NOU 1998: 10

Fondering av folketrygden?

Til innholdsfortegnelse

Del 1
Innledning og sammendrag

1 Innledning

1.1 Mandat og sammensetning

Ved kongelig resolusjon 27.9.1996 nedsatte Regjeringen utvalget for å utrede fondskonstruksjoner for folketrygden. Utvalget ble gitt følgende mandat:

Utvalget skal gjennomgå og drøfte fordeler, ulemper og risikomomenter ved ulike fondskonstruksjoner for hele eller deler av folketrygden, og sammenlikne med det nåværende systemet. Som grunnlag for sitt arbeid skal utvalget drøfte ulike mål for statens samlede framtidige forpliktelser av trygdemessig og pensjonsmessig karakter, og beregne omfanget av disse.

Utvalget bør berøre alle relevante områder, herunder forholdet mellom Statens petroleumsfond og folketrygdens framtidige forpliktelser, individuell eiendomsrett ved eventuell fondering av folketrygdens tilleggspensjoner og individuell rett til å bestemme hvor og hvordan sparing skal forvaltes, og en vurdering av ulike mulige fondskonstruksjoner, både i offentlig og privat sektor, som kan anses å ha vesentlig interesse for trygdefinansiering. Utvalget må spesielt redegjøre for fordelingsvirkninger knyttet til fondskonstruksjoner, herunder forholdet mellom generasjonene. Utvalget skal bygge på folketrygdens nåværende hovedinnretning når det gjelder rettighetsreglene.

Utvalget skal videre bygge på

  • at folketrygden skal være et solidarisk og inntektsutjevnende system som både sikrer alle en grunntrygghet uavhengig av tidligere inntekt og en offentlig tilleggspensjon som er avhengig av arbeidsinntekt, og

  • at tjenestepensjonsordninger og egne pensjonsordninger fortsatt bare skal kunne være supplement til folketrygden.

I lys av den offentlige debatten som har vært om fondsopplegg for folketrygden, skal utvalget legge særlig vekt på å klargjøre de ulike problemstillingene som har vært reist, og framstille på enklest mulig måte de sentrale valgene vi nå står overfor når det gjelder å sikre folketrygdens økonomiske grunnlag. Utvalget skal også gjøre rede for hvordan et fondsopplegg kan bidra til offentlige finanser som i framtiden setter oss i stand til å innfri trygdeforpliktelsene, samtidig som vi kan sikre og videreutvikle de øvrige velferdsordningene og sikre finansieringen av dem. I forbindelse med evt. forslag som utvalget ønsker å fremme, skal det gjøres rede for virkninger vedr. kvinners pensjonsmessige stilling, og spesielt vurderes om dagens unge voksne og middelaldrende gjennom slike forslag oppnår fordeler i forhold til dem som nå er eldre eller i forhold til dagens barn og unge.

Som ledd i utvalgets utredningsarbeid skal det inngå en redegjørelse for de egenskaper ved dagens folketrygd som kan ha betydning i en samlet vurdering av de alternativer til dagens ordning som er framkommet i den offentlige debatten og andre alternativer som utvalget ønsker å drøfte.

Dersom utvalget finner å ville vurdere endringer av selve opptjenings- og rettighetsreglene som ledd i utformingen av mulige fondsopplegg for folketrygden, skal også nødvendige overgangsordninger klarlegges. Utvalget bør så langt mulig drøfte alle kort- og langsiktige virkninger av slike endringer og overgangsregler.

Utvalget skal vurdere statens rettslige og budsjettmessige forpliktelser for trygdeytelsene ved ulike former for fondsopplegg, særlig endringer som vil kunne berøre det overordnede statlige ansvaret for trygdeytelsene. Videre skal det gjøres rede for endringer i statsbudsjettprosessen og statsregnskapet som måtte følge av ulike fondsopplegg for folketrygden.

Utvalget skal legge fram sin utredning for Finansdepartementet innen 1. juli 1998.

Finansdepartementet kan gjøre endringer, utdypninger og tillegg i mandatet.

Utvalget hadde ved arbeidets avslutning følgende sammensetning:

  • direktør Torstein Moland, Telenor AS, leder

  • rådgiver Eli Arnstad, Trondheim kommune

  • ekspedisjonssjef Tore Eriksen, Finansdepartementet

  • assisterende direktør Kristin Gulbrandsen, Norges Bank

  • ekspedisjonssjef Bjørn Halvorsen, Sosial- og helsedepartementet

  • utredningsdirektør Tor Hersoug, Næringslivets Hovedorganisasjon

  • sjeføkonom Stein Reegård, Landsorganisasjonen i Norge

  • adm. direktør Trond R. Reinertsen, Den norske Bankforening

  • professor Alf E. Risa, Universitetet i Bergen, Institutt for økonomi

  • likestillingsombud Anne Lise Ryel, Likestillingsombudet

  • sjefaktuaer Sissel Rødevand, Norges Forsikringsforbund

  • professor Asbjørn Rødseth, Sosialøkonomisk Institutt, Universitetet i Oslo

  • professor Erling Steigum jr., Norges Handelshøyskole

  • forsker Ingvild Svendsen, Statistisk sentralbyrå

  • generalsekretær Kai Thoresen, Akademikernes Fellesorganisasjon

  • forhandlingssjef Åshild D. Willersrud, Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Utvalgets medlemmer Kåre Gjønnes og Gunvor Strømsheim gikk ut av utvalget i 1997, begge som følge av overgang til ny stilling.

Sekretærer for utvalget har vært underdirektør Arne Magnus Christensen, Finansdepartementet (sekretariatsleder), fagdirektør Sigbjørn Atle Berg, Norges Bank, rådgiver Thea Birkeland, Sosial- og helsedepartementet, rådgiver Målfrid Bjærum, Finansdepartementet, rådgiver Carl E. Gjersem, Finansdepartementet, aktuar Egil Horneland, Oslo Kommunale Pensjonskasse, rådgiver Årstein Risan, Finansdepartementet og konsulent Grete Øwre, Norges Bank.

1.2 Utvalgets arbeid

Utvalget har i perioden oktober 1996 til juni 1998 hatt 17 møter, hvorav tre møter over to dager. Foruten å basere seg på eksisterende litteratur og statistisk materiale har utvalget fått utarbeidet åtte utredningsprosjekter:

  • Leif Andreassen og Dennis Fredriksen, Statistisk sentralbyrå: Fordelingsvirkninger av folketrygdens alderspensjon.

  • Erik Hernæs, Marte Sollie og Steinar Strøm, SNF-Oslo: Virkninger på arbeidstilbud i yrkesaktive år av alternative pensjonsopplegg

  • B. Espen Eckbo, Handelshøgskolan i Stockholm og Norges Handelshøyskole: Pensjonsfond - Porteføljevalg, avkastning og risiko.

  • Gaute Thorsvik , Institutt for økonomi, Universitetet i Bergen: Tidskonsistente spareplanar og fondering av alderspensjonen.

  • Øystein Thøgersen, SNF, Carl E. Gjersem, Finansdepartementet, Ole-Christian Hillestad, SNF og Hans Olav Husum, SNF: Reform av folketrygdens tilleggspensjon: En analyse av alternative fonderingsstrategier.

  • Ann-Helen Bay og Einar Øverbye, NOVA: Tillit til folketrygden?

  • Gudmund Knudsen og Peter Hammerich, BAHR advokatfirma: Noen juridiske spørsmål i forbindelse med organiseringen av en fondsbasert folketrygd.

  • Henrik Bull, Senter for Europarett, Universitetet i Oslo: Enkelte EØS-rettslige spørsmål i tilknytning til mulige modeller for fondsbasering av folketrygdens tilleggspensjon.

Disse utredningsprosjektene er trykket som vedlegg til utvalgets utredning.

2 Sammendrag av utredningen

2.1 Sammendrag

Norge vil som de fleste andre land over tid få en større andel eldre i befolkningen. Det stiller den økonomiske politikken overfor store utfordringer. I Norge finansieres folketrygdens utgifter direkte over statsbudsjettet på linje med andre utgifter. Både i Norge og internasjonalt har det vært en debatt om slik finansiering av trygdeutgiftene er et godt system som er opprettholdbart over tid, eller om det kan være hensiktsmessig å etablere ordninger med øremerkede fond enten innenfor offentlig sektor eller som obligatoriske systemer i privat sektor.

Spørsmål om fondsoppbygging for folketrygden har tidvis vært aktuelt helt siden folketrygden ble etablert i 1967. Spørsmålet har likevel ikke vært gjennomgått i full bredde før nå. Bakgrunnen for dette utredningsarbeidet er Stortingets behandling av Velferdsmeldingen (St meld nr 35 for 1994-95), der det ble gjort følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen nedsette et offentlig utvalg som skal gjennomgå og drøfte fordeler, ulemper og risikomomenter ved ulike fondskonstruksjoner for hele eller deler av folketrygden....»

Utvalget har lagt vekt på å diskutere enkelte hovedspørsmål knyttet til framtidig nasjonalinntekt som:

  • Vil fondering av hele eller deler av pensjonsforpliktelsene bidra til at vi oppnår en høyere nasjonal sparerate enn vi ellers ville hatt?

  • Kan fondering bidra til at sparekapitalen blir kanalisert til investeringer med høy avkastning?

  • Kan fondering stimulere arbeidstilbudet, og dermed medvirke til å redusere den forventede knappheten på arbeidskraft som følger av befolkningsaldringen?

Utvalget har også lagt vekt på å utrede fordelingsmessige spørsmål knyttet til ulike fondskonstruksjoner, og har i tråd med mandatet lagt til grunn at folketrygden fortsatt skal sikre alle grunntrygghet gjennom en minstepensjon og standardtrygghet gjennom en obligatorisk inntektsavhengig tilleggspensjon.I tillegg har utvalget drøftet spørsmål knyttet til risiko og handlefrihet ved ulike pensjonssystemer, fordeling mellom generasjoner, forholdet til Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet samt administrative kostnader og overgangsproblemer.

Utvalget har funnet det hensiktsmessig å dele utredningen i fem hoveddeler:

I del I omtales utvalgets mandat og sammensetning, og det er gitt en sammenfatning av utredningen.

Del II gir en beskrivelse av hovedtrekk ved pensjonsordninger i Norge og andre land. Det gis en oversikt over den historiske utviklingen av pensjonsordninger i Norge, og en omtale av bakgrunnen for utredningen av fondskonstruksjoner for folketrygden. I kapitlet om pensjonsordninger i andre land legges det spesiell vekt på å beskrive hvilke deler av pensjonssystemet i ulike land som er fondert, og hvordan fonderingen er innrettet.

Del III inneholder en drøfting av ulike aspekter ved pensjonssystemer og utfordringene framover. Det gis en omtale av fordelingsegenskapene ved dagens folketrygd, og av de langsiktige makroøkonomiske utfordringene. I tillegg drøftes hvilke virkninger pensjonssystemer kan ha på blant annet arbeidstilbud, sparing, investeringer og velferdsfordeling mellom generasjoner.

I del IV drøftes ulike hovedmodeller for fondskonstruksjoner. Utover en videreføring av dagens system omfatter hovedmodellene et alternativ med statlig pensjonsfond, og alternativer med henholdsvis ytelsesbaserte private pensjonsfond og private pensjonsfond med individuelt investeringsvalg. Videre omtales spørsmål om overgangsregler ved eventuelle endringer i folketrygdens regelverk, og forholdet til supplerende pensjonsordninger.

I del V har utvalget gitt sine vurderinger og tilrådinger. Foruten å drøfte fordeler og ulemper ved de ulike hovedmodellene vurderes også enkelte kombinerte modeller.

2.2 Om bakgrunn for utredningen av fondskonstruksjoner for folketrygden ( kapittel 3)

Etter opprettelsen av folketrygden har finansieringen vært gjenstand for flere utredninger. Først etter Stortingets behandling av Velferdsmeldingen ble det aktuelt å gjennomgå spørsmålet om fondskonstruksjoner i full bredde.

Velferdsmeldingen drøftet ulike prinsipielle og praktiske spørsmål knyttet til finansiering av folketrygdens ytelser, blant annet mulig fondering. Konklusjonen var at

...vår utligningsbaserte folketrygd er en god og helhetlig løsning på behovet for et fullverdig inntektssikringssystem.

I den debatten som fulgte etter at meldingen var lagt fram ble det fra flere hold foreslått å utrede en fondsfinansiering, blant annet overgang til obligatorisk pensjonssparing i individuelle fondskonti som del av folketrygdens tilleggspensjon.

I Stortingsinnstillingen til Velferdsmeldingen bemerket et flertall at

«...spørsmål og forslag knyttet til fondsopplegg for å styrke folketrygdens økonomiske grunnlag de senere år har vært gjenstand for bred offentlig interesse og debatt. Sentrale tema er på ulike måter drøftet og belyst bl.a. i Pensjonsforsikringsutvalgets innstilling ( NOU 1994: 6) og utredningen Fra sparing til egenkapital ( NOU 1995: 16). I tillegg kommer opprettelsen av Statens petroleumsfond og nasjonalbudsjettenes drøfting av de langsiktige utfordringene i finanspolitikken, bl.a. belyst gjennom generasjonsregnskap.»

Det forelå med dette grunnlag for forslag om et offentlig utvalg

for å gjennomgå det foreliggende materialet, klargjøre de viktigste problemstillingene og framstille på enklest mulig måte de sentrale valgene man nå står overfor når det gjelder å sikre folketrygdens økonomiske grunnlag.

Med bakgrunn bl a i denne uttalelsen, ble følgende vedtak fattet:

«Stortinget ber Regjeringen nedsette et offentlig utvalg som skal gjennomgå og drøfte fordeler, ulemper og risikomomenter ved ulike fondskonstruksjoner for hele eller deler av folketrygden. Utvalget bør berøre alle relevante områder herunder forholdet mellom Statens petroleumsfond og folketrygdens framtidige forpliktelser, individuell eiendomsrett ved eventuell fondering av folketrygdens tilleggspensjoner og individuell rett til å bestemme hvor og hvordan sparing skal forvaltes, og en vurdering av ulike fondskonstruksjoner, både i offentlig og privat sektor, som kan anses å ha særlig interesse for trygdefinansiering. Utvalget må spesielt redegjøre for fordelingsvirkninger knyttet til fondskonstruksjoner, herunder forholdet mellom generasjoner. Utvalget skal bygge på folketrygdens nåværende hovedinnretning når det gjelder rettighetsreglene.»

Andre sentrale pensjonspolitiske spørsmål drøftes i nylig ferdigstilte utredninger, og i utredninger som fortsatt er under arbeid. Konklusjoner fra disse arbeidene kan være av betydning for oppfølgingsarbeidet i tilknytning til fondskonstruksjoner for folketrygden.

Ved behandlingen av Velferdsmeldingen ba flertallet i Stortinget om å få en utredning av fleksible pensjonsordninger og besteårsregelen. Dette er nå utredet av en interdepartemental arbeidsgruppe og det foreligger et rapportutkast. Arbeidet vil bli publisert i en rapport fra Sosial- og Helsedepartementet sommeren 1998. Rapporten vil bl a inngå som underlagsmateriale for et offentlig utvalg som ble oppnevnt 9. oktober 1997 for å vurdere førtidspensjoneringsspørsmål (Olsen-utvalget). Nedsettelsen av dette utvalget må ses i sammenheng med at det under tariffoppgjøret våren 1997 ble vedtatt å redusere pensjonsalderen i AFP-ordningen med to år, til 62 år, fra 1998. Under samme oppgjør ble LO og NHO enige om å utrede ulike sider ved fleksibel førtidspensjonering. En arbeidsgruppe nedsatt av partene avga i januar 1998 rapporten Utredning av mer reell valgfrihet om pensjoneringstidspunkt.

Videre avga Selvig-utvalget i januar 1998 en utredning om privat tjenestepensjon (NOU 1998: 1 Utkast til lov om foretakspensjon). Utredningen inneholder blant annet nye forslag vedrørende premiereserve og andre fondsspørsmål. Etter Velferdsmeldingen har det også foregått en debatt om det bør åpnes for innskuddsbaserte tjenestepensjonsordninger med skattefordel. Finansdepartementet har varslet en utredning om dette spørsmålet, og at det skal tas stilling til forslaget i Nasjonalbudsjettet 1999.

I kapittel 3 gis det en oversikt over enkelte trekk ved de offentlige finansene i Norge og internasjonalt. Pensjonsutgiftene har i Norge økt betydelig i perioden fra folketrygden ble innført, men veksten har ikke vært vesentlig høyere enn veksten i statens samlede inntekter. Dette må ses i sammenheng med de store oljeinntektene landet har fått i perioden. Offentlige utgifter generelt som andel av BNP ligger høyt i Fastlands-Norge. Hvis en ser på Norge inkludert oljesektoren er nivået om lag på linje med gjennomsnittet for EU, men høyere enn for OECD.

Offentlig forvaltnings netto finansinvesteringer nådde en bunn 1992/93, men har økt kraftig etter dette. I følge anslag i Revidert Nasjonalbudsjett 1998 anslås offentlig forvaltnings netto finansinvesteringer til over 10 pst av BNP i år 2002. Dette er svært høyt i en internasjonal sammenheng. Mens netto fordringer som andel av BNP for EU og OECD er negative og til dels synkende, er offentlig forvaltnings netto fordringer i Norge positive og voksende.

Oppbygging av en statlig finansformue vil nå i første rekke finne sted som kapitaloppbygging i Statens petroleumsfond. Finansdepartementet har gitt Norges Bank ansvaret for å forvalte fondet. De første avsetningene til petroleumsfondet ble gjort i 1996. Ved årsskiftet 1997/98 stod i alt 115 milliarder kroner i petroleumsfondet.

Økte pensjonsutbetalinger og utgifter til eldreomsorg utover i neste århundre medfører økte belastninger på offentlige budsjetter. Samtidig ventes statens inntekter fra petroleumsvirksomheten å avta. En av begrunnelsene for petroleumsfondet var at det i denne situasjonen er viktig å forbedre konkurranseevnen for å møte de langsiktige utfordringene. Dette forutsetter blant annet begrenset bruk av oljeinntektene innenlands, og er bakgrunnen for at midlene plasseres i utlandet. Samtidig ble det sett på som viktig å styrke statens finansielle stilling ved at en vesentlig del av de økte petroleumsinntektene framover blir avsatt i petroleumsfondet. I kapittel 3 gjengis ellers de viktigste retningslinjene for hvordan petroleumsfondet skal forvaltes.

2.3 Pensjonsordninger og trygdebudsjettering i Norge ( kapittel 4)

Kapittel 4 gir en oversikt over pensjonssystemet i Norge i dag. Både folketrygden og supplerende ordninger med vekt på tjenestepensjoner i offentlig og privat sektor blir presentert. I tillegg gis det en kort oversikt over hvordan trygdene budsjetteres, og forholdet til øvrige poster på statsbudsjettet.

Ved innføringen av folketrygden i 1967 ble de store pensjonsordningene som før hadde vært organisert hver for seg (blant annet alderstrygd, uføretrygd og enke- og morstrygd) delvis lagt om og samlet under samme lov. En viktig endring var at det ble innført en ny ordning med tilleggspensjon opptjent på bakgrunn av tidligere arbeidsinntekt. Denne kom på toppen av en grunnpensjon, som mer eller mindre tilsvarte den gamle inntektsuavhengige alderstrygdytelsen. Tilleggspensjonen ble opprettet med bakgrunn i et ønske om å innføre en standardsikring i alderstrygden i tillegg til grunnsikringen som allerede lå i systemet. Kravet for full grunnpensjon er 40 års botid i Norge og for full tilleggspensjon 40 års opptjening av pensjonspoeng.

Tilleggspensjonen beregnes ut fra de 20 årene med høyest inntekt. Gjennomsnittet av poengtallene for disse 20 årene kalles sluttpoengtallet. Sammen med pensjonsprosenten som i 1967 ble satt til 45 og antall år med poengopptjening, bestemmer sluttpoengtallet størrelsen på utbetalt pensjon. Fra 1967 ga inntekt over 8 ganger grunnbeløpet ingen pensjonsopptjening, men dette taket ble hevet til 12 ganger grunnbeløpet i 1970. Samtidig ble det innført et skråtak mellom 8 og 12 ganger grunnbeløpet, slik at inntekt i dette intervallet kun ga en tredjedels opptjening. I 1992 ble intervallet med redusert opptjening utvidet til å omfatte inntekt mellom 6 og 12 ganger grunnbeløpet. Samtidig ble det innført pensjonsrettigheter ved ulønnet omsorgsarbeid ( omsorgspoeng). Opptjeningsformelen og opptjeningsgrunnlaget for tilleggspensjonen er forøvrig i liten grad endret siden 1967, med unntak av reduksjonen i pensjonsprosenten fra 45 til 42 fra og med 1992.

Innføringen av særtillegget i 1969 er den viktigste strukturelle endringen av pensjonssystemet som har funnet sted etter innføringen av folketrygden. Særtillegget har gjort det mulig å prioritere de med lavest eller ingen pensjonsgivende inntekt på en måte som pensjonssystemet ikke tillot tidligere. Minstepensjonen var i utgangspunktet knyttet direkte til grunnbeløpet. Reguleringen av minstepensjonen skulle etter forutsetningene skje ved hjelp av dette. Men grunnbeløpet inngikk dengang som nå også i beregningen av tilleggspensjonen, som følgelig ville øke tilsvarende. Særtillegget har gjort det mulig å prioritere grunntrygghet sterkere fremfor standardtrygghet, og har medført at forskjellene i utbetalt pensjon i pensjonssystemet er blitt mindre enn etter de opprinnelige forutsetningene.

Fra folketrygden ble innført i 1967 og fram til i dag har antall pensjonister økt betraktelig. Antall alderspensjonister har økt fra om lag 300 000 i 1967 til i overkant av 600 000 i 1997, mens antall uførepensjonister har økt fra om lag 100 000 til om lag 230 000 i samme periode. Antall etterlattepensjonister (etterlatte ektefeller) har holdt seg relativt stabilt rundt 30 000-35 000 i hele perioden. I samme periode har arbeidsstyrken økt fra 1 609 000 til 2 285 000 personer.

Innbetalingene til folketrygden kom opprinnelig i form av innbetalinger fra arbeidsgiver, folketrygdavgift fra arbeidstakerne og tilskudd fra stat og kommune. I 1970 ble lovene om syketrygd, yrkesskadetrygd og arbeidsledighetstrygd tatt inn i folketrygden. Folketrygdavgiften ble samtidig delt i en pensjonsdel og en sykedel. I 1987 ble sykedelen av folketrygdavgiften erstattet av en helsedel, mens disse to delene (helsedelen og pensjonsdelen) i 1989 ble opphevet og erstattet av en trygdeavgift.

Folketrygdavgiften, medlemspremien og tilskuddssatsen for stat og kommune ble opprinnelig fastsatt for fire år av gangen, men dette ble bare praktisert for den første fireårsperioden. I 1973 ble det for første gang satt opp et trygdebudsjett etter mønster av statsbudsjettet. Samtidig ble bevilgningsreglementet gjort gjeldende for trygdebudsjettet. Ti år senere ble trygdebudsjettet teknisk innarbeidet i statsbudsjettets ordinære kontoplan. Flere budsjettformål har vært flyttet fram og tilbake mellom det ordinære statsbudsjettet og trygdebudsjettet, samtidig som avgiftssatsene i folketrygden har vært benyttet som virkemidler i den økonomiske politikken. Alt i alt må en kunne si at folketrygden i dag er fullt ut integrert i statsbudsjettet.

I forbindelse med opprettelsen av folketrygden i 1967 ble det forutsatt at det ville bygges opp fond av betydelig størrelse ved at inntektene de første årene ville være større enn utgiftene. Fondsmidlene skulle plasseres med betryggende sikkerhet samtidig som plasseringen av midlene i størst mulig grad skulle bidra til en videre utbygging av landet, særlig i industrifattige og kapitalsvake områder. Vedtak som førte til økende utgifter i folketrygden uten tilsvarende økning i inntektene førte til at fondsoppbyggingen ble betydelig mindre enn opprinnelig forutsatt. Trygdeavgiftene ble etterhvert i stadig større utstrekning brukt som virkemidler i den generelle økonomiske politikken, særlig skatte- og distriktspolitikken. Det ble avsatt midler til fondet årlig fram til og med 1975, og den siste overføringen fant sted i 1979. Fondet er nå frikoplet fra folketrygden. Fondet har vært underlagt strenge plasseringsbegrensninger, og i de første 15 årene hadde fondet negativ realavkastning i hele 11 år. Etter 1982 har realavkastningen vært positiv hvert år, og ved utgangen av 1997 utgjorde fondskapitalen vel 111 milliarder kroner målt til markedsverdi.

2.4 Pensjonsordninger og trygdebudsjettering i andre land ( kapittel 5)

I kapittel 5 er det gitt en kort oversikt over en del grunnleggende prinsipper for organisering og finansiering av pensjoner. Det offentlige vil vanligvis både organisere og finansiere en grunnytelse. Denne kan tilfalle alle som er bosatt i landet uavhengig av om de har bidratt i finansieringen eller ikke. En ordning med grunnpensjon til alle betegnes ofte som en velferdsbasert ordning. Dersom bare de som har bidratt i finansieringen av ordningen mottar (grunn)pensjon, betegnes dette ofte som en forsikringsbasert ordning. Videre vil det offentlige ofte regulere, og i noen land også organisere en obligatorisk, inntektsavhengig tilleggspensjonsordning for yrkesbefolkningen. I tillegg er det i de fleste land muligheter for supplerende ordninger både i regi av arbeidsgiver og i form av egen pensjonssparing.

Finansieringen av pensjonene kan skje både gjennom løpende finansiering og fondering. I et system med løpende utlikning skal innbetalingene fra dagens yrkesaktive dekke utbetalingene til dagens pensjonister. I et fullt ut fondert system er det de årlige endringene i de framtidige forpliktelsene som skal dekkes av dagens innbetalinger. Videre finnes det mellomløsninger der det er bygd opp større eller mindre fond, ofte betegnet som reservefond eller bufferfond.

Ingen av landene som er omtalt i dette kapitlet har fondert grunnytelsene. De landene som tilbyr tilleggspensjon i samme system som grunnytelsene, har også løpende finansiering av tilleggsytelsene. De fleste landene som har de obligatoriske tilleggspensjonene organisert privat gjennom obligatoriske tjenestepensjonsordninger, har fondert tilleggsytelsene. Generelt er de fleste tjenestepensjonsordningene og alle individuelle pensjonsordninger fondert.

Av de nordiske landene er det bare Norge som har et tilleggspensjonssystem som utelukkende er løpende finansiert. I Danmark, Finland og Island tilbyr det offentlige en løpende finansiert grunnpensjon som inntektsprøves, samtidig som helt eller delvis fonderte tjenestepensjonsordninger er blitt gjort obligatoriske for alle yrkesaktive. Både Danmark og Island har fullt ut fonderte tjenestepensjonssystemer, mens fondene i det finske tjenestepensjonssystemet dekker om lag 15 pst av forpliktelsene. Sverige har i likhet med Norge tilleggspensjonene integrert i det offentlige trygdesystemet, men i tilknytning til det svenske tilleggspensjonssystemet er det bygd opp relativt store bufferfond. I Sverige blir nå tilleggspensjonssystemet endret slik at det blir større sammenheng mellom den enkeltes inn- og utbetalinger til pensjonssystemet. Reglene for utmåling av pensjonen endres slik at årlig utbetaling vil avhenge av størrelsen på innbetalingene (alle år) og alder ved pensjonering. 2,5 pst av pensjonsavgiften skal settes av på individuelle konti som hver enkelt kunde kan bestemme forvalter, og dermed også forvaltningsprofilen, til.

Storbritannia har i stor grad privatisert tilleggspensjonssystemet gjennom et system der hver enkelt kan velge å få tilleggspensjon enten fra det offentlige, gjennom en tjenestepensjonsordning eller egen pensjonssparing. Forutsetningen for å velge en privat løsning er at ytelsene der er minst like gode som i det offentlige tilleggspensjonssystemet. Tyskland har relativt høy kompensasjonsgrad med grunn- og tilleggspensjoner i det offentlige systemet. En offentlig kommisjon ledet av sosial- og arbeidsministeren avviste fondsoppbygging i det offentlige pensjonssystemet i en rapport fra januar 1997. Hovedargumentet var at kapitaltilgangen til fondet ville være så stor at det ville være vanskelig å absorbere det økte kapitaltilbudet i samfunnsøkonomien på en sikker og inntektsbringende måte, samtidig som fonderingen bare ville ha positiv sammfunnsøkonomisk virkning dersom fondet hadde positiv realavkastning. I Nederland tilbyr det offentlige en fast grunnytelse samtidig som over 90 pst av alle sysselsatte er omfattet av en i utgangspunktet frivillig tjenestepensjonsordning. I Nederland skal det nå bygges opp et bufferfond for å stå bedre rustet til å møte de økende pensjonsutgiftene i det offentlige systemet. Fondet skal øremerkes alderspensjoner og fondsmidlene skal foreløpig utelukkende plasseres i statsobligasjoner. Pensjonsordningene i Frankrike, Sveits og Italia er også omtalt.

I USA bygges det nå opp bufferfond i det offentlige trygdesystemet. Fondene investerer utelukkende i statsobligasjoner. Det er foreslått enkelte endringer i bl a opptjeningsreglene for tilleggspensjon og plasseringsreglene for fondene under Social Security. Videre omtales Australia som har en inntekts- og formuesprøvd grunnpensjon og som i 1992 gjorde innskuddsbasert tjenestepensjon obligatorisk for alle ansatte. Tjenestepensjonene er fullt ut fonderte og det er forventet en svært rask oppbygging av fondsmidler i tiden fremover. New Zealand har en relativt raus grunnpensjon som inntektsprøves, noe som gjør at tjenestepensjonsordninger og private pensjonsordninger er lite utbredt. Chile gjennomførte radikale endringer i sitt pensjonssystem i 1981 da de innførte en obligatorisk spareordning nesten uten forsikringselement. Ordningen er rent innskuddsbasert med individuelle konti med investeringsvalg, og det er bare personer med minst 20 års innbetalinger som har garanterte minsteytelser. Singapore innførte i 1955 en obligatorisk spareordning uten forsikringselement. Ordningen er rent innskuddsbasert uten garanterte minsteytelser. Fondsmidlene kan benyttes til boliginvesteringer, og boligformue regnes inn i pensjonsformuen.

Flere land har vurdert og enkelte land har også gjennomført endringer i de obligatoriske pensjonssystemene i retning av økt fondering. I Sverige legges hele pensjonssystemet om, slik at det blir sterkere sammenheng mellom inn- og utbetalinger ved at årlige pensjonsutbetalinger gjøres avhengig av samlet innbetalt avgift og pensjoneringstidspunkt. I tillegg opprettes det individuelle konti med investeringsvalg for 2,5 prosent av den samlede pensjonspremien på 18,5 prosent. I Nederland bygges det opp et statlig pensjonsfond som skal bidra til å redusere veksten i avgiften til offentlig grunnpensjon fra om lag 2020 og utover. Grunnpensjonene vil fortsatt være løpende finansiert. Fondet skal bare investere i statsobligasjoner. I USA har en offentlig nedsatt komite kommet med tre forslag til ytterligere fondering av pensjonene i Social Security. Det er ikke ventet noen politisk avklaring av saken før tidligst i 1999.

2.5 Utforming av pensjonssystemer - noen prinsippspørsmål ( kapittel 6)

Kapitlet går inn på noen allmenne spørsmål knyttet til hovedmålsetninger for pensjonssystemer, og virkemidler for å sikre pensjonene. Både i Norge og i de fleste industriland er pensjonssystemene sammensatte regelverk som gjenspeiler ulike historiske utviklingstrekk. Til tross for mange ulikheter hersker det i disse landene bred enighet om å tilstrebe økonomisk trygghet og rimelige inntektsforhold for pensjonister.

Pensjonering innebærer at en person får krav på en viss inntekt ved oppnådd aldersgrense (evt særaldersgrense), tap av forsørger eller ved varig uførhet. En pensjonsordning består av regler for om og når en person kan pensjoneres, og hvor stor pensjonsytelsen skal være. I tillegg vil det være en administrasjon (forvaltningsenhet, bedrifts- eller bransjekasse, livselskap, bedrift) som beregner og betaler ut pensjonene. Mange pensjonsordninger har en egen inntektsside, og dermed en egen avgifts- og innkrevingsfunksjon. Det gjelder ikke ordninger som finansieres direkte over statsbudsjettet.

Selv om myndighetene i alle industriland har påtatt seg et omfattende ansvar gjennom organisering og/eller regulering av pensjonssystemer, kan en for analyseformål se pensjonering som i første rekke et i utgangspunktet individuelt ansvar. Individet (eller en husholdsenhet) vil da bl a måtte vurdere hvor mye som må spares for å klare inntektsbortfallet når alderdom umuliggjør yrkesaktivitet, og hvordan inntekten kan sikres og fordeles over det som da gjenstår av levetiden. Viktige spørsmål blir da hvilke deler av et nasjonalt pensjonssystem som kan eller bør være organisert gjennom hhv kollektive og individuelle pensjonsordninger, og hvordan disse kan utformes. Spesielt må det tas stilling til hvordan det offentlige skal regulere slike ordninger. Det må videre tas stilling til i hvilken grad og på hvilken måte offentlige ordninger, også offentlige tjenestepensjonsordninger, bør organiseres etter mønster av private ordninger.

Frivillige private pensjonsordninger kan bare sørge for risikodeling blant dem som har midler å sette inn i slike ordninger. Obligatoriske ordninger, offentlige eller private, ivaretar i større eller mindre grad samme funksjoner, men kan i tillegg sørge for omfordeling innenfor pensjonsordningene. Omfordeling skjer når noen betaler samme pris (premie) for risiki som en i utgangspunktet vet er forskjellige (eller ulik pris for samme risiko). Spørsmål knyttet til risiko og ulike garantier innenfor livsforsikring og pensjonssparing drøftes nærmere.

Fondering i forbindelse med offentlige pensjonsordninger kan inndeles i fondsbasering i juridisk-budsjettmessig forstand og fondering i økonomisk forstand. Fondsbasering i juridisk-budsjettmessig forstand kan brukes som betegnelse for ordninger der finansieringen av pensjonene holdes adskilt fra annen statlig (offentlig) virksomhet, og der det bygges opp en finansiell formue for å sikre finansieringen. En fondsbasering av denne type medfører ikke nødvendigvis at ordningen har andre økonomiske virkninger enn et løpende finansiert system. For fondering i økonomisk forstand er det derimot et krav at det skjer økt reell sparing, og at det dermed frigjøres midler til investeringer som styrker det økonomiske grunnlaget for fremtidige pensjoner.

Den norske folketrygden har særtrekk som skiller den fra sosialforsikringsordningene i andre land. Den er bl a basert på et enhetlig lovverk og budsjettering direkte koblet til statsbudsjettet. Trygden er dermed ikke fondsbasert i juridisk-budsjettmessig forstand. Om den likevel fungerer som fondert i økonomisk forstand, er et spørsmål om virkningen av den samlede statlige budsjetteringen. Stats- og trygdeforvaltningens samlede nettofordringer er vesentlig høyere i Norge enn i de land utvalet har sett på og som har fondsbasering i juridisk forstand.

I kapitlet kommenteres begrepet politisk risiko i tilknytning til ulike offentlige og private pensjonsordninger. De aller fleste ordningene hviler på politiske beslutninger, enten direkte gjennom lovverk eller forordninger, eller indirekte gjennom rammelover for pensjonsavtaler, forvaltning av pensjonsmidler osv. Politisk risiko i forbindelse med pensjonssystemer gjelder individuell inntektsusikkerhet som følge av eventuelle endringer i regelverk, verdisikring osv. Det er spesielt relevant for personer med forholdsvis lang tid igjen til pensjonsalderen. Men i prinsippet er alle med tilknytning til systemet omfattet, også de som allerede er blitt pensjonister - siden det også for disse vil råde en viss usikkerhet rundt framtidige pensjonsytelser.

Det er de senere år blitt et aktuelt spørsmål i Norge i hvilken grad pensjonsytelser, og da særlig folketrygdens tilleggspensjon, bør gi ubetingede rettigheter. Dette ville i så fall være uttrykk for et rettighetsforhold utover den ordinære rett som ligger i at den trygdede til enhver tid kan gjøre krav på ytelser i henhold til gjeldende trygde- og saksbehandlingsregler. Selv om slike rettigheter neppe kan gjøres fullt ut ubetingede, er det ulike muligheter for å styrke rettighetsfestingen.

Det drøftes om formelle garantier eller institusjonelle virkemidler kan bidra til at pensjonsordninger over tid ivaretar de opprinnelige intensjonene og oppfyller pensjonsløftene i tråd med de forventninger disse har gitt opphav til.

På oppdrag fra utvalget er det utarbeidet en rapport om såkalte tidsinkonsistente planer og fondering av alderspensjon. Her belyses motsetningen mellom langsiktige, rasjonelle overveielser og kortsiktige ønsker både når det gjelder individers beslutninger om egen pensjonssparing, og når det gjelder offentlig pensjonspolitikk. Utvalget antar at kortsiktige hensyn i alminnelighet kan ha større vekt enn de langsiktige også i politiske beslutningsprosesser. Utvalget peker på at en demokratisk styreform likevel setter grenser for pensjonspolitiske inngrep som ikke har bred forankring.

Kapitlet drøfter videre visse pensjonsmessige likestillingsspørsmål, spørsmål knyttet til pensjoneringsalder og den skattemessige behandling av pensjonsytelser.

2.6 Langsiktige makroøkonomiske utviklingstrekk ( kapittel 7)

Beregningene i kapittel 7 viser hvordan en kan oppnå en relativt balansert økonomisk utvikling utover i neste århundre samtidig som en klarer å innfri de forpliktelsene som ligger i folketrygden. De makroøkonomiske framskrivingene illustrerer at med de forutsetninger som er lagt til grunn vil det være behov for en betydelig oppbygging av fordringer i årene framover for å få til en balansert utvikling i offentlig og privat forbruk på lang sikt.

I framskrivingene er det forutsatt at skattenivået vil være om lag som i dag, mens utgiftene til alders- og uførepensjon i folketrygden er anslått å øke fra 8 prosent av BNP i 1995 til 16 prosent av BNP i 2030. Gitt den økningen i utgiftene til pensjoner som anslås vil det bare være rom for en relativt svak vekst i offentlig konsum for å få til en balansert utvikling i offentlige finanser. Forutsatt at sysselsettingen i statsforvaltningen holdes om lag uendret på dagens nivå, er det i følge beregningen rom for en vekst i den samlede offentlige ressursbruken som omtrent svarer til at en kan opprettholde dagens standard og dekningsgrad på kommunale tjenester innenfor utdanning, helse og omsorg.

Makroøkonomiske framskrivinger og framskrivinger av pensjonsutgiftene langt fram i tid er svært usikre. Alternative beregninger som er gjennomført belyser hvordan det finansielle handlingsrommet for offentlig sektor påvirkes av alternative forutsetninger for sentrale størrelser. Redusert offentlig handlingsrom vil kunne gjøre det vanskeligere å opprettholde dagens pensjonssystem. Disse beregningene viser:

  • Økt produktivitet fører til økt verdiskaping, men gir, gitt forutsetningen om uendret skattenivå, ikke vesentlig økt offentlig handlingsrom.

  • Kortere arbeidstid pr. år fører til lavere inntekter for lønnstakere og pensjonister. Lavere skatte- og avgiftsinntekter gjør at offentlig forbruk må reduseres betydelig for å holde budsjettbalansen uendret.

  • Lavere pensjonsalder vil forsterke utfordringene på sikt ved at antall pensjonister øker i forhold til antall yrkesaktive. Privat konsum endres lite, men offentlig konsum må reduseres for å opprettholde budsjettbalansen.

  • Inntektsbortfallet for staten ved redusert oljepris, vil redusere det offentlige handlingsrommet, og dermed øke finansieringsproblemene i folketrygden.

  • Hvis aktivitetsnivået i petroleumssektoren og statens inntekter fra petroleumssektoren opprettholdes på et nivå tilsvarende situasjonen i 1997 fra og med 2009, øker det offentlige handlingsrommet noe, men ikke nok til at finansieringsproblemene i folketrygden blir vesentlig mindre. Hvis økningen i netto kontantstrøm i sin helhet spares har dette på den annen side stor betydning for utviklingen i offentlig forvaltnings nettofordringer på lang sikt.

  • Et stort petroleumsfond gjør offentlig sektor sårbar ved en internasjonal rentenedgang, og tapet i finansinntekter påvirker det offentlige handlingsrommet negativt.

  • En politikk som i sprekkalternativet med mindre offentlig fondsoppbygging og større offentlig sysselsettingsvekst, vil på sikt øke finansieringsproblemene ved å opprettholde uendret folketrygd betydelig.

  • I et alternativ der offentlig sparing blir høyere enn i basisalternativet og offentlig finansformue opprettholdes som andel av BNP etter 2020 må offentlig konsum ligge lavere enn i basisalternativet i perioden 2020 - 2050. På den annen side vil en da stå tilsvarende bedre rustet til å dekke offentlige utgifter etter 2050.

2.7 Statlige pensjonsforpliktelser ( kapittel 8)

Utvalget er i mandatet bedt om å drøfte ulike mål for statens samlede framtidige forpliktelser for trygd og pensjon, og beregne omfanget av disse. I kapittel 8 er flere ulike mål gjennomgått:

  • nåverdien av de samlede pensjoner som vil komme til utbetaling basert på den pensjonsopptjening som foreligger i dag

  • nåverdien av pensjonsytelser i form av egen tilleggspensjon beregnet på samme grunnlag

  • nåverdien av pensjonsytelser ut over minstepensjon beregnet på samme grunnlag

Nåverdien av samlet pensjonsytelse (definert som alderspensjon og løpende uføre og etterlattepensjoner, og grunnpensjon, tilleggspensjon og særtillegg) som vil komme til utbetaling basert på eksisterende opptjening i form av pensjonspoeng og poengår i folketrygden, er anslått til å utgjøre om lag 2 250 milliarder kroner, mens nåverdi av opptjent egen tilleggspensjon anslås til 1 150 milliarder kroner. Nåverdien av pensjon ut over minstepensjon utgjør 550 milliarder kroner. Nåverdien av statens forpliktelser i Statens Pensjonskasse utgjør om lag 135 milliarder kroner.

Da utvalget avsluttet sitt arbeid, hadde Stortinget ennå ikke vedtatt reguleringen av grunnbeløpet eller særtillegget. Reformen i minstepensjonen i 1998 er likevel anslått å tilsvare en ytterligere økning på 60 milliarder kroner i nåverdi av folketrygdens forpliktelser i faste 1997-kroner.

Veksten i nåverdien av forpliktelser kan deles opp i følgende elementer:

  • framtidige utbetalinger kommer nærmere i tid, slik at nåverdien av disse forpliktelsene øker (diskonteringseffekten)

  • nye personer kommer til og de som allerede er medlemmer av folketrygden opptjener ytterligere rettigheter slik at forpliktelsene øker

  • for hvert år utbetales pensjon, slik at de resterende forpliktelsene reduseres

  • endringer i forutsetninger eller i regler

Endringen i nåverdi av opptjent, samlet pensjon i form av alders-, uføre- og etterlattepensjoner, og både grunnpensjon, særtillegg og tilleggspensjon fra utgangen av 1997 til utgangen av 1998 er anslått til om lag 90 mrd kroner, målt i 1997-kroner. Summen av nye rettigheter og verdiøkningen av allerede opptjente rettigheter utgjør om lag 175 mrd kroner. Av dette utgjør diskonteringseffekten om lag 90 mrd kroner, mens nåverdien av ytterligere opptjente rettigheter utgjør om lag 85 mrd kroner. For 1998 er utbetalte alders-, uføre-, og etterlattepensjoner anslått til om lag 85 mrd kroner.

Nåverdien av opptjent egen tilleggspensjon (alders-, uføre- og etterlattepensjoner) utgjør om lag 1150 mrd kroner ved utgangen av 1997. Endringen i nåverdien av opptjent pensjon fra utgangen av 1997 til utgangen av 1998 utgjør om lag 59 mrd kroner, målt i 1997-kroner. Av dette utgjør summen av nye rettigheter og verdiøkningen på allerede opptjente rettigheter om lag 103 mrd kroner. Dette kan fordeles med om lag 45 mrd kroner på økning i eksisterende forpliktelser, og om lag 57 mrd kroner på ytterligere opptjente rettigheter i 1998. Utbetalt egen tilleggspensjon kan anslås til om lag 44 mrd kroner i 1998.

Nåverdien av opptjent pensjon ut over minstepensjon (alders-, uføre- og etterlattepensjon) utgjør om lag 550 mrd kroner. Endringen i nåverdien av opptjent pensjon ut over minstepensjon fra utgangen av 1997 til utgangen av 1998 utgjør om lag 35 mrd kroner, målt i 1997-kroner. Nåverdien av summen av nye rettigheter og verdiøkningen av allerede opptjente rettigheter utgjør da om lag 62 mrd kroner. Verdiøkningen utgjør 4 pst av inngående forpliktelser, dvs om lag 22 mrd kroner. Økningen som isolert sett kommer av ytterligere opptjente rettigheter i 1998 utgjør dermed om lag 40 mrd kroner, målt i nåverdi. For 1998 er utbetalte alders-, uføre-, og etterlattepensjoner ut over minstepensjon anslått til om lag 27 mrd kroner.

2.8 Egenskaper ved folketrygdens pensjonssystem ( kapittel 9)

Kapittel 9 ser nærmere på egenskaper ved dagens folketrygdsystem. Folketrygden tar sikte på å gi en grunntrygghet til alle gjennom minstepensjonen som alle har krav på uavhengig av tidligere yrkesdeltaking eller inntekt, og standardtrygghet ved bortfall av inntekt gjennom tilleggspensjonen som er avhengig av tidligere yrkesdeltaking og inntekt.

Det finnes flere omfordelingselementer i folketrygden. Noen henger sammen med den måten ytelsene finansieres på, og noen henger sammen med det regelverket som ligger til grunn for å fastsette ytelsene.

Folketrygden finansieres løpende over statsbudsjettet. I unge pensjonssystemer som finansieres løpende, vil det skje en omfordeling fra unge og fremtidige generasjoner til eldre generasjoner. Dette skyldes at de eldre generasjonene ved oppstarten får delta i et system de i liten eller ingen grad har vært med på å betale inn til. Det vil likevel ofte være slik, så også for folketrygden, at tidligere generasjoner har vært med på å betale for andre, eller mer uformelle, system for underhold og støtte av de generasjonene som kom før dem.

I folketrygden skjer det en omfordeling etter yrkesdeltaking og inntekt. Omfordeling skjer for det første som følge av kombinasjonen av en inntektsuavhengig minstepensjon og en inntektsavhengig tilleggspensjon. Videre er det et tak for opptjening av tilleggspensjon på 12 ganger grunnbeløpet (G), mens inntekt mellom 6 G og 12 G gir redusert pensjonsopptjening. Det er ikke noe inntektstak for innbetaling av trygdeavgifter. Når det nå godskrives pensjonspoeng i perioder med ulønnet omsorgsarbeid ( omsorgspoeng), gir dette også en viss omfordeling i favør av personer som nyter godt av denne ordningen. Videre finner det sted en viss omfordeling knyttet til selvvalgt førtidspensjon via AFP. Ved uttak av AFP-pensjon beregnes antatte pensjonspoeng i folketrygden som om vedkommende hadde fortsatt i arbeid med uendret inntektsnivå frem til fylte 67 år. I realiteten betyr dette at opptjeningskravet for full tilleggspensjon i folketrygden reduseres til 35 år for personer som har mulighet til å ta ut AFP fra fylte 62 år.

I kapitlet er det videre gjengitt beregninger som viser effekten av å øke minstepensjonen med 12 000 kroner på årsbasis gjennom en økning i særtillegget. Siden økningen i minstepensjonen i følge Regjeringens forslag skal inkluderes i G-reguleringen våren 1998 vil særtilleggene øke mindre enn 12 000 kroner i Regjeringens forslag, og de anslåtte effektene i MOSART vil derfor være noe overvurdert. En slik økning vil isolert sett ha som effekt at forholdet mellom høyest oppnåelig pensjon i folketrygden og minstepensjonen reduseres ytterligere, og at tilleggspensjonssystemet får redusert betydning. Beregningene viser som ventet at en økning i minstepensjonen fører til at det blir flere minstepensjonister, økt gjennomsnittlig pensjon og økte utbetalinger fra folketrygden. Virkningen blir sterkest på kort sikt, blant annet som følge av at oppbyggingen av folketrygden og økt kvinnelig yrkesdeltakelse fører til at det blir færre minstepensjonister i årene framover ved uendret regelverk. På kort sikt anslås gjennomsnittlig pensjon å øke med vel 5 prosent, mens økningen på lengre sikt anslås til i størrelsesorden 1-2 prosent. Antall minstepensjonister anslås å øke med 90 000 på kort sikt, og 70 000 - 80 000 på lang sikt i forhold til hva som ville vært utviklingen uten den nevnte økningen i særtillegget.

Kostnadene ved å finansiere et løpende utlignet pensjonssystem øker hvis den gjennomsnittlige pensjoneringsalderen reduseres. Gjennomsnittlig og forventet pensjoneringsalder har gått noe ned på 1990-tallet, men tallmaterialet avdekker ingen store endringer. Det har imidlertid skjedd en utvikling ved at i underkant av 4 av 10 nye pensjonister var under 67 år i 1992, mens det tilsvarende tallet var i underkant av 5 av 10 i 1996.

Folketrygden gir en omfordeling fra personer med lav forventet levealder til personer med høy forventet levealder, som følge av at årlig pensjon er den samme for alle yrkesaktive med lik inntektsbakgrunn. Gjennomsnittlig levealder er om lag 5 år høyere for kvinner enn for menn, noe som medfører at kvinner i gjennomsnitt mottar pensjon i flere år enn menn. Det er også vist til systematiske forskjeller i forventet levealder mellom ulike yrkesgrupper. Beregninger utført av Statistisk sentralbyrå viser bl a at en prosentvis økning i dødeligheten på 25 prosent i forhold til gjennomsnittet i alderen 20-64 år (som er funnet hos fiskere), gir en forventet levealder som er mer enn ett år lavere enn gjennomsnittet. Tilsvarende gir en redusert dødelighet på 20 prosent i alderen 20-64 år (som er funnet hos gårdbrukere) ett år høyere forventet levealder enn gjennomsnittet. Dersom endringen i dødelighet holder seg også etter avsluttet yrkeskarriere, blir endringene i forventet levealder om lag doblet.

Utformingen av folketrygdens pensjonssystem vil kunne ha effekter både på tilbudet av og etterspørselen etter arbeidskraft. Blant annet vil det at trygdeavgiften kan oppfattes som en skatt kunne redusere både tilbudet av og etterspørselen etter arbeidskraft. Arbeidskrafttilbudet fra eldre arbeidstakere kan også påvirkes spesielt ved at det samlede skatte- og overføringssystemet medfører at gevinsten ved videre arbeid blir liten. Avkorting av pensjon mot lønnsinntekt medfører at personer som har nådd aldersgrensen for (tidlig)pensjon i praksis står overfor en svært høy direkte og indirekte skatt på lønnsinntekt.

En annen analyse foretatt av Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) på oppdrag fra utvalget ser på folks tillit til og oppfatninger av folketrygden. Undersøkelsen viser at om lag 7 av 10 av de spurte regner det for sannsynlig at folketrygden kommer til å innfri sine forpliktelser. Dette kan tolkes som at 70 prosent har tillit til folketrygden. Analysen gir videre støtte til en hypotese om at personer med lav tillit til folketrygden sprer sin sparing på flere typer finansobjekter enn personer med høy tillit. Undersøkelsen antyder videre at omtrent like store andeler av befolkningen antar at folketrygdens ytelser er løpende utlignet og fondsbasert. Det er også omtrent like store andeler som betrakter trygdeavgiftene som forsikringspremier og som skatter. De ulike oppfatningene kan tas som et tegn på at mange har begrenset kunnskap om folketrygdens finansieringsprinsipper.

2.9 Generelt om pensjonssystemers innvirkning på sparing, investeringer og velferdsfordeling mellom generasjoner ( kapittel 10)

I kapittel 10 drøftes forskjeller mellom et pensjonssystem basert på løpende utligning og et system som helt eller delvis er fondsbasert. I tillegg drøftes de utfordringene en står overfor ved en eventuell overgang fra løpende utligning til fondsbasering.

Pensjonssystemers innvirkning på spareraten i økonomien er et sentralt tema i den økonomiske litteraturen. Spareraten er avgjørende for oppbyggingen av realkapital og finansformue, som igjen vil ha betydning for veksten i nasjonalinntekten og forbruksmulighetene på sikt.

Når privat spareatferd analyseres, er det vanlig å anta at individene ønsker en relativt stabil forbruksprofil over livsløpet, og at de sparer og låner i kapitalmarkedene for å oppnå denne profilen. Studier av folks spareatferd over livsløpet tyder også på at det store flertallet av befolkningen ønsker å jevne ut levestandarden over livsløpet ved hjelp av sparing og låneopptak.

Ved innføring og opptrapping av løpende finansierte pensjonssystemer blir de eldste generasjonene tilført betydelige inntekter, som i alle fall delvis må antas å slå ut i økt forbruk. De yrkesaktive får ikke en tilsvarende reduksjon i sin livsinntekt. Siden disse da ikke vil ønske å endre sitt forbruk, vil de prøve å redusere den personlige sparingen, evt ta opp lån, for å kompensere de økte innbetalingene til trygdesystemet. Fallet i privat sparing som følge av dette avhenger blant annet av hvor mange som er kredittrasjonerte, og som derfor ikke klarer å jevne ut forbruket slik de ønsker.

Hovedresultatet fra den økonomiske teorien er at innføring av løpende finansierte pensjonssystemer bidrar til å øke samlet privat forbruk, og tilsvarende til å redusere privat sparing. Resultatet støttes også av empiriske analyser. Uten økt offentlig sparing blir den samlede sparingen redusert.

En overgang fra et utlikningssystem til et fondsbasert system krever økte innbetalinger i en overgangsperiode. Fondering kan i prinsippet skje både i privat og statlig regi. Spørsmålet er om det kan være mekanismer i privat eller offentlig sektor som bidrar til å motvirke den økte sparingen gjennom trygdesystemet. Følgende kan ha en slik effekt:

  • Redusert livstidsinntekt for de som må bygge opp fondet fører til redusert privat sparing.

  • Når pensjonsytelsene er sikret i et fond basert på forsikringstekniske verdier, kan de oppfattes som mer sikre enn pensjoner i et utligningssystem, og derfor redusere privat sparing. Ved private pensjonsfond trekker det i motsatt retning at avkastningsrisiko overføres fra offentlig til privat sektor.

  • Oppbyggingen av et offentlig pensjonsfond kan påvirke den offentlige budsjettbalansen for øvrig ved at annen offentlig sparing reduseres. Ved oppbygging av private pensjonsfond kan det offentlige la være å opprettholde samme budsjettbalanse når de taper inntekter i form av reduserte pensjonspremieinnbetalinger.

Et sentralt spørsmål er om innføring av fondsbaserte pensjonssystemer medfører endringer i øvrige offentlige inntekter og utgifter. Hvis dette ikke skjer, vil oppbygging av pensjonsfond gi reduserte offentlige budsjettoverskudd istedenfor økt sparing. En faktor som kan bidra til økt offentlig sparing ved fondering er at fonderte pensjonsssystemer gir informasjon om hva de faktiske pensjonsforpliktelsene er. Dessuten vil budsjettoverskuddene reflektere overskudd justert for (deler av) årets påløpte pensjonsforpliktelser. Virkningen på offentlig sparing utenfor pensjonssystemet avhenger også av hvilke muligheter staten har til å gjøre opp budsjettene med underskudd, og hvor store barrierene er for å ha vedvarende underskudd. En rimelig antakelse kan være at myndighetene i mange land vil øke den offentlige sparingen som følge av at pensjonssystemet blir (delvis) privatisert. Det er også rimelig å tro at dette i størst grad vil gjelde for land med anstrengte offentlige budsjetter.

Fondsbaserte ordninger kan føre til mindre vridninger i arbeidsmarkedet ved at det blir en nærmere sammenheng mellom innbetalinger og utbetalinger, og ved at denne sammenhengen klargjøres. Av størst betydning er trolig muligheten for å oppnå høyere yrkesaktivitet blant eldre arbeidstakere. Hvis pensjoneringstidspunktet innenfor en fondsordning påvirker pensjonsutbetalingene på en forsikringsteknisk korrekt måte, vil de yrkesaktive få økt utbytte av å fortsette lengre i arbeid. Mulige negative virkninger av pensjonsordninger på arbeidstilbudet kan også motvirkes innenfor utligningssystemer, ved at pensjonsutbetalingene gjøres avhengig av pensjoneringstidspunktet.

Når pensjonsytelsene finansieres løpende over statsbudsjettet, skjer det en omfordeling fra generasjoner med små årskull til generasjoner med store årskull. Utviklingen framover viser et sterkt økende antall eldre i befolkningen, spesielt fram til år 2030, og derfor økte byrder på den yrkesaktive delen av befolkningen. Også ved fondsbasering av pensjonssystemet må yrkesaktive og pensjonister dele på den løpende nasjonalinntekten, i tillegg til evt å tære på oppspart formue i utlandet. Størrelsen på nasjonalinntekten på sikt kan imidlertid være en annen hvis pensjonene er fondsfinansiert, siden hver generasjon da må spare opp kapital for å dekke egne pensjoner. I fondsbaserte systemer skjer det ingen omfordeling av forbruksmuligheter mellom generasjoner.

Et generelt resultat fra økonomisk teori er at økt sparing bare gir varig økt forbruk og levestandard dersom avkastningen på fondsmidlene er høyere enn summen av veksten i arbeidsstyrken og veksten i produktiviteten. Dette er bakgrunnen for at det gjerne blir sagt at et fondsbasert system gir de trygdede størrre avkastning på innbetalingene enn et utligningssystem dersom avkastningen på fondsmidlene er større enn summen av befolkningsvekst og reallønnsvekst. Uansett vil økt sparing bety redusert levestandard for de første generasjonene. I Verdensbankrapporten Averting the old age crisis drøftes forholdet mellom reallønnsvekst, befolkningsutvikling og avkastning på ulike typer investeringer. Konklusjonen er at et fullfondert system vil kreve lavere innbetalinger over tid enn et utligningssystem for å oppnå de samme pensjonsytelsene, gitt at avkastningsforholdene blir som avdekket i rapporten. I en OECD-rapport fra 1997 påpekes imidlertid at aldring også kan påvirke fondsbaserte systemer på sikt, blant annet gjennom at avkastningsforholdene endres når det blir relativt færre yrkesaktive. Generelt hevdes det derfor at det er vanskelig å anbefale fondsbaserte systemer framfor utlikningssystemer ut fra de forholdene som her er nevnt.

Ved en eventuell overgang fra utligningssystemer til fondsbaserte systemer må dagens yrkesaktive sette av midler til sin framtidige pensjon, i tillegg til å dekke forrige generasjons pensjoner gjennom løpende skattlegging. Den negative effekten av dette for dagens yrkesaktive forsterkes hvis fondsoppbyggingen finansieres gjennom skatter og avgifter som gir effektivitetstap i økonomien. Omfanget av omfordelingen mellom generasjoner avhenger av hvor mye sparingen må øke, det vil si hvor høye pensjonsytelsene er, hvor stor del av ytelsene som skal finansieres fra pensjonsfond, og hvor raskt overgangen til fondsbasering skal gjennomføres. Generelt er konklusjonen fra den økonomiske litteraturen at det er svært vanskelig, om ikke umulig, å gå fra et utlikningssystem til et fondsbasert system uten at noen generasjoner taper på det. En reform der flertallet av den nålevende befolkningen taper, mens unge og framtidige generasjoner vinner, kan være vanskelig å gjennomføre. På grunn av ekstraordinære oljeinntekter står Norge likevel i en spesiell stilling når det gjelder disse spørsmålene.

2.10 Pensjonsfondenes rolle i økonomien ( kapittel 11)

Virkninger av pensjonssystemer på spareraten

Ut fra utviklingen de siste årene, og sett i forhold til andre land, er det ikke grunnlag for å hevde at spareraten i Norge nå er spesielt lav. Spesielt den offentlige sparingen er høy i Norge. Dagens sparenivå må imidlertid ses i sammenheng med de høye oljeinntektene, og at oljeutvinningen innebærer at vi tærer på petroleumsformuen. I de framskrivningen som presenteres blant annet i Langtidsprogrammet for 1998-2001 legges det opp til et høyt nivå på den offentlige finanssparingen framover. Et viktig spørsmål er om et fondsbasert pensjonssystem kan gjøre det lettere å holde et høyt nivå på sparingen.

Offentlige utgifter vil normalt kunne delfinansieres gjennom låneopptak. Eventuelt høyere offentlig sparing i et system med pensjonsfond vil derfor først og fremst være resultat av endrede politiske beslutninger. Slike endringer kan eventuelt følge av at forsikringsteknisk oppbygde pensjonsfond gir bedre informasjon om den offentlige formuesposisjonen og om årlige budsjettoverskudd, slik at det løpende blir tatt hensyn til de pensjonsforpliktelsene som påløper. I kapitlet pekes det på at dette kan bidra til en mer restriktiv finanspolitikk. Presset fra særinteresser, kan også bli mindre, og evnen til å balansere dette presset kan bli større. En så stor statlig formue som framskrivningene nå viser kan gjøre det enklere og svært lønnsomt for særinteresser å påvirke. Slik virksomhet kan føre til at nivået på offentlige utgifter blir høyere enn det som i utgangspunktet er ønskelig på lang sikt, og til en lite ønsket fordeling av offentlige utgifter.

Ved vurdering av hvordan privat sparing påvirkes ved en eventuell overgang til et fondsbasert pensjonssystem er spørsmålet om sikkerhet for pensjonene av spesiell betydning. Hvis formell sikring av pensjonene gjennom private eller offentlige pensjonsfond medfører at pensjonene oppfattes som mer sikre enn i dagens system, trekker det i retning av at sparingen i private husholdninger reduseres. Denne reduksjonen i usikkerhet må betraktes som en velferdsforbedring. Det er også mulig at en omlegging til et fondsbasert system vil øke usikkerheten, og dermed den private sparingen. I et system med individuelle innskuddsbaserte ordninger vil endelig pensjon avhenge av avkastningen på de midler som innbetales til pensjonskontoen. Dette kan medføre større usikkerhet om verdien på framtidig pensjon enn det som er tilfelle i dag. Det er vanskelig å trekke noen entydig konklusjon om virkningen på privat sparing av en overgang til et fondsbasert pensjonssystem, hvis overgangen skjer uten endringer i skattenivå og pensjonsytelser.

Pensjonsfond i de norske kapitalmarkedene

Dersom en stor del av pensjonsfondenes midler investeres i norske kroner, kan fondene raskt bli svært store aktører i de norske kapitalmarkedene. Ved utgangen av 1997 var markedsverdien av aksjer og grunnfondsbevis registrert i Verdipapirsentralen på noe over 500 milliarder kroner, og markedsverdien av rentebærende instrumenter var omtrent på samme nivå. Stor ekstra kapitaltilførsel på kort tid kan føre til at prisene blir drevet opp og avkastningen ned, selv om kapitalmobilitet til utlandet vil begrense styrken i utslagene.

Store innenlandske investeringer fra pensjonsfondene kan særlig på lang sikt virke gunstig ved at de norske kapitalmarkedene lettere kan oppnå større bredde, med flere aktører og et større utvalg av instrumenter. Internasjonale erfaringer tyder på at et stort innslag av institusjonelle investorer er viktig for å få dette til. Da kan den økte tilførselen av kapital etter hvert motsvares av at flere etterspørrere opptrer i de norske markedene. Det kan motvirke en vesentlig prisvirkning som følge av den økte kapitaltilførselen.

Norske pensjonsfond i de utenlandske kapitalmarkedene

De utenlandske kapitalmarkedene er svært store i forhold til alle tenkelige norske pensjonsfond, og midler fra fondene vil kunne plasseres uten vesentlige prisvirkninger i overskuelig framtid. Pensjonsfondenes utenlandsinvesteringer vil være en del av nasjonalformuen, og risikoprofilen på plasseringene vil være av interesse fra et samfunnsøkonomisk synspunkt. Utvalget drøfter en del hensyn som kan være relevante ved en samfunnsmessig vurdering av plasseringsstrategier.

Utvalget gjennomgår argumentasjonen for at det nå er ønskelig å bygge opp fordringer på utlandet. Argumentene bygger dels på hensynet til en rettferdig fordeling av forbruksmuligheter mellom generasjoner, og dels på hensynet til en balansert utvikling i norsk økonomi.

Private pensjonsfond som forvaltere

Norske myndigheter vil trolig ønske å stå friest mulig ved regulering av pensjonsfondene. Det legges derfor til grunn at fondene reguleres av en egen lov. Loven kan fastlegge at fondene skal være egne juridiske enheter, og at det kreves konsesjon fra norske myndigheter for å opprette og forvalte pensjonsfond. Aktuelle forvaltere kan være livsforsikringsselskaper, banker, verdipapirforetak og investeringsfond hjemmehørende i Norge eller i andre EØS-land.

Pensjonsfondene vil ha forpliktelser i norske kroner og må ventes å investere en vesentlig del av pensjonskapitalen i kronebaserte instrumenter. Denne økte etterspørselen kan norske myndigheter prøve å nøytralisere ved å selge statsobligasjoner og i prinsippet også ved å selge statlig næringsvirksomhet. Det kan være motforestillinger til å gå langt i sistnevnte retning. Dersom den økte etterspørselen ikke nøytraliseres ved økt tilbud, kan en få en ekspansiv virkning på økonomien som i mange situasjoner vil være uønsket. Muligheten for dette dempes imidlertid av kapitalmobilitet mellom Norge og utlandet.

Av nasjonaløkonomiske balansehensyn er det ønskelig at Norge de nærmeste ti-årene bygger opp en finansiell formue i utlandet. Dersom pensjonsfondene eller andre private investorer ikke gjør dette i stor nok utstrekning, kan det bli ønskelig at staten gjør det i stedet. Sammen med salget av statsobligasjoner kan dette få store virkninger på statens balanse. På aktivasiden vil det være store fordringer på utlandet, og på passivasiden stor gjeld innenlands. Avkastningen på disse posisjonene kan i perioder være svært ulike, slik at statens nettoinntekter vil svinge.

Virkning av pensjonsfond på realinvesteringene

Et aktuelt spørsmål er hvordan egenkapitalmarkedet i Norge fungerer, og om det kan være hensyn som taler for å legge om pensjonssparingen på en måte som letter kapitaltilgangen for næringslivet. Skånlandutvalget ( NOU 1995:16 Fra sparing til egenkapital) vurderte egenkapitaltilgangen for norske bedrifter. Utvalget mener ikke at det er grunnlag for å hevde at egenkapitalmarkedet i Norge fungerer spesielt dårlig. Det påpeker imidlertid at det fra bedriftenes side er en klar interesse i at mer av den private fordringsøkningen kan kanaliseres over til egenkapital.

Virkningen av pensjonsfond på realinvesteringene avhenger av om pensjonsmidlene plasseres i utlandet, eller om de plasseres i innenlandske verdipapirmarkeder. I omtalen av forvaltningsstrategien for petroleumsfondet vektlegges at det er viktig å kanalisere midlene ut av landet for å hindre presstendenser i økonomien. Retningslinjer for forvaltningen av et statlig pensjonsfond kan utformes slik at fondet må plassere kapitalen i utlandet. Dette forventes da ikke å påvirke nivået på realinvesteringene. Når det gjelder private pensjonsfond kan det by på problemer å regulere disse på en slik måte at innenlandske verdipapirmarkeder ikke påvirkes. Resultatet av en (delvis) privatisering av pensjonssystemet kan derfor bli økt kapitaltilgang innenlands, med påfølgende lavere avkastningskrav og høyere realinvesteringer. Mulighetene for å motvirke dette om det skulle være ønskelig er drøftet tidligere i kapitlet.

2.11 Oversikt over ulike hovedmodeller ( kapittel 12)

I kapittel 12 gis en oversikt over de fire hovedmodellene utvalget har sett på, og som er omtalt i kapitlene 13 - 16. Kapittel 12 er en innledning til disse kapitlene og inneholder ingen grundig gjennomgang av hver modell. Men det skisseres hovedtrekk og sentrale egenskaper ved modellene. Kapitlet inneholder dessuten en kort oversikt over de viktigste kriterier for valg mellom ulike modeller.

De fire hovedmodellene er rendyrkede typemodeller, som er valgt slik at de tilsammen spenner ut et stort mulighetsområde. Innenfor dette mulighetsområdet finnes det ulike kombinasjoner av hovedmodellene, som utvalget ikke har drøftet i detalj. To mulige kombinerte modeller er imidlertid omtalt i avsnitt 18.3.

En del egenskaper ved pensjonssystemet kan betraktes som uavhengige av hvilken modell som velges. Det omfatter forsikringselementene i pensjonssystemet, som gir hvert individ en avlastning for inntektsmessig risiko knyttet til levealder. Det omfatter også det meste av fordelingselementene, der inntekt omfordeles fra høyere til lavere inntektsgrupper og fra menn til kvinner.

De fleste egenskaper ved et pensjonssystem kan oppnås både med og uten fondering. Fondering vil først og fremst ha virkning dersom det betyr at midler blir reelt øremerket til pensjonsformål. Men en fullstendig skjerming av pensjonistenes disponible inntekt vil neppe være ønskelig, og heller ikke mulig, blant annet fordi beskatningen av pensjonister alltid vil kunne endres.

Noen egenskaper kan avhenge av om de fond som legges opp er statlige eller private. Statlige fond kan lettere gi garanterte ytelser, med beskatningsretten som sidesikkerhet. Private fond kan føre til at forvaltningen av fondsmidlene blir sterkere fokusert på høy avkastning. Samtidig vil det ikke være rasjonelt for private fond å ta hensyn til risiki som er spesifikt samfunnsøkonomiske.

I tillegg kan ulike fondskonstruksjoner virke ulikt på sparing og arbeidstilbud, og dermed ha ulike konsekvenser for framtidig nasjonalinntekt.

2.12 Videreføring av dagens system med generell statlig oppsparing ( kapittel 13)

Etter dagens regelverk finansieres folketrygdens utgifter løpende over statsbudsjettet på linje med andre utgifter. Dette gjelder de ulike pensjonstypene som alders- og uførepensjon m.v, og for både minste- og tilleggspensjon. I kapittel 13 omtales kort konsekvenser av å videreføre dagens system uten noen form for øremerket fondering av folketrygden. Videre berøres mulige tiltak innenfor dagens organisering av folketrygden som kan bidra til å lette forsørgingsbyrden framover.

En balansert utvikling i offentlig og privat forbruk på sikt krever en betydelig finansiell sparing i årene framover. Dette er resultatet fra de makroøkonomiske framskrivingene i kapittel 7, med de forutsetningene som der er lagt til grunn. I basisalternativet reduseres den offentlige formuen gradvis som andel av BNP etter om lag 2020. Høyere offentlig sparing enn det som er lagt til grunn i basisalternativet etter om lag 2020, f eks som følge av fondering av (deler av) pensjonsforpliktelsene, vil gi mindre rom enn ellers for vekst i offentlig konsum i den perioden den økte sparingen skjer forutsatt at skattene opprettholdes på samme nivå. På den annen side vil høyere offentlig sparing i perioden 2020 - 2050 bidra til at en står tilsvarende bedre rustet til å dekke offentlige utgifter etter utløpet av beregningsperioden i 2050.

Selv om utgiftene til pensjoner vil stige sterkt utover i neste århundre, forventes ikke Norge å få spesielt store problemer med å innfri pensjonsforpliktelsene sammenlignet med andre land. Høy yrkesaktivitet, en relativt høy pensjonsalder i folketrygden, og gode offentlige finanser gjør at Norge er relativt godt rustet til å møte en aldrende befolkning.

For å kunne møte de framtidige pensjonsforpliktelsene er det spesielt viktig å opprettholde en stor arbeidsstyrke, og helst øke yrkesdeltakingen i eldre årsklasser. Kapitlet drøfter ulike tiltak som kan stimulere til dette, og som i stor grad vil kunne gjennomføres uavhengig av spørsmålet om å etablere fondskonstruksjoner for folketrygden. For Norges vedkommende har det blitt foreslått å døpe om hele eller deler av Statens petroleumsfond til et Statens pensjonsfond for å markere vilje til øremerking av fondsmidlene. Slike grep kan imidlertid isolert sett neppe ventes å ha vesentlig betydning for budsjettdisiplinen selv på kort sikt.

I kapitlet omtales videre muligheten for å etablere et statlig bufferfond som kan bidra til å jevne ut pensjonsforpliktelsene over tid. Et slikt fond vil ikke være direkte relatert til opptjente rettigheter, men kan f eks etableres med sikte på at pensjonssystemet skal være selvfinansierende over en lang horisont. Internasjonalt er offentlige pensjonssystemer ofte løpende finansiert, mens den fondering som har vært foretatt i enkelte land ofte har vært en type bufferfond. Utvalget har imidlertid ikke utredet videre denne type bufferfond.

2.13 Statlig pensjonsfond ( kapittel 14)

I kapittel 14 presenteres en mulig modell for et statlig pensjonsfond. Det er tilleggspensjonene i folketrygden (alderspensjon og løpende uføre- og etterlattepensjoner) som forutsettes fondert. Sammenlignet med dagens system er det finansieringen av pensjonene som endres med denne modellen. Systemet for å utmåle pensjonsytelsene til den enkelte forutsettes opprettholdt som i dag. Fondet har ikke ansvar for å kreve inn premier, og heller ikke ansvar for å foreta utbetalinger til enkeltpersoner. Disse oppgavene forutsettes utført av hhv skatteetaten og trygdeetaten.

Grunnleggende for det statlige pensjonsfondet er at det er basert på forsikringstekniske prinsipper. De årlige innbetalingene settes lik nåverdien av befolkningens nyopptjente rettigheter til å motta tilleggspensjon. Fondet overføres midler direkte fra statsbudsjettet. Størrelsen på det statlige pensjonsfondet når det er fullt utbygd skal avspeile nåverdien av statens framtidige tilleggspensjonsforpliktelser. Nåverdien av årlig opptjening av tilleggspensjonsrettigheter de nærmeste årene kan anslås til i underkant av 60 mrd 1997-kroner. Beløpet vil øke noe over tid. Utbetalingene fra fondet vil være en overføring til statskassen tilsvarende nivået på den delen av tilleggspensjonene fondet har ansvaret for (alle tilleggspensjoner når fondet er fullt utbygd). Ved gradvis oppbygging av fondet vil utbetalingene de første årene være små.

I beregningsopplegget må det blant annet gjøres forutsetninger om demografi og grunnlagsrente. Disse verdiene har stor betydning for beregningene. For å unngå store sprang ved endringer i verdiene, kan det være hensiktsmessig at verdiene fastsettes ut fra observasjoner over flere år (glidende gjennomsnitt). Videre beskrives i kapitlet en såkalt mellomregningskonto mellom statsbudsjettet og fondet. Denne kontoen skal forhindre sterkt svingende nettoutgifter til trygden som følge av store avvik mellom det som er forutsatt om avkastning og demografiske faktorer, og det som faktisk blir tilfelle.

Av kapittel 11 går det fram at det kan være ønskelig å begrense investeringene i norsk valuta av samfunnsøkonomiske grunner. Myndighetene vil kunne pålegge det statlige pensjonsfondet å investere det meste av fondsmidlene utenlands. Pensjonsfondet kan forvalte midlene selv, eller det kan overlate forvaltningen til andre. Fondet vil uansett ha ansvaret for å styre samlet risikoeksponering. Det kan være ønskelig med en strategi som i hovedsak er lik den som fra 1998 vil gjelde for forvaltningen av Statens petroleumsfond.

Det kan være hensiktsmessig at statskassen ikke har adgang til å låne penger i pensjonsfondet. Statlig låneadgang i pensjonsfondet vil til en viss grad kunne viske ut skillet mellom pensjonsfondet og statsbudsjettet.

Opprettelse av et eventuelt statlig pensjonsfond som skissert vil medføre to viktige endringer for statlige regnskap og budsjetter:

  • Netto utgifter til tilleggspensjoner på statsbudsjettet blir overføringen til pensjonsfondet i tillegg til den delen av de direkte utbetalingene som ikke dekkes av pensjonsfondet. Omleggingen endrer informasjonsinnholdet til statsbudsjettet, som vil vise lavere overskudd. Overskuddet, evt underskuddet, på statsbudsjettet vil ikke være et uttrykk for statens kontante sparing hvert enkelt år.

  • Deler av statens pensjonsforpliktelser vil bli ført som en gjeldspost i statens kapitalregnskap. Fondet bør verdsettes slik at aktivasiden avspeiler fondets reelle verdier.

I kapitlet trekkes fram to faktorer som kan bidra til at framtidige pensjoner er bedre sikret i et statlig pensjonsfond enn gjennom generell statlig finansformue (petroleumsfondet). For det første kan viljen til å bruke offentlige midler bli redusert når pensjonsforpliktelser synliggjøres i et øremerket fond med eget regnskap. For det andre kan muligheten til å bruke midler bli redusert som følge av sterkere formelle bindinger på et øremerket pensjonsfond. Et statlig pensjonsfond vil imidlertid uansett ikke være til hinder for underskuddsbudsjettering.

Når penger til økning i pensjonsforpliktelsene faktisk skal avsettes, vil statsbudsjettet i de nærmeste par tiår komme nærmere balanse i stedet for å framvise til dels store overskudd slik utviklingen strekes opp i framskrivingen i basisalternativet. Legger man seg på et vesentlig høyere utgiftsnivå enn det som ligger i basisalternativet, vil budsjettene gjøres opp med underskudd. Det er mulig at barrierene mot å føre utstrakt underskuddsbudsjettering er sterkere enn å redusere et i utgangspunktet høyt overskudd. I så fall vil avsetninger til pensjonsforpliktelsene kunne bidra til høyere offentlig sparing når man ser avsetningene og offentlig sektors øvrige sparing under ett, enn det man ville oppnå uten fondsbasering. På den andre side kan det oppstå problemer dersom fondet blir bygget opp samtidig som et høyt løpende offentlig konsum blir opprettholdt gjennom underskuddsbudsjettering. Da kan virkningen av fondet bli at de formelle pensjonsrettighetene til dagens arbeidsføre generasjoner blir styrket mens framtidige generasjoner får en ekstra byrde i form av høy statsgjeld.

Hvis det ikke skjer endringer i opptjeningsreglene, forventes i utgangspunktet ingen endringer verken i den private sparingen eller i arbeidskrafttilbudet. En kan imidlertid få en viss reduksjon i den private sparingen hvis pensjonene oppfattes som mer sikre med et øremerket pensjonsfond. Økt sikkerhet er en velferdsforbedring.

Øremerking av statlige midler innebærer generelt at staten mister handlefrihet ved en negativ utvikling i økonomien. Dette står i motsetning til et ønske om å kunne bruke budsjettpolitikken for å motvirke svake konjunkturer. Hvis opprettelse av et statlig pensjonsfond med sterke barrierer mot statsbudsjettet for øvrig innebærer redusert kredittverdighet for staten, innebærer fondet generelt lavere handlefrihet for myndighetene. Lavkonjunkturer kan imidlertid bli lettere å håndtere hvis fondering av pensjonsytelsene har medført høyere sparing i tiden forut for lavkonjunkturen.

Et statlig pensjonsfond reduserer handlefriheten i fordelingspolitikken hvis øremerking gjør at pensjonsutgiftene i mindre grad enn tidligere blir en størrelse som kan påvirkes. Når det gjelder framtidige rettigheter, kan disse innenfor en fondsordning endres på samme måte som i dag. Når det gjelder opparbeidede rettigheter, er det vanskelig å redusere disse allerede i dag. Med et statlig pensjonsfond kan dette politisk sett bli enda vanskeligere, selv om det formelt sett ikke skulle være noen forskjell. Beskatningsretten er imidlertid fortsatt til stede.

2.14 Ytelsesbaserte private pensjonsfond ( kapittel 15)

I kapittel 15 beskrives en referansemodell som innebærer privat fondering av folketrygdens tilleggspensjoner. Modellen beholder mange elementer fra dagens ordning i folketrygden, men forutsetter at private pensjonsfond skal konkurrere om å få utføre tjenestene.

Ordningen tenkes regulert ved en egen lov, som blant annet bestemmer at det skal opprettes separate pensjonsfond for formålet. Adgangen til å opprette og forvalte slike pensjonsfond vil være betinget av konsesjon fra norske myndigheter. Pensjonsfondene vil være norske juridiske enheter, og norske myndigheter kan gjennom konsesjonsvilkårene sette krav til utformingen av pensjonskontraktene og krav til de selskaper som oppretter og forvalter fondene, uavhengig av eksisterende EU-direktiver for finansinstitusjoner. Aktuelle forvaltere kan være forsikringsselskaper, banker, verdipapirforetak og investeringsfond, jf avsnitt 11.6.2.

Forvalterne forutsettes å motta et forvaltningshonorar som avhenger av størrelsen på de fond som forvaltes. Konsesjonsvilkårene kan sette krav om at forvalterne gir garantier for ytelsene fra pensjonsfondene, basert på forvalternes egenkapital. Pensjonsfondene vil selv ikke ha egenkapital utover forsikringstekniske avsetninger og internt garantifond. Individuell kontoføring og flytterett forutsettes som en del av regelverket. I tillegg tenkes etablert en risikopool der alle pensjonsfondene pålegges å delta for å sikre premietariffer som ikke avhenger av gruppespesifikk dødsrisiko. Det betyr blant annet at premiene vil være like for kvinner og menn.

Referansemodellen omfatter fondering av alle rettigheter til tilleggspensjon i alderstrygden, og dessuten fondering av løpende tilleggspensjoner til uføre- og etterlatte. Det forutsettes at pensjonsfondene pålegges å inkorporere besteårsregelen og de spesielle reglene for godskriving av pensjonsgrunnlag over 6G, se avsnitt 15.4.1.

Ytelsene skal i referansemodellen finansieres med premier beregnet ut fra pensjonsgivende inntekt, med en premietariff fastsatt av myndighetene hvert år. Premietariffen fastsettes på grunnlag av forutsetninger om en grunnlagsrente for avkastning, forventede utbetalinger og forventede forvaltningskostnader.

Innbetalingene fra medlemmene i hvert fond kan eventuelt suppleres med tilskudd over statsbudsjettet for å ivareta fordelingshensyn som ikke kan ivaretas gjennom de vanlige regler for premiebetaling og ytelser. Utmålingen av tilleggspensjoner skal i hovedsak følge dagens regler i folketrygden, med unntak av at verdisikringen av ytelsene etter pensjoneringstidspunktet må følge regler som gjør den forutsigbar for de private pensjonsfond som skal utbetale tilleggspensjonene. Eventuelle overskudd i pensjonsfondene forutsettes tilbakeført til medlemmene. For yrkesaktive vil det innebære at innbetaling til fondene kan være lavere enn den premien myndighetene fastsetter. For pensjonisten vil overskuddet bli brukt til å øke de årlige pensjonene. Konkurransen mellom fondene vil gjelde størrelsen på tilbakeført overskudd og størrelsen på forvaltningsavgiftene.

Sammenhengen mellom innbetalinger og ytelser vil i denne modellen være omtrent som i dagens folketrygd. Den enkelte vil likevel kunne få mer informasjon om sin oppsparing ved at hvert medlem i et pensjonsfond tilordnes en premiereserve, og ved at pensjonsfondet sender årlige kontoutskrifter med opplysninger om størrelsen på premiereserven, andel i overskuddet og opptjent pensjon under visse forutsetninger.

I samsvar med dagens regler for tilleggspensjon i folketrygden vil kontrakten både inneholde en sparedel og en forsikringsdel. Sparedelen gjelder det forhold at innbetalingene i yrkesaktiv alder sammen med eventuelle statlige tilskudd skal være store nok til å dekke de forventede pensjonsutbetalingene. Forsikringsdelen er knyttet til regelen om at pensjonene bare skal utbetales dersom pensjonsalderen nås, men deretter så lenge medlemmet lever.

Den avgjørende forskjellen fra dagens ordning er at ansvaret for utbetaling av tilleggspensjonene i modellen forutsettes overført til private pensjonsfond. Utbetalingene skal finansieres fra pensjonsfondenes midler, i stedet for over statsbudsjettet.

I referansemodellen legges det til grunn at en statlig pensjonsmyndighet har ansvaret for at alle med arbeidsinntekt over grunnbeløpet i folketrygden er medlemmer i et pensjonsfond. En del inntektstakere vil ventelig unnlate selv å foreta et valg. For disse må myndighetene gjøre valget, ved at ordningen inneholder en regel for standard valg av pensjonsfond som vil bli brukt om den enkelte ikke gir beskjed om noe annet. Dette standardvalget kan være et pensjonsfond som forvaltes av en statlig institusjon.

Pensjonsfondene vil være norske juridiske enheter, og pensjonskontraktene vil dermed være underlagt norsk lov. Kredittilsynet vil ha tilsynsansvaret for driften av fondene. Ut fra den juridiske vurdering utvalget har innhentet om konkurransereglene i EØS-avtalen, antas det at selskaper hjemmehørende i andre EØS-land og med filial i Norge må ha anledning til å opprette og forvalte pensjonsfond på linje med norske selskaper, jf. avsnitt 11.6.2.

Den statlige pensjonsmyndigheten vil også ha et tilsynsansvar. Dette bør være spesielt knyttet til oppfyllelsen av pensjonskontraktene, som for eksempel størrelsen på fondenes ytelser, og slik skille seg fra de ordinære tilsynsmyndighetenes ansvar for forsvarlig drift av fondene.

Kapitlet omtaler avslutningsvis noen alternative modeller for ytelsesbaserte private fond.

2.15 Private pensjonsfond med investeringsvalg ( kapittel 16)

I dette kapitlet diskuteres et system der tilleggspensjon basert på obligatoriske individuelle innskudd kommer i tillegg til en offentlig garantert minstepensjon. Systemet innebærer at det betales obligatoriske innskudd i yrkesaktiv alder, og at alderspensjonsytelsene bestemmes av innskuddene og den avkastningen disse oppnår. Et slikt system for obligatorisk sparing til egen alderdom kan i mindre grad enn de øvrige fondskonstruksjonene utvalget har beskrevet oppfattes som en videreføring av dagens folketrygd. Systemet ivaretar likevel hovedprinsippene om grunntrygghet og standardsikring i folketrygden. Uføre- og etterlattepensjoner vil bli opprettholdt. Fordelingsegenskapene i dagens folketrygd kan et stykke på vei ivaretas gjennom regler for utformingen av innskuddene f eks ved å beholde et opptjeningstak på 12G, gjennom omsorgsopptjening og ved overføringer til unge uføre. Minstepensjonsgarantien og avkorting av særtillegget mot egen pensjon kan videreføres. Besteårsregelen og 40-årsregelen vil bortfalle, og endelig pensjonsytelse vil avhenge av innskudd og avkastning i alle år. Følgelig vil pensjonene variere mer.

Modellen innebærer at det skal være obligatorisk for alle å gjøre innskudd, tilsvarende en viss andel av årets pensjonsgivende inntekt. Innskuddene settes i et pensjonsfond, som i hovedsak vil tilsvare de private pensjonsfondene som er beskrevet i kapittel 15. Den enkelte står innenfor visse rammer fritt til å velge både forvalter for innskuddene og hvordan de skal plasseres fram til pensjonsalder.

Utvalget har lagt til grunn at pensjoner til uføre og etterlatte skal organiseres innen det samme systemet, men fordi det ikke kan være individuell oppsparing til slike ytelser - hvis f eks uførhet inntrer etter kort tids medlemskap vil det ikke være oppspart nok til å sikre en pensjon av betydning - skal myndighetene sørge for at det blir gjort avsetninger til det enkelte pensjonsfond for å sikre ytelser til de som blir uføre eller etterlatte i løpet av året. Uføre- og etterlattepensjoner skal sikres ved at myndighetene gjør innskudd som finansierer en livrente som tilsvarer den pensjon den uføre eller etterlatte ville få etter folketrygdens regler. Myndighetene skal også finansiere en alderspensjon for uføre. Det samme gjelder for de som blir uføre i ung alder (før fylte 26 år), og som i dag mottar tilleggspensjon basert på godskrevne pensjonspoeng. Folketrygdens ordning med omsorgspoeng kan erstattes med omsorgsinnskudd. Størrelsen på dette innskuddet kan fastsettes ut fra en inntekt på 4 G, og avkorting mot innskudd basert på egen pensjonsgivende inntekt kan skje på tilsvarende møte som i dag. Myndighetene må bevilge også dette innskuddet.

I dette systemet vil den enkelte selv måtte vurdere om den endelige pensjonsytelsen vil være tilstrekkelig. Opplysninger om hvor stor årlig pensjon som kan sikres av innskudd og avkastning ved pensjonsalder kan gis samtidig med årlig kontoutskrift. Innskudd og avkastning skal ikke kunne brukes før pensjonsalder eller til annet enn pensjon. Det forutsettes at systemet følges opp med opplysningsvirksomhet og informasjon. Slik virksomhet vil være viktig for at systemet skal fungere tilfredsstillende.

Det skal være dødelighetsarv både under oppsparingsfasen og i utbetalingsfasen. Senest ved pensjonsalder skal innskudd og avskastning omgjøres (konverteres) til en årlig pensjonsytelse, dvs en livrente med rentegaranti. Pensjonsalderen vil være som i folketrygden i dag, eventuelt med mulighet til å utsette uttaket av pensjon etter 67 år. For å unngå at forholdene på finansmarkedene på pensjoneringstidspunktet skal være avgjørende for pensjonsytelsen, bør konverteringen strekkes ut over de siste årene før pensjonsalder. For å videreføre folketrygdens profil, skal menn og kvinner sikres samme årlige beløp for samme sluttverdi av innskudd og avkastning. For å oppnå dette, skal det, som i kapittel 15 anvendes felles beregningstekninske forutsetninger for menn og kvinner og organiseres en egen risikopool.

Ved pensjonsalder vil verdien av innskudd og avkastning, og derved årlig pensjon variere bl a etter lengden av den enkeltes arbeidsliv, inntektsprofil over livet, den avkastning som er oppnådd på innskuddene, og de forutsetninger som legges til grunn i pensjonsplanen. Ulik avkastning vil gi ulik tilleggspensjonen for personer med samme innbetaling, og opplegget vil derfor gi en mindre forutsigbar tilleggspensjon enn en tilleggspensjon som inneholder garanterte ytelser. Ulik avkastning vil kunne henge sammen med ulik risiko, og meravkastning kan da oppfattes som en kompensasjon for risiko. Det er forutsatt i opplegget at den løpende pensjonen skal ha en garantert minsteavkastning og årlig regulering som i kapittel 15, og at overskudd ut over denne garantien skal godskrives pensjonisten. Det vil ellers være naturlig at det offentlige etablerer et eget foretak som tilbyr en meny av investeringsalternativer med stor grad av sikkerhet, og at det etableres et standardalternativ for dem som selv ikke ønsker å velge.

Fordi forvaltning av et obligatorisk tilleggspensjonssystem vil omfatte et stort antall personer, store beløp og være av stor viktighet for kundene, må myndighetene som for annen virksomhet innenfor finansnæringen sørge for at det finnes regler som regulerer plasseringsmuligheter og stiller krav til sikkerhet og soliditet for pensjonsfondene. Opplegget vil i hovedsak kunne tilsvare dagens regulering av livsforsikrings- og finansinstitusjoner. Økningen i nåverdien av opptjent egen tilleggspensjon utgjør i følge beregningene som er omtalt i kapittel 8 om lag 45 mrd i 1998 for alderspensjon, og til andre pensjonsytelser (etterlatte- og uførepensjoner) om lag 10 mrd kroner.

Sammenlignet med dagens system vil en overgang til obligatorisk individuell pensjonssparing særlig kunne påvirke personers adferd hvis sammenhengen mellom skatter og ytelser blir endret. Omleggingen vil kunne påvirke den enkeltes valg i arbeidsmarkedet, f eks som følge av at framtidige pensjonsytelser øker hele tiden fram til pensjonering. Det vil da være større grunn til å arbeide helt fram til pensjonsalderen. Den enkelte yrkesaktives forventninger om avkastning og pensjonskontrakter kan også påvirke pensjoneringsbeslutningen. Utformingen av ulike førtidspensjonsordninger vil også ha betydning. Hvis det lages en ordning med tettere sammenheng mellom innbetalinger til folketrygden og ytelse enn i dag kan dette ha en positiv effekt på arbeidskrafttilbudet, men en slik ordning vil på den annen side kunne gi mindre omfordeling i folketrygden enn dagens system. Hvis fordelingsprofilen i folketrygden og pensjonsalderen skal opprettholdes om lag som i dag kan endringene i arbeidsdmarkedet forventes å bli beskjedne.

Virkningen på privat sparing vil kunne endres hvis usikkerheten knyttet til framtidig pensjon endres. Hvis ytelser basert på individuelle avsetninger oppfattes som mer sikre enn folketrygden, vil annen sikkerhetsmotivert sparing kunne reduseres noe. På den andre siden øker usikkerheten isolert sett som følge av at individene får større avkastningsrisiko. Hvis skattenivået endres som et resultat av omleggingen, vil det også være grunn til å tro at adferden endres. Diskusjonen er imidlertid basert på at skattenivået holdes på samme nivå som i dag. Det er også lagt til grunn at pensjonsytelser skal skattlegges på samme møte i dag.

Statens sparing foregår i dag i hovedsak gjennom overføringer til Statens petroleumsfond. Omlegging til individuell pensjonssparing vil i praksis kunne redusere avsetningene til Petroleumsfondet omtrent i takt med oppbyggingen av den obligatoriske pensjonssparingen, men kan i framtiden komme til å nødvendiggjøre økt statlig sparing eller statlig låneopptak.

I kapitlet omtales avslutningsvis noen alternative utforminger av innskuddsbaserte private pensjonsfond.

2.16 Overgangsregler og forholdet til supplerende ordninger ( kapittel 17)

Ved eventuelle endringer i folketrygdens regelverk må det lages overgangsordninger i forhold til dagens regelverk. Hensikten med overgangsordninger vil være å sikre de som allerede er pensjonister og personer som har relativt kort tid igjen til pensjonsalderen en relativt forutsigbar ytelse basert på tidligere opptjening. Samtidig kan hensynet til administrativ enkelhet og hensynet til å kunne dra nytte av mulige positive effekter på økonomien av endringer i regelverket tale for å ikke ha svært langsiktige overgangsordninger.

I kapittel 17 drøftes først noen generelle aspekter ved overgangsregler, og overgangsregler ved omleggingen av pensjonssystemet i Sverige omtales. Deretter drøftes juridiske aspekter ved endringer i trygdereglene basert på to høyesterettsdommer fra 1996. Videre gis det en omtale av mulige overgangsregler i forhold til de tre konkrete alternative modellene som er drøftet i kapitlene 14 - 16.

Ved en eventuell oppbygging av et statlig pensjonsfond er det i kapittel 14 forutsatt at ytelsene i folketrygden videreføres etter dagens regelverk. I denne modellen vil det derfor ikke være aktuelt med overgangsregler i forhold til pensjonsytelsene. Overgangsregler som her vil være aktuelle er i forhold til oppbyggingen av et statlig pensjonsfond. En kan tenke seg løsninger hvor fondet ikke tilføres startkapital, men bygges opp gjennom forserte innbetalinger over et visst antall år. Andre løsninger vil kunne innebære overføring av midler, f eks fra Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet.

Ved overgang til ytelsesbaserte private pensjonsfond vil det være en lang overgangsperiode hvor tilleggspensjonen dels betales av staten og dels av pensjonsfondene. Også i en slik modell kan en tenke seg at fondene tilføres midler, som f eks tilsvarer nåverdien av de tilleggspensjoner som er opptjent. Makroøkonomiske styringsproblemer ved en slik engangsoverføring av midler tilsier imidlertid at en eventuell overgang skjer gradvis og trekkes ut i tid.

En eventuell overgang til private pensjonsfond med investeringsvalg er det mest vidtgående av de ulike alternativene. Hensynet til sikkerhet for dem som har mesteparten av sin opptjening etter dagens system tilsier her omfattende overgangsregler. En kunne her tenke seg et system der bare personer under en viss alder går over til det nye systemet.

Om lag 55 prosent av norske arbeidstakere er i dag medlem av tjenestepensjonsordninger i offentlig eller privat sektor. Tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor er bruttoordninger som innebærer at tjenestepensjonen i seg selv skal være en fullverdig pensjonsordning, som deretter samordnes med ytelsene fra folketrygden. Tjenestepensjonsordningene i privat sektor er normalt nettoordninger som kommer i tillegg til folketrygden, men som likevel baserer seg på en beregnet folketrygd.

Et av formålene med eventuelle endringer i folketrygdens rettighetsregler vil kunne være å skape et tettere samband mellom hva den enkelte betaler inn til trygden og hva en får ut i pensjon. For at slike endringer skal ha reell effekt, må det den enkelte får utbetalt fra folketrygden også få betydning for den samlede pensjonsytelsen inkludert utbetaling fra tjenestepensjoner. Dette trekker i retning av at innføring av et eventuelt innskuddsbasert element i folketrygden bør følges opp ved å gjøre om de offentlige tjenestepensjonsordningene fra bruttoordninger til nettoordninger.

En viktig innvending mot å opprettholde dagens bruttoordninger i offentlig sektor vil være at en eventuell omlegging av folketrygden da vil være uten betydning for en relativt stor gruppe arbeidstakere, og effekten av omleggingen vil dermed bli mindre enn om den påvirker pensjonsnivået for alle arbeidstakere. Videre vil samordningsreglene kunne bli ytterligere komplisert ved at de offentlige bruttoordningene må samordnes med en ytelse fra folketrygden som dels vil kunne avhenge av avkastningen på oppsparte midler.

En eventuell overgang til en nettoordning i offentlig sektor vil imidlertid kunne være juridisk komplisert ved at ansatte i offentlig sektor må antas å ha et minst like sterkt vern for opptjente rettigheter som i folketrygden. En omlegging av ordningene i offentlig sektor ville derfor måtte medføre lange overgangsordninger.

De private tjenestepensjonsordningene er i hovedsak nettoordninger, og det vil kunne være lettere å tilpasse disse til eventuelle endringer i oppbyggingen av rettigheter i folketrygden. På den annen side tar de fleste private ordninger også utgangspunkt i å sikre en samlet ytelse ved pensjoneringstidspunktet på f eks 2/3 av sluttlønn inkludert en standardberegnet folketrygd. Ved eventuelle endringer i folketrygden, f eks i form av at det innføres en innskuddsbasert del, vil det da bli nødvendig å gjennomføre en ny type standardberegning av folketrygden.

AFP-pensjonister får i dag utbetalt en pensjon som i hovedsak tilsvarer folketrygdens uførepensjon. Ved eventuelle endringer i folketrygdens regelverk vil det også kunne være behov for å vurdere endringer i AFP-ordningen.

2.17 Vurderinger og tilrådinger ( kapittel 18)

Utvalgets generelle overveielser

De årlige utgiftene til alders- og uførepensjoner i folketrygden er i kapittel 7 anslått å øke fra 8 prosent av BNP i 1995 til 16 prosent av BNP i 2030. Dersom en slik økning i pensjonsutgiftene skulle utlignes løpende ved beskatning av den yrkesaktive del av befolkningen, uten forutgående oppsparing, ville skatter og avgifter på pensjonsgivende inntekt måtte øke med anslagsvis 12-15 prosentpoeng. En så sterk skatteøkning ville oppleves som en tung byrde for den yrkesaktive befolkningen, og den vil dessuten kunne ha uheldige konsekvenser for norsk økonomi. I framskrivingene i kapittel 7 unngås slike virkninger ved at en høy sparerate de nærmeste årene bidrar til å fordele belastningen over lengre tid. Det er imidlertid ingen selvfølge at en slik utvikling kan realiseres. Dette utvalget skal blant annet vurdere om ulike fondskonstruksjoner for folketrygden kan gjøre det lettere å oppnå en balansert økonomisk utvikling over tid.

Utvalget omtaler innledningsvis i kapittel 18 sentrale spørsmål i forhold til hvordan fondering av pensjonsforpliktelsene kan virke inn på samfunnsøkonomien. Utvalget vil understreke at vekst i nasjonalinntekten er en grunnleggende forutsetning for å kunne sikre den yrkesaktive befolkningen en viss inntektsvekst, og samtidig opprettholde offentlig tjenesteyting og møte de økte utbetalingene fra folketrygden.

På denne bakgrunn har utvalget i første omgang diskutert tre hovedspørsmål knyttet til framtidig nasjonalinntekt:

  • Vil fondering av hele eller deler av pensjonsforpliktelsene bidra til at vi oppnår en høyere nasjonal sparerate enn vi ellers ville hatt?

  • Kan fondering bidra til at sparekapitalen blir kanalisert til investeringer med høy avkastning?

  • Kan fondering stimulere arbeidstilbudet, og dermed medvirke til å redusere den forventede knappheten på arbeidskraft som følger av befolkningsaldringen?

Disse tre spørsmålene er sentrale for vurderingen av om fondering kan gjøre det lettere å oppfylle pensjonsforpliktelsene. Samtidig er det svært omfattende spørsmål, der svarene både avhenger av finansieringsmåten for pensjonene og av forvaltningen av eventuelle fond.

Andre spørsmål som vurderes innledningsvis er i hvilken grad ulike pensjonssystemer vil være robuste i situasjoner med vedvarende svak økonomisk utvikling og lav kapitalavkastning. Videre drøftes spørsmål knyttet til fordeling mellom generasjoner, forholdet til Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet samt administrative kostnader og overgangsproblemer.

Utvalgets vurderinger av hovedmodellene

De fire hovedmodellene utvalget har vurdert er:

  • Videreføring av dagens system med generell statlig oppsparing

  • Statlig pensjonsfond

  • Ytelsesbaserte private pensjonsfond

  • Private pensjonsfond med investeringsvalg

I de tre hovedmodellene som ikke innebærer en videreføring av dagens system er det forutsatt obligatorisk fondering av tilleggspensjonsforpliktelsene i folketrygden ved at det bygges opp enten statlige eller private pensjonsfond. I disse tre modellene forutsettes det at fonderingen omfatter alle rettigheter til tilleggspensjon i alderspensjonen, og dessuten fondering av tilleggspensjoner til uføre og etterlatte etter hvert som tilfellene inntreffer. Ved gjennomgangen av de ulike hovedmodellene er det forutsatt at eventuell oppbygging av særskilte pensjonsfond skjer gradvis ved at det bare gjelder nyopptjente rettigheter. I alle disse modellene vil således pensjonssystemet være blandet med en statlig og ikke fondert grunnpensjon i bunnen av den fonderte tilleggspensjonen.

Utvalget legger vekt på å belyse positive og negative sider ved de ulike modellene.

Noen kombinerte modeller

De fire hovedmodellene som beskrives kan sies å spenne ut det meste av mulighetsområdet. Innenfor dette mulighetsområdet finnes det ulike kombinasjoner av hovedmodellene. Kapitlet inneholder til slutt en presentasjon og drøfting av enkelte kombinerte modeller. Modellene har til felles en innskuddsbasert del i tilleggspensjonen, der hver enkelt har investeringsvalg.

De to kombinerte modellene som presenteres har også en ytelsesbasert komponent i tilleggspensjonen. I begge modeller er den et statlig ansvar. Forskjellen er at denne komponenten forutsettes fondert i den ene modellen, men ikke i den andre.

Samlet vurdering

I mandatet er utvalget bedt om å drøfte fordeler, ulemper og risikomomenter ved ulike fondskonstruksjoner for hele eller deler av folketrygden. Utvalget er videre bedt om å legge vekt på å klargjøre de ulike problemstillingene som er reist i debatten, og framstille på en enklest mulig måte de sentrale valgene når det gjelder å sikre folketrygdens økonomiske grunnlag.

Utvalget er i hovedsak enige i drøftingen av disse spørsmålene. Det gjelder de sentrale valgspørsmål en står overfor ved en eventuell fondering av trygdeforpliktelsene, drøftingen av fordeler, ulemper og risikomomenter ved ulike fondskonstruksjoner, og hvilke hensyn det bør fokuseres på ved valg av modell. Det vises likevel til særmerknad i avsnitt 18.2.3.

Utvalget vil understreke at en her står overfor kompliserte sammenhenger som ikke er enkle å framstille, og at mange av egenskapene ved ulike fondskonstruksjoner er usikre.

Utvalget er i mandatet ikke uttrykkelig bedt om å foreslå en bestemt løsning. Utvalget finner det likevel naturlig å gi uttrykk for synspunkter på retningen på det videre arbeid med disse spørsmålene. Utvalget vil peke på at alle modellene har både fordeler og ulemper, og ingen av modellene peker seg ut som klart best i alle sammenhenger. Valget må derfor i stor grad baseres på skjønn.

Utvalget viser til at de fire referansemodellene representerer hovedtyper av modeller, og at det innenfor hver modell med øremerkede fond for tilleggspensjon kan tenkes en rekke justeringer og tilpasninger. I tillegg kan flere kombinasjonasjonsmodeller vurderes.

Utvalget viser til at mandatet har lagt visse begrensninger på de alternativer som har vært aktuelle å se på. Av denne grunn har en bl a ikke utredet nærmere spørsmålet om en statlig grunnytelse kombinert med frivillige ordninger forøvrig. Mandatets forutsetning om at hovedtrekkene i folketrygdens fordelingsprofil skal opprettholdes har også lagt begrensninger på å se ulike omlegginger i trygdesystemet i sammenheng med fondering. Disse begrensningene har vært særlig tydelige ved behandlingen av de private fondsordningene. Med de begrensninger mandatet legger mener utvalget at den foreliggende utredningen gir et tilstrekkelig grunnlag for å ta stilling til hovedretningen for det videre arbeid. Det er imidlertid behov for ytterligere utredning for å ta stilling til hvordan en framtidig ordning i detalj bør utformes.

Utvalget mener det er nødvendig å bygge opp en betydelig formue for å møte de økte forpliktelsene i folketrygden. I samme retning trekker det forhold at petroleumsinntektene forventes å være høye i årene som kommer. I budsjettdokumenter mv bør det etter utvalgets oppfatning legges vekt på å framstille langsiktige konsevenser av beslutninger, og å beskrive omfanget av de langsiktige forpliktelsene i folketrygden.

Utvalgets medlemmer mener at grunnytelsene i folketrygden fortsatt bør finansieres løpende over statsbudsjettet.

Utvalgets drøftinger har vært konsentrert om fondering av tilleggspensjonen. To av de fire hovedmodellene innebærer statlig fondering, med eller uten øremerking, mens de to andre hovedmodellene innebærer privat fondering av tilleggspensjonen. Men alle modellene er obligatoriske ordninger med bibehold av hovedtrekkene av folketrygdens fordelingsprofil.

Til slutt i kapittel 18 har de enkelte utvalgsmedlemmer gitt uttrykk for sine synspunkter på hvilke hovedmodeller som er å foretrekke.

Til dokumentets forside