0 Sammendrag
0.1 Sammendrag
Banklovkommisjonen fremlegger med dette Utredning nr. 5 om oppkjøp og inndriving av fordringer m.v., som er knyttet opp til Utredning nr. 1 NOU 1994:19 Finansavtaler og finansoppdrag og den vedtatte finansavtalelov av 26. juni 1999 nr. 46. Det følger av kommisjonens oppdrag at kommisjonen skal utarbeide forslag som åpner for at låntakere får forkjøpsrett når fordringen overdras.
Kommisjonen mener de hensyn Stortinget er opptatt av å ivareta ikke alene kan imøtekommes ved innføring av en forkjøpsrett i finansavtaleloven. Kommisjonen mener at det alt vesentlige av de problemer Stortinget har vært opptatt av ved overdragelse av forfalte fordringer til underkurs, kan løses ved at oppkjøp av forfalte fordringer for inndriving regnes som inkassovirksomhet, kombinert med en strengere håndheving av kravet om god inkassoskikk. Kommisjonenfremmer på denne bakgrunn forslag om flere endringer i inkassoloven. Kommisjonen foreslår at både inkassatorers og fordringserververes økonomiske egeninteresse begrenses, for å motvirke urimelige inkassometoder.
I kapittel 1 gis en oversikt over kommisjonens mandat og sammensetning. Under kapittel 1.3gis en grundig oversikt over bakgrunnen for kommisjonens oppdrag om oppkjøp av fordringer. I kapittel 2 gis en fremstilling av privatrettslige og offentligrettslige regler som regulerer overdragelse av fordringer, tvangsfullbyrdelse av fordringer, foreldelse av fordringer og gjeldssanering. I kapittel 3 gjennomgås nærmere Stortingets forutsetninger for utredningen, forskjellige situasjoner hvor det er aktuelt for finansinstitusjoner å overdra fordringer, og opplegget for utredningen. I kapittel 4 gis en grundig redegjørelse for inndriving av forfalte fordringer. I kapittel 4.2 til 4.5redegjøres det for kommisjonens forslag til endringer i inkassoloven og konsekvensene av dette. I kapittel 5drøftes nærmere problemstillinger knyttet til vedtakelse av en forkjøpsrett i finansavtaleloven. Kapittel 6 redegjør for økonomiske og administrative konsekvenser av lovforslagene. Kapittel 7inneholder spesialmotiver til lovforslagene.
Banklovkommisjonen har tilskrevet banker og andre finansinstitusjoner, samt foretak som driver virksomhet med erverv og inndriving av forfalte fordringer, og bedt om nærmere opplysninger om omfanget og arten av fordringsoverdragelser fra finansinstitusjoner de siste fem år. Kommisjonens undersøkelser har vist at de foretak som i dag driver virksomhet med oppkjøp av forfalte fordringer, og inndriving av disse, i all hovedsak ikke er finansinstitusjoner. Når finansavtaleloven § 45 trer i kraft 1. juli 2000, vil foretak som ikke er finansinstitusjoner ikke lenger kunne erverve forfalte lån fra finansinstitusjoner til forbrukere uten lånekundens samtykke. Undersøkelsen viser videre at det de siste fem år i liten grad har vært solgt fordringer fra finansinstitusjoner til ikke-finansinstitusjoner.
Overdragelse av forfalte lån har mange fellestrekk med overføring av disse lånene til inkasso utført av et inkassoforetak. På bakgrunn av de synspunkter som fremkommer i Innst. O. nr. 84 (1998-99) og debatten i Odelstinget, har kommisjonen lagt vekt på å beskrive og vurdere gjeldende regler for inndriving av forfalte fordringer. Kommisjonen har derfor gitt en grundig redegjørelse for inkassoloven og dens forarbeider. Kommisjonen har redegjort for de eksisterende bevillingsordninger for inkasso og tilsynet med inkassoforetak. Kommisjonenhar også forsøkt å beskrive hva som ligger i kravet om god inkassoskikk. Kommisjonen foreslår at inkassoloven endres slik at også virksomhet med erverv og inndriving av forfalte krav regnes som inkassovirksomhet, utløser krav om inkassobevilling og underlegges Kredittilsynets tilsyn. Dette forslaget gjelder alle forfalte pengekrav som er ervervet for inndriving og er ikke begrenset til overdragelse av finansinstitusjoners lånefordringer. Kommisjonen har særlig vært opptatt av fremveksten av provisjonsbasert inkassoovervåking, hvor inkassoforetaket beholder en så stor andel av det innkasserte beløp at det etter kommisjonens mening må være i strid med god inkassoskikk. Det foreslås en uttrykkelig regel om at det er i strid med god inkassoskikk å avtale eller kreve provisjon på mer enn 25 prosent av inndrevet beløp. Det foreslås videre at erververe av forfalte fordringer bare kan inndrive og beholde 25 prosent av kravets pålydende. Det kan bare inndrives mer enn 25 prosent av pålydende dersom det er avtalt med selgeren av fordringen at hele det overskytende beløpet skal tilbakeføres til selger av fordringen.
Advokatbevilling skal ikke kunne brukes til oppkjøp av fordringer for inndriving. Kommisjonen reiser videre spørsmål ved om tilsynet med inkassovirksomhet er god nok. Kommisjonen foreslår at kravet om inkassobevilling knyttes til foretaket istedenfor til personlig bevillingshaver som i dag.
Kommisjonen mener at forbrukere gjennom finansavtaleloven § 45 er tilstrekkelig beskyttet mot at fordringer på dem overdras til foretak som ikke er finansinstitusjoner. Forbrukere kan (etter den nevnte § 45) forhindre slike overdragelser ved å unnlate å samtykke til overdragelsen. Dersom fordringer på forbrukere overdras til finansinstitusjoner, overdras de til institusjoner som, på samme måte som foretaket som overdrar fordringer, er underlagt myndighetenes kontroll etter finansinstitusjonslovgivningen. Kravet om at institusjonene må ha inkassobevilling dersom de erverver forfalte krav, vil beskytte skyldner mot at det benyttes urimelige inndrivingsmetoder.
Selv om overdragelse av fordringer fra andre enn finansinstitusjoner ikke reguleres av finansavtaleloven, har kommisjonen også behandlet overdragelse av leverandørkreditter (kreditter fra andre enn finansinstitusjoner). Bakgrunnen for dette er at kommisjonensundersøkelser har vist at innenlandske selgere av forfalte fordringer de siste fem år hovedsakelig har vært leverandører av varer og tjenester.
En forkjøpsrett for den enkelte låntaker forutsetter at det kan fastsettes en pris på den fordring forkjøpsretten er knyttet til. Ved overdragelse av låneporteføljer vil selger og kjøper ikke ha fastsatt noen pris på det enkelte lån i porteføljen. Det er porteføljen som helhet som er priset. Kommisjonenhar drøftet om og eventuelt hvordan det ved overdragelse av låneporteføljer kan fastsettes pris på det enkelte lån i porteføljen.
Banklovkommisjonen er, som det fremgår av kapittel 1.2, bedt om å utarbeide et lovforslag som gir skyldner forkjøpsrett ved overdragelse av fordringen. Kommisjonen legger derfor frem et forslag om forkjøpsrett. Kommisjonen er kommet til at en lovfastsatt forkjøpsrett bør knyttes til en regel om pris som tar et visst hensyn til verdivariasjoner mellom fordringene i en forfalt låneportefølje. Kommisjonen mener ut fra dette at den regel som best ivaretar de kryssende hensyn i det trepartsforhold som oppstår ved porteføljeoverdragelsen, vil være å fastsette prisen på den enkelte lånefordring til det dobbelte av det gjennomsnittlige prisnivå for fordringene i porteføljen regnet ut fra samlet pålydende av fordringene. Kommisjonen har kommet til at forkjøpsrettsprisen også ved overdragelse av fordringer enkeltvis, bør legges på det dobbelte av avtalt pris.
Enkelte spørsmål i forbindelse med overdragelser som verdipapirisering og særlig sikre obligasjoner, bruk av kundeopplysninger, sanksjoner mot overtredelser osv. kommer kommisjonen tilbake til i senere utredning. Her dreier det seg ikke om overdragelse av forfalte låneporteføljer.
0.2 Summary in English
The Banking Law Commission hereby presents Report no. 5 on the purchase and collection of debts, etc. This report is linked to Report no. 1 NOU 1994:19 Financial agreements and transaction orders and Act no. 46 relating to Financial Agreements of 26 June 1999. According to the Commission’s mandate, the Commission shall draw up proposals that give the borrower the right of pre-emption when the debt is transferred. The Commissionis of the view that the considerations that the Storting is seeking to safeguard cannot solely be accommodated through the introduction of the right of pre-emption in the Act relating to Financial Agreements. The Commission is of the view that the problems of concern to the Storting in connection with the transfer of debts at a discount can essentially be resolved by considering the purchase of matured debts as debt collection activity, combined with a stricter enforcement of the requirement concerning fair debt collection practice. The Commissionproposes several amendments to the Debt Collection Act against this background. The Commissionproposes that the vested financial interest of both debt collectors and those acquiring the debts be limited in order to counter unreasonable debt collection methods.
Chapter 1 provides an overview of the Commission’s mandate and composition. Chapter 1.3 provides a detailed presentation of the background for the Commission’s work on the acquisition of debts. Chapter 2 provides a presentation of the rules under private law and public law that regulate the transfer of debts, debt enforcement, statute-barred debt and debt restructuring. Chapter 3 provides an overview of the Storting’s requirements concerning the report, different situations where a financial institution is likely to transfer debts, and the framework for the report. Chapter 4 provides a thorough description of the collection of matured debt. Chapter 4.2 to 4.5 presents the Commission’s proposal for amendments to the Debt Collection Act and the consequences of this. Chapter 5 further discusses the problems associated with the adoption of a provision on the right of pre-emption in the Act relating to Financial Agreements. Chapter 6 provides an overview of the financial and administrative implications of the proposed amendments. Chapter 7 contains a presentation of the special background for the proposed amendments.
The Banking Law Commissionhas submitted a written request to banks and other financial institutions, as well as undertakings that engage in the acquisition and collection of matured debts, for further information concerning the scope and nature of debt transfers from financial institutions over the last five years. The Commission’s enquiry shows that the undertakings engaged in the acquisition of matured debts, and their collection, are in general not financial institutions. When § 45 of the Act relating to Financial Agreements comes into force July 1st. 2000, undertakings that are not financial institutions may no longer acquire matured loans from financial institutions to consumers without the consent of the debtor. The enquiry further shows that over the last five years, there has been little sale of debt from financial institutions to non-financial institutions.
Transfers of matured loans share many features with transfers of these loans for debt collection carried out by debt collection agencies. Against the background of the viewpoints presented in Recommendation O. No. 84 (1998-99) and the debate in the Odelsting, the Commission has placed emphasis on describing and evaluating existing rules for the collection of matured debts. The Commission has therefore provided a thorough description of the Debt Collection Act and the preparatory work on this act. The Commissionhas provided an account of the existing licensing arrangements for debt collection and the supervision of debt collection agencies. The Commissionhas also attempted to describe what is meant by fair debt collection practice. The Commissionproposes that the Debt Collection Act be amended so that activity involving the acquisition and collection of matured debts is considered to be debt collection activity, thereby requiring a debt collection licence subject to the supervision of the Banking, Insurance and Securities Commission of Norway. This proposal applies to all monetary claims due that are acquired for debt collection and that are not limited to the transfer of financial institutions’ loan claims. The Commissionhas been particularly concerned about the emergence of fee-based debt collection monitoring, where the debt collection agency retains such a large share of the amount collected that the Commissionconsiders this to be clearly in contravention of fair debt collection practice. It is proposed that an explicit rule be incorporated, stipulating that a fee in excess of 25 per cent of the amount collected is contrary to fair debt collection practice. It is further proposed that those acquiring matured debts can only collect and retain 25 per cent of the nominal amount collected. The limit of 25 per cent of the nom inal amount can only be exceeded if it has been agreed with the seller of the debt that the entire excess amount shall revert to the seller of the debt.
A lawyer’s licence shall not be used to acquire debts for collection. The Commissionfurther questions whether the supervision of debt collection is satisfactory. The Commissionproposes that the requirement of a debt collection licence shall apply to the agency instead of a personal licence as is required today.
The Commissionis of the view that consumers are, by virtue of § 45 of the Act relating to Financial Agreements, adequately protected against the transfer of claims on them to an undertaking that is not a financial institution. Consumers can (pursuant to § 45) prevent such transfers by refusing to consent to the transfer. If claims on consumers are transferred to a financial institution, they are transferred to institutions that, in the same way as the undertaking transferring the claims, are subject to the supervision of the authorities under the Financial Institutions Act. The requirement of a debt collection licence for institutions acquiring matured debts will protect debtors against the use of unreasonable debt collection methods.
Although the transfer of debts from others than financial institutions is not regulated by the Act relating to Financial Agreements, the Commissionhas also examined the transfer of supplier credit (credit from non-financial institutions). The background for this is that the Commission’s study shows that domestic sellers of matured debts over the last five years primarily consist of suppliers of goods and services.
A right of pre-emption for the individual debtor requires that a price can be set for the debt to which the right of pre-emption applies. For transfers of loan portfolios the seller and the buyer will not have set a price for the individual loans in the portfolio. The price will be set for the portfolio as a whole. The Commissionhas evaluated how a price can be set for individual loans in a portfolio in connection with the transfer of loan portfolios.
As indicated in chapter 1.2, the Banking Law Commission has been requested to draw up a provision that gives the debtor the right of pre-emption in connection with the transfer of debts. The Commissiontherefore presents a proposal for the right of pre-emption. The Commissionconcludes that a statutory right of pre-emption should be linked to a rule on pricing that takes into account variations in the value of debts in matured loan portfolio. The Commission is of the view that the rule that best safeguards conflicting considerations in the three-party relationship arising in connection with a portfolio transfer is to set the price of the individual loan claim equal to twice the average price of the loans in the portfolio based on the total nominal value of the debts. The Commission further concludes that the pre-emption right price should also be set at twice the agreed price for the transfer of individual debts.
The Commissionwill revert in a later Report, to questions relating to transfers such as securitisation and particularly secure bonds, use of customer information, sanctions against violations, etc. This does not involve transfers of matured loan portfolios.