2 Innledning og utvalgets arbeidsmåte
2.1 Utvalgets oppnevning, mandat og sammensetning
Ved Regjeringens resolusjon den 26. februar 1998 ble oppnevnt et utvalg for å fremme forslag til organisatoriske endringer i politi- og lensmannsetaten, herunder konkrete forslag om endringer i distriktsinndelingen, med sikte på effektivisering og best mulig utnyttelse av ressurser til publikumsrettet virksomhet og kriminalitetsbekjempelse.
Som utvalgets leder ble oppnevnt direktør Anne Kari Lande Hasle, Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA).
Som utvalgets medlemmer ble oppnevnt:
Underdirektør Linn-Birgitte Rasmussen Hoel, Finansdepartementet
Politimester Ernst I. Høier, Narvik politidistrikt
Politimester Ingelin Killengreen, Oslo politidistrikt
Leder Ole Petter Parnemann, Politiembetsmennenes Landsforening
Avdelingsdirektør Kyrre Stenbro, Justisdepartementet
Formann Otto Stærk, Norges Lensmannslag
Spesialrådgiver Inger Johanne Sundby, Statskonsult
Førstestatsadvokat Walter Wangberg, Hordaland statsadvokatembeter
Forbundsleder Terje Ødegård, Politiets Fellesforbund
Den 8. desember 1998 ble førstestatsadvokat Walter Wangberg innvilget permisjon fra utvalget for perioden 1. desember 1998 til 1. mars 1999, og ble erstattet av førstestatsadvokat Tormod Bakke, Hedmark og Oppland statsadvokatembeter.
Utvalgets mandat er:
vurdere politidistriktenes størrelse og antall i lys av nye organisasjonsplaner og styringsredskaper (IT-systemer, økonomisystemer, m.v.), med sikte på effektivisering av politi- og lensmannsetaten og best mulig utnyttelse av ressursene til publikumsrettet virksomhet og kriminalitetsbekjempelse.
fremme forslag til organisatoriske endringer, herunder konkrete forslag om endringer i distriktsinndelingen.
vurdere konsekvenser for organiseringen av administrative og politioperative fellesfunksjoner ved en endring av distriktsinndelingen og mulighetene for en mer effektiv organisering av disse funksjonene.
vurdere konsekvenser for påtalemyndigheten ved endring av distriktsinndelingen og komme med forslag til nødvendige tilpasninger.
vurdere den framtidige organiseringen av politiets landsdelsordning, herunder landsdelspolitimestrenes antall, oppgaver og organisering.
vurdere konsekvenser for landsdelsordningen og særorganene ved en endring av politidistriktsinndelingen.
vurdere muligheten for bedre faglig og administrativ ledelse av politi- og lensmannsetaten ved en endring av antall politidistrikter og en eventuell videreutvikling av landsdelsordningen. Særlig bør det vurderes om landsdelsordningen kan overta etatsledelsesfunksjoner fra Justisdepartementets Politiavdeling.
vurdere administrative og økonomiske konsekvenser ved endringsforslagene.
Utvalget forutsettes å ha kontakt med strukturutvalget for herreds- og byrettene og om mulig samordne sine forslag med dette utvalget. Utvalget har frist til 1. mars 1999 med å levere sin innstilling.
2.2 Utvalgets arbeid
2.2.1 Bakgrunn for opprettelse av utvalget
Gjennom de siste år har det vært en klar forutsetning at det skal foretas en vurdering av inndelingen av landets politidistrikter, og dette har kommet til uttrykk en rekke ganger både i politiske dokumenter og i departementets rundskriv. En slik vurdering/gjennomgang har også en klar forankring i overordnede målsettinger i regjeringens politikk, hvor et viktig mål er en moderne og effektiv statsforvaltning. For politi- og lensmannsetaten er det et mål å yte en best mulig polititjeneste til publikum innenfor rammen av de tildelte ressurser.
I Kriminalmeldingen St.meld.nr. 23 (1991-92) ble fremholdt:
«Gjennom organisasjonsutvikling og organisasjonsendringer vil Justisdepartementet arbeide for å styrke de lokale ledd slik at den enkelte tjenestemann gis best mulig forutsetninger for å kunne utføre sine oppgaver så godt og betryggende som mulig. Disse hensyn står sentralt i arbeidet med å finne fram til en bedre og mer framtidsrettet organisering av politiets ledelse (fase 1) og deretter organiseringen av de lokale ledd i politiet og lensmannsetaten (fase 2).»
Justiskomiteen skrev i sin innstilling S.nr. 192 (1991-92) til Kriminalmeldingen:
«Flertallet vil peke på at vi i dag har et desentralisert politi med 54 politikamre og 370 lensmannskontorer. Flertallet er enig i en slik desentralisert struktur. Flertallet ser likevel at det i framtiden kan bli behov for å foreta justeringer av politigrensene.»
I St.prp.nr. 1 (1994-95) heter det på side 86:
«Arbeidet med grensereguleringer vil omfatte både grensene mellom driftsenhetene innen politidistriktet og grensene mellom politidistriktene. Av dette følger at både antallet driftsenheter og antallet politidistrikter vil bli endret.»
På grunnlag av Stortingets behandling av Kriminalmeldingen er politidistriktenes organisasjonsplaner endret gjennom en omfattende organisasjonsutviklingsprosess.
Dagens 54 politidistrikter og deres distriktsgrenser er i høy grad resultat av en lang historisk utviklingsprosess. I noen politidistrikter er antallet lensmannskontorer og politistasjoner relativt lavt. Alle politidistrikter har imidlertid fullt utbygde administrative og operative fellesfunksjoner. Det betyr at det i noen politidistrikter benyttes forholdsvis store ressurser til internadministrasjon.
Antallet politidistrikter er også en viktig premiss for arbeidsvilkårene i Politiavdelingens ledelse og for Justisdepartementets muligheter for styring og ledelse av etaten.
Prosessen med grensereguleringer på driftsenhetsnivå ble startet opp i første halvår av 1996. I den forbindelse ble det uttalt at denne prosessen ville bli fulgt opp med hensyn til endringer også på politidistriktsnivå. I departementets rundskriv G-27/96 heter det:
«Formålet med grensereguleringene er blant annet å effektivisere den administrative oppbygging av etaten, slik at det frigjøres ressurser for bedring av politiberedskap og service overfor publikum.»
Og videre:
«I innledningen av fase 2 av OU-prosessen vil arbeidet være konsentrert om reguleringer på driftsenhetsnivå. En arbeidsgruppe sentralt påbegynner arbeidet med å kartlegge problemstillingene ved regulering av antall og størrelse på politidistriktene.»
I regjeringens resolusjon 26.02.98 om oppnevning av utvalget er det understreket at det er ønskelig å vurdere politidistriktenes antall og størrelse bl a i lys av de nye organisasjonsplanene som er innført i politidistriktene. Målet er effektivisering av etaten og frigjøring av ressurser fra internadministrasjon til publikumsrettet virksomhet og kriminalitetsbekjempelse. I en slik gjennomgang vil det også være hensiktsmessig å vurdere landsdelsordningen, idet man ved en endring av antall politidistrikter vil endre forutsetningene for ordningens opprettelse. Utvalget blir også bedt om å vurdere muligheter for å forbedre departementets politiske, faglige og administrative styring av etaten. I St.prpr.nr.1 for de seneste årene har det vært gjentatt at en slik utredning bør komme i gang, og det er klare forventinger i etaten om at dette skjer, som en naturlig videreføring av det utviklingsarbeid som har pågått de seneste år.
2.2.2 Samordning med strukturutvalget for herreds- og byrettenes arbeid
Politidistriktsutvalget er i sitt mandat forutsatt om mulig å samordne sine forslag med «Strukturutvalget for herreds- og byrettene». Utvalget ble oppnevnt ved kgl. resolusjon den 10.oktober 1997 og skal vurdere domstolenes organisasjon og arbeidsområde.
Som leder for utvalget ble oppnevnt professor dr.juris. Jens Edvin A. Skoghøy, som nå er høyesterettsdommer.
Utvalgets mandat fremgår av den kongelige resolusjon. Fra denne gjengis følgende:
«Utvalget skal vurdere domstolenes organisasjon. Utvalget skal også vurdere hensiktsmessigheten ved å opprettholde enedommerembeter, fremfor overgang til en ordning med bare kollegiale domstoler. I denne forbindelse skal utvalget ta i betraktning de faktorer som er bestemmende for hvorvidt en domstol har en hensiktsmessig størrelse. Utvalget skal i sammenheng med dette også vurdere forholdet mellom antall dommere og dommerfullmektiger ved embeter av ulik størrelse. Dessuten skal utvalget gi en generell vurdering av hvor mange herreds- og byretter det er behov for i Norge og hvor disse bør lokaliseres. På denne bakgrunn skal utvalget også vurdere konsekvenser for personalet ved embetene som berøres av endringsforslag, samt de distriktsmessige konsekvenser dette ellers måtte få. Utvalget skal spesielt vurdere behovet for en ny domstol i indre Finnmark, ut i fra hensynet om å ivareta samiske interesser på dette området.
Ut fra de konklusjoner utvalget måtte komme til med hensyn til ovenstående problemstillinger, ønsker departementet forslag til mulige endringer i embetsinndelingene, eventuelt også endringer av de nåværende jurisdiksjonsgrenser. Disse forslag bør være sammenfattet i en konkret plan for den fremtidige domstolstrukturen i Norge.»
Utvalget fikk frist til å avgi sin innstilling innen 1. februar 1999, men har senere fått utsettelse til 1. mai 1999.
Politidistriktsutvalget og strukturutvalget for herreds- og byrettene har igjennom utvalgsperioden hatt kontakt og så langt mulig samordnet sine forslag. På grunn av at politidistriktsutvalget har frist med å levere sin utredning før strukturutvalget for herreds- og byrettene, er utvalget avskåret fra å henvise til strukturutvalgets konklusjoner i forbindelse med inndelingen av de enkelte politidistrikter.
2.2.3 Forkortelser
KRIPOS: Kriminalpolitisentralen
POT: Politiets overvåkingstjeneste
PMT: Politiets materielltjeneste
PD: Politiets datatjeneste
SI: Statens Innkrevingssentral
UP: Utrykningspolitiet
HRS: Hovedredningssentral
ØKOKRIM: Den sentrale enhet for etterforsking og påtale av økonomisk kriminalitet og miljøkriminalitet
UEH: Utrykningsenhet med spesiell kompetanse til å gripe inn og løse krevende oppgaver (skarpe oppdrag). Enheten er knyttet til forskjellige politidistrikter og skal også være en lokal førsteinnsatsgruppe i forbindelse med sabotasje/terrorhandlinger.
BasisLøsninger (BL): Et verktøy for elektronisk straffesaksbehandling der formålet er å etablere en felles mal for straffesaksbehandlingen i hele politi- og lensmannsetaten, basert på en edb-løsning som dekker et politidistrikt og som har kobling mot de sentrale edb-løsningene.
PolitiOperativt system (PO): PO gir oversikt over politioperativ tjeneste i sann tid og historikk. PO samler informasjon om hvem gjør hva, når, hvor og hvordan. PO understøtter riktige og raske politioperative beslutninger basert på egen historisk database og tilgang til aktuell informasjon fra andre sentrale edb-løsninger
Turnus-, Tjeneste- og Arbeidstidsreglement system (TTA): De overordnede målene for TTA er å forenkle planlegging og produksjon av turnus- og tjenestelister, gjøre det enklere å administrere tjenestelister og personell, støtte budsjettoppfølgingen samt gi en enhetlig fortolkning av arbeidstidsreglementet.
JUS 063: Månedlige statistikkrapporter over straffesaker på distriktsnivå, som viser antall registrerte anmeldelser hittil i år sammenlignet med fjoråret. Undersøkelsessaker (eks.: savnede personer og branner) og utenbys-/bistandssaker er angitt for seg.
JUS 310: Kvartalsvise statistikkrapporter over straffesaker på landsbasis pr. politidistrikt, som viser antall påtaleavgjorte saker hittil i år, og påtaleavgjorte saker som er henholdsvis ikke oppklart og oppklart. Statistikken viser også oppklaringsprosent, samt gjennomsnittlig saksbehandlingstid (antall dager) fra registrering og til påtaleavgjørelse for alle saker og for oppklarte saker. I antallet påtaleavgjorte totalt inngår også saker som det ikke er rimelig grunn til å regne med i oppklaringsprosenten, som eksempelvis; henleggelse fordi forholdet ikke er straffbart, henleggelse fordi gyldig påtalebegjæring mangler, henlagt på grunn av at det ikke er rimelig grunn til å undersøke om det foreligger straffbart forhold, etc.
2.3 Utvalgets arbeidsmåte
Utvalget startet sitt arbeid 7. mai 1998. I 1998 ble det avholdt seks møter, og i 1999 fem møter. De fleste av møtene var av to eller tredagers varighet. Utvalget avsluttet sitt arbeid 1. mars 1999.
Utvalget har også hatt møter med et representativt utvalg av politidistrikter. Dette for å få belyst de forskjellige problemstillinger som distriktene står overfor og for å innhente informasjon som grunnlag for utvalgsarbeidet. Møtene ble avholdt rundt i forskjellige politidistrikter i landet, og ble kombinert med ordinære utvalgsmøter. Politidistriktene ble invitert til å delta med politimester, administrasjonssjef, representanter fra påtale og tjenestemennenes organisasjoner. Slikt møte ble avholdt den 8. oktober 1998 i Moss med politidistriktene Halden, Sarpsborg, Fredrikstad og Moss. Den 19. november 1998 ble tilsvarende møte avholdt i Trondheim, med Trondheim, Uttrøndelag, Inntrøndelag og Namdal politidistrikter. Senere samme dag var også samtlige landsdelspolitidistrikter invitert til et møte, hvor fokus spesielt ble rettet mot muligheten for endringer/forbedringer ved regionalisering av etatens oppgaver i relasjon til dagens landsdelsordning. Den 6. januar 1999 i Kirkenes ble det avholdt møte med Vestfinnmark, Vardø, Vadsø og Sør-Varanger politidistrikter. I forbindelse med utvalgsmøte den 28. januar 1999 deltok grensekommissær Johan Trømborg med en presentasjon av sitt arbeidsområde (-oppgaver).
Videre har utvalgets leder vært i møter med ledelsen for Politiets overvåkingstjeneste, Kriminalpolitisentralen, Økokrim, Utrykningspolitiet, Politiets materielltjeneste og Politiets datatjeneste. Utvalgets leder og enkelte av utvalgets medlemmer deltok også på politisjefmøtet den 6. oktober 1998, og i en rekke møter blant annet med personellorganisasjonene, politidistrikt og landsdelspolitidistrikt.
Utvalget gjennomførte i forbindelse med ett av sine møter en studiereise til Sverige. I tillegg er det innhentet skriftlig informasjon om organisering og/eller pågående omorganisering av politiet i Sverige, Finland og Danmark, via vedkommende departementer som svarer for politiet.
Informasjon og tekst om politi- og lensmannsetatens historikk har politimester Stein Ulrich bidratt med, jf. kap. 3.4 Politidistriktene. Tidligere ekspedisjonssjef Kåre Singsås har bistått med informasjon om den sentrale ledelses historie, jf. kap. 5.3 Den sentrale ledelse.
Utvalget fikk en relativt kort oppdragsperiode og har derfor lagt opp sitt arbeid etter dette, for å sikre at mandatet ville bli oppfylt. Det har vært et poeng for utvalget raskt å innhente så godt informasjonsgrunnlag som mulig for sitt arbeid. Ved brev av 3. juli 1998 ble derfor samtlige av landets politimestre invitert til å komme med innspill til utvalget i relasjon til utvalgets mandat. Ved brev av 26. august 1998 ble også statsadvokatembetene og Riksadvokaten tilskrevet. Det ble mottatt innspill fra 50 politidistrikt, ett statsadvokatembete, fire særorgan, ett landsdelspolitidistrikt, samt forskjellige kommuner etc.
I notat datert 7. desember 1998 presenterte utvalget summarisk sine drøftinger frem til da av alternative politidistriktsinndelinger. Notatet ble sendt samtlige politidistrikter, særorgan, landsdelspolitikamre, statsadvokatembeter og Riksadvokaten til uttalelse. Det ble mottatt nye innspill fra 47 politidistrikter; enten ved politimester, lokale organisasjoner, tillitsvalgte og/eller lensmannsdistrikter. Videre fra fem særorganer, to landsdelspolitikamre og ett statsadvokatembete. Utvalget har også i løpet av arbeidsperioden mottatt skriftlige henvendelser fra privatpersoner, samt fra en fylkesmann, forskjellige kommuner etc. Etter denne «høringsrunden» har utvalgets videre arbeid/drøftinger på ordinær måte vært lukket for offentligheten. På grunnlag av blant annet de innspill som ble mottatt som svar på «høringen» underveis, har utvalget senere vurdert flere og andre alternativer enn de som ble nevnt i notatet datert 7. desember 1998.
Utvalget har benyttet seg av ECON (Senter for økonomiske analyser) for å kvalitetssikre sine vurderinger av administrative og økonomiske konsekvensberegninger.
Under sitt arbeid har utvalget hatt kontakt med strukturutvalget for herreds- og byrettene, og utvalgene har så langt mulig forsøkt å samordne sine forslag. For øvrig må pekes på at utvalget leverer sitt forslag (utredning) to måneder før det tidspunkt da strukturutvalget for herreds- og byrettene har frist med sitt forslag, men det forventes at sistnevnte utvalg også i siste del av sin arbeidsperiode har sett hen til den foreslåtte inndeling av politidistrikter.
Som påpekt har utvalget hatt en relativt kort arbeidsperiode, men har vurdert det som mulig å gjøre et tilstrekkelig grundig arbeid til å kunne legge fram forslag til en ny og bedre organisering av etaten, herunder nye inndelinger av politidistrikter. Spesielt under hensyn til den usikkerhet som nødvendigvis skapes hos personell i forbindelse med utarbeiding av omorganiseringsforslag, har utvalget sett det som viktig å ikke forlenge arbeidsperioden utover fristen den 1. mars 1999. Utvalget har derfor lagt opp sitt arbeid med sikte på å overholde fristen, selv om det hadde vært ønskelig å kunne benytte mer tid.
2.4 Utredningens oppbygging
I det foregående er innledningsvis gitt et kort sammendrag av utvalgets forslag, samt en presentasjon av utvalget, mandatet, bakgrunnen for opprettelsen av utvalget og dets arbeidsmåte (kap. 1 og 2).
I den videre fremstilling vil det bli redegjort for den nåværende organisering av etaten m.v. med presentasjon av de forskjellige organisatoriske nivåer; herunder omtale av særorganene, regionale ordninger etc. (kap. 3). I kap. 4 omtales organiseringen av politiet i Sverige, Finland og Danmark, samt tidligere og/eller pågående omorganiseringer i de respektive land.
Utredningens mest sentrale del er kap. 5, hvor det redegjøres for utvalgets drøftinger og forslag. Politidistriktene (kap. 5.2) er behandlet fylkesvis; Hvert distrikt i det enkelte fylke omtales med faktaopplysninger, dernest presenteres utvalgets vedtak om forslag til inndelinger av distriktene i fylket. Til sist under hvert fylke utdypes og begrunnes utvalgets beslutninger, samt eventuelle dissenser.
I kap. 5.3 behandles etatens sentrale ledelse med forslag om opprettelse av politidirektorat; herunder med spesiell omtale av den «nye» politiavdelingen og politidirektoratet. I siste del av kap. 5 drøftes særorganene, landsdelsordningen og de ulike regionordninger, og forslag om endringer presenteres.
Første del av kapittel 6 inneholder en presentasjon av dagens inndeling av statsadvokatembeter og domstoler, mens det i kapitlets siste del nevnes hvilke statsadvokatembeter utvalgets forslag vil kunne få betydning for. Avslutningsvis i kapittelet omtales forslaget i relasjon til domstolsinndelingen.
I kapittel 7 munner utredningen ut i en konklusjon, i form av en tabellarisk oppstilling av de foreslåtte politidistriktsinndelinger (kap. 7.2) med en summarisk gjengivelse av utvalgets begrunnelse, samt faktaopplysninger etc. om de nye distriktene. Likeledes gis det i underkapitlene 7.3, 7.4 og 7.5 en oppsummering av forslag vedrørende sentral ledelse, særorganer og landsdelsordning.
Avslutningsvis i kap. 8 drøftes de administrative og økonomiske konsekvenser av utvalgets forslag.