1 Innledning – mandat m.v. – sammendrag
1.1 Utvalgets oppnevning og sammensetning
Utvalget for vurdering av helikoptersikkerheten på norsk kontinentalsokkel ble oppnevnt av Samferdselsdepartementet 24. juli 2000. Utvalget ble oppnevnt for å forestå første delutredning av en todelt utredning vedr. helikoptertrafikken i tilknytning til petroleumsvirksomheten på norsk sokkel. Det ble ved oppnevningen lagt vekt på en bredest mulig sammensetning med representanter fra aktuelle offentlige instanser, interesseorganisasjoner, samt olje- og helikopteroperatørene. Utvalget fikk følgende sammensetning:
Forskningsdirektør Tor Ulleberg, SINTEF Teknologiledelse (utvalgets leder)
Rådgiver Ronald Geirhovd, Luftfartsverket
Seksjonssjef Bryn Aril Kalberg, Oljedirektoratet
Rådgiver Benedicte Leivestad, Sjøfartsdirektoratet
Seniorrådgiver Inger Johanne Sundby, Statskonsult
Rådgiver Eivor Bremer Nebben, Statskonsult
Flyger Svein Erik Lorentzen, Norsk Flygerforbund
Direktør Margareth Øvrum, Statoil
HMS Koordinator Ketil Karlsen, LO Industri
Flygesjef Glenn Christiansen, CHC Helikopter Service AS
Operasjonssjef René de Jong, Norsk Helikopter AS
Representantene fra helikopteroperatørene, CHC Helikopter Service AS og Norsk Helikopter AS, møtte vekselvis i utvalgsmøtene. I tillegg har major Finn-Roger Hoff, Forsvarskommandoen Sør-Norge, vært innleid som faglig rådgiver for utvalget. Som sekretær ble juridisk rådgiver Dagheid Fure, Luftfartstilsynet, oppnevnt.
1.2 Bakgrunnen for mandatet og utredningsarbeidet
Helikoptertransporten er i hovedsak regulert etter samme mønster som andre luftfartsvirksomheter, men skiller seg likevel vesentlig fra disse ved at den også inngår som en del av en helhet når risikoer forbundet med olje- og gassvirksomhet vurderes. Likeledes er deler av infrastrukturen og tjenesteytingen for helikoptervirksomheten underlagt flere offentlige instanser enn det som er vanlig for andre former for luftfart. Den direkte foranledningen for igangsetting av utredningen var bl.a. en henvendelse fra Norsk Flygerforbund til Samferdselsdepartementet i januar 1999 med anmodning om at det ble foretatt en vurdering av hvilket forvaltningsorgan som har det overordnede ansvaret for helikoptervirksomheten på norsk kontinentalsokkel. Det har også blitt uttrykt ønske om avklaring av en rekke andre aktører som synes ansvaret er uhensiktsmessig fordelt og som har vanskeligheter med å klarlegge hvem som har det overordnede ansvaret både i luften og på helikopterdekket på fast og flyttbar innretning på norsk sokkel. Luftfartsverket ved Luftfartsinspeksjonen, senere Luftfartstilsynet, anbefalte at spørsmålet ble utredet nærmere, og fikk etter dette i oppdrag fra Samferdselsdepartementet å utarbeide forslag til mandat og sammensetning av en arbeidsgruppe som skulle utrede ansvars- og myndighetsforholdene i forbindelse med helikoptervirksomheten tilknyttet petroleumsvirksomheten på norsk sokkel.
I lys av de senere års ulykker i andre deler av transportsektoren i Norge og den etterfølgende fokusering på det offentliges ansvar og ev. uklare ansvarsforhold, ble det vurdert som særdeles viktig å gi flysikkerhet generelt, i dette tilfellet helikoptersikkerhet spesielt, nødvendig prioritet. Da sikkerheten fremdeles er under nivået for annen flytransport av passasjerer, må det også være en målsetning å arbeide for et enda bedre flysikkerhetsnivå på norsk kontinentalsokkel. Det ble derfor vedtatt at utredningen skulle foretas i et offentlig utvalg.
1.3 Utvalgets mandat – tolkning/avgrensning av mandatet
Utvalgets mandat for delutredning I er som følger:
1.3.1 Vurdere organiseringen av det offentliges engasjement i forbindelse med helikopterflygingen knyttet til virksomheten på kontinentalsokkelen
Kartlegge hvilke offentlige instanser som har myndighetsansvar og/eller driver tjenesteyting, eller som på annen måte kan påvirke sikkerheten til sivil norsk helikopterflyging i tilknytning til virksomheten på den norske kontinentalsokkelen.
Kartlegge hvilke roller/oppgaver hver enkelt instans har og hvilke av disse som kan ha direkte eller indirekte innflytelse på flysikkerheten.
Klarlegge hvordan oppgave- og ansvarsfordelingen mellom de forskjellige offentlige instanser er tenkt, og hvordan den fungerer i praksis.
Påpeke eventuelle uklarheter i oppgave- og ansvarsforhold, samt avdekke eventuell ineffektiv organisering. Beskrive bakgrunnen/årsakene til eventuelle uklarheter og/eller ineffektiv organisering.
Fremskaffe en oversikt over samtlige lover, forskrifter, retningslinjer, instrukser og lignende som regulerer helikoptervirksomheten på norsk kontinentalsokkel. Klarlegge eventuelle uklarheter/mangler i regelverket. Vurdere om gjeldende regelverk fungerer tilfredsstillende/ optimalt i henhold til formålet.
Fremskaffe en oversikt over britisk (ev. dansk, nederlandsk) regelverk som regulerer helikoptervirksomheten på britisk (ev. dansk, nederlandsk) kontinentalsokkel, hvordan virksomheten er regulert og organisert, samt hvordan tilsyn med virksomheten blir ført.
Tilrå eventuelle forbedringer av det offentliges organisering som følge av resultatene som måtte fremkomme av punktene 1.1 t.o.m. 1.6.
Tilrå eventuelle forbedringer/forenklinger av regelverket som følge av resultatene som måtte fremkomme av punktene 1.1 t.o.m. 1.6.
Fremskaffe oversikt over offentlige/private råd, utvalg, arbeidsgrupper og lignende som i løpet av de siste årene har arbeidet med flysikkerheten innenfor det aktuelle området.
Vurdere om dagens ordning med flere separate offentlige/private råd, utvalg, arbeidsgrupper og lignende er den mest rasjonelle måten å medvirke til at flysikkerheten opprettholdes eller fremmes, eller om denne funksjonen bør ivaretas på andre måter og, i så fall, hvilke.
Økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser av forslagene skal utredes i samsvar med kapittel 2 i ”Instruks om utredning av konsekvenser, foreleggelse og høring ved arbeidet med offentlige utredninger, forskrifter, proposisjoner og meldinger til Stortinget”, (Utredningsinstruksen) av 18.02.00. Minst ett av forslagene skal baseres på uendret ressursbruk innen området.
Utvalget skal fremlegge sin innstilling innen 01.06.01.
Delutredning II igangsettes som en videreføring av del I umiddelbart etter at delutredning I er avsluttet. Ifølge mandatet for del II skal utvalget bl.a. konkret foreslå realistiske flysikkerhetsmål, vurdere om dagens flysikkerhetsnivå er akseptabelt og vurdere behovet for konkrete tiltak for å fremme flysikkerheten på norsk sokkel. For å sikre kontinuitet vil minimum utvalgets leder og sekretær fortsette i utredningens del II.
1.3.2 Utvalgets tolkning av mandatteksten
Ovennevnte mandattekst inneholder enkelte justeringer i forhold til den opprinnelig vedtatte tekst. Utvalgets forslag til endringer, samt tolkning av mandatet, ble akseptert av Samferdselsdepartementet i brev 23. oktober 2000 til utvalget. Gjennomgangen av utvalgets tolkning nedenfor inneholder både konkrete endringer og mer generelle uttalelser i tilknytning til utvalgets forståelse av teksten:
Mandatets pkt. 1. – Opprinnelig mandattekst var som følger:
”Kartlegge hvilke offentlige instanser som påvirker eller har myndighetsansvar og/eller driver tjenesteyting i sivil norsk helikopterflyging i tilknytning til virksomheten på den norske kontinentalsokkelen”. Ordet ”påvirker” i pkt. 1.1 ble tatt inn i teksten under tidspress helt i slutten av prosessen. Etter utvalgets vurdering ble ordlyden etter denne endringen noe uklar og snever. Ordlyden bør både dekke instanser som har myndighetsansvar/driver tjenesteyting og instanser som på annen måte kan påvirke flysikkerheten. Utvalget foreslo derfor følgende nye tekst til pkt. 1.1 som ble vedtatt av Samferdselsdepartementet:
”Kartlegge hvilke offentlige instanser som har myndighetsansvar og/eller driver tjenesteyting, eller som på annen måte kan påvirke sikkerheten til sivil norsk helikopterflyging i tilknytning til virksomheten på den norske kontinentalsokkelen”.
Mandatets pkt. 3 – ”...hvordan den fungerer i praksis” inkluderer etter utvalgets oppfatning ikke en gjennomgang av hvordan oppgave- og ansvarsfordelingen bør være, men kun en faktisk beskrivelse av hvordan den ”er” p.t.
Mandatets pkt. 4 – Det kan etter utvalgets vurdering være andre årsaker enn uklare oppgave- og ansvarsforhold som er det egentlige problemet, eksempelvis ressurssituasjonen, mangel på kompetanse etc. Utvalget påpeker viktigheten av at de egentlige problemene defineres. ”...ineffektiv organisering” inkluderer om mulig både intern organisering og organisering på tvers av organisasjonene.
Mandatets pkt. 5 – Oversikten over regelverket skal i utgangspunktet begrense seg til regelverk som har sitt utspring i lover. Utrykket ”og lignende” tolker utvalget imidlertid til også å omfatte for eksempel industristandarder, delegasjonsbrev og lignende. Det blir regelmessig henvist til standarder i forskrifter. Etter utvalgets oppfatning kan oversikt over standarder være påkrevd for å kunne presisere mangler.
Mandatets pkt. 6 – ”...dansk, nederlandsk” er satt i parentes. Utvalget er enig i at en oversikt over britisk regelverk er første prioritet, men at også dansk og nederlandsk regelverk bør ses nærmere på. Under enhver omstendighet må utvalget få klarhet i hvilke internasjonale forpliktelser Norge er bundet av og dermed hva vi har råderetten over nasjonalt.
Mandatets pkt. 7 og 8– Mandatteksten endres til ”t.o.m. 1.6” i stedet for opprinnelig tekst ”t.o.m. 1.5”. Utvalget presiserer viktigheten av å holde seg til de store linjer og ikke gå i detaljer. Det må legges vekt på at utvalget skal ”tilrå”, ikke komme med forslag på detaljnivå. Dette innebærer at utvalget ikke skal foreslå konkrete og detaljerte forskriftsendringer.
Mandatets pkt. 9 – Utvalget foreslår at ”de siste årene” skal bety de siste 10 årene, men at NOU 1980: 46 også bør inkluderes i gjennomgangen. Utvalget bemerket at ”råd” betyr råd på tvers av organisasjonsgrenser. Utvalget forutsetter at interne råd, arbeidsgrupper i selskaper/organisasjoner fortsetter sitt arbeid uavhengig av utvalgets utredning.
1.4 Utvalgets metodikk
Det har vært avholdt 10 heldagsmøter i utvalget. I tillegg har utvalget vært på befaring hos luftfartsmyndighetene i Storbritannia (UK CAA) og på Gullfaks C. I Storbritannia ble det også avholdt møter med representanter fra Shell Aircraft og britiske helikopteroperatører (Scotia og Bristow). Utvalgets leder og sekretær har i tillegg hatt møter med de nederlandske og danske luftfartsmyndighetene, samt hatt en rekke arbeidsmøter. Det ble avholdt ett møte med en ekstern referansegruppe, samt at foreløpige resultater av utvalgets arbeid ble presentert på Sola-konferansen (årlig skandinavisk luftfartskonferanse) primo mai 2001. Utvalget har hatt tilgang på én sekretær samt noe ekstra utredningskapasitet fra Luftfartstilsynet og SINTEF Teknologiledelse.
Utvalgets metodikk og tilnærming til mandatet kan oppsummeres på følgende måte:
Diskusjon og avgrensning, felles forståelse av mandatet.
Distribusjon og individuell gjennomgang av relevant litteratur de siste 10 årene.
Presentasjon på utvalgsmøte av Helicopter Safety Study 1 og 2 (SINTEF).
Gjennomgang på utvalgsmøter av ansvar/myndighet, oppgavefordeling og regelverk sett fra myndighetenes side (presentasjoner av Luftfartstilsynet, Oljedirektoratet, Luftfartsverket og Sjøfartsdirektoratet).
Gjennomgang på utvalgsmøter av ansvar/myndighet, oppgavefordeling og regelverk sett fra helikopteroperatørenes side (Norsk Helikopter, CHC Helikopter Service, Scotia UK og Bristow UK), samt fra oljeselskapenes side (Statoil og Shell Aircraft UK).
Gjennomgang på utvalgsmøte av hendelsesforløp i Norne-ulykken.
Befaring i helikopter og tur til Gullfaks C.
Besøk til britiske, nederlandske og danske luftfartsmyndigheter.
Analyse av uklarheter og problemområder sett ut fra de enkelte faser/oppgaver i en helikoptertur offshore.
Gjennomgang av foreløpige konklusjoner med en ekstern referansegruppe, samt på Sola-konferansen.
Utvalgets innstilling (rapport) har i hele perioden vært gjenstand for bearbeiding og kommentarer fra utvalgets medlemmer, som alle har bidratt aktivt til resultatet. Med utgangspunkt i den forståelse og kunnskap som er generert, har utvalget diskutert potensielle forbedringer og kommet med tilrådinger.