11 Særreglene for borgere i andre nordiske land
11.1 Innledning
Det nordiske lovsamarbeidet og resultatene av det er beskrevet i avsnitt 2.1 om norsk statsborgerlovgivning.
Frem til 1968 var det bare Norge, Danmark og Sverige som deltok i dette samarbeidet, men allerede i 1950-lovene gjorde man klart et regelsett i de tre lands lover som forutsatte at Finland og Island ville komme med.
Det regelsett det her dreiet seg om hadde sin bakgrunn i tanker som kom opp etter annen verdenskrig om en felles nordisk statsborgerrett. De delegerte fra Danmark, Sverige og Norge som utarbeidet forslag til 1950-loven fant ikke å kunne ta opp denne tanken, men det ble funnet rimelig at man i hvert fall som et første skritt skulle lovfeste regler
« . . . som er egnet til rettslig å gi uttrykk for den samhørighet som faktisk består mellom de nordiske folk. Selv om slike bestemmelser i praksis bare vil komme et fåtall til gode, mener de delegerte at selve den omstendighet at man har regler av denne art, bør tillegges meget stor betydning.» (s. 23)
Ut fra denne oppfatning ble det foreslått bestemmelser om at botid i et nordisk land skulle være relevant ved anvendelsen av botidsvilkår o.l. i et annet, at statsborgere i et annet nordisk land skulle kunne få statsborgerskap ved melding og at gjenerverv av statsborgerskap skulle være meget enkelt etter at man hadde hatt statsborgerskap i et annet nordisk land.
De bestemmelser som ble foreslått skulle først tre i kraft etter avtale mellom landene. Den første avtale etter at Finland i 1968 hadde sluttet seg til samarbeidet ble inngått i 1969. Den avtale som gjelder i dag er datert 23. oktober 1998 og nå er også Island avtaleland.
11.2 Bestemmelsen om nordiske lands borgere i lovens § 10
Det regelsett det er referert til foran står i § 10 i den norske lov som lyder slik:
«Kongen kan gjera avtale med Danmark, Finland, Island og Sverige om at ei eller fleire av fyresegnene under A, B og C her nedanfor skal gjelda. Med nordisk avtaleland er i denne paragrafen meint stat som det er gjort slik avtale med.
A. Bustad i nordisk avtaleland seinast 5 år før melding vert gjeve, likevel ikkje etter fylte 16 år, skal etter § 3 vera jamstelt med bustad i riket.
Bustad i nordisk avtaleland til ein alder på 12 år skal etter § 4 vera jamstelt med bustad her i riket.
Fyresegna i § 8, fyrste leden gjeld ikke for den som i samanlagt minst 7 år har vore busett i nordisk avtaleland.
B. Borgar i nordisk avtaleland som
ikkje har fått borgarretten ved borgarrettsløyve,
har fylt 18 år,
har hatt fast bustad i riket dei siste 7 åra og
ikkje i den tida er dømd til fridomsstraff og heller ikkje til forvaring etter straffelova § 39 eller § 39 a,
får norsk borgarrett når han gjev inn melding til fylkesmannen om at han vil vera norsk borgar. Fyresegnene i § 5 gjeld på tilsvarande måte.
C. Har nokon misst den norske borgarretten og etter den tid berre vore borgar i nordisk avtaleland, får han norsk borgarrett såframt han buset seg her i riket og deretter gjev inn skriftleg melding til fylkesmannen om at han vil vera norsk borgar. Fyresegnene i § 5 gjeld på tilsvarande måte.»
Den gjeldende avtale omfatter alle disse bestemmelser.
Poenget under bokstav A er at bopel i et nordisk avtaleland skal regnes likt med bopel i eller annen tilknytning til Norge ved anvendelse av de bestemmelser det særlig vises til.
Under B kan man merke seg at den ikke gjelder når statsborgerskap i nordisk avtaleland er ervervet ved bevilling. Den som har fått statsborgerskap ved melding er imidlertid likestilt med den som er født som statsborger i et avtaleland.
Bopelsvilkåret etter B nr. 3 er det samme som for bevilling etter § 6 første ledd nr. 2, men for borgere i et annet nordisk land forutsetter § 6 annet ledd at det gis dispensasjon. Etter fast praksis er det tilstrekkelig med to års botid. Det er ikke noe vilkår for anvendelse av toårs regelen at vedkommende er født statsborger i et annet nordisk land.
Etter B nr. 4 gjelder ikke melderetten når vedkommende i løpet av de siste syv år er dømt til fengselsstraff - betinget eller ubetinget - eller til forvaring etter straffeloven §§ 39 og 39a. De sistnevnte bestemmelser er særnorske bestemmelser, og nr. 4 er antagelig slik å forstå at det bare er straff i Norge som kommer i betraktning. Dette synes å være Justisdepartementets utgangspunkt, men i Justisdepartementets rundskriv G-28/99, inntatt som vedlegg til utredningen, avsnitt XII punkt 2 sies det at hvorvidt og i «hvilken utstrekning frihetsstraff idømt i utlandet skal tillegges vekt, avgjøres etter en konkret vurdering». Dette stemmer ikke godt med at det her er tale om en melderegel som skulle være vurderingsfri. Man merker seg ellers at det vanlige vandelskrav ikke gjelder og heller ikke vilkåret i § 6 om at søkeren ikke har vesentlig bidragsgjeld.
Det settes ikke som vilkår etter nr. 3 at vedkommende oppgir statsborgerskapet i det annet nordiske land. Da loven ble skrevet var imidlertid situasjon i alle de nordiske land at frivillig erverv av statsborgerskap i et annet land ville medføre tap av statsborgerretten - dobbelt statsborgerskap ville derfor ikke oppstå. Når Sverige nå vil fjerne bestemmelser som hindrer dobbelt statsborgerskap - og utvalget foreslår at Norge skal gjøre det samme - oppstår en situasjon som ikke har vært forutsatt. Om Danmark og Finland vil akseptere dobbelt statsborgerskap i disse tilfeller er ikke kjent.
11.3 Det svenske forslag om ny statsborgerlov
I det svenske lovforslag er §§ 3 og 4 i den gjeldende lov foreslått vesentlig endret. I det svenske lovutkast § 17 er derfor det som tidligere var § 10 a, redusert til en bestemmelse om at § 14 første ledd - tidligere § 8 første ledd - ikke skal gjelde når vedkommende i sammenlagt syv år har hatt bopel i en avtalestat. Etter § 14 første ledd taper en svensk statsborger som er født i utlandet statsborgerskapet om vedkommende ikke før han eller hun fyller 22 år har hatt bopel i Sverige og heller ikke har vært der under forhold som tyder på samhørighet med landet. Dette tap skal altså ikke inntre når vedkommende i sammenlagt syv år har vært bosatt i et avtaleland. Bestemmelsene i den tidligere § 10 b og c er uten større endringer tatt opp i lovforslaget som §§ 18 og 19.
11.4 Utvalgets bemerkninger og forslag
I lovforarbeidene pekes det på at de foreslåtte bestemmelser «bare ville komme et fåtall til gode» - den praktiske betydning ble med andre ord antatt å være beskjeden. Dette bekreftes av praksis. Antallet meldinger har dessuten sunket sterkt. I 1977 fikk fylkesmannen i Oslo og Akershus 134 meldinger. I 1999 var tallet 27. Det må antas at i en rekke av disse tilfeller - kanskje alle - kunne vedkommende ha fått statsborgerskap ved bevilling.
I lovforarbeidene pekes det imidlertid på at selve eksistensen av de lovbestemmelser som ble foreslått var et uttrykk for den nære tilknytning mellom de nordiske land. Bestemmelsene ble med andre ord ansett å ha en symbolverdi.
Denne symbolverdi er vel i og for seg til stede fremdeles. Betydningen av den i dagens samfunn kan imidlertid diskuteres. Problemstillinger knyttet til EØS-avtalen vil for mange fremstå som viktigere enn de som gjelder Norden.
EØS-avtalen har dessuten bidratt til å redusere betydningen av det nordiske lovsamarbeid - det som er skjedd med samarbeidet om statsborgerlovgivningen er bare ett blant flere eksempler på dette. Den omstendighet at det ikke lenger vektlegges å få like bestemmelser må også få virkning for de fellesnordiske regler i § 10 - paragrafen hadde som utgangspunkt en likeartet regulering av viktige spørsmål. Det svenske lovforslag viser at den opprinnelige § 10 A ikke uten videre lar seg videreføre når man fjerner seg fra det opprinnelige felles opplegg.
Endelig er det grunn til å påpeke at 1950-loven ble til i en tid da statsborgerskapet hadde langt større betydning enn det har i dag.
Etter artikkel 7 i den nordiske avtalen skal en part snarest mulig meddele de øvrige parter om endringer i lovgivningen som har betydning for avtalen. Partene skal deretter overveie om endringene skal medføre endringer også i avtalen. Det må antas at Sverige vil ta initiativet til slike forhandlinger.
Uansett den usikkerhet som vil oppstå med hensyn til grunnlaget for og innholdet av en nordisk avtale, må det utformes en lovtekst. Om utvalgets lovforslag bemerkes:
På samme måte som i det svenske forslag, bør den ene paragraf i den norske lov deles i fire. Den første vil gjengi det som nå er intimasjonen i § 10 og deretter vil det som nå er § 10 A, B og C få hver sin paragraf.
Som nevnt inneholder den svenske bestemmelse som skal avløse § 10 A bare henvisning til det som tidligere var § 8. Heller ikke etter det norske lovforslag kan bestemmelsen gjelde noe mer - de tidligere §§ 3 og 4 er ikke fulgt opp med bestemmelser som etter utvalgets mening tilsier at bopel i nordisk avtaleland likestilles med bopel i Norge.
Den del av den tidligere § 8 som § 10 A henviste til gjaldt første punktum. Dette lovsted skal etter utvalgets forslag avløses av en bestemmelse som innebærer at den som er født som norsk statsborger, men som før han fyller 22 år ikke har bodd i riket i så meget som to år, skal miste sitt norske statsborgerskap. En videreføring av § 10 A innebærer at også bopel i nordiske avtaleland i sammenlagt syv år - innen vedkommende fyller 22 - vil hindre tap av norsk statsborgerskap. Utvalget viser til § 11 i lovforslaget.
I § 12 har utvalget inntatt forslag som bygger på § 10 B i gjeldende lov, og det er ikke foretatt reelle endringer. Utvalget legger også her til grunn at det skal søkes om statsborgerbevilling - sondringen mellom meldinger og søknader har utvalget ansett overflødig.
Når det gjelder § 10 B nr. 1 vil utvalget bemerke:
Som nevnt er retten til å bli statsborger etter denne bestemmelse begrenset ved at borger i annet nordisk land som har fått statsborgerskap ved bevilling faller utenfor. Etter Europarådets konvensjon av 1997 artikkel 5 nr. 2 skal partene rette seg etter prinsippet om likebehandling av sine borgere uansett om de er født statsborgere eller har ervervet partens statsborgerskap senere. Lovens § 10 B er ikke direkte i strid med dette prinsipp fordi den gjelder borgere i andre nordiske land. Vi har imidlertid gått inn i en avtale som innebærer at man i de øvrige nordiske lands lovgivning skal ha bestemmelser om at norske borgere som har fått statsborgerskap ved bevilling, ikke likestilles med andre norske borgere.
Artikkel 5 nr. 2 inneholder et prinsipp og altså ingen bindende regel. Ved de forhandlinger som vil komme må imidlertid bestemmelsens berettigelse vurderes.
Bestemmelsen i § 10 B nr. 2 innebærer at et barn ikke kan bli statsborger ved melding med mindre det kommer med som biperson, jf. lovutkastet § 12 annet ledd som henviser til § 5.
Hvis man vil utvide bestemmelsen til å omfatte straff idømt i utlandet, jf. § 10 B nr. 4 og foran om Justisdepartementets oppfatning, må ordlyden etter utvalgets mening endres.
Det kan reises innvendinger mot § 10 B også ut over den innvending som gjelder forholdet til Europarådskonvensjonen artikkel 5. Dette skulle være en bestemmelse som gjør det lettere enn ellers å få norsk statsborgerskap. Den innledes imidlertid med en bestemmelse som begrenser søkergruppen. Botidskravet er betydelig lenger enn det som ellers gjelder i bevillingspraksis. Nr. 4 om betydningen av straff er i enkelte henseender mindre streng enn vandelskravet ellers. Poenget med bestemmelsen blir for så vidt at man slipper gjennom en del som ikke fyller det generelle vandelsvilkår.
§ 10 C vil bli avløst av § 13 i utvalgets forslag. Også her er det vist til lovutkastet § 5 om statsborgerskap for barn som biperson i bestemmelsens annet ledd.