6 Betydningen av forskjellige lover som dekker samme aktivitet
Utvalget vil her beskrive det rettslige forhold mellom luftfartsloven, naturvernloven, forurensningsloven og viltloven og hvordan man løser regelkonflikter som baseres på at forskjellige lover dekker samme aktiviteter. Enkelte av bestemmelsene i disse lovene, som er behandlet i kapittel 5, dekker de samme områdene og strider delvis mot hverandre.
Utvalget ønsker å belyse enkelte sider av hvordan dette er håndtert tidligere, spesielt innenfor erstatningsretten og strafferetten.
6.1 De ulike prinsipper for håndtering av regelkollisjon
Det er klare interessekonflikter mellom noen av lovene, og en avklaring av disse har vært viktig for utvalget. Utvalget har derfor måtte foreta en avveining for å vurdere hvilken lov som vil ha forrang under gitte omstendigheter.
Dersom to (eller flere) regler strider mot hverandre, må man søke å løse motstriden. Det skjer vanligvis ved at den ene regel settes helt eller delvis til side. For å kunne gjøre dette, vil en måtte løse regelkonflikten gjennom en tolkning. Det er i hovedsak fem forskjellige former for hvordan en kan tolke lover, og disse er:
Presiserende fortolkning. Det foreligger to eller flere tolkningsalternativer som alle lar seg forene med lovteksten. Når man bestemmer seg for en av disse, har man foretatt en presiserende tolkning.
Innskrenkende fortolkning. Loven tolkes her slik at den får et mindre omfang eller medfører mer begrensede rettsvirkninger enn ordlyden rent språklig gir anvisning på.
Utvidende fortolkning. Loven tolkes her slik at den får større omfang enn det ordlyden innebærer rent språklig.
Analogisk fortolkning. Loven gis anvendelse på andre tilfeller enn loven gjelder for, ut fra det hensyn at disse andre tilfellene juridisk bør stå i samme stilling. Ligner på utvidende fortolkning, men resultatet vil ligge enda lenger bort fra ordlyden.
Antitetisk fortolkning. Loven gis motsatt anvendelse av det som anføres språklig i loven.
For det andre er det ved avgjørelsen av dette spørsmålet i juridisk forstand vanlig å bygge på følgende tre prioritetsprinsipper.
Det viktigste av de tre prinsippene er det såkalte lex superior-prinsippet. Det går ut på at regler av høyere rang går foran regler av lavere rang, f.eks. slik at en lov vil gå foran en forskrift.
Ved motstrid mellom regler av samme rang opereres det med lex specialis-prinsippet som gir spesielle regler fortrinnet fremfor mer generelle regler. Dette innebærer at et unntak vil ha fortrinnsrett fremfor en hovedregel.
Den siste regelen er lex posterior-prinsippet som innebærer at nyere regler har fortrinn fremfor eldre.
Lex specialis og lex posterior er mye svakere enn lex superior-prinsippet. Disse prinsippene får kun anvendelse dersom reglene har samme rang og er gitt av samme organ. De er bare tolkningsmomenter som må ses i sammenheng med andre tolkningsmomenter og viker lett for dem. Når reglene har samme rang, er det gjennom tolkning man når frem til et resultat når man har konstatert at det foreligger motstrid mellom regler.
6.2 Avveining av interessekonflikter
6.2.1 Innledning
Utvalget vil her redegjøre for tilfeller med regelkollisjon mellom de lover som er omtalt i kapittel 5 og hvilken lov som i motstridstilfeller vil gå foran. Utvalget vil først redegjøre for forholdet mellom luftfartsloven og naturvernloven, deretter vil forholdet mellom viltloven og naturvernloven drøftes.
6.2.2 Forholdet luftfartsloven og naturvernloven
Naturvernloven (nvl) gir hjemmel for å legge restriksjoner på virksomhet i verneområder. Luftfartsloven (LF) gir Forsvaret hjemmel for lavflygingsvirksomhet. Forarbeidene til LF av 11 juni 1993 nr 101 behandler ikke forholdet mellom nvl og LF.
Spørsmålet om Forsvaret bør få drive sin virksomhet uhindret av vernevedtak gitt i medhold av nvl, har flere ganger vært oppe på lovgivningsplan (se bl.a. Ot.prp. nr.34 (1953) og Ot.prp. nr 39 (1980-81)). Etter gjeldende lovgivning står ikke Forsvaret og dets lavflygingsvirksomhet i noen særstilling. Dette innebærer at det i det enkelte vernevedtak gitt i medhold av nvl kan settes begrensninger for lavflygingsvirksomheten.
Ved opprettelsen av et verneområde etter nvl skal det konkret vurderes hvilken verneform og hvilke vernevedtak som er nødvendige i forhold til verneformålet. Verneområder med lavflygingsforbud vil derfor ha et begrunnet forbud mot lavflyging. Dagens lavflygingsområder er imidlertid av en mer generell art ved at de ikke bare gjelder innenfor et bestemt naturområde, men utgjør en større del av et lavflygingsområde. Vernevedtakene etter nvl vil derfor fremstå som mer spesielle enn lavflygingsområdene etter LF.
Nvls bestemmelser vil etter utvalgets skjønn derfor gå foran LF. Det synes heller ikke realistisk at det for fremtiden skal skje noen rettslig endring som innebærer at vernevedtak må vike for Forsvarets trenings- og øvingsvirksomhet.
6.2.3 Forholdet viltloven og naturvernloven
Bevaring av viltbiotoper kan sikres gjennom vernevedtak etter naturvernloven (nvl) eller biotopfredning etter viltloven. I mange tilfeller vil betingelsene for vernevedtak være oppfylt både etter viltloven og nvl. Viltloven er yngre enn nvl. I forarbeidene til viltloven gis det uttrykk for at en grenseoppgang mellom de to lovene er nødvendig uten at det er tatt konkret stilling til dette for eksempel ved å begrense ordlyden i viltloven slik at den går klar av nvl. Dette spørsmålet er ikke avklart verken administrativt eller rettslig. Hjemlene overlapper derfor hverandre rettslig sett.
På samme tid har lovene sine separate virkeområder, for eksempel slik at vernevedtak etter nvl kan som en sidevirkning gi vern for viltbiotoper som ikke fyller kravet til "særlig verdi" eller "vesentlig betydning" etter viltloven § 7. Det synes å fremgå at nvl vil bli brukt til å verne biotoper for truede arter og biotoper som har interesse i landsdels-, lands- og internasjonal sammenheng. Viltloven vil derimot ha sin viktigste betydning for biotoper av mer lokal interesse. (Inge Lorange Backer: Naturvern og naturinngrep).
6.3 Konsekvenser ved lovbrudd
Det er i hovedsak straff og erstatning som er hovedsanksjonene man har ved brudd på lovbestemmelser og/eller der skade er påpåført tredjemann. Utvalget finner det naturlig å gjennomgå noen av de mest sentrale bestemmelser samt gjengi noe av den rettspraksis vedrørende støyskader som eksisterer på området.
6.3.1 Straff
Strafferettslig kan man, som beskrevet ovenfor, kunne bli straffet enten etter luftfartsloven og/eller naturvernloven (nvl) ved brudd på disses regler. Forholdet til disiplinærloven og militær straffelov, som militære tjenestemenn må forholde seg til, holdes utenfor her.
En gjennomgang av saker i Forsvaret viser at hovedvekten av straffesaker knyttet til overflyging gjelder brudd på minstehøyder inntatt i verneforskrifter gitt med hjemmel i nvl. Hjemmel for å straffe enkeltpersoner finnes i nvl § 24:
"Den som forsettlig eller uaktsomt overtrer forbudsbestemmelser gitt i medhold av denne lov, eller § 15, eller som medvirker til det, straffes med bøter eller fengsel i inntil 1 år. Under særdeles skjerpende omstendigheter kan fengsel i inntil 2 år anvendes".
Dersom det er bedrifter eller andre juridiske personer som har begått lovbrudd, vil straffelovens §§ 48a og 48b komme til anvendelse under forutsetning av at de materielle regler i nvl er overtrådt. Her kan den juridiske person straffes selv om det ikke foreligger grunnlag for å reise straffesak mot noen enkeltpersoner. Straffelovens §§ 48a og 48b gir i utgangspunktet et objektiv straffeansvar. Ved vurdering av om straff skal ilegges, skal kriteriene i straffelovens § 48b vurderes i forhold til den handling eller unnlatelse som er utført. Straffebestemmelsen gjelder også offentlig virksomhet.
Straffesaker som gjelder landinger og avganger med helikopter i enten utmark eller verneområder, utgjør et noe høyere antall enn overflygingssaker i Forsvaret. Den totale mengde saker er imidlertid ikke stor.
Dersom verneforskrifter inneholder minstehøyder, viser den gjennomgang utvalget har foretatt, at disse gjennomgående er satt til 300 meter, dvs 1000 fot. De saker som har oppstått skyldes i hovedsak at nye verneområders minstehøyder kommer i konflikt med Forsvarets lavflygingsområder, hvor det er adgang til å fly ned til 200 fot. Konflikten oppstår når Forsvaret ikke har oppdatert sine kart, slik at flygende personell legger til grunn eksisterende (gamle) kart og gjennomfører sine oppdrag i den tro at de har adgang til å fly lavt.
For eksempel fløy i 1994 to jagerfly i 200 fot innenfor lavflygingsområdet over Jostedalsbreen. Forsvaret var på den tiden ikke klar over at det fra 1992 hadde blitt innført minstehøyder på 1000 fot i forbindelse med etablering av verneområde. Det ble utferdiget forelegg på kr 8000,- til hver av flygerne (nvl §24), samt et forelegg på kr 200.000,- mot Staten ved Forsvarsdepartementet for overtredelsen basert på straffelovens §§ 48a og 48b. Forsvaret hadde i sine planverk bygget på de informasjoner som Luftfartsverket formidlet til alt flygende personell, og som ikke inneholdt opplysninger om det nye verneområdet over Jostedalsbreen.
Forelegget mot flygerne ble frafalt av påtalemyndigheten fordi deres overtredelse av minstehøydene ikke ble ansett for å være uaktsom. Flygerne hadde ved planleggingen av toktet forholdt seg til det omfattende planverket som gjelder for Forsvaret og generelt for sivil og militær lufttrafikk. Flygerne hadde ingen indikasjoner på at de ved planleggingen av turen, måtte gå til andre kilder enn dette. Forelegget på kr 200.000,- mot Staten ved Forsvarsdepartementet (FD) ble betalt. Hovedbegrunnelsen var at verneforskriftene var behørig bekjentgjort i Norsk lovtidene, og at Forsvaret som offentlig virksomhet har et selvstendig ansvar for å følge opp alle forskrifter som påvirker dets virksomhet. At systemene for innhenting av relevant informasjon var bygget opp mot en annen offentlig virksomhet, ble av FD ikke ansett som ansvarsbefriende.
6.4 Erstatning
6.4.1 Erstatningsrettslige begreper
De lovene som er omtalt i kap 5 og som har bestemmelser om erstatningsansvar, henviser til såkalt generelle erstatningsrettslige prinsipper. Utvalget vil gi en kort innføring i erstatningsrettslige begreper før det gås konkret inn på grunnlaget for erstatningsansvar for overflygingsstøy og rettsavgjørelser.
Det er tre grunnvilkår som alle må være oppfylt for erstatningsansvar skal inntre:
Ansvarsgrunnlag: Det er to typer ansvarsgrunnlag; enten foreligger subjektivt ansvar der den skadevoldende har handlet uforsvarlig (kalles også culpa), eller objektivt ansvar som ikke er avhengig av at det foreligger skyld fra den enkelte skadevolder. Objektivt ansvar er ofte lovfestet, se for eksempel luftfartsloven og forurensningsloven.
Årsakssammenheng: Det må være årsakssammenheng mellom skaden og ansvarsgrunnlaget. I kravet til årsakssammenheng ligger det dels et krav om faktisk/adekvat årsakssammenheng og dels et krav om en rettslig avgrensning i form av en begrensning av rekkevidden. Er ikke kravet til årsakssammenheng innfridd, må den påstått ansvarlige frifinnes.
Økonomisk tap/skade: Her er vilkåret at det må være en skade på den skadelidtes hånd og at den kan verdsettes i penger. Får ikke skadelidte økonomisk tap på grunn av skaden, må den påstått ansvarlige frifinnes.
6.4.2 Grunnlaget for erstatningsansvar for overflygingsstøy
Hjemmel for å kreve erstatning for skade og tap forårsaket av overflygingsstøy, har man først og fremst i luftfartsloven (LF) § 11-1, 1.ledd, jfr § 17-6. Bestemmelsen lyder:
"Eieren av et luftfartøy er uansett skyld ansvarlig for skade eller tap som oppstår utenfor fartøyet som følge av at fartøyet brukes til luftfart".
Bestemmelsen innebærer et lovfestet objektivt ansvar for såkalte tredjemannsskader. Det er ingen forutsetning etter LF at det har foreligget fysisk kontakt mellom luftfartøyet og skadelidte. Dette er konsekvent lagt til grunn i rettspraksis.
LFs regler om erstatning er gitt fortrinnsrett fremfor erstatningsreglene i forurensningslovens kap 8. I sak som ble publisert i Rt 1996 s 1122 ble det tilkjent erstatning på grunnlag av LF, uavhengig av at skaden inntraff etter at forurensningslovens kap 8 var trådt i kraft.
For de erstatningssaker som kommer inn til Forsvaret i forbindelse med lavflygingsvirksomhet i dag, er det tre hovedspørsmål som er avgjørende for eventuelt erstatningsansvar: Det første spørsmålet er hvorvidt Forsvaret i det hele tatt har vært til stede og gjennomført lavflygingsvirksomhet. Dersom lavflygingsvirksomhet er utført, er det et spørsmål om hvor lavt det ble fløyet. Hvis begge vilkår er oppfylt, er det siste spørsmålet utmålingen av det eventuelle økonomiske tapet.
Utvalget vil belyse rettstilstanden for Forsvarets erstatningsansvar i forbindelse med lavflygingsvirksomhet ved å referere noen rettsavgjørelser i forbindelse med overflyging av pelsdyrfarmer og reindriftsflokker som Forsvaret oftest har påført skade gjennom sin virksomhet.
6.4.2.1 Rettsavgjørelser vedrørende pelsdyrfarmer
LF § 11-1 er en regel om objektivt erstatningsansvar, og i utgangspunktet må det antas at det kan kreves erstatning for skader som skyldes overflygingsstøy. Skader på pelsdyrfarmer forårsaket av flystøy forekommer i praksis. Når det gjelder slike skader påpeker Lødrup (Luftfart s 301) at det har skjedd en utvikling i rettspraksis. Før 1950 var det en tendens til at flyselskapene ble frifunnet for erstatningsansvar i disse tilfellene. Dette ble vanligvis begrunnet med at det ikke var "adekvat årsakssammenheng" mellom skaden og støyen fra flyet. I senere rettspraksis er imidlertid tendensen den motsatte og i nyere rettsavgjørelser er det lagt til grunn at skader på pelsdyrfarmer er en påregnelig følge av støyen fra luftfartøyer. Det legges bl.a. vekt på om det har funnet sted lavflyging eller ikke. Lødrup (Luftfart s 300) påpeker at som regel fører lavflyging med militære fly til erstatningsansvar. Dette skjer både når lavflygingen har skjedd i strid med lufttrafikkregler og ved lovlig lavflyging.
Fra rettspraksis kan følgende avgjørelser belyse utviklingen i rettstilstanden:
Dom publisert i RG 1952 s 532: Under militærøvelse fløy en del jetfly i lav høyde gjentatte ganger over en revegård. Fire tisper drepte ungene sine og to aborterte. Antatt at det var adekvat sammenheng mellom overflygingen og skaden, at overflygningen måtte anses som rettsstridig og at det var utvist uaktsomhet fra de militæres side. Staten ansett ansvarlig, idet det måtte anses å være en ansvarsbetingende feil at det ikke var gitt nødvendige instrukser til Luftvåpenet.
I dom publisert i RG 1960 s 494 ble Staten kjent erstatningsansvarlig for skaden på objektivt grunnlag både etter de alminnelige rettsregler om objektivt ansvar og etter daværende luftfartslov (lov av 7.desember 1923 § 37). Saken gjaldt en minkfarm som ble påført skade under overflyging av jagerfly i mai 1955. Larmen fra flyene skremte minktispene som nylig var ferdig med valpingen og en del valper døde.
Videre kan det vises til RG 1982 s 541: A hadde etablert sin pelsdyrgård i et godkjent lavflygingsområde og mente at han i 1975 og 1978 hadde et ekstraordinært tap av valper som følge av lavflyging over pelsdyrgården i valpetiden. I motsetning til herredsretten frifant lagmannsretten Staten, idet lagmannsretten ikke fant at det var godtgjort tilstrekkelig årsakssammenheng mellom lavflygingen og valpetapet, som også kunne skyldes andre årsaker.
6.4.2.2 Rettsavgjørelser vedrørende reindriftsnæringen
Det har ikke vært mange tvister i forbindelse med overflyging som har resultert i rettssaker mellom Forsvaret og reindriftsnæringen. Utvalget vil likevel referere to saker fra 1990-tallet som trekker opp grenser for både utmåling av erstatning og i hvilken grad Forsvaret og enhver annen skadevolder er objektivt erstatningsansvarlig etter LF § 11-1.
Spørsmålet om objektivt erstatningsansvar ble avgjort av Høyesterett i sak mellom Forsvaret og en reindriftssame publisert i Rt 1996 s 1122, den såkalte Uløy-dommen. Saken gjaldt erstatningskrav mot staten for tap voldt ved støy fra jagerfly ved overflyging av en flokk reinsdyr. Overflygningen resulterte i et økonomisk tap i form av kostnader ved å samle inn reinen som hadde løpt ut. Partene var for Høyesterett enige om hva skadeomfanget besto i og det faktiske hendelsesforløp. Tvistespørsmålet var om skaden som var forvoldt var dekket av den objektive erstatningsregel i § 153 i daværende luftfartslov fra 1960. § 153 er videreført i LF av 1993 § 11-1.
Hovedgrunnlaget for Staten ved Forsvarsdepartementet for å nekte ansvar, var at overflygningen var foretatt i henhold til gjeldende flygebestemmelser i BFL 70-1 med en minstehøyde på 1000 fot. Høyesterett foretok derfor kun en ansvarsvurdering av det objektive ansvar i LF. Høyesterett hadde ikke tidligere foretatt en tilsvarende vurdering av rekkevidden av det objektive erstatningsansvar i LF. Høyesterett kom frem til at Staten ved Forsvarsdepartementet var erstatningsansvarlig. Det ble lagt vekt på at overholdelse av høyderegler ikke var ansvarsfrikjennende i forhold til erstatningsansvaret. Derimot anførte Høyesterett at en vurdering av hvorvidt en skadevolder er ansvarlig, må skje basert på om det foreligger en tilstrekkelig nærhet i årsakssammenheng mellom den skadevoldende handling og det tap som skadelidte blir påført. Det ble også anført at en ansvarsbegrensning ut fra betraktninger om aksept av risiko og objektiv egenrisiko vil kunne være aktuelt ved visse typer overflygingsskader.
Konsekvensen av dommen er at skadevolderens henvisning til at man har fløyet i henhold til minstehøyder, ikke er ansvarsfrikjennende. Det vil i stedet være en vurdering i hvilken grad den faktiske overflyging har medført en direkte skade på skadelidte. Dette innebærer en skjerpelse av skadelidtes bevisbyrde for at denne skal kunne dokumentere erstatningsberettiget skade ved en overflyging. Samtidig vil kravene til skadevolder, i forhold til å dokumentere posisjon og høyde, fortsatt bestå som et viktig vurderingstema. Sistnevnte er, etter hva utvalget har erfart, vanskelig i mange saker. Dette skyldes at det ofte ikke er prioritert å dokumentere skriftlig hvilken posisjonen flyet har hatt til enhver tid. Dokumentasjon av posisjonen vil derfor være avhengig av flygerens hukommelse. Dette innebærer at dess lengre tid det går etter at flygingen er utført, dess vanskeligere vil det være for flygeren og presist angi hvor han/hun har fløyet.
Utvalget vil også vise til dom avsagt 24 april 1997 av Hålogaland lagmannsrett i tvist mellom Staten ved Forsvarsdepartementet og en reineier. Saken gjaldt to overflygninger i henholdsvis 1989 og 1991 hvor reinflokken ble skremt begge ganger. Staten erkjente ansvar, men det var uenighet om erstatningsbeløpets størrelse og rekkevidden av ansvaret. Uenigheten gikk særlig på om Staten var ansvarlig for reindrifteierens indirekte tap.
Retten anla som et utgangspunkt at det kan gis erstatning også for indirekte tap. Like fullt vil det påhvile skadelidte å dokumentere sine tap, samt sannsynliggjøre at risikoen/ansvaret for skaden må påhvile skadevolder. De fleste indirekte tap ble her avslått fordi reindriftseieren ikke kunne dokumentere økonomisk tap. Under dissens godtok retten likevel at reinen i årene etter overflygingene ble noe vanskeligere å drive, og at dette var et indirekte erstatningsansvar som måtte påhvile skadevolder. Når det gjaldt selve utmålingen av erstatningsbeløpet, hadde skadelidte fremmet krav om dekning av merkostnader til driving av reinen i fire år etter siste overflyging. Kravet ble til dels kraftig redusert, idet bl a kun faktisk dokumenterte utgifter for to år ble tilkjent.
For begge sakene har konflikten oppstått under driving av rein fra sommerbeite til vinterbeite der reinen skal fløtes fra øyene og tilbake til fastlandet. Under slike forhold anses reinen å være sensibel mot ytre faktorer, og Høyesterett har i sin dom fremholdt at dette er forhold Forsvaret kjenner til, og som det må tas hensyn til i forbindelse med lavflygingsvirksomheten.
6.4.3 Oppsummering av konsekvenser for lovbrudd
Ut fra Uløy-dommen (Rt 1996 s 1222) trekker utvalget den konklusjon at det ikke har vesensbetydning for erstatningsansvaret hvorvidt luftfartøyet formelt har handlet i tråd med gjeldende bestemmelser. Det avgjørende er om det er årsakssammenheng mellom den aktuelle overflyging og den påståtte skade, samt om eventuelt økonomisk tap som følge av skaden, kan dokumenteres. Dette innebærer at de minstehøyder som settes i regelverket, også må ta hensyn til skadevirkninger som kan oppstå, ikke bare settes etter rene flysikkerhetsmessige betraktninger.
På bakgrunn av rettsstillstanden er det derfor viktig at det tas tilfredsstillende forholdsregler til støyømfintlig virksomhet i regelverket som regulerer både lavflyging og annen flyging i lavere høyder. Utvalget ønsker i denne sammenheng å poengtere føre-var-prinsippet. Det er også viktig at for de områder hvor det av treningsmessige årsaker må kunne flys lavt, at det finnes tilfredsstillende mekanismer som i størst mulig grad forebygger mulige skadevirkninger.