7 Trusselbildet

7.1 Fortidens standarder og fremtidens behov

Sikkerhetspolitikken hører fremtiden til. Den skal forebygge og motvirke trusler mot landets territorielle integritet, og sikre retten til selv å bestemme vår styreform. 1 Tidligere dreide det seg i all hovedsak om å forsvare landets grenser. I dag dreier det seg også om forsvar for internasjonale regler, normer og standarder. Norge bidrar til fredsprosesser i en lang rekke land – gjennom FN, NATO, OSSE og andre regionale organisasjoner, og bilateralt – med et bredt spekter av sivile og militære virkemidler. Når vi gjør dette, er det ikke bare som en uselvisk assistanse til andre. Små land har en særlig interesse av klare og gode kjøreregler i det internasjonale samfunn.

Statene er fortsatt de grunnleggende enhetene i internasjonal politikk. Fremveksten av andre typer aktører er imidlertid påfallende. Uten å være i krig med en annen stat kan vi bli stilt overfor en kalkulerende motstander som forfølger en målsetting som berører Norge eller norske interesser. Det kan være en politisk bevegelse med vold som virkemiddel, en terrororganisasjon, en internasjonal mafia, et internasjonalt kriminelt nettverk, eller en kombinasjon av slike aktører. Det bør ikke overraske om fremtidens kriger i stor grad kommer til å utspille seg på denne arenaen. I så fall vil sårbarhetene i vår samfunnsstruktur kunne bli en invitt til overgrep, slik vi er vant til å tenke om konsekvensene av et svakt militært forsvar for vår territorielle integritet og suverenitet.

Sikkerhetspolitikken bygger likevel på fortidens standarder. Skjellsettende begivenheter i en nasjons liv virker formende på politikken i lang ettertid. Dagens politiske lederskap har ingen erfaringer fra andre verdenskrig. Men mange sliter med forestillinger fra den kalde krigen som ikke lenger har noen motsvarighet i det nye verdensbildet.

I praksis formes politikken i spenningsfeltet mellom fortidens standarder og fremtidens behov. Det er de siste som skal være retningsgivende og dimensjonerende, men våre antakelser om dem påvirkes på godt og vondt av hva vi tidligere har vært igjennom.

Når én verdensorden tar slutt og noe annet vokser frem, blir kravene til nyorientering ekstra store. 2 Da er det uvanlig mye som er i støpeskjeen. Etter den kalde krigens slutt er det gjort mange forsøk på å identifisere grunntrekkene i den nye verdensordenen. Forsøkene har som regel resultert i beskrivelser av uorden snarere enn orden. Det er derfor nærliggende å spørre om det er slutt på de stabile periodene i internasjonal politikk. Heretter gjelder det kanskje å identifisere de karakteristiske trekkene ved en verden i stadig endring. Kan hende er det mer et spørsmål om å forstå politiske endringsprosesser enn å beskrive politiske tilstander. I så fall skjerpes kravene til nyorientering ytterligere.

7.2 Aktørene

7.2.1 Statenes rolle

Det er vanlig å tidfeste innføringen av de moderne statsdannelser til freden i Westfalen i 1648. Den gang var det herskere og undersåtter, dvs meget sterke statlige myndigheter. Siden er den statlige suvereniteten blitt kraftig beskåret. Undersåttene har redusert herskernes makt. Den internasjonale økonomiske utviklingen har begrenset de statlige styringsmulighetene. Og internasjonale regler, normer og standarder har lagt sterke føringer på statlig adferd.

Med oppløsningen av Sovjetunionen og Jugoslavia ble det opprettet en rekke nye stater. De er gjennomgående svake. Der statene er ufullstendige, har mafiaen mange steder rykket inn og fylt tomrommene, i en slags privatisering av den offentlige orden. I flere land penetrerer den også regjeringsapparatene. Noen steder kan det være vanskelig å vite hvem man egentlig har med å gjøre: folkevalgte representanter, mafia, andre kriminelle nettverk, eller kombinasjoner av disse kategoriene.

Det er forskjellige oppfatninger av statenes utvikling og betydning. Historien leses og forstås på ulike vis. Det er derfor ikke overraskende at det er divergerende syn på deres fremtidige rolle.

Innskrenkningen av den statlige suvereniteten har ikke vært noen lineær prosess. Noen ganger har statene slått tilbake og bekreftet sin stilling som grunnleggende, organiserende enheter i det internasjonale samkvem. I det 20de århundre har de dessuten utvidet sine velferdsfunksjoner betraktelig. Men det faktum at statene er geografisk plassert og begrenset, mens problemene og løsningene i økende grad er av ikke-territoriell art, er en sterk indikasjon på at deres relative betydning er avtagende.

7.2.2 Globaliseringen og de ikke-statlige aktørene

Globaliseringen innebærer at mennesker, varer, tjenester, kapital, informasjon og ideer beveger seg stadig lettere over landegrensene, og at adferdsmønstre, normer og institusjoner får større utbredelse. Ny teknologi – ikke minst i informasjonssektoren, hvor utviklingen av computere og telekommunikasjoner er rivende – gjør dette mulig. Videre kommer globaliseringen til uttrykk gjennom internasjonale selskaper, massemedia, internasjonale sammenslutninger av offentlige og frivillige organisasjoner, og et raskt voksende antall individer som tar nye kommunikasjonsmuligheter i bruk. Stort sett er det ikke-statlige aktører som driver globaliseringen, mens statene prøver å bestemme regler for den.

Globaliseringen påvirker trusselbildet på flere vis. Den innebærer at terrorisme, mafiavirksomhet og annen kriminalitet også flyter lettere over landegrensene. Politiske ekstremister og kriminelle grupper danner internasjonale organisasjoner og nettverk og sprer sine aktiviteter til mange land. De kan komplettere hverandre og drive narkotikaomsetning, våpenhandel, terrorisme, pengevasking osv i en eller annen form for samvirke. Mafia etter italiensk mønster bygger på slektskapsbånd og har en hierarkisk struktur. Russisk mafia er mindre hierarkisk og slektsbasert. Mafiaen søker ofte kontakt med offentlige myndigheter, bl a for å beskytte egen virksomhet ved hjelp av korrupte tjenestemenn. Men siktemålet kan også være å bruke offentlige etater som utøvende organer for egne formål.

Hvis statlige myndigheter er involvert i internasjonal terrorisme, mafiavirksomhet og annen kriminalitet, bør de hemmelige tjenestene bistå med å forebygge og motvirke slik aktivitet. Selv uten statlig medvirkning kan dette være ønskelig hvis virksomheten retter seg mot sentrale samfunnsfunksjoner. Da kan konsekvensene bli så store at virksomheten utgjør en trussel mot rikets sikkerhet uansett hvem som står bak. Hvis det er fare for slike aksjoner mot noen av de sentrale, gjennomgripende funksjonene i vår integrerte samfunnsstruktur – mot telekommunikasjon, transport, kraftforsyning, olje- og gass-virksomheten eller mot ledelsesfunksjonene i samfunnet – har overvåkingstjenesten åpenbart en viktig oppgave i å forebygge og motvirke dem.

Vi vet lite om hvor sannsynlige slike scenarier er i et lengre perspektiv. Kanskje er de ikke mer usannsynlige enn det var at Sovjetunionen på 80-tallet skulle gå til en omfattende militær offensiv mot NATO. I hvert fall er det god grunn til å holde forholdet mellom det moderne samfunns sårbarheter og globaliseringens voldelige elementer under oppsikt.

Disse utfordringene stiller nye krav til politiet og til samvirket mellom politiet og Forsvaret. Et effektivt internasjonalt samarbeid er av avgjørende betydning.

Globaliseringen forsterker de økonomiske ulikhetene. Dette er en langtidstrend. For 200 år siden skapte den industrielle revolusjon økonomisk vekst og store ulikheter mellom regionene. Etter andre verdenskrig fortsatte veksten. Ulikhetene vokste også, ikke bare mellom regionene, men innad i enkelte land. Åpningen av nye grenser etter den kalde krigens slutt var kanskje et incitament til fortsatt økonomisk vekst, men sikkert er det at ulikhetene skjøt ytterligere fart. De siste 30 åra har forholdet mellom inntektene til den rikeste og den fattigste 20-prosenten av jordas befolkning vokst fra 30:1 til 61:1. 3 Konsekvensene er faretruende. Det er f eks hevdet at den nye proletariseringen kan skape en global apartheid-situasjon. 4 Retirerende stater er en del av dette bildet. I en verden av ekspanderende markeder kan mange av dem komme til å etterlate viktige funksjoner som helse, velferd og sikkerhet i en tynn tråd.

Knapt noen dimensjon er så rik på konfliktimplikasjoner – på alle samfunnsnivåer – som ulikhetstrenden. Den stimulerer kriminalitet, underminerer demokratiske prosesser, undergraver sosialt samhold, inviterer til politisk terror, og kan utløse krigshandlinger.

Skandinavia er et fredelig hjørne av verden. Globaliseringen innebærer imidlertid at vi utvikler forbindelser med et økende antall stater (p.t. 193 i alt, hvorav 48 i Europa), og at vi kommer i kontakt med en mengde ikke-statlige aktører. Hvis det er ønskelig å henlegge aktiviteter til Norge, er vi innen rekkevidde for stadig flere. Hvis tanken er å ramme norske aktiviteter ute, er det stadig mer å velge blant. Det er så mye konfliktstoff i det internasjonale samfunn at vi ikke kan unngå å bli konfrontert med noe av det. Vernet om rikets sikkerhet kan derfor bli en mer mangfoldig, variert og kanskje også mer komplisert oppgave enn tidligere.

7.3 Strategiske forskyvninger

Behovet for krisehåndtering har forflyttet seg østover: Fra Norskehavet til Østersjøen og Baltikum; fra Sentral-Europa til Øst- og Sørøst-Europa; Midt-Østen er fortsatt et konfliktfylt område; og i Øst-Asia vokser militærbudsjettene nesten like raskt som de nasjonale økonomiene. Rustningsoppbyggingen i Øst-Asia følger ikke noe tydelig aksjon-reaksjon mønster. Men mange statlige relasjoner er problematiske og spente, og gråsonen mellom rustningsoppbygging og rustningkappløp blir stadig smalere.

Dette innebærer at Norges fremste støttemakt, USA, vil rette mer oppmerksomhet og ressurser mot Øst-Asia. Europa er i sammenligning en mindre krevende region. Allment er det grunn til å tro at tyngdepunktene i etterretningsaktiviteten vil flytte seg i tråd med de geostrategiske forskyvningene. I så fall vil Skandinavia og Norskehavsregionen tiltrekke seg mindre oppmerksomhet. Dette er en gunstig utvikling for Norge så lenge forholdet mellom stormaktene er avspent. Det fordrer likevel et sideblikk til den problematikk som knytter seg til såkalte maktpolitiske tomrom.

Den kalde krigen la stor vekt på militær makt. Fra et maksimumsnivå på nær 1200 milliarder dollar i 1985, har verdens militærutgifter sunket til ca 800 milliarder dollar i 1996. 5 Nedgangen er særlig markant i Europa. To viktige regioner utgjør unntak fra den generelle trenden: Midt-Østen og Sørøst-Asia.

Det siste ti-året er økonomisk styrke viet større oppmerksomhet. I det lange løp er ingen utenrikspolitikk fremgangsrik med mindre den bygger på en sterk økonomi. Den økonomiske konkurransen mellom de store vekstsentraene i Europa, USA og Øst-Asia er skarp. Mens betydningen av militær spionasje er redusert, i hvert fall i vår verdensdel, er det tegn som tyder på at økonomisk spionasje tillegges større vekt. Igjen er det rimelig å anta at etterretningsaktiviteten forandrer seg i tråd med forandringene i den maktpolitiske tenkningen.

I en verden i rask forandring står USA frem som en makt i særklasse, mer dominant enn noen gang før. USA er en noe nær komplett verdensmakt. Landet er sterkt både økonomisk og politisk. Den amerikanske utenriksledelsen har kapasitet til å fremme amerikanske interesser systematisk og langsiktig, bilateralt og multilateralt. Det japanske konsensus-systemet, som fortsatt er underlagt historiske begrensninger, har ingen lignende evne. Og den Europeiske Union (EU) er foreløpig for lite samkjørt til å danne en effektiv politisk motvekt.

Militært er USA overlegent. I et langtidsperspektiv er det verdt å notere at landet investerer 8 ganger mer i militær forskning og utvikling enn land nummer to, som nå er Frankrike. I perioder med lav spenning, men store og uoversiktlige forandringer, er det ganske vanlig at stormaktene er rause med to nasjonale forsikringspremier; forskning og utvikling som kan realiseres i ny våpenproduksjon hvis den internasjonale situasjon skulle tilspisse seg på ny, og et godt etterretningsvesen som kan gi et betydelig forvarsel hvis nye farer dukker opp.

Om vi tilføyer at engelsk blir stadig mer dominerende som verdensspråk, at amerikanske media og filmindustri er effektive spredere av amerikansk kultur, og at dollaren er den rådende internasjonale valutaen – i hvert fall til euro-en blir etablert – blir bildet av den komplette verdensmakten tydelig. Dette betyr ikke at USA kan forme verden i sitt bilde. Europa og Øst-Asia utgjør jevnbyrdige økonomiske maktkonsentrasjoner. Regionale forskjeller og regional politikk er på mange måter blitt større og viktigere etter den kalde krigens slutt. Amerikansk innenrikspolitikk stiller dessuten spørsmålstegn ved omfanget og arten av landets fremtidige internasjonale engasjementer. Men i en global kontekst som tidvis fluktuerer inntil det kaotiske, er USA en ubestridt nummer én i verdenspolitikken.

7.4 Europeisk sikkerhetspolitikk

På 90-tallet har europeisk politikk vært preget av motstridende tendenser til integrasjon og fragmentering, liksom store deler av verden for øvrig. Med oppløsningen av et stort og et lite imperium – Sovjetunionen og Jugoslavia – virker det som om fragmenteringen har kommet til veis ende i vår verdensdel. Noen statsdannelser kan fortsatt sprekke, men noen kan også bli gjenforent. Integrasjonen fortsetter derimot både i bredde og dybde, sentrert om EU.

Integrasjon og økende heterogenitet er også samtidige prosesser. Europa er en tettpakket samling av stater, folk og kulturer. Lenge skygget polariseringen mellom Øst og Vest for mangfoldet. Men med avviklingen av den kalde krigen fikk de nasjonale variasjonene friere utløp. Regioner dannes og formes på naturlig vis på tvers av de gamle landegrensene. Integrasjonen utvikler seg i flere hastigheter og med variabel geometri.

EU har fra starten av vært et politisk prosjekt i fredsbyggende hensikt. Direkte fremstøt mot større politisk enhet har imidlertid vært lite fremgangsrike. Indirekte tilnærminger via økonomisk integrasjon har derimot kastet mye av seg. F eks vil den planlagte etableringen av en økonomisk og monetær union også føre den politiske integrasjonen et langt skritt videre, samtidig som det blir vanskeligere å forestille seg at integrasjonsprosessen kan reverseres. Den er i prinsippet altomfattende, dvs den er tenkt å omfatte både sikkerhetspolitiske spørsmål og felles forsvarsordninger. Hvis den fortsetter, vil EU-landenes etterretningsmessige og politimessige samarbeid bli viktigere også for Norge.

NATO styrkes gjennom den planlagte utvidelsen. Det Euro-Atlantiske Partnerskapsrådet knytter en rekke land i Øst-Europa, Kaukasus og Sentral-Asia til NATO-samarbeidet. USA trekker dermed en betydelig del av Eurasia inn i en euro-atlantisk ramme under amerikansk ledelse. Det er inngått egne avtaler med Russland og Ukraina som åpner for konsultasjoner om en lang rekke saker.

Dette betyr ikke at NATO overordnes EU i sikkerhets- og forsvarspolitiske spørsmål. Selv om NATO er revitalisert og EU ikke har fått fortgang på samarbeidet i denne sektoren, er det lite som tyder på at NATO-samarbeidet vil legge et tak på EU-integrasjonen. Så lenge integrasjon er trenden, vil det litt etter litt vokse frem en europeisk beslutningsramme ved siden av den amerikanske. EU-landene vil i økende grad samkjøre sine synspunkter i egne organer før de behandles i NATO. For Norge, som ikke er medlem av EU, ligger det i dette en fare for å bli marginalisert. Det er derfor en prioritert oppgave å intensivere de bilaterale forbindelsene til våre viktigste allierte såvel som til andre sentrale land i Norden og i Europa for øvrig. 6

Det store uavklarte spørsmålet i europeisk sikkerhetspolitikk er hvordan og hvorvidt Russland blir trukket inn i det europeiske samarbeidet. I dag er Organisasjonen for Sikkerhet og Samarbeid i Europa (OSSE) den eneste sikkerhetsorganisasjonen hvor Russland er medlem på lik linje med USA og EU-landene – og OSSE er inntil videre ingen handlekraftig organisasjon. Det går i denne forbindelse et viktig analytisk skille mellom kollektivt forsvar og kollektiv sikkerhet. Dersom det kommer til en kollektiv sikkerhetsordning hvor Russland er medlem, kan dette innebære gode relasjoner også på lengre sikt. Hvis det ikke gjør det, men NATO-forsvaret strekkes opp mot Russlands grenser, kan forholdet bli mer anstrengt. I praksis er dette mye et spørsmål om hvordan elementer av kollektivt forsvar og kollektiv sikkerhet kombineres og avstemmes.

Russland utgjør ingen militær trussel mot Norge i dag. Kan hende er faren for implosjon – en eller annen form for sammenbrudd innad – større enn faren for aggresjon utad. Så utarmet som Russland er, vil det i alle fall ta lang tid å sette militærapparatet i god skikk. Om forholdet igjen blir spent hvis dette skjer, avhenger av hvilken sikkerhetsordning som har utviklet seg i mellomtiden.

7.5 Etterretningstrusselen

7.5.1 Definisjon

Ulovlig etterretningsvirksomhet kan defineres som enhver aktivitet som utføres mot Norge for på ulovlig vis å skaffe til veie informasjon om militære, politiske, økonomiske, teknologiske eller andre samfunnsmessige forhold, og som kan være til skade for landets sikkerhet. Nærmere bestemt kan etterretningsmålene grupperes på følgende måte:

• militære forhold, herunder infrastruktur av betydning innen totalforsvaret

• politiske forhold

• økonomiske forhold

• teknikk og vitenskap, bl a oljeteknologi, undervannsteknologi og avansert datateknologi

• eget lands borgere i Norge, særlig opposisjonelle (såkalt flyktningespionasje)

7.5.2 Militære og politiske forhold: Generelt

Den kalde krigens slutt innebar radikale forandringer i rammebetingelsene også for etterretningsorganisasjonene. Spranget fra den massive militære konfrontasjonen mellom øst og vest, som nådde nye høyder på 80-tallet, til 90-tallets fravær av militære trusler mellom de samme landene, var enormt. Etterretningsaktivitetene forandret både omfang og karakter, men antagelig mindre enn de sikkerhetspolitiske omveltningene i og for seg skulle tilsi.

I perioder med lav spenning, uten noen umiddelbar militær trussel, er den tradisjonelle, militære etterretningsvirksomheten som nevnt en slags nasjonal forsikringspremie. Samtidig som militærbudsjettene kuttes radikalt, holdes etterretningen vedlike som ledd i en nasjonal beredskap for en uviss fremtid: Ikke nødvendigvis i de samme retningene og mot samme typer militære mål – nye politiske konstellasjoner og andre militære formasjoner kan forandre på det – men fortsatt på et høyt nivå. For Russland er imidlertid Norge og nordområdene fortsatt interessante på grunn av NATO og naboskapet til Nordflåten og marinebasene på Kola.

I tillegg til dette rasjonelle argumentet for å holde en forholdsvis høy etteretningsprofil, er det grunn til å minne om to erfaringer fra organisasjonslivet som kan virke i samme retning. Organisasjoner har en tendens, for det første, til å kjempe for sin størrelse. Virksomhetens omfang tillegges ofte egenverdi. Hvis de opprinnelige oppgavene forsvinner, leter man gjerne etter nye. Oversatt til etterretningstjenestene betyr dette at de har en egeninteresse i krevende trusselbilder. Hvis ikke de tradisjonelle trusselforestillingene lar seg opprettholde i samme grad som før, vil man lete etter nye utfordringer eller trusler som kan oppjusteres. Og hvis mange tjenester gjør likedan, kan de begrunne sine antagelser og aktiviteter ved å peke på hverandre.

For å forandre en organisasjons profil og politikk er det, for det andre, ikke alltid nok å forandre holdningene til et flertall av dens medlemmer/ansatte. Organisasjoner som virker over lengre tid, utvikler sin egen kultur. Ofte må det kraftige rystelser til for å slette eller overspille den. Dette er ikke et spørsmål om målforskyvning. Det er først og fremst et spørsmål om holdninger og tilnærmingsmåter. Oversatt til etterretningssektoren har tjenestene allerede vist en viss evne til å svinge sine aktiviteter over på nye felter. Faren er at de tar med seg sine konfrontasjons-, fiende- og krigsmetaforer på en måte som ikke er konstruktiv for internasjonal politikk. I verste fall kan det bidra til at fiender forblir fiender selv der hvor det ellers ligger til rette for samarbeid og partnerskap.

7.5.3 Militære og politiske forhold: Konkret

Bedømt etter bemanningen ved de diplomatiske stasjonene i Oslo roet etterretningsaktiviteten seg rundt 1991, men tok seg opp igjen fra midten av 1994. Bemanningen ved den russiske ambassaden er nå på omtrent samme nivå som under den kalde krigen. I mai 1994 holdt president Jeltsin en tale som oppfordret russiske tjenester til økt utenlandsspionasje.

Flere av våre samarbeidspartnere har redusert den tradisjonelle kontraetterretningen betydelig. Selv om Norge fortsatt er interessant for russisk etterretning, kan denne oppgaven nedjusteres noe også her til lands. Betydningen av den militære etterretningsvirksomheten er ikke lenger den samme. Hemmelighold av informasjon i forhold til fremmede makter er ikke like kritisk som før. Siste gang en russisk diplomat ble utvist fra Norge, var i 1992, om en ser bort fra den senere tids hendelser, som medførte at fem russiske diplomater i mars 1998 ble erklært uønsket i Norge.

Det er derimot tegn som tyder på at innhenting av informasjon om politiske forhold er blitt en viktigere del av etterretningsbildet. Dette er i så fall i tråd med den sikkerhetspolitiske omformingen det siste ti-året. Militære faktorer er langt mindre prangende, mens politiske og økonomiske virkemidler står sentralt. Svært mye informasjon om politiske forhold kan imidlertid samles og bearbeides uten at det skjer noe ulovlig. En omfattende, kvalifisert virksomhet av dette slaget bør underlettes og oppmuntres fordi det i regelen er en fordel for begge parter. Dette er særlig viktig når det oppstår historiske muligheter til å sette internasjonal politikk på en ny og bedre fot.

7.5.4 Økonomi, teknikk og vitenskap

Økonomisk spionasje har fått økt offentlig oppmerksomhet. Trolig har denne typen etterretningsvirksomhet tiltatt i omfang. Økonomisk styrke tillegges større politisk betydning, og konkurransen mellom de store økonomiske grupperingene er skjerpet. Økonomisk spionasje kan drives av offentlige myndigheter, private foretak eller enkeltpersoner. Det er rimelig å anta at økonomisk spionasje for en stor del er rettet mot USA, fordi amerikanske forsknings- og utviklingsetablissementer er ledende på en rekke felter. På den annen side har president Clinton oppfordret CIA til å være mer pågående i sin økonomiske utenlandsspionasje. FBI har forsterket sin innsats på kontraspionasjeområdet. Som nevnt kan økningen også skyldes et ønske om å opprettholde de etablerte etteretningsapparatene ved å tildele dem nye oppgaver. Det finnes ikke sikre holdepunkter for bestemte konklusjoner om dette.

Ulovlig innhenting av informasjon om industriell forskning og utvikling, produksjonsmetoder, forretningsstrategier eller kundelister benevnes gjerne industrispionasje. For et lands myndigheter vil spionasje som foretas av andre stater, eller av utenlandske foretak eller privatpersoner på vegne av sine lands regjeringer, være av spesiell interesse. Mange land, ikke minst i Øst-Asia, har tradisjoner for statlig støtte til industrispionasje.

Ulovlig virksomhet som kan føres tilbake til statlige organer, kan få politiske konsekvenser. I samkvemmet mellom stater er dette en uvennlig handling som det er rimelig å reagere på. Selv om grenseoppgangen er problematisk, er det derfor naturlig at en statlig overvåkingstjeneste konsentrerer seg om den statsstøttede ulovlige etterretningen.

I Norge kan f eks offshore/olje-, undervanns-, data- og annen høyteknologi være attraktive etterretningsmål for andre lands myndigheter. Forsvarsindustrien vil alltid være det. Informasjon om våpenteknologi kan være ønskelig for å styrke ens egen økonomiske og militære posisjon, for å bedømme andre lands forsvarsevne, eller med tanke på sabotasje i en krise- eller krigssituasjon.

Det kreves som regel betydelig økonomisk og teknologisk innsikt for å forebygge, motvirke og avsløre økonomisk spionasje. Både ØKOKRIM og Stavanger Politikammer har vært inne i flere slike saker, og har derfor kompetanse på feltet. POT bør komplettere denne kompetansen med hensyn til spionasje som støttes eller utføres av andre lands myndigheter. Her er det nødvendig å se i mange himmelretninger, og på tvers av tradisjonelle alliansegrenser (jf de tyske og franske utvisningene av amerikanere i den senere tid). Økonomisk spionasje drives på kryss og tvers i det internasjonale samfunn.

7.5.5 Flyktningespionasje

Det er på det rene at enkelte stater driver etterretningsvirksomhet rettet mot egne borgere som befinner seg i utlandet, i den hensikt å utøve kontroll over dem eller legge press på dem i ulike sammenhenger. Slik flyktningespionasje ligger i grenseland mellom ulovlig etterretningsvirksomhet og andre ulovligheter. Virksomheten kan spenne fra kartlegging av dissidenter til pålegg om rapporteringsplikt til hjemlandets myndigheter. Fra utlandet kjenner man også til regelrette likvidasjoner. I videste forstand dreier kontraarbeidet seg om beskyttelse av demokratiske rettigheter.

7.6 Våpeneksport. Spredning av masseødeleggelsesvåpen

Norges internasjonale forpliktelser på dette området har økt i omfang. Vi er medlem av ikke-spredningsavtalen (NPT), kjemivåpenkonvensjonen (CWC), avtalen som forbyr biologiske våpen (BWC), gruppen av tilbudsland på det kjernefysiske område (NSG), gruppen av tilbudsland på det kjemiske og biologiske område (Australia-gruppen) og kontrollregimet for raketteknologi (MTCR). Å etterleve disse forpliktelsene er en vanskelig og viktig oppgave som må tas på stort alvor. I tillegg kommer vår deltakelse i internasjonale våpenembargoer iverksatt av FN. Sikkerhetsrådets sanksjonsvedtak er bindende for medlemslandene. For tiden gjelder dette Angola, Irak, Liberia, Libya og Somalia.

I noen tilfeller er det også sterke internasjonale politiske føringer på vår våpeneksport.

Tilgang på spaltbart materiale er det største problemet i ethvert atomvåpenprogram. Overskuddslagrene som kan brukes for våpenformål, øker imidlertid både i sivil og militær sektor. Plutonium som gjenvinnes i kjernekraftsektoren er ikke ideelt for fremstilling av atomvåpen, men kan brukes for dette formål. I militær sektor vokser overskuddslagrene gjennom den omfattende atomvåpennedrustningen, særlig i USA og Russland. I Sovjetunionen ble det øvd streng fysisk kontroll med det spaltbare materiale, men det ble ikke alltid ført regnskap over det. I Russland er ikke den fysiske kontrollen like overbevisende, og mangelfull regnskapsføring gjør at det ikke alltid er mulig å fastslå om noe har kommet på avveie. Tyveri og smugling av spaltbart materiale er konstatert en rekke ganger, om enn ikke i signifikante mengder for våpenformål. Risikoen for tyveri synes størst i Russland.

Norge er ikke nødvendigvis noe attraktivt transittland. Vi grenser mot Russland, men har ingen åpenbare interessenter/kjøpere i vår nærhet. Sett i sammenheng med utviklingen av internasjonal terrorisme, organisert kriminalitet og mafiavirksomhet, kan faren for norsk involvering likevel ikke avskrives. Geografiske avstander betyr ikke lenger så mye. Vi må derfor ha en beredskap også på dette feltet.

Norge er også med i Wassenaar-arrangementet, som bl a har i oppgave å begrense internasjonale overføringer av flerbruksteknologi og å sikre at slik teknologi ikke kommer til uønsket anvendelse på det konvensjonelle område. Flerbruksteknologi er en benevnelse på teknologi som kan brukes for mange formål, både militære og sivile. En økende andel av internasjonale, forsvarsrelaterte transaksjoner er i denne kategorien. Wassenaar-arrangementet omfatter både vestlige og østlige land.

Norsk lovgivning om eksportkontroll regulerer dessuten en rekke forhold ut over det som følger av våre internasjonale forpliktelser. Her er hovedsynspunktet at Norge ikke vil tillate salg av våpen og ammunisjon til områder hvor det er krig eller krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig. I alt berører eksisterende nasjonale og internasjonale vedtak og føringer mot våpeneksport mange 10-talls land. Det er derfor en god del å kontrollere selv for en såpass beskjeden våpenprodusent som Norge. I tillegg til kontrollen med våpentransaksjoner, bør POT bidra til å forhindre at norske statsborgere blir involvert i krigføring i strid med norske regler og forpliktelser, herunder internasjonal rett.

Det er etablert et godt samarbeid mellom POT og Utenriksdepartementet for å føre kontroll med forsendelser fra Norge og norske firmaer. POT samarbeider også med tollvesenet og norske bedrifter for å gjøre eksportkontrollen mest mulig effektiv. Kontrollen vanskeliggjøres ved at enkelte kjøpere etablerer nettverk av frontfirmaer og mellomledd både i hjemlandet og utlandet, særlig med sikte på produksjon av masseødeleggelsesvåpen. En slik handelstransaksjon kan typisk gå gjennom 3-4 ledd og flere land før den når sluttbrukeren. Vestlige land har i senere tid registrert en dreining mot Asia, dvs at varene blir sendt via asiatiske land før de transporteres til sin endelige destinasjon.

For å kontrollere at internasjonale forpliktelser og nasjonale bestemmelser etterleves, er det ønskelig å styrke både POTs og andre involverte instansers kompetanse og ressurser på området, se kap 11.2.5.

7.7 Samfunnets sårbarhet for terror- og sabotasjehandlinger

De sentrale, gjennomgripende samfunnsfunksjonene har alle sine sårbarheter. Markedsmekanismene gir ikke insitamenter til å bygge seighet og overlevelsesevne inn i produksjonssystemene. De kan derfor bli utsatt, ikke bare i situasjoner hvor vi er i krig med en annen stat, men også i situasjoner hvor ikke-statlige aktører forfølger en eller annen målsetting som berører Norge og norske interesser. 7

Vårt telenett har knutepunkter som er avgjørende for nettets funksjon. Radiolinjetårnene og nettsentralene, hvor kobling mellom abonnenter finner sted, er slike knutepunkter. Anslag mot informasjonssystemer som vi i økende grad er avhengig av, kan føre til funksjonslammelse og kaos. Sårbarheten er særlig stor mht det sivile datanettverket. Terrorister eller fiendtlige makter kan i verste fall sette nødtelefonene ut av spill, dirigere tog til å kollidere, slette bankenes registre, bryte strømforsyningen, blokkere rørledningene som distribuerer olje og gass, osv.8

De kritiske komponentene i våre transportsystemer er mer robuste enn i telesektoren. Men i mange deler av vårt langstrakte land er de tynne og sårbare. Blokkering av noen få bruer, tunneler, havner og flyplasser kan lamme virksomheten. Kortsiktige forstyrrelser kan være til å leve med, mens langvarige blokkeringer kan ha fatale konsekvenser.

I kraftforsyningen er distribusjonssystemet særlig sårbart. Transformatorstasjonene i sentralnettet og mellom sentralnett og hovedfordelingsnettene kan slås ut og føre til strømsvikt i større regioner over lengre tid. Lengst bak i produksjonskjeden kan angrep på damanlegg gi en betydelig multiplikatoreffekt i form av store ødeleggelser i tilstøtende dalføre.

I tillegg til de spesielle sårbarhetene som hefter ved telekommunikasjon, transport og kraftforsyning, er disse funksjonene også sterkt avhengige av hverandre. Alle kan bli negativt berørt av angrep mot den nasjonale ledelse eller mot de informasjons- og kommunikasjonssystemene som en ledelse er avhengig av for å funksjonere adekvat.

Den mest utsatte og sårbare sektoren i norsk samfunns- og næringsliv er trolig olje- og gass-produksjonen. Norge er verdens nest største eksportør av olje. Stabile norske olje- og gass-leveranser er av stor betydning for mange andre land, og vi har strukket oss langt i retning av å garantere leveranser til kunder i Europa selv i betente sikkerhetspolitiske situasjoner. Anslag mot oljeinnstallasjoner kan være rettet mot Norge eller også mot land som er avhengig av leveranser fra norsk sokkel.

Både de store offshore-installasjonene, oljeraffineriene og andre landbaserte anlegg er sårbare. Det skal ikke omfattende sabotasjehandlinger til for å utrette stor skade. Trusselen er også knyttet til terrorlignende aksjonsformer. Slike aksjoner kan vise seg å bli selvmordsaksjoner: Kanskje er det betydelig lettere å unnslippe etter terroraksjoner mot mål på land. Men dette behøver ikke avskrekke målbevisste grupper og bevegelser som er vant til å bruke terror som virkemiddel. Adgang til våpen med betydelig rekkevidde kan dessuten redusere slike betenkeligheter.

Overvåking og forsvar av olje- og gassinstallasjonene krever kontinuerlig oppmerksomhet og planlegging. Viktigheten av stabile og sikre energileveranser gjør at den norske planleggingen må inngå i en europeisk sikkerhetspolitisk sammenheng. Dette legger en viktig føring på politiets og Forsvarets internasjonale samarbeid.

7.8 Internasjonal kriminalitet

7.8.1 Organisasjon

Internasjonaliseringen av kriminaliteten har direkte sammenheng med globaliseringen. Noe av den er hierarkisk organisert. Andre elementer er nettverkspreget.

Den organiserte kriminaliteten er av særlig interesse. Organisert kriminalitet er bygget opp slik at forbindelsen mellom ledelsen og de ytre ledd hvor kriminaliteten begås, skjules. En del av organisasjonen driver gjerne lovlig virksomhet hvor det kriminelle utbyttet investeres og hvitvaskes. Virksomheten beskyttes ofte gjennom hard disiplin, og med voldsutøvelse og trusler innad og utad. En internasjonal, kriminell organisasjon kan være engasjert i et bredt spekter av aktiviteter – analogt til de internasjonale selskapenes produktspektre – og være stort dimensjonert.

Mafiaorganisasjoner, både den italienske og russiske varianten, er i stor grad økonomisk motivert og hører for så vidt under det ordinære politis ansvarsområde. Når Russland og Øst-Europa fortsatt står sentralt i 1990-tallets trusselbilder, er det imidlertid ikke minst av frykt for at mafiaorganisasjoner kan få stor innflytelse over økonomien og statsapparatene i flere land i øst og sør-øst. Fra enkelte hold har det til og med blitt hevdet at Russland står i fare for å bli den første kriminelle storstat – et Russland hvor mafiaen har overtatt kommunistpartiets rolle i forhold til statsapparatet. Der mafiaen har fått et slikt innpass, er den også et naturlig objekt for andre lands hemmelige tjenester. Vår befatning med mafiavirksomhet og annen organisert kriminalitet tilhører derfor grenseområdet mellom POT og det øvrige politi.

Andre grupper som MC-gjenger, rasistiske skinhead-grupper og nynazister omtales gjerne som voldelige subkulturer. De er primært motivert av ekspressive hensyn som å bygge opp og opprettholde status og identitet. Her foregår det kopiering av kriminelle handlingsmønstre, organisasjonsformer, rollemodeller og ideologi fra ett land til et annet. Eksempler er den internasjonale spredningen av voldelige MC-gjenger, skinhead-kulturen, brenning av asylsentre og satanistiske kirkebranner.

Politisk ekstremisme – for tiden høyreekstremisme – kan f eks være arnested for voldelige aksjoner rettet mot samfunnets ledelse, og er da objekter for POT. Nynazistiske grupper har i økende grad konsentrert sin virksomhet om maktsentra og samfunnstopper. 9 Men stort sett har ikke de ovennevnte aktiviteter med rikets sikkerhet å gjøre, volden til tross. Informasjon om de voldelige kulturene flyter imidlertid i POTs internasjonale nettverk. Det er derfor naturlig at POT og bl a KRIPOS samarbeider om saker av denne art.

7.8.2 Hovedtyper

Internasjonal kriminalitet kan deles opp i flere hovedtyper:

• internasjonal terrorisme

• korrupsjon, svindel, pengevasking og andre former for økonomisk kriminalitet

• smugling av narkotika, alkohol, våpen, varer og mennesker

• salg av kriminelle tjenester over landegrensene, f eks leiemordere

7.8.3 Terrorisme

Terrorisme kan ikke bare anses som vanlige forbrytelser. Terrortrusselen er knyttet til statens sikkerhetsinteresser i bred forstand, særlig når den er rettet mot sentrale samfunnsfunksjoner, jf kap 7.7. Kontraterrorisme er derfor en primæroppgave for POT.

Internasjonale terroraksjoner synes å ha gått noe ned på 1990-tallet. Derimot medfører de terrorhandlingene som utføres, gjennomgående flere døde og sårede og mer omfattende ødeleggelser enn tidligere. Alt i alt kan det likevel se ut som om terrortrusselen har minsket i de industrialiserte vestlige land. Men Europa er fremdeles den mest utsatte verdensdelen.

Norge har i stor grad vært forskånet fra terrorhandlinger. Dog har vi de senere år hatt eksempler på flykapringer som direkte har berørt Norge. Vi har hatt aksjoner i form av ulovlig ambassadeinntrengning og mistanke om våpentyveri. Trusselen om terrorisme har blitt aktualisert gjennom hendelser i konfliktområder utenfor Norge, som f eks under Gulf-krigen vinteren 1991. Flere religiøse samfunn sympatiserer med militant islamisme. Medlemmer og sympatisører av terrororganisasjoner som oppholder seg i Norge, kan bli engasjert til støtte for virksomhet som har sitt nedslagsfelt andre steder.

Det er klart at det også i Norge finnes objekter som kan være attraktive mål for terrorisme. Likeledes kan norske næringslivsaktiviteter i utlandet, norsk medvirkning til nasjonale og internasjonale fredsprosesser og andre utadrettede aktiviteter tenkes å bli utgangspunkt og måltavle for terroraksjoner.

Norge har åpenbart interesse av og ansvar for å bidra til det internasjonale kontraterror arbeidet, særlig det europeiske.

7.8.4 Hybrider

Selv om ulike kriminelle grupper er kjennetegnet ved ulike former for motivasjon – økonomiske, politiske eller ekspressive -, er motivene ofte blandet. Det er også virkemidlene. Grupper som driver politisk motivert terrorisme, finansierer f eks sin virksomhet ved bankran, narkotikasmugling og utpressing. Omvendt kan økonomiske vinningsforbrytere benytte terroristiske virkemidler for å nå sine mål. En annen kjent kombinasjon er narkotikahandel og våpensmugling, ikke minst for å finansiere og understøtte krigføring i borgerkrigslignende situasjoner, som det er så mange av i vår tid. Disse krigene utkjempes i stor grad ved hjelp av håndvåpen og andre lette våpen. Grensene mellom politiske terrorister, mafiaorganisasjoner, andre typer organisert kriminalitet og krigførende fraksjoner er derfor ofte flytende.

7.8.5 Generelt

Organisert kriminalitet har relativt liten grobunn i et relativt egalitært, velordnet og homogent samfunn som det norske. Forbehold må likevel tas for etnisk basert kriminalitet. Andre nasjonaliteter kan snu marginalisering, fremmed språk og utenlandsk opphav fra handicap til komparative fortrinn. Risikoindikasjoner er arbeidsløshet, gjengdannelser og ghettopreg.

Den største trusselen i fremtidens kriminalitetsbilde kommer fra utlandet. Voksende sosiale og økonomiske ulikheter, krigssituasjoner i mange deler av verden, og en tidvis grell mangel på respekt for menneskeverdet bidrar til et hardere kriminelt miljø også i Europa. I vårt internasjonale nabolag er det skjellig grunn til å følge utviklingen av mafia og annen organisert kriminalitet i Russland.

7.9 Undergravingsvirksomhet

Undergravingsvirksomhet eller subversiv virksomhet har til hensikt å svekke landets militære, økonomiske og politiske styrke ved å påvirke enkeltpersoners eller gruppers moral, lojalitet og pålitelighet. Siktemålet er i første rekke å påvirke bestemte handlinger eller handlingsmønstre. Hvis man i tillegg oppnår å endre individers eller gruppers holdninger, vil dette antagelig være det optimale.

I de senere år har POTs oppgaver på dette feltet blitt sterkt nedtrappet. Dette er en riktig prioritering. Begrunnelsen er innlysende. Få land har et så sterkt sosialt og politisk samhold som Norge, og i dag setter ikke våre internasjonale omgivelser dette samholdet på noen nevneverdig prøve.

I fredstid treffes det likevel tiltak for å redusere samfunnets sårbarhet for denne typen virksomhet. Det generelle arbeidet knyttet til forebyggelse, motvirking og etterforsking av utro tjenere i viktige samfunnsposisjoner, tjener dette formålet. Den forebyggende sikkerhetstjenesten spiller en sentral rolle i denne sammenheng. I fredstid vil tiltak for å avskjære undergravingsvirksomhet ellers bare være aktuelle overfor straffbare handlinger.

I krisesituasjoner kan undergraving forekomme som et supplement til spionasje og sabotasje. Da kan en ikke vente til straffbare handlinger eventuelt er begått. Tiltakene må settes inn i forkant. Risikoanalyser knyttet til undergravende virksomhet foretas nå i hovedsak med tanke på krise og krig. I slike situasjoner kan skadevirkningene bli dramatiske.

Våre NATO-forpliktelser innebærer at opplysninger om undergravingsvirksomhet skal organiseres sentralt på en slik måte at de kan benyttes i spørsmål vedrørende personellsikkerhet. Som vertsland for NATO-enheter har vi også en forpliktelse til å informere sjefene for disse enhetene om de subversjonstrusler som måtte foreligge.

7.10 Trusselvurderinger og ressursbehov

Trusselbildet må være retningsgivende for fordelingen av ressurser på de ulike oppgavene, og for fastsettelsen av en overvåkingstjenestes totale ressursbehov. Det er utvalgets oppfatning at den tradisjonelle kontraspionasje kan reduseres, og at arbeidet med å forebygge undegravingsvirksomhet fortsatt bør prioriteres lavt. Våre internasjonale forpliktelser på ikke-spredningsområdet har økt i de senere år, og kan komme til å bli enda mer omfattende. Disse sakene er ofte intrikate. Spørsmålet er derfor hvordan man sikrer seg høyest mulig kompetanse på feltet. Kvalitet er viktigere enn kvantitet. Kfr kap 11, hvor utvalget har drøftet disse spørsmål nærmere.

Globaliseringen og utvidelsen av aktørspekteret åpner nye horisonter med nye muligheter, men også faremomenter. Faremomentene springer bl a ut av de dramatisk store og stadig voksende ulikhetene, ny teknologi som ikke kjenner landegrenser eller som gjør det lettere å passere dem, det moderne samfunns sårbarheter, og større tilgang og kjennskap til voldsmidler. I POTs arbeidsfelt knytter de seg særlig til mulige terror- og sabotasjeaksjoner mot gjennomgripende samfunnsfunksjoner. Det kan tenkes norske aksjoner mot norske mål i Norge, norske aksjoner mot utenlandske mål i Norge, norske aksjoner mot norske mål i utlandet, norske aksjoner mot utenlandske mål i utlandet, utenlandske aksjoner mot norske mål i Norge, utenlandske aksjoner mot norske mål i utlandet og utenlandske aksjoner mot utenlandske mål i Norge. Verdenssamfunnet inneholder en masse konfliktstoff som i globaliseringens tidsalder kan gi seg voldelige utslag på uventede steder. For aktører som har terror og sabotasje på sin dagsorden, er stadig mer innen geografisk rekkevidde.

Hva dette bør innebære for ressursdisponeringen for POT, er ikke innlysende. Terrortrenden gir ingen klare antydninger. Antallet internasjonale terroraksjoner har som nevnt gått noe ned på 90-tallet, mens aksjonene gjennomgående har blitt mer ødeleggende. Én ting er likevel åpenbar. I forhold til den kalde krigens enkle verdensbilde, må det legges betydelig større vekt på analyse. Mange indikatorer tyder dessuten på at globaliseringen øker etterretningsbehovet. Alt i alt mener utvalget likevel at det kan foretas en reduksjon i tjenestens totale omfang, jf kap 14.2 og 14.3.

Mye forandrer seg raskt. Trusselbildene må derfor ajourføres med jevne mellomrom, helst på årsbasis. De må alltid være fremtidsrettet. Fortidens standarder må ikke forveksles med fremtidens behov. Nye aktører og kontinuerlige endringsprosesser gjør trusselvurderingene vanskeligere enn de ville vært i en noenlunde stabil verdensorden. Mer enn før vil overvåkingstjenestens oppgave bli å planlegge for det ukjente. Det er derfor viktig å bygge inn fleksibilitet i organisasjonen slik at ressursene kan variere med oppgavene, se kap 14.2 om dette.

Arbeidet med trusselbildene bør legges i former som sikrer et variert tilfang av synspunkter og analyser. I tillegg til innspillene fra regjeringsapparatet, bør man også innhente bidrag fra uavhengig ekspertise. Fra tid til annen bør det dessuten inviteres til offentlig debatt om spørsmålene. Det kan f eks gjøres gjennom åpne høringer og i form av presseseminarer i en innledende fase av arbeidet. Offentlig debatt er en viktig form for kvalitetssikring, og kan dessuten bidra til å alminneliggjøre overvåkingstjenesten. Det vil være Justisdepartementets oppgave å tilrettelegge arbeidet med trusselvurderingene, som bør oppsummeres og konkluderes på regjeringsnivå. Utvalget har vurdert disse spørsmål nærmere i kap 13.8.