14 Organisasjon og personell

14.1 Innledning

Utvalget vil i dette kapittel vurdere hovedtrekkene i organisering og dimensjonering av overvåkingstjenesten, og viktige personellspørsmål av betydning for organisasjonens funksjonering og kultur. Vurderingene gjøres med bakgrunn i utvalgets oppfatning av POTs funksjonsmåte i fremtiden. Kapittel 5 om kultur og ukultur i overvåkingstjenesten har imidlertid lagt et spesielt grunnlag for vurderingene.

POT må i fremtiden ha større evne til fleksibilitet og omstilling, bl a for å kunne tilpasse tjenesten til det til enhver tid eksisterende trusselbilde. Organisasjon og personellmessige rammebetingelser må ta hensyn til endrede styringsforhold i form av mer presise oppdrag, samt bidra til organisasjonskulturelle endringer på lenger sikt. Organisasjonsformen må også bidra til å sikre demokratisk kontroll, og bedre styringen innenfor det to-sporede ansvarsforhold mellom justisministeren og riksadvokaten.

Organisasjons- og personellforhold er i POT underlagt mange bindinger i form av departementsbestemte regler og avtalemessige reguleringer. Reguleringene synes å være av større omfang enn i annen offentlig virksomhet. Bindingene bidrar til mindre fleksibilitet i organisasjonen enn det som er samfunnsmessig ønskelig. Ledelsens muligheter til omstilling av organisasjonen begrenses i uønsket grad.

Utvalget begrenser seg til å angi retning, og på noen områder konkrete forslag, om endringer i organisasjon og personellspørsmål. Forslagene bør videre bearbeides og detaljeres ledelsesmessig i POT med normale arbeidslivsdrøftinger med tjenestemannsorganisasjonene. På grunn av de mange bindinger som er knyttet opp til departementet, bør det også – parallelt med ledelsesmessige tiltak – etableres en arbeidsgruppe som gjennomgår organisasjon og personellmessige forhold. Dette arbeidet bør gjennomføres såpass raskt at en unngår en lang og ressurskrevende organisasjonsutviklingsprosess. For å kunne få det til, må premissene for arbeidsgruppen være fastlagt så presist som mulig.

14.2 Dimensjonering og organisasjonsfleksibilitet

I vurderingen av POTs dimensjonering er det naturlig å ta utgangspunkt i trusselbildet, se kap 7. Også effektivitetshensyn er av stor betydning ved vurderingen av tjenestens størrelse.

Dersom en kommer til at tjenesten er overdimensjonert, reises spørsmålet om hvilke konsekvenser dette bør få. Ett synspunkt kan være å redusere antall ansatte i tjenesten – så og si ta ut en fredsgevinst snarest mulig. Et annet synspunkt kan være at tjenesten ikke bør dimensjoneres i takt med svingninger i trusselbildet, og at organisasjonsfleksibiliteten må sikres gjennom å opprettholde et tilstrekkelig antall ansatte for eventuelle nye (bistands)oppgaver og et eventuelt endret trusselbilde på de ulike områder. Mellomstandpunkter kan tenkes.

Utvalget har merket seg at flere land har organisert tjenestene på en måte som muliggjør hurtig og fleksibel tilpasning til nye utfordringer og oppgaver, bl a i forhold til internasjonal organisert kriminalitet. Dette kan bidra til å hindre at tjenestene blir hengende igjen i gamle fiendeforestillinger og overdriver trusselen på bestemte områder for å legitimere sin egen virksomhet og personellmessige/budsjettmessige størrelse.

En sammenligning mellom antall ansatte i de korresponderende tjenester i Norge og enkelte andre land – f eks Storbritannia – sett i forhold til bl a folketall, kan indikere at POT er overdimensjonert. Utvalget understreker imidlertid vanskelighetene ved en slik sammenligning, og at en i så fall også må ta i betraktning landenes øvrige ressurser, herunder deres politiressurser og andre rettshåndhevende myndigheters ressurser/kapasiteter.

I flere land har overvåkingstjenestenes bruk av ressurser til kontraetterretning minsket de siste årene. 1 Det vil kunne være naturlig å se en tilsvarende trend i Norge. Dette forholdet kan anføres som et argument for å nedtrappe POTs virksomhet og redusere antallet ansatte i tjenesten, selv om etterretningstrusselen i andre land ikke nødvendigvis er direkte overførbar til Norge. Ved vurderingen av hvor mange ansatte POT bør ha, må en ta utgangspunkt i nåtiden og ikke henge fast ved fortidens trusselbilde og utfordringer.

På den annen side kan ikke dimensjoneringen vurderes utelukkende ut fra dagens trusselbilde. Den må også vurderes i lys av andre oppgaver og fremtidige utfordringer. Det kan i den sammenheng bl a vises til at Norge stadig tar på seg nye internasjonale forpliktelser for å motvirke spredning av masseødeleggelsesvåpen mv. De generelle globaliseringstendenser vil dessuten trolig stille Norge overfor flere og nye sikkerhetsutfordringer i fremtiden, noe som også vil berøre de hemmelige tjenesters virksomhet.

En bør altså lage ordninger som gjør at organisasjonen er i stand til å utvise fleksibilitet i forhold til trusselen til enhver tid. Men det bør være tilstrekkelig å ta høyde for eventuelle endringer som vil skje på kort og mellomlang sikt. Det er neppe gitt noen å forutse endringer langt frem i tid i en slik grad at dette bør ha vesentlig innvirkning på spørsmålet om tjenestens oppgaver og dimensjonering i dag. Det er dessuten uhensiktsmessig å konjunkturdimensjonere tjenesten. Det bør derfor bare tas hensyn til endringer som synes å være mer langvarige.

Relasjonene til utenlandske samarbeidende tjenester bør trekkes inn i en dimensjoneringsdiskusjon. POT bør være dimensjonert for å kunne bidra i et gjensisig internasjonalt samarbeide. Utvalget viser for øvrig til gjennomgåelsen av tjenestens oppgaver i kap 11. Oppgavene er blitt mer kompliserte enn tidligere, men på den annen side er også de teknologiske kontrollmuligheter videreutviklet. Det kan også hevdes at eventuelle fremtidige utfordringer først og fremst bør møtes med åpenhet og vanlig politiarbeid, og ikke med (ytterligere) hemmelighold.

Dimensjoneringen av POT må ellers sees i forhold til hensynet til effektivitet og hensiktsmessig organisering. Det er utvalgets vurdering at antall tilsatte i POT vil kunne reduseres noe lokalt/regionalt, se kap 14.3.4, hovedsaklig ut fra en slik synsvinkel.

Et mindretall i utvalget, medlemmet Bae, viser til sine merknader i kap 14.3.4.

14.3 Er det behov for å foreta organisasjonsmessige endringer?

14.3.1 Generelle utgangspunkter

POTs historiske og nåværende organisasjon er beskrevet i kap 4.5, hvor det også er redegjort for Fostervollutvalgets forslag og oppfølgingen av disse. Av tjenestens samlede stillingshjemler (ca 400) er ca halvparten lokalisert ved OVS, mens resten er spredt regionalt og lokalt – ved regionsentralene og lokale politidistrikter.

Internasjonalt sett er den norske modellen – med en desentralisert organisasjon med lokale ledd hvor det ved mange politidistrikter kun er én person ansatt i overvåkingstjenesten – unik.

Etter utvalgets syn bør en flatere og mer fleksibel organisasjonsmodell etterstrebes. De forhold som begrunnet den eksisterende organisasjon, er neppe like tungtveiende i dag som tidligere. Tjenesten er for desentralisert, og i det perspektiv antagelig også overdimensjonert. Etter utvalgets syn vil tjenesten kunne få mer ut av ressursene ved en reorganisering.

Utvalget tar utgangspunkt i at overvåkingsoppgaver uansett bør være en del av den enkelte politimesters ansvar innenfor sitt distrikt, under OVS’ overordnede styring og ledelse. Selv om politidistriktet ikke skulle ha et eget POT-element, jf utvalgets forslag i kap 14.3.4, vil det fortsatt være viktig at politimesteren har et totalansvar i sitt distrikt, bl a i forhold til rapportering, bistand og iverksettelse av tiltak som ikke kan vente når det oppstår mistanke om forberedelse til eller foretatte ulovlige handlinger som POT har ansvar for å forebygge og motvirke.

14.3.2 Det sentrale nivå

I forholdet mellom OVS og underlagte ledd bør alminnelige styringsprinsipper gjelde. OVS må følge med på virksomheten ved underlagte enheter. I deler av etterkrigstiden har det skortet noe på denne styringen, hvilket bl a medførte regionale forskjeller både når det gjaldt registreringspraksis og arkivordninger.

Det kan stilles spørsmålstegn ved om det i dag er hensiktsmessig at overvåkingssjefen, som har instruksjonsmyndighet overfor politimestrene, selv har en politimesters ansvar for eget politidistrikt. Det kan argumenteres med at en så viktig oppgave som den øverste ledelse av POT, burde vært fristilt fra slike operative gjøremål. På den annen side er det meget verdifullt at også den operative virksomhet preger tjenesten i OVS, som i motsatt fall kunne stå i fare for å bli mer et administrativt styre for POT enn en aktiv sikkerhetstjeneste. Utvalget mener derfor at OVS fortsatt bør ha operative gjøremål, og at politimesteren i Oslo fremdeles bør være fritatt for overvåkingsoppgavene.

OVS’ interne organisasjon bør gjennomgås slik at sentralen i større grad kan innrette sin virksomhet etter endringer i trusselbilde og oppgaver. Det bør være en ledelsesoppgave i POT å gjøre de nødvendige endringer.

14.3.3 Det regionale nivå

For det øvrige politi har landsdelsorganisasjonen vært evaluert i de senere år. Gjennomgåelsen har medført at landsdelspolitimestrene skal bli mer sentrale aktører i ledelsen av norsk politi i tiden fremover. Landsdelspolitimesterordningen er for øvrig samordnet med landsdelsberedskapspolitimesterordningen. Hvorvidt og eventuelt på hvilken måte dette bør få konsekvenser for POTs regionale organisering, har utvalget ikke gått nærmere inn på.

Utvalget mener at ordningen med regionsentraler bør videreføres. Men en omfordeling av ressursene synes å være nødvendig. Antall regioner i overvåkingstjenesten burde kunne reduseres. Østlandsregionen bør fortsatt prioriteres høyt. Utvalget ser imidlertid liten grunn til å opprettholde dagens ordning hvor OVS og to regionsentraler (Asker og Bærum politidistrikt og Romerike politidistrikt) nærmest er lokalisert i det samme område. Dette synes å være en lite effektiv utnyttelse av ressursene og kan også medføre praktiske ulemper.

Det er også grunn til å vurdere om andre regionsentraler bør nedlegges. Muligens vil det kunne være tilstrekkelig med to landsdelsregioner for hhv Nord-Norge og Sør-Norge. Finnmark bør være særlig prioritert. Alternativt kan en samordning mellom regioninndelingen og landsdelspolitimesterordningen vurderes. Antallet regioner vil ha sammenheng med en eventuell omorganisering av tjenesten på lokalt nivå. De ulike landsdelers/regioners overvåkingsmessige betydning må være avgjørende for hvor de regionansvarlige enheter lokaliseres.

14.3.4 Det lokale nivå

Utvalget mener at det ikke lenger er grunn til å opprettholde ordningen med at fast ansatte tjenestemenn i POT er utstasjonert i alle lokale politidistrikter. I mange politidistrikter dreier dette seg om én person. Dette synes faglig utilfredsstillende og en for lite fleksibel utnyttelse av ressursene. Tross daglig kommunikasjon over distriktsgrensene, felles kurs og samlinger osv, er risikoen for å opprettholde enheter med isolerte og faglig trange miljøer fremtredende. Det kan også reises spørsmål ved om det er tilstrekkelig med overvåkingsoppgaver til å begrunne et eget overvåkingselement ved samtlige politidistrikter.

En del stillingshjemler bør kunne overføres til OVS og til det regionale ledd. Noen stillinger bør dessuten vurderes utplassert i utlandet. Det internasjonale aspekt ved kriminaliteten, viktigheten av liaison med samarbeidende tjenester osv tilsier at tjenesten i større utstrekning bør vurdere å stasjonere personell i utlandet, jf til sammenligning de ordninger som er etablert på toll- og narkotikasiden. En del av stillingshjemlene bør imidlertid kunne omgjøres til ordinære politistillinger i de aktuelle politidistrikter.

Den lokale tilstedeværelse kan mer fleksibelt organiseres etter behov ved utplasseringer eller reisevirksomhet fra OVS’ eller regionale ledds side. Ved spesielle behov bør POT i større grad enn i dag kunne trekke på ordinære politiressurser. OVS og de regionale ledd vil ha til oppgave å påse at ekstra ressurser blir omdisponert og satt inn der hvor dette er nødvendig.

Eventuelle overvåkingsoppgaver i politidistriktet bør generelt prioriteres foran andre politioppgaver. Dette bør formaliseres gjennom instrukser til politimestrene.

Utvalget holder muligheten åpen for at enkelte politidistrikter, på steder som åpenbart er overvåkingsmessig spesielt viktige og som ligger langt fra regionsentralen, fremdeles bør ha fast stasjonerte overvåkingstjenestemenn. En nærmere vurdering av dette bør foretas av den arbeidsgruppen som utvalget foreslår nedsatt, jf nedenfor.

Utvalgets flertall, lederen og medlemmene Mo, Andenæs, Balsvik, Lodgaard, Olafsen og Øie, legger til grunn at forslaget om omgjøring av stillinger på lokalt nivå vil medføre at overvåkingstjenestens totale antall stillingshjemler bør kunne reduseres. Det vil imidlertid være nødvendig med en detaljert organisasjonsgjennomgåelse før endelige konklusjoner kan trekkes om dette, herunder om hvor mange stillingshjemler reduksjonen vil omfatte. Utvalget foreslår at det nedsettes en bredt sammensatt arbeidsgruppe for å forestå en slik gjennomgåelse.

Et mindretall i utvalget, medlemmet Bae, finner grunnlag for en større nedbemanning og en klarere tallfesting av antall stillingshjemler. Selv om enkelte nye oppgaver er kommet til i senere år, anser dette medlemmet det utvilsomt at den markante endring av trusselbildet etter slutten på den kalde krigen, medfører et adskillig lavere behov for stillinger i POT. De opplysninger utvalget har fått om bemanningen i andre lands tilsvarende tjenester og om vår etterretningstjeneste, bekrefter dette. MI 5 i Storbritannia har bare en brøkdel av POTs stillinger (i forhold til folketall), og selv om forskjeller mellom landenes ordninger tas i betraktning, er det en stor merbemanning i POT. At POT i årtier har kunnet drive så mye urettmessig overvåking som Lundkommisjonen har rapportert, viser også at det bør være et klart kapasitetsoverskudd i forhold til lovlig virkeområde. Også dette medlemmet vektlegger at det ved vurderingen av POTs bemanning bør være en viss margin for et øket stillingsbehov, men dette er så vidt usikkert at marginen bør være beskjeden. Utviklingen på den internasjonale arena har siden murens fall gått i retning av større åpenhet og mindre hemmelighold, og at denne trenden fortsetter er like trolig som det motsatte.

Dette medlemmets syn på ansvarsoverføring for etterforskingen fra POT til vanlig politi, jf kap 10.4.4.4, innebærer også en viss reduksjon i POTs stillingsbehov.

Alt i alt finner dette medlemmet at POT bør nedbemannes vesentlig, og foreslår at det totale antall stillingshjemler settes til dagens bemanning ved OVS, ca 190, med tillegg av to regionsentraler med i alt 60 stillingshjemler, hvoretter samlet stillingstall for POT utgjør 250. Hertil kommer nødvendige ressurstilførsler i form av rådgivere fra andre miljøer, som dette medlemmet anser svært viktig.

14.4 Rekruttering, tilsettingsvilkår og kompetanseoppbygging

14.4.1 Innledning

Utvalget viser til fremstillingen i kap 5 om kultur og ukultur i overvåkingstjenesten. I debatten etter fremleggelsen av Lundkommisjonens rapport har det fra flere hold blitt anført som en forklaring på de ulovlige og instruksstridige forhold at det innen tjenesten er utviklet en lukket kultur som har vært uheldig, og at lukketheten i tjenesten forsterkes av for lite gjennomtrekk på personellsiden. Tjenesten er blitt kritisert for manglende evne eller vilje til å tilpasse seg nye trusselbilder. På den annen side kan det konstateres at personell ble omdisponert mellom avdelingene internt i OVS som følge av endringene i trusselbildet og prioriteringsendringene i forbindelse med og i forkant av murens fall og avslutningen av den kalde krigen.

Lundkommisjonen kritiserte flere av de vurderinger som POT foretok på 1980-tallet. I rapportens avslutningsmerknader har kommisjonen sagt noe om hva årsakene til dette kan være. Kommisjonen har antydet at aktuelle tiltak kan være å etablere ordninger med større grad av gjennomtrekk og/eller større innslag av personellkategorier med andre innfallsvinkler. Under henvisning til den lukkede krets som overvåkingspersonellet arbeider innenfor, og muligheten for at personellet derfor kan blir hengende igjen i fortidens problemstillinger, uttaler Lundkommisjonen (s 590):

«Dette er nettopp nærliggende konsekvenser av lukkede systemer, som de hemmelige tjenestene er. I slike systemer vil det alltid – også i dag – ligge en risiko for utvikling av uheldig praksis, utglidninger og endog rene overgrep mot enkeltindivider og grupper. Den viktigste garanti mot dette ligger i at samfunnet ikke taper dem av syne: De må være under stadig tilsyn gjennom et regelverk som trekker grenser for myndigheten og gir saksbehandlings- og kontrollregler som sikrer at grensene blir overholdt. Det korrektiv som ligger i muligheten for samfunnsmessig kritikk av virksomheten, er tjenestene avskåret fra. Desto viktigere er det at ekstern samfunnskritisk ekspertise bringes inn som holdningspåvirkere. Ikke bare på et overordnet nivå, i analyseutvalg mv, men også overfor underordnede tjenestemenn. Kommisjonens undersøkelser har bekreftet at det ikke bare er på sjefsnivå at virksomhetens innhold og profil fastlegges.

En større personellgjennomtrekk ville være gunstig for utviklingen av den tjenestlige dømmekraft. Dette ville heller ikke virke negativt for utøvelse av styringsfunksjonen, etter kommisjonens oppfatning en achilleshæl i de hemmelige tjenestene. (–).»

De personer som arbeider i organisasjonen, fra bunn til topp, preger organisasjonens utvikling og omdømme. Fra flere hold er det satt spørsmåltegn ved om POTs ansatte blir for lenge i stillingene. Det er tatt til orde for større grad av åremålstilsetting i tjenesten. Overvåkingsarbeidet er blitt mer komplekst. Det stilles større krav til analysekapasitet, spesialkompetanse og evne til fleksibel tilpasning til endrede trusselvurderinger mv. Utvalget vil derfor også vurdere personellets fagbakgrunn og -kompetanse samt spørsmålet om det er behov for å tilføre tjenesten ekstern kompetanse og/eller om det er påkrevet å initiere særskilte rotasjonsordninger e.l. for tjenestens personell.

I justissektoren har det de senere år blitt lagt vekt på oppbygging av spesialisert kompetanse gjennom etterutdanning mv. Utviklingen har også preget POTs personalstrategier. For øvrig vises til Justisdepartementets oppfølging av St meld nr 39 (1992-93).

Fortsatt vil tjenesten ha flere stillinger som krever formell juridisk kompetanse, bl a stillinger med påtalefunksjoner. Også i andre sammenhenger, f eks når spørsmål av rettssikkerhetsmessig karakter skal avgjøres, kan det gjennomgående være en fordel å ha personer med juridisk bakgrunn og trening. I kap 10.5 har utvalget foreslått å styrke påtaleelementet ved OVS. En går derfor ikke inn på dette nedenfor.

14.4.2 Særlig om rekruttering av overvåkingssjefer

Det er etter utvalgets syn ønskelig at lederen av overvåkingstjenesten blir sittende lenger i stillingen enn hva som har vært tilfellet de senere år.

Straffeprosessloven forutsetter at ansatte i påtalemyndigheten har juridisk embedseksamen, men reglene åpner også for å kunne gjøre unntak, se straffeprosessloven § 55 annet ledd. Utvalget reiser spørsmålet om det bør gjøres forandringer mht rekruttering av overvåkingssjefer. Hittil har det kun blitt rekruttert personer med juridisk embedseksamen.

Det kan tenkes å bringe nye impulser til tjenesten om overvåkingssjefen ble rekruttert fra andre fagmiljøer. En vil også sikre et bredere rekrutteringsgrunnlag til sjefsstillingen. Disse aspekter vil videre kunne føre til at tilliten til POT øker. Det kan på den annen side anføres at en slik direktør for POT – rekruttert fra eksterne miljøer utenfor politiet – vil kunne få vanskeligheter med å etablere tillit innad i organisasjonen og at overvåkingssjefens muligheter til å styre og kontrollere POT kan bli svekket hvis han ikke har juridisk embedseksamen.

Et flertall i utvalget, utvalgets leder og medlemmene Mo, Andenæs, Balsvik, Lodgaard, Olafsen og Øie, finner ikke grunn til å foreslå formelle endringer i regelverket om rekruttering av overvåkingssjefer. Departementet har allerede i dag mulighet til å benytte den unntaksmulighet som ligger i straffeprosessloven § 55 annet ledd. Selv om paragrafen åpner for å tillegge ikke-jurister påtalemyndighet, bør påtalemyndighet i så fall etter flertallets syn i stedet legges til andre personer i tjenesten, fortrinnsvis til retts- og påtaleenheten i OVS. Se også kap 10.5.

Et mindretall i utvalget, medlemmet Bae, finner at overvåkingssjefen ikke bør ha påtalemyndighet, i forbindelse med at etterforsking og iretteføring etter dette medlemmets syn bør overlates vanlig politi- og påtalemyndighet, se kap 10.4.4.4. Hovedbegrunnelsen for dette er at overvåkingssjefen bør rekrutteres fra et langt bredere sjikt enn det juridiske og politimessige som har vært praksis helt siden opprettelsen av overvåkingstjenesten. Lederen for overvåkingstjenesten bør etter dette medlemmets syn ha en annen og bredere bakgrunn enn i dag, f eks statsvitenskapelig eller annen faglig kompetanse innen samfunnsforskning og politikk. Stillingsbetegnelsen foreslås endret til direktør. Det lukkede rom må så langt mulig åpnes opp, og dette vil være ett av flere virkemidler med dette for øye. Samtidig vil endringer som dette gi virksomheten et mer sivilt ansikt, og dermed svekke faren for en slik lukket organisasjonskultur og dertil knyttet Storebror-preg som alltid – og med rette – vil true legitimiteten for et hemmelig politi. At tjenester som POT har påtalekompetanse, er for øvrig uvanlig i internasjonal sammenheng, jf kap 6.4. Som der nevnt, er skillet mellom politi og påtalemyndighet i mange land skarpere enn i Norge, og de aller fleste overvåkingstjenester har ikke selv påtalekompetanse. Erfaringer fra alle etterkrigsår taler ikke for at vårt opplegg for POT har vært særlig vellykket, tvert i mot forteller Lundkommisjonens brede avsløring av sterkt kritikkverdige forhold i etaten det motsatte. Dette medlemmet anser en slik endring av sjefsstillingen – sammen med andre tiltak, som åremålstilsettinger, ressurstilførsler gjennom rådgivere fra andre miljøer, mer samarbeide med vanlig politi, overføring av etterforsking og iretteføring mv – som et nødvendig og viktig bidrag til den åpning av POT for nye impulser og tenkemåter som må etterstrebes, jf sitatet fra Lundkommisjonen foran i kap 14.4.1.

14.4.3 Behov for tilførsel av spesialisert kompetanse?

I tjenesten kan det i dag bare benyttes embeds- og tjenestemenn som er fast ansatt i politiet og lensmannsetaten, med mindre Justisdepartementet samtykker i unntak, jf organisasjonsinstruksen del III pkt 1. Dette er en naturlig konsekvens av at POT er organisert innenfor politiet. Hovedtyngden av de fast ansatte i politet og lensmannsetaten, er politiutdannet personell. Det er også mange fordeler ved dette. Politiutdanningen gir bl a en grunnleggende trening og opplæring i objektivitet, kontradiktorisk behandling og respekt for rettssikkerhetsgrunnsetninger. Mye av arbeidet i POT er vanlig politiarbeid. Etter utvalgets syn må grunnstammen i POT også i fremtiden bestå av politiutdannet personell.

En av Politirolleutvalgets ti grunnprinsipper for politiets oppbygging, virksomhet og rolle i samfunnet, er at politimannen skal være generalist. For overvåkingstjenestemannen er prinsippet neppe helt treffende. POT er en spesialgren innenfor politiet. For tjenestemennene kreves det spesialistutdannelse i en slik utstrekning at det vanskelig vil være behov for generalister, med mulig unntak for de høyere ledernivåer. Overvåkingsoppgavene krever i stor grad spisskompetanse. Spørsmålet er om det er tilstrekkelig å videreutdanne polititjenestemenn til å fylle alle spesialistfunksjoner, eller om det i tillegg er behov for tilførsel av personell fra andre faggrupper.

Etter utvalgets syn er det behov for en viss tilførsel av ekstern spesialisert kompetanse på bestemte områder, særlig i forbindelse med analyse og utarbeidelse av trusselvurderinger. Innspill fra ulike miljøer vil også kunne motvirke at en bestemt kultur får dominere analysevirksomheten innen tjenesten. Hvor stort innslag av spesialister en anser som ønskelig, vil kunne variere over tid. Et slikt tiltak må dessuten vurderes i lys av andre tiltak som ytterligere kan kvalifisere tjenestens faste ansatte og bibringe disse impulser utenfra. Det bemerkes også at behovet for økt rekruttering fra andre samfunnsområder vil være noe mindre, dersom utvalgets forslag gjennomføres om hvordan trusselvurderinger og prioriteringer for POT skal utarbeides, se kap 13. Nettopp gjennom dette vil andre instanser, faggrupper og synspunkter i større grad komme til orde og influere på de overordnede styringsdokumenter mv.

Fostervollutvalget ss 80-81 mente på generelt grunnlag at rekrutteringsordningen i hovedsak hadde fungert bra, og fant ikke grunn til å fravike hovedregelen om rekruttering fra politi- og lensmannsetaten. Utvalget foreslo imidlertid at det burde knyttes et antall rådgivere til OVS med annen fagbakgrunn:

«Etter den nåværende ordning skal Overvåkingspersonellet etterforske og iretteføre straffesaker som har sitt utspring i tjenesten. Dette forutsetter at personellet har bakgrunn i ordinær polititjeneste. Det kan legges til at gjeldende rekrutteringsmåte sikrer et godt samarbeide med det øvrige politi.

Hovedregelen bør imidlertid ikke hindre at tjenesten rekrutterer fra andre kilder når det er behov for det. Overvåkingstjenesten har omfattende oppgaver og arbeider i et spenningsfylt grenseområde mellom hensynet til samfunnets sikkerhet og individuelle rettigheter. Konflikter kan lett oppstå. Overvåkingstjenesten har derfor behov for sakkyndig bistand over et vidt spekter, også utenfor det språklige og tekniske område. Det er ønskelig med best mulig innsikt i forståelse for utenrikspolitikk, innenrikspolitikk, innvandrings- og fremmedpolitikk, forsvars- og sikkerhetspolitikk, sosiologi, psykologi mv. Behovet kan bl a dekkes gjennom samarbeid med aktuelle offentlige og private institusjoner, fast ansettelse av personer med relevante kvalifikasjoner, deltidsansettelse, åremålsansettelse, konsultasjoner, beordring av personell fra offentlige institusjoner til Overvåkingspolitiet, mv.

Utvalget vil foreslå at det knyttes et antall sakkyndige rådgivere til Overvåkingssentralen. De bør komme fra Utenriksdepartementet eller andre deler av sentraladministrasjonen, Utenrikspolitisk Institutt, Universitetene og Høyskolene, Forsvaret og næringslivet. Deres oppgave bør være å gi fortløpende informasjon fra sine saksområder, gi råd og veiledning, foreta analyser og vurderinger om utenrikspolitikk og sikkerhetspolitikk, terrortrusler i inn- og utland, organisasjoner med ulovlige mål og midler, nye forskningsresultater på de forskjellige områder mv.

Utvalget vil særlig peke på behovet for ekstern bistand når det gjelder å bekjempe industrispionasje. Det trengs her rådgivere som kan bistå Overvåkingssentralen med råd og veiledning til næringslivet om eksportrestriksjoner, fremmede etterretningstjenester, deres organisasjon og metoder for å skaffe seg tilgang til og innsikt i forskning og teknologisk utvikling som bør holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet.

Det arbeides med disse spørsmål i Utenriksdepartementet og Næringslivets sikkerhetsråd. Overvåkingssentralen deltar i denne viktige virksomheten, i nært samarbeid med de nevnte institusjoner.

Et eksternt innslag av sakkyndige vil gi Overvåkingstjenesten bedre kontakt med omverdenen og sikre at vurderinger og prioriteringer er på linje med gjeldende oppfatninger i samfunnet for øvrig.

Utvalget har tenkt seg en åremålsansettelse, hvis lengde avgjøres etter behovet for kontinuitet på området. De som ansettes bør være sikret permisjon fra sine stillinger i åremålsperioden, slik at de har noe å gå tilbake til. Det samlede antall sakkyndige rådgivere kan variere etter behovet til enhver tid. Tjenesten må bygges opp over tid.

(–)

Det bør også åpnes muligheter for å engasjere konsulenttjenester for å løse spesielle og begrensede oppdrag for tjenesten.»

Gjennom fremleggelsen av Fostervollutvalgets utredning for Stortinget, jf St meld nr 39 (1992-93), uttalte Justisdepartementet følgende: 2

«Departementet er enig med utvalget i at personell til overvåkingstjenesten fortsatt hovedsaklig bør ha politifaglig bakgrunn og at rekrutteringen må skje fra det øvrige politi.

I likhet med utvalget mener departementet at det i tillegg er behov for å rekruttere personell med annen bakgrunn enn politiet. Særlig vil man fremheve behovet for å knytte personer med spesialkompetanse til tjenesten. Overvåkingstjenesten har bl a behov for kompetanse innenfor de utenriks- og sikkerhetspolitiske områdene, og innenfor innvandrings- og fremmedpolitikk, samt kultur- og språkforståelse. En bedre rekruttering og innslag av andre faggrupper enn de tradisjonelle vil gi tjenesten bedre analysekapasitet og en større evne til å se sitt arbeid og sin funksjon i et bredere samfunnsmessig perspektiv. Det bør opprettes egne rådgiver/konsulentstillinger innenfor disse fagområdene ved Overvåkingssentralen.

Etter departementets syn vil den beste løsning være å knytte til seg slikt personell på engasjementsbasis i henhold til særregler fastsatt med hjemmel i tjenestemannsloven. På denne måten er man sikret at de som engasjeres tilfører overvåkingstjenesten nye og oppdaterte impulser. Det er lite realistisk å anta at slik kompetanse kan vedlikeholdes ved fast ansettelse i overvåkingstjenesten. Deltidsansettelse, der den ansatte dels gjør tjeneste i overvåkingstjenesten og dels ved et annet relevant tjenestested, slik at behovet for oppdatert kompetanse blir ivaretatt, vil også kunne anvendes.»

Justisdepartementet uttalte også 3 at POT – i likhet med andre instanser – må kunne søke råd og kjøpe tjenester utenfra ved spesielle behov, men at tjenestens spesielle karakter og behovet for konfidensialitet imidlertid legger visse begrensninger på mulighetene for dette. Stortinget sluttet seg til disse vurderinger. 4

Utvalget slutter seg i hovedsak til forannevnte synspunkter. Det kan konstateres at forslagene i St meld nr 39 (1992-93) ikke i nevneverdig grad er fulgt opp i praksis. Det bør legges større vekt på å tilføre OVS eksterne impulser fra personell med annen fagbakgrunn enn den politifaglige. Aktuell fagkompetanse vil etter utvalgets mening bl a være statsvitenskapelig, historiefaglig, etterretnings- og sikkerhetsfaglig kompetanse.

Behovet for ekspertise kan løses gjennom tilsetting eller ved andre og løsere tilknytningsformer. Dagens regelverk er i utgangspunktet ikke til hinder for at det tilsettes personell fra andre faggrupper som rådgivere og stabsmedarbeidere i OVS. Dersom det skal ha verdi, bør det imidlertid være en forutsetning at det rekrutteres i et omfang som gjør det mulig å etablere et visst fagmiljø som kan gjøre seg gjeldende i organisasjonen med en viss tyngde. Anslagsvis bør det rekrutteres minst 5 personer. Det er på den annen side spørsmål om det til enhver tid er behov for et såvidt stort innslag av faste rådgivere. Utvalget vil også peke på at det under enhver omstendighet vil være ønskelig med en viss utskiftning av slike rådgivere, for å sikre en jevnlig innslag av fornyelse og impulser utenfra. En er derfor av den oppfatning at tilsetting av eksterne rådgivere med spesialkompetanse i det vesentlige bør skje på engasjementsbasis. Gjennom en endring i forskriftene til tjenestemannsloven bør det åpnes for muligheten av å engasjere slikt personell midlertidig, uten å følge tjenestemannslovens alminnelige begrensninger for midlertidig ansettelse. Deltidsansettelse vil også kunne være et alternativ. Tjenesten kan eksempelvis ta utgangspunkt i den særskilte rådgivermodell som Utenriksdepartementet har etablert på enkelte områder.

Realistisk sett er det likevel grunn til å anta at tjenesten neppe vil kunne rekruttere spisskompetanse på aktuelle områder gjennom fast eller midlertidig ansettelse. På bestemte områder, særlig på felter hvor det ikke vil være behov for å ha fagpersonellet tilstede i den daglige tjenesteutøvelse, vil det derfor være mer naturlig å basere seg på kjøp av tjenester fra eksterne fagmiljøer (enkeltpersoner, forskningsmiljøer osv). OVS benytter denne muligheten i dag i noen utstrekning. Ulempen ved dette vil være at den eksterne kompetansen i liten grad vil ha muligheten til å påvirke tjenestekulturen i OVS. Det vil også være vanskeligere å la eksternt personell få tilgang til gradert materiale.

Tilsetting av personell og kjøp av tjenester utelukker ikke hverandre gjensidig. Det bør satses på begge typer tiltak. Den omfangsmessige avveiningen mellom tiltakene og på hvilke områder det vil være mest ønskelig å benytte den ene eller annen ordning, vil det være opp til overvåkingssjefen å avgjøre.

14.4.4 Kvalifisering av POTs faste personell

I overvåkingsinstruksen § 3 bokstav j er det fastsatt at OVS skal forestå utdannelse av POTs personell. Dette dreier seg både om generelle kurs i overvåkingstjeneste og mer spesialiserte kurs innen f eks kontraetterretning. I noen grad tilbys spesialkurs i utlandet. Politihøgskolen driver både etter- og videreutdanning og FoU-virksomhet. Tilbudet er imidlertid ikke tilpasset POTs behov, og er dermed i dag mindre aktuelt for POTs tjenestemenn.

Fostervollutvalget s 82 foreslo at en rekke av spesialkursene ved OVS kunne overføres til Politihøgskolen. Forslaget er ikke fulgt opp. Fostervollutvalget gikk videre inn for at det i større grad bør åpnes for at POT-personell kan følge militære kurs mv nasjonalt og internasjonalt, som NATO Defence College, Forsvarets Høgskole og Forsvarets skole i etterretnings- og sikkerhetstjeneste (FSES). Utvalget foreslo dessuten at man etter behov etablerer hospitantordninger for POTs personell, slik at de kan gjøre tjeneste i andre deler av statsadministrasjonen for en bestemt periode. Justisdepartementet sa seg enig i dette for OVS’ vedkommende, og uttalte at det burde legges opp til omfattende bruk av midlertidig tjenestegjøring eller hospitering ved f eks Utenriksdepartementet, Forsvarsdepartementet, Justisdepartementet og politiet for øvrig (fremmedkontrollavdeling, planavdeling, KRIPOS mv). Så langt utvalget har kunnet se, er dette ikke fulgt opp i praksis.

Etter utvalgets syn er det nødvendig at nyrekrutterte gjennomgår et omfattende opplæringsprogram – som dog i stor grad vil ha karakter av on-the-job-training sammen med og under instruksjon av eldre tjenestemenn med opparbeidet erfaring. Det bør legges vekt på spesialtilpassede utdanningsopplegg og muligheter til periodisk etterutdanning.

Det kan også være behov for å styrke opplæringen i avhørsmetoder mv, se kap 10.5.

Ordningen med hospitering i relevante deler av statsforvaltningen som Justisdepartementet og Stortinget gikk inn for i 1993, bør snarest gjennomføres.

Intensjonen om å utarbeide en personellplan som omfatter tjenestens ansatte på alle plan, bør også følges opp. Stortingets flertall forutsatte i forbindelse med behandlingen av St meld nr 39 (1992-93) at overvåkingssjefen skulle gis pålegg om å gjennomføre dette tiltaket. 5

Utvalget anser for øvrig at det vil være verdifullt om det legges opp til ordninger hvor tjenestemennene i større grad beveger seg sidelengs i organisasjonen. Intern rotasjon mellom ulike saksfelt og på tvers av avdelingsgrenser vil være et viktig bidrag til å kvalifisere POTs personell og styrke deres samlede kompetanse og evne til fleksibel omstilling i takt med endrede prioriteringer og trusselbilder. Utvalget foreslår derfor at det etableres slike rotasjonsordninger for alt politiutdannet personell i tjenesten. Det er neppe grunn til å la ordningen gjelde for annet personell, f eks for administrativt personell. Ordningen bør være obligatorisk. Den nærmere utforming av ordningen bør overlates til tjenesten selv i samarbeid med overordnede myndigheter og tjenestemannsorganisasjonene.

14.4.5 Avveiningen mellom kontinuitet og behovet for fornyelse – spørsmålet om åremålstilsetting

Lundkommisjonen s 590 anfører at 20-30 år i tjenesten idag ikke er uvanlig for personell i POT. Det uttales samme sted at en større personellgjennomtrekk ville være gunstig for utviklingen av den tjenestlige dømmekraft.

OVS har utarbeidet et statistisk materiale over gjennomsnittlig tjenestetid i POT for bl a polititjenestemenn, og en oversikt over prosentvis fordeling av tjenestetid for alle ansatte i POT pr oktober 1996. Tallene synes ikke uten videre å gi belegg for at polititjenestemennene i POT i dag har uvanlig lang fartstid. Den gjennomsnittlige tjenestetid ved OVS er ca 12 år. For tjenestemenn ved regionene varierer den mellom 8,4 år og 11,5 år. Heller ikke den prosentvise fordeling av tjenestetid for alle ansatte i POT virker uvanlig høyt. I noen grad kan det imidlertid antas å foreligge geografiske variasjoner som ikke kommer frem i tallmaterialet. Det understrekes også at selv om gjennomsnittlig tjenestetid ikke er spesielt høy, kan enkelte tilsettingsforhold være av svært lang varighet.

Utvalget er av den oppfatning at det er nødvendig med kontinuitet i tjenesten. Tjenesten er avhengig av å ha en stabil mannskapsstyrke. Men det behøves også et jevnlig innslag av nye impulser. Det er derfor grunn til å vurdere om tjenestemennene i større utstrekning bør rekrutteres midlertidig, gjennom åremålstilsettinger.

Fostervollutvalget anbefalte en alminnelig åremålsordning for personell med politibakgrunn i POT. Åremålsperioden burde være 6 år, inkludert et prøveår, med adgang til forlengelse for nye 6 år. Utvalget foreslo særbestemmelser for å møte problemer ved tilbakeføring til alminnelig polititjeneste ved åremålets utløp. Fostervollutvalget begrunnet forslaget slik: 6

«Overvåkingstjenesten rekrutteres fra det øvrige politi. Endel tjenestemenn søker seg tilbake dit, fortrinnsvis til avansementsstillinger. Men langt de fleste blir i Overvåkingstjenesten fra ansettelse/beordring til de går av med pensjon. Tjenestetiden kan for den enkelte bli meget lang.

Det har hittil vært lagt stor vekt på å bevare kontinuitet i Overvåkingstjenesten. For å beholde personellet har det vært gitt lønnsmessige fordeler gjennom en noe bedre normering enn i det øvrige politi.

Utvalget ser klart behovet for kontinuitet i denne form for polititjeneste. Virksomheten bygger på kunnskaper og erfaringer som bare kan erverves gjennom lang tids praktisk arbeid.

Det er nødvendig med omfattende personalkunnskaper og inngående kjennskap til utenlandske etterretningstjenester og deres midler og metoder. Informasjoner innhentes i stor utstrekning gjennom etablerte personlige kontakter, som bygger på fortrolighet mellom politimannen og kontaktpersonen. Slike kontakter kan ikke uten videre overføres til andre. Stabile og langvarige ansettelsesforhold fremmer også sikkerheten og styrker samhold og lojalitet i tjenesten.

På den annen side er det åpenbare svakheter ved et så statisk system. Det er normalt at et opprinnelig sterkt engasjement etter hvert går over i rutine. Kunnskaper og metoder mister sin aktualitet, personlige kontakter taper sin verdi. Overvåkingsmannen arbeider innenfor et nokså lukket system og behandler opplysninger av meget ømfintlig karakter. De personlige påkjenninger kan være store. Ikke sjelden blir de møtt med mangel på forståelse og tildels ren uforstand. Dette kan føre til at de isolerer seg fra det øvrige politipersonell. Innenfor en lukket krets kan det oppstå holdninger som hverken deles eller aksepteres av omverdenen. En kan heller ikke se bort fra at overvåkingspersonell med meget lang tjeneste kan bli hengende igjen i fortidens problemstillinger og se trusler hvor slike ikke lenger finnes.»

Justisdepartementet gikk ikke inn for Fostervollutvalgets forslag om åremål. Hovedbegrunnelsen var hensynet til erfaringskontinuitet og de administrative og økonomiske problemer som er knyttet til et slikt forslag. Ulempene for de som skal fylle slike tidsbegrensede stillinger, ble vurdert som store, og en eventuell åremålsordning ville kreve en rekke særtiltak for bl a å sikre tilgang på kvalifiserte søkere, erstatningsordninger, osv. Justisdepartementet mente at behovet for fornyelse kunne ivaretas på andre måter, og varslet i meldingen at en ville pålegge overvåkingssjefen å utarbeide personalplaner. Det ble også vist til at høringsinstansene, særlig instanser innenfor politiet, hadde betydelige motforestillinger til Fostervollutvalgets forslag på dette punkt, at personlige kontakter og tillit er en meget viktig faktor for å lykkes med arbeidet, at mange enkeltsaker pågår over meget lang tid, og at store deler av arbeidet er av en slik art at færrest mulig bør involveres i det. – Heller ikke Stortingets flertall sluttet seg til Fostervollutvalgets forslag om åremålsordning, men flertallet mente at behovet for fornyelse må ivaretas bl a ved at det legges opp til noe mer bruk av åremålsstillinger enn det departementet har foreslått. 7

Åremålstilsetting er ellers lite benyttet i statstjenesten. Etter utvalgets vurdering kan det samme målet – å berike tjenesten med nye impulser og unngå at den enkelte tjenestemann blir sittende for lenge på et område uten evne til fornyelse og nytenkning – i noen utstrekning oppnås ved bruk av andre virkemidler, f eks hospiteringsordninger, studieopphold og jobbrotasjonsordninger – se utvalgets forslag i kap 14.4.4. Etter utvalgets syn bør det ikke etableres åremålsordninger for alt personell i POT og heller ikke for alt politiutdannet personell i tjenesten.

Utvalget har drøftet mulighetene for å legge opp til en rutine om at polititjenestemennene i større grad med korte intervaller kunne forflyttes/beordres fra og til overvåkingstjeneste og ordinær polititjeneste. En slik ordning vil kunne vanskeliggjøre en kontinuerlig fagmessig kompetanseoppbygging for personellet. I tillegg kommer at overvåkingssaker ofte er meget langvarige, og krever at en og samme tjenestemann følger saken gjennom lengre tid. Ordningen vil også ha sikkerhetsmessige svakheter. Spesielle beordringsordninger utover de gjeldende er derfor etter utvalgets syn ikke ønskelig.

Et flertall i utvalget, utvalgets leder og medlemmene Mo, Andenæs, Balsvik, Lodgaard og Øie, mener det vil være tilstrekkelig for å oppnå nye impulser og personellmessig utskifting i tjenesten, at det øverste lederskiktet under overvåkingssjefen byttes ut hyppigere enn i dag. For overvåkingssjefen gjelder allerede en åremålsordning. Flertallet foreslår at også nestkommanderende og lederne på avdelingsledernivå (politiinspektørene og ledere på tilsvarende nivå) i OVS samt politiinspektørene regionalt nivå ansettes på åremål. Det vil ikke være mange personer som vil bli omfattet av ordningen. Men personer på dette ledernivået har stor innflytelse på tjenesten i sin alminnelighet og spesielt innenfor sine respektive fagområder. De har generelt kunnet sitte lenge i stillingene og hatt mulighet for å konsolidere holdninger nedover i organisasjonen, bl a uavhengig av mer eller mindre hyppige utskiftninger av overvåkingssjefer. Det vil imidlertid også på dette ledernivå kunne være ønskelig med kontinuitet og lang erfaring. Utvalget mener at det bør være mulighet for å forlenge åremålet i de tilfeller tilsettingsmyndigheten finner dette ønskelig. Av denne grunn bør det i utgangspunktet innføres den samme åremålsordning som gjelder for overvåkingssjefen: De nevnte ledere ansettes på åremål for inntil 6 år, med mulighet for fornyelse av åremålet med 6 år. Utvalget foreslår at det overlates til Kongen å utforme de nærmere reglene, gjennom en endring i politiloven § 19 tredje ledd.

Et mindretall i utvalget, medlemmet Olafsen, mener at det også i det øverste ledersjiktet i POT er behov for kontinuitet og stor grad av erfaringsbasert kompetanse. Åremålstilsettinger på avdelingsnivå/tilsvarende kan over tid svekke det faglige nivået på tjenesten. Dette medlemmet mener at faste tilsettinger i disse stillingene er særlig nødvendig nettopp fordi overvåkingssjefsstillingen er en åremålsstilling.

Dette medlemmet opplever det som inkonsekvent at utvalgets flertall foreslår en rekke tiltak for å øke kompetansenivået i tjenesten, mens utvalgsflertallet på ledernivå er mer opptatt av nye impulser, personellmessig utskiftning og utlufting i tjenesten. Dette medlemmet er enig med flertallet i at ledere på dette nivået har mulighet for å konsolidere holdninger nedover i organisasjonen, men mener at dette – forutsatt at holdningene er gode – er en viktig og ønsket side ved lederskapet.

Et annet mindretall i utvalget, medlemmet Bae, finner det nødvendig at det også etableres særlige tilsettingsordninger på avdelingssjefsnivå ved OVS, pr idag 17 stillinger. Dette medlemmet anser at det også på dette nivå er ønskelig med jevnlige utskiftninger, og et minstekrav må være at det skjer faste rotasjoner mellom de forskjellige avdelinger, med perioder som for åremål. Dette medlemmet er imidlertid tvilende til om dette er tilstrekkelig, og anser at de beste grunner taler for åremål også på avdelingssjefsnivå. Fortsatt vil bare ca 30 ansatte være åremålstilsatt ved POT. Fordi det er hele ledersjiktet, kan et så begrenset utskiftningsforslag være forsvarlig, tatt i betraktning det kontinuitetsbehov som også dette medlemmet anser som et relevant mothensyn. Og det totale antall åremålsstillinger er så lavt at det ikke bør volde større vansker å finne tilfredsstillende ordninger for overføring til vanlig politi etter endt åremålsperiode.

For øvrige polititjenestemenn bør det etter dette medlemmets syn fastettes en øvre grense på 12 år for tjenestegjøring i POT, for å unngå uønsket fastgroing for enkelte tjenestemenn. Ut fra foran nevnte tall for gjennomsnittlig tjenestetid i POT, vil en slik grense bare ha praktisk betydning i forhold til et mindretall. For øvrig viser dette medlemmet til Fostervollutvalgets begrunnelse for behov for jevnlig utskrifting av tjenestemenn i POT, jf sitatet ovenfor.

Det er visse praktiske problemer forbundet med å etablere større grad av personellrotasjoner gjennom åremålsordninger. Bl a må spørsmålet om retrettstillinger for det angjeldende personellet klargjøres. Utvalget forutsetter imidlertid at eventuelle praktiske problemer lettere lar seg løse når åremålsordningen begrenses til kun å gjelde det øverste ledernivået i POT. Ordningen må for øvrig praktiseres slik at den ikke medfører at det blir diskvalifiserende å arbeide på ledernivå i POT og at rekrutteringen til disse stillingene svikter.

Utvalget er av den oppfatning at det generelt bør søkes etablert ordninger som sikrer økte muligheter for tjenestemenn i POT til å gjøre karriere i andre deler av politiet. Dette vil øke graden av personellutvekslinger og gjennomtrekk i POT. På den annen side er det viktig å legge an et helhetlig perspektiv, og se eventuelle særordninger for POT i sammenheng med situasjonen ellers i politi- og lensmannsetaten. Overvåkingstjeneste skal allerede i dag tillegges betydelig vekt ved søknader til stillinger i politiet. Det er derfor muligens lite å hente ved å gjøre tjenesten ytterligere meritterende. Det er imidlertid utvalgets oppfatning at Justisdepartementets klare føringer om dette i St meld nr 39 (1992-93) ikke har fått tilstrekkelig gjennomslag i praksis. Utvalget anbefaler derfor at Justisdepartementet, i samråd med tjenestemannsorganisasjonene, vurderer mer konkrete tiltak som er egnet til å få større praktisk gjennomslag. Dette vil etter utvalgets vurdering kunne bidra til et visst gjennomtrekk av personell i POT.