12 Tiltak som bør iverksettes uavhengig av lavflygingsstruktur
Gjennom de erfaringer utvalget har gjort i sitt arbeid, ser vi en rekke tiltak som kan iverksettes uavhengig av hva slags struktur for lavflygingsvirksomheten som velges i fremtiden. Følgende tiltak kan etter utvalgets vurdering gjennomføres:
12.1 Horisontal og vertikal restriksjon ved passering av pelsdyrfarmer
Luftforsvarets selvpålagte restriksjoner gir en minimumshøyde på 2000 fot i valpetiden over pelsdyrfarmer, og en horisontal restriksjon på fem nautiske mil i radius. Ut fra de støyundersøkelser utvalget har gjort, kan vi ikke se noen rasjonelle grunner til dette.
Det har blitt hevdet at marginen (2000 fot) kan være for liten i valpetiden hvis man har svært sensitive pelsdyr. I Uløy-dommen fra Høyesterett, har retten ved sin tolkning av rekkevidden av det objektive erstatningsansvar i luftfartslovens §11-1 påpekt at det er den adekvate årsakssammenheng mellom skaden og den utøvde virksomhet som vil være avgjørende for å konstatere et erstatningsansvar. Således vil man kunne bli holdt ansvarlig selv om man har overholdt gjeldende luftrettslige regler. Utvalget er kjent med at Forsvaret flere ganger har utbetalt erstatning hvor passering over en pelsdyrfarm som både har vært rett under og over minstegrensen på 2000 fot.
I tillegg har det vært reist spørsmål om hensikten med den horisontale restriksjon på 5 nautiske mil. Restriksjonen skaper store problemer for Forsvaret under valpetiden ved at den båndlegger svært store områder av lavflygingsstrukturen, se vedlegg 1.10, 1.11 som viser forskjellen mellom en 5 nautisk mils grense og ½ nautisk mils grense. Støyspredningen fra et jagerfly kan karakteriseres som en kuleform. Det vil da være naturlig at en støysone rundt en pelsdyrfarm har en tilsvarende form. Med de navigasjonshjelpemidler norske jagerfly er utrustet med, antar utvalget at risikoen for feilnavigering eller annen form for kartunøyaktighet vil være liten.
Den usikkerhet som er skapt, har initiert et samarbeid mellom Landbruksskolen på Ås, Dal forsøksgård og Norsk Pelsdyralslag. Det er nå iverksatt et større prosjekt for å vurdere hvilke konsekvenser støy fra jagerfly og helikopter har på pelsdyr. Resultatene av undersøkelsene forventes å foreligge om ca fire år.
Inntil man har bedre kunnskap om hvorvidt det finnes, eller ikke finnes, sammenheng mellom valpedrap hos pelsdyr forårsaket av jagerfly, anbefaler utvalget at man som en midlertidig ordning setter en minstehøyde på 3000 fot over pelsdyrfarmer, og en tilsvarende horisontal støysone på ½ nautisk mil (tilsvarende 3000 fot) radius i valpetiden. Etter at resultatene foreligger, bør Forsvaret i samråd med faginstansene vurdere restriksjonene rundt pelsdyrfarmer på nytt.
Utvalget erfarer at det også har forekommet forskjeller for når valping inntreffer i henholdsvis Sør- og Nord-Norge. Det anbefales derfor at Forsvaret ser nærmere i hvilken grad forskjeller i valpetid i Sør- og Nord-Norge bedre bør synliggjøres i de restriksjoner som er inntatt i de militære bestemmelser (BFL 70-1).
12.2 Minstehøyde i verneområder
I de verneområder der det er inntatt minstehøyder i verneforskriftene, legges det i dag til grunn et generelt forbud mot å fly lavere enn 1000 fot. Denne restriksjonen er, ut fra hva utvalget har observert, uavhengig av verneform og formålet med vernet. Slik utvalget vurderer det, bør grensen for flyging med jagerfly heves fra 1000 fot til 2000 fot i de verneområder der støy er en sentral del av hensynet til formålet med vernet. Ut fra de hensyn som også gjør seg gjeldene for støy i horisontal avstand, bør det på tilsvarende måte også legges inn en buffer på 2000 fot i horisontal avstand fra grensen til verneområdet. Etter utvalgets mening kan dette gjøres ved at lavflygingskart tillegges en sone på 2000 fot utenfor de avmerkede verneområder som innehar minstehøyde.
Utvalget grunngir forslaget på en 2000 fots begrensning både horisontalt og vertikalt med at overflyging i 1000 fot i relasjon til friluftsliv i vernede områder representerer en belastning som, selv om den er forskjellig i forhold til en overflyging i 200 fot, likevel oppfattes som (vesentlig) forstyrrende. I denne sammenheng vises det spesielt til forsøkene i Aurlandsdalen, selv om resultatene her ikke er representative for "flat" mark hvor motorsetting hovedsakelig er lavere. En markant reduksjon av støybelastningen vil man først oppnå dersom overflygingen skjer i en høyde over 2000 fot. Ut fra en operativ vurdering, anser utvalget at trenings- og øvingseffekt ikke vil bli nevneverdig redusert.
Utvalget anser det som lite hensiktsmessig at en må foreta et større antall forskriftsendringer for de enkelte vernede områder. Denne restriksjonsformen foreslås derfor blir iverksatt som en selvpålagt restriksjon av Forsvaret gjennom BFL 70-1. Det forutsettes at dagens regler vedrørende håndtering av dårlig vær videreføres. Utvalget ser her at det i enkelte tilfeller kan være behov for å gå ned til 1000 fot for å kunne gjennomføre nødvendig øving og trening.
Det er for noen verneområder, hvor det er inntatt minstehøyder, åpenbart at verneforskriften ikke er basert på en konkret vurdering av hvorvidt støy fra jagerfly vil være i strid med formålet med vernet, eksempelvis plantefredningsområder, naturreservat (barskog, edellauvskog, myr etc),. Utvalget erkjenner at Forsvaret kan ha et særskilt behov for å ta i bruk slike verneområder hvis dette er av strategisk betydning for en funksjonell øvelsesstruktur. For verneområder der vern mot støy ikke er en (hoved)del av verneformålet, ser utvalget at militær lavflyging kan unntas fra grensen på 1000 fot, inntatt i verneforskriften.
Dette innebærer at Forsvaret i disse områdene kan tillates å fly ned til 200 fot. Det må likevel søkes særskilt om forskriftsendring til ansvarlige offentlige instanser for nødvendig unntak. Forsvaret må i slike tilfeller grunngi sitt behov for å ta i bruk særskilte områder. En endring bør skje gjennom forskriftsendring på permanent basis, men slik at det settes krav til hvordan Forsvaret gjennomfører sine øvelser. Det kan for eksempel settes krav til antall tokt per år og til hvilke tidspunkter eller årstider som området kan benyttes, selv om Forsvaret gis et permanent unntak.
12.3 Tettere samarbeid med andre instanser og interesser
Fostervollutvalget foreslo i 1979 at det kunne være nyttig med et samarbeidsorgan mellom Forsvaret og sivile myndigheter. Utvalget registrerer at det finnes sporadiske tiltak fra Forsvarets side, men uten at dette er behørig koordinert eller gjennomført.
Etter vårt skjønn må det etableres et samarbeidsråd som bør møtes til en årlig konferanse. Samarbeidsrådet bør bestå av representanter fra Forsvarsdepartementet, Forsvarets overkommando, Lufttjenesteinspektoratet, Forsvarskommandoene, Luftfartsverket, Landbruksdepartement med underlagte direktorater og tilhørende interesseorganisasjoner, samt Miljøverndepartement med underlagte direktorater og tilhørende interesseorganisasjoner.
Den militære representasjon bør dekke flere fagfelt for eksempel flyoperativt, flytrygging, juridisk, miljø og øvingsplanlegging. Agenda for slike møter bør som et minimum inneholde:
Oppsummering av foregående år.
Planlagt aktivitet/øvelser.
Forhold vedrørende gjennomføring av de enkelte større øvinger
Effektivisering av kommunikasjon/informasjon mellom partene.
12.3.1 Behandling av støyklager
Utvalget har vurdert hvordan Forsvaret behandler klager ifm Forsvarets lavflyging og annen flyvirksomhet, som skaper sjenanse for befolkningen.
Forsvaret mangler tilsynelatende definerte kontaktpunkt for hvor henvendelser skal rettes. Mange anmelder overflygingen til politiet i mangel av kunnskap om hvor man skal henvende seg. I utgangspunktet vil det være Forsvarskommandoene som har et operativt ansvar her, men mange henvendelser tas direkte både ved de enkelte flystasjoner samt andre organer, noe som enkelte ganger medfører en noe ukoordinert opptreden fra Forsvaret
Utvalget anbefaler derfor at det etableres et eller flere faste kontaktpunkter i Forsvaret med tilknytning til Forsvarets overkommando som kan behandle støyklager samt informere allmennheten om lavflygingsvirksomheten, se pkt 12.3.2.
12.3.2 Informasjonsstrategi
Det er ingen klar strategi fra Forsvarets side om informasjon av virksomheten utover større øvelser. De to foregående punkter vil være deler av en slik informasjonsstrategi. Etter hva utvalget erfarer, er det likevel klart at Forsvaret bør være mer proaktiv overfor det sivile samfunn i å informere om sin virksomhet. I en del sammenhenger vil dette avdramatisere noen av de oppfatninger som gjelder ved lavflyging.
Utvalget anbefaler derfor at Forsvaret ved hjelp av egne og andres medier sentralt og lokalt jevnlig informerer om sin aktivitet og hensikten med denne.
12.4 Fordeling av lavflygingsaktivitet
Fostervollutvalget la også vekt på at Forsvaret måtte påse at aktiviteten i størst mulig grad ble spredt ut fra prinsippet om redusert belastning på miljø og samfunn, i hovedsak mennesker. De undersøkelser som utvalget har foretatt i samarbeid med Forsvaret, viser at aktiviteten ikke er jevnt fordelt over landet. Dette har antakelig sin bakgrunn i flere årsaker. Utvalget vil likevel påpeke at man uavhengig av valg av lavflygingsstruktur, må påse at dette følges bedre opp. I forhold til innføring av restriksjonsprinsippet, vil dette være enda mer påkrevd av Forsvaret.
Utvalget anbefaler derfor at Forsvaret vurderer å innføre et system for årlig kartlegging av lavflygingsaktiviteten med angivelse av geografiske og høydemessige data. Først å fremst vil dette kunne være til stor hjelp for Forsvaret selv i forbindelse med håndtering av klagesaker og erstatningssøksmål. Videre vil det kunne være nyttig å kunne orientere den foreslåtte årlige konferanse om lavflygingsaktiviteten som sådan. Utvalget forutsetter at innføring av et slikt system gjør bruk av gjeldende verktøy, slik at merbelastningen av lavflygingen søkes holdt på et minimumsnivå.
12.5 Intern høring av verneplaner i Forsvaret
Det har vært påpekt overfor utvalget at Forsvaret i for liten grad har vært koordinert når det gjelder intern høring av nye vernerestriksjoner. I ettertid har det så vist seg at en rekke forhold ikke har kommet miljømyndigheten til kjenne.
For at en høring av nye verneforskrifter skal kunne gi et bredest mulig tilbakespill til høringsorganet, er det svært viktig at Forsvaret som en av de største brukerne undergir disse høringer en bred vurdering og involverer alle brukere.
12.6 Formelle samarbeidsformer- og linjer
Det er avdekket at man i for liten grad har en strømlinjeformet flyt av informasjon og data til nøkkelelementer i Forsvaret.
Når det gjelder flyt av informasjon til FMGT, som er ansvarlig for å ta inn og visualisere restriksjoner på kart, er det viktig at dette skjer automatisk fra de instanser som registrer nye restriksjoner, endringer eller frafall. Dette gjelder flere offentlige instanser, men i forhold til restriksjoner som gjelder miljø, vil utvalget anbefale at FMGT automatisk må ha tilgang til miljødata som Direktoratet for naturforvaltning behandler og distribuerer.
12.7 Koordinering med lufttrafikktjenesten
Utvalget har gjennom sitt arbeid avdekket at dag til dag-bruken av lavflygingsstrukturen ikke blir tilfredsstillende koordinert med LTT eller luftfartsmyndighetene. Dette kan i enkelte tilfeller innebære at LTT ikke er klar over hvilke deler av lavflygingsstrukturen som benyttes.
For ytterlige å styrke flysikkerheten bør Forsvaret og LTT etablere prosedyrer som bedre ivaretar den daglige koordinering av områder som skal benyttes for lavflyging med jagerfly.