legger en til grunn at hver elev i gjennomsnitt trenger utdanningsomfang tilsvarende 1 års heltidsstudium .

Størrelsen på stykkprisen : Hvordan prissystemet dimensjoneres og utformes vil kunne få vidtrekkende konsekvenser. Forholdet mellom tilskuddets størrelse og de bakenforliggende kostnadsforhold vil være avgjørende for hvor gunstig det er for utdanningsarrangørene å etablere tilbud. Forholdet mellom de ulike prisene vil være kritisk for hva slags tilbud som vil bli etablert. Det vil ligge mye detaljarbeid bak utviklingen av et slikt tilskuddssystem. Dette er det ikke mulig for utvalget å gjøre. Gjennomsnittlig driftskostnader for en helårselev i fylkeskommunal opplæring var i 1996 47 000 kroner på allmennfag og 76000 kroner på yrkesfag. Driftskostnadene dekker lønn til underviser, lokalkostnader, administrasjon, materialer mv. Kostnadsvariasjonene er betydelige mellom de ulike utdanningstyper. En helårselev på trearbeidsfag koster 83000 kroner, mens en helårselev på allmenne, økonomiske og administrative fag koster 48000 kroner. I fjernundervisning ligger gjennomsnittlig statstilskudd for en heltidsstudent på 5800 kroner. Gjennomsnittskostnadene ved avleggelse av fag- eller svenneprøve varierer mellom fylkene fra 2680 kroner til 5662 kroner. For beregningsformål legger utvalget til grunn gjennomsnittskostnader på nivå med det som er i ordinær videregående opplæring, dvs 47 000 kroner på allmennfag og 76 000 kroner på yrkesfag. For paragraf 20-kandidater legges en kostnad på 10 000 kroner til grunn . Satsene er for helårselever, og inkluderer eksamens- og prøveutgifter, teoriforberedende kurs til paragraf 20, samt etterutdanning av pedagogisk personale.

Beregninger etter disse forutsetningene er vist i tabell 6.1. Det er lagt til grunn gjennomsnittlige kostnader pr år i en gjennomføringstid på ti år. Det er betydelig usikkerhet til variablene i regnestykkene. Spesielt er det uvisst hvor mange personer som faktisk vil ønske å ta utdanning, og hva slags utdanning de ønsker å ta. Utvalget tror at det mest realistiske antallet ligger mellom alternativ II og III.

Tabell 6.1 

Alt I Alt II Alt III
Antall personer pr år 55 000 35 000 25 000
Andel allmennfag/personer pr år 33 % 18 333 11 667 8 333
Andel yrkesfag/personer pr år 33 % 18 333 11 667 8 333
Andel paragraf 20/personer pr år 33 % 18 333 11 667 8 333
Gj. snittlig tid, helårsekvivalent 1,00
Pris alm fag (kr/mill kroner) 47 000 862 548 392
Pris yrkesfag (kr/mill kroner) 76 000 1 393 887 633
Pris paragraf 20 (kr/mill kroner) 10 000 183 117 83
Sum (mill kroner) 2 438 1 552 1 108
Kostnader i dag (mill kroner) 430 430 430
Nettokostnader pr år (mill kroner) 2 008 1 122 678

Forslaget fra utvalgsmedlemmene Bergersen, Borgir, Olsen og Stølen om en støtteordning hvor staten yter tilskudd for å dekke inntil 60 pst av lønnskostnadene i inntil halv tid, vil med de samme forutsetningene om fordeling på fag mv gi et kostnadsbilde som vist i tabell 6.2.

Tabell 6.2 

Alt I Alt II Alt III
Lønnskompensasjon
Lønn (inkl sosiale kostnader) kr 200 000
Andel fri 50 %
Andel fri paragraf 20 10 %
Andel dekning 60 %
Offentlige utgifter mill kroner 2 420 1 540 1 100

Forslagsstillerne tror at med en gunstig ordning for finansiering av lønnsbortfall, vil flere bli motivert til å ta videregående opplæring. Disse medlemmene antar derfor at med et slikt forslag er alternativ II, mest realistisk.

Finansiering av tilbud om grunnskoleopplæring for voksne

En står overfor noen av de samme problemene ved å beregne kostnader ved grunnskoleopplæring for voksne som ved videregående opplæring. Målgruppen er imidlertid betydelig mindre, og fagene er mer kostnadsmessig homogene. Totalt består gruppen voksne uten grunnskole av ca 8900 personer, men i tillegg er det en stor gruppe på 80 000 personer med uoppgitt utdanningsnivå. Det er grunn til å tro at store deler av denne gruppen ikke har fullverdig grunnskole. I tillegg vil det være noen som formelt sett har bestått grunnskolen, men med så dårlig utbytte at de har behov for å heve kunnskapsnivået. Variasjonene m h t behov vil også være betydelige. Noen har realkompetansen, og trenger bare et papir for å komme videre på f eks en fagprøve. Disse kan enten ta meget komprimerte løp, eller få tilbud om en opptaksvurdering. Andre kan ha store problemer med å skrive, lese eller regne, og trenger grundig opplæring som kan være langvarig. Tilskuddsordningen kan også legges til rette for å finansiere tiltak overfor spesielle grupper, f eks de i den samiske befolkningen som mangler grunnskolekompetanse i sitt eget morsmål.

Også på dette området ligger det inne stor grad av offentlig finansiering i dag. I skoleåret 199596 fikk 2868 voksne grunnskoleopplæring og 6043 voksne spesialundervisning i kommunal regi. Disse tiltakene er fullfinansiert av kommunene. Om lag 25500 flyktninger og innvandrere fikk undervisning i norsk med samfunnskunnskap. Her er det en egen statlig tilskuddsordning til kommunene som dekker deler av kostnadene. En mulighet kan være å slå sammen dagens finansiering med en ny tilskuddsordning til grunnskoletilbud, og la den nye ordningen dekke all undervisning på grunnskolenivå, inkludert norsk for fremmedspråklige. Slike vurderinger krever en detaljert gjennomgang av virkninger for enkeltgrupper og enkeltkommuner som utvalget ikke har foretatt.

Det er ikke mulig å lese ut av kommuneregnskapsstatistikken hvor store ressurser som går til grunnskoleopplæring for voksne i dag. En statlig særfinansiering vil stimulere til økt utbygging av tilbud, men behovsgruppen er relativt begrenset. En regner med at dette tiltaket vil beløpe seg til i størrelsesorden 20-25 mill kroner pr år.

Tilskudd til utvikling av nye undervisningstilbud og arbeidsmetoder og tilskudd til kompetanseutvikling

Tilskudd til utviklingsprosjekter vil være avhengig av en felles søknad fra tilbuds- og etterspørselsiden. Dette innebærer at virksomhetene og arbeidslivets organisasjoner går aktivt inn i dette arbeidet. Selve utviklingskostnadene som tilskuddene skal dekke vil som oftest ligge hos utdanningsinstitusjoner, fjernundervisningsinstitusjoner, opplysningsorganisasjoner, private tilbydere mv. Alle disse jobber på full kapasitet i dag, og det er begrenset hvor mye kapasiteten kan øke på kort sikt. Det vil altså finnes en øvre grense for hvor tilskuddvolumet kan utnyttes effektivt. Det er imidlertid viktig at utviklingstilskuddene får et stort nok volum til å bli en reell drivkraft i utviklingen av kompetansemarkedet. Størrelsen på tilskuddsordningen vil måtte innpasses i de årlige budsjettopplegg. Utvalget vil foreslå et tilskuddsomfang på i størrelsesorden 200-300 mill kroner pr år til utviklingsfinansiering , og 200-300 mill kroner pr år til tilskuddsordningen for kompetanseutvikling. Disse to ordningen bør ses i sammenheng, slik at det er mulig å kunne koble tilskuddene og bruke ledige midler i den ene ordningen på den andre. Det er også mulig å omprioritere fra andre næringsrettede tilskudd eller benytte studentnedgangen i høyere utdanning til å flytte ressurser fra driftsbudsjettene til tilskuddsordningen. Når det gjelder de foreslåtte endringene i skattereglene, har det ikke vært mulig å få dette beregnet, men det antas at provenyvirkningene blir relativt små.

Utviklingsprogram for fjernundervisning

En satsing her innebærer både en administrativ styrking og en økning av tilskudds- og utviklingsmidler. Utvalget foreslår en styrking i størrelsesorden 40-50 mill kroner pr år.

Etterutdanning av pedagogisk personale

Kostnader til etterutdanning av pedagogisk personale er i utgangspunktet tenkt lagt inn i tilskuddene til tilbud om grunnskole og videregående opplæring og i utviklingstilskuddene. Tilskuddene er ment å kunne gå til alle utdanningsmiljøer, og på den måten målrettes midlene til de miljøer som faktisk har planer om å igangsette aktivitet på området, og som har konkrete opplegg for etterutdanning av personalet. Dersom det er ønskelig å synliggjøre denne aktiviteten, er det fullt mulig å skille ut etterutdanning som en egen tilskuddspost. Utvalget legger til grunn en styrking i størrelsesorden 50-100 mill kroner pr år .

Tiltak hvor de økonomiske konsekvensene ikke er vurdert

Utvalget har ikke vurdert de økonomiske konsekvensene av følgende forslag:

  • Videreutvikling av privatistordningen i høyere utdanning og etablering av en sentral instans for godkjenning av eksamener fra utenlandske og ikke offentlige norske utdanningsinstitusjoner.

  • Eventuelle endringer i Lånekassens regelverk med sikte på å tilpasse ordningene for etter- og videreutdanningsstudenter.

  • Eventuelle endringer i den skattemessige behandlingen av investeringer i etter- og videreutdanning.

  • Endrede rammebetingelser for universiteter og høgskoler

  • Utvikling av dokumentasjonsordning i arbeidslivet

6.4 Konsekvenser for den enkelte

Uavhengig av tiltak og ordninger vil reell kompetanseheving bare være mulig med en reell prioritering, sterk motivasjon og aktiv deltakelse fra den enkelte. Utdanning krever hardt arbeid og bruk av tid. Etter- og videreutdanningsreformen skal i første rekke være en investering, ikke en velferdsreform. For at myndigheter og arbeidsgivere skal stille opp, må også kravene til den enkelte være sterke. For å ta grunnskole og videregående opplæring må deltakerne bl a være villig til å bruke deler av sin fritid, og det vil være krav om deltakelse og framdrift.

6.5 Alternativ med uendret ressursbruk

Utvalget har sterke forventninger om at staten, arbeidslivet og den enkelte legger betydelige økonomiske, organisatoriske og menneskelige ressurser inn i etter- og videreutdanningsfeltet i årene som kommer. Mandatet gir utvalget et oppdrag om å utrede minst ett forslag som baserer seg på uendret ressursbruk. Reformforslaget er fra utvalgets side lagt fleksibelt opp. Det er fullt mulig å implementere flere av utvalgets forslag uten nevneverdige økonomiske løft fra statens side. Dette gjelder særlig regel- og systemendringer. Uten tilførsel av ressurser vil de praktiske utslagene av systemendringene komme langsommere. Det er også mulig å omprioritere ressurser innenfor utdanningsområdet eller innenfor de ressurser som går til næringsutvikling. En slik omprioritering kan f eks gjennomføres ved å rette de eksisterende tilskuddene i SND-systemet mot kompetanseutvikling eller endre ressursinnsatsen i offentlige utdanningsinstitusjoner fra ordinær undervisning mot mer aktiv bruk av fjernundervisning. For å satse ekstra på å utvikle nye tilbud, kunne en redusere bevilgningene til utdanningssektoren, og gi midlene tilbake igjen i form av tilskudd basert på aktivitet.

Andre tiltak, f eks en satsing på videregående opplæring for voksne, med det omfanget utvalget har lagt til grunn, vil ikke være mulig å gjennomføre uten ekstra tilførsel av ressurser.

6.6 Oppsummering

Utvalget mener måten reformen er lagt opp på gjør det mulig å høste store samfunnsøkonomiske gevinster med fordeler for norsk arbeidsliv. De statsfinansielle konsekvensene vil avhenge av de budsjettpolitiske prioriteringene i årene fremover. Utvalget har bare antydet en størrelsesorden. En beregning av kostnadene ved forslaget om statlige tilskudd til grunnskole og videregående opplæring, vil være beheftet med meget stor usikkerhet.

Tabell 6.3 

Tiltak Utvalgets forslag (kostnader pr år)
Administrative kostnader 20-30 mill kroner
Finansiering av tilbud i videregående opplæring 700-1000 mill kroner
Finansiering av grunnskoletilbud 20-25 mill kroner
Tilskudd til utvikling av nye undervisningstilbud og arbeidsmetoder rettet inn mot arbeidslivet 200-300 mill kroner
Tilskudd til kompetanseutvikling i virksomheter 200-300 mill kroner
Utviklingsprogram for fjernundervisning 40-50 mill kroner
Etterutdanning av lærere 50-100 mill. kroner
SUM 1200-1800 mill kroner
Til dokumentets forside