7 De enkelte temaer og sektorer med sine lover og virkemidler

I NOU 2001:7 behandlet utvalget en rekke viktige samfunnsoppgaver og sektorer, og deres forhold til plansystemet i plan- og bygningsloven. Vi drøftet hvordan plansystemet i plan- og bygningsloven kan utvikles for å vareta disse på en bedre måte, og hvordan lovgivning på de forskjellige samfunnsområder kan koples og samordnes med plan- og bygningsloven for å få til forenklinger og effektiviseringer av beslutningsprosesser, i tråd med utvalgets mandat.

Høringen viste at det er meget stor interesse hos de forskjellige fagmyndigheter for plan- og bygningsloven, og for de muligheter dette plansystemet kan gi. Våren 2002 gjennomførte utvalget drøftingsmøter med alle departementer utenom Utenriksdepartementet og Finansdepartementet for å innhente nærmere synspunkter på disse spørsmål og prøve ut tanker og forslag.

I dette kapitlet søker utvalget å trekke en del konklusjoner og fremme forslag om hvordan plansystemet i plan- og bygningsloven kan tilpasses for å vareta ulike hensyn på en bedre måte. På enkelte områder fremmes konkrete lovforslag, mens det på andre må arbeides videre. Det overordnete mål er et system som er enklere, mer oversiktlig og mer forutsigbart enn det ofte fragmenterte lovsystemet vi har i dag. Vi viser også til NOU 2001:7.

7.1 Næringsutvikling og sysselsetting

7.1.1 Utfordringer

Dagens næringsliv preges av store endringer. Sysselsettingen i tjeneste- og servicenæringene øker, mens færre er sysselsatt i industri og primærnæringer. Sysselsettingen blant kvinner og utdanningsnivået i samfunnet øker. Noen utviklingstrekk peker i gal retning. Arbeidslivet er mer intensivt enn før, med høyere tempo, kortere tidsfrister og lite «slakk» i organisasjonene. Utviklingen går i retning av flere uføretrygdede og økt sykefravær. Stadig flere har en hverdag som domineres av samhandling med kunder, klienter og pasienter. Dette påvirker arbeidet positivt, men har også noen negative sider. Forskning viser en sterk årsakssammenheng mellom arbeidsintensitet, helseproblemer og arbeidsrelaterte skader.

Stabile rammebetingelser er en viktig forutsetning for næringsutvikling. Lønnsomme bedrifter som eksporterer eller importerer varer og tjenester i åpen konkurranse, er en forutsetning for verdiskaping og finansiering av velferden. Norge har alltid hatt en åpen økonomi, og eksporten utgjør om lag 45 prosent av BNP. Det er viktig at myndighetene legger til rette for effektive rammebetingelser som bidrar til at norske bedrifter er konkurransedyktige internasjonalt.

Plan- og bygningsloven er viktig i en slik sammenheng. Det må legges til rette arealer for næringsutvikling. Ved planlegging av ny produksjon av varer og tjenester må tiden som går med før oppstart, være kortest mulig. Tidsbruken i plan- og byggesaker påvirker kapitalkostnadene, som igjen påvirker konkurranseevnen. Den påvirkes også av samfunnets evne til å planlegge og tilrettelegge infrastruktur. Alt dette er forhold som krever en effektiv planlov, der næringsutvikling, verdiskaping og sikre arbeidsplasser vektlegges som grunnlag for fellesgodene i samfunnet.

7.1.2 Hovedpunkter i første delutredning

I første delutredning drøfter Planlovutvalget nærmere næringslivets behov for effektiv planlegging. Utvalget registrerer at det stadig oftere er næringslivet selv som tar initiativ til planendringer etter plan- og bygningsloven. Det er en utfordring å organisere planprosessene slik at næringslivet får god informasjon og egnede arenaer for deltakelse. Undersøkelser i regi av Nærings- og handelsdepartementet (NHD), viser at bare halvparten av bedriftene er fornøyde med kommunenes behandling av byggesaker og ulike typer reguleringssaker. Det er behov for bedre veiledning, informasjon og kortere saksbehandlingstid.

God regional og kommunal planlegging er en sentral og viktig faktor for positiv lokal og regional næringsutvikling. Formålet med regional utvikling er å skape en helhetlig og ønsket samfunnsutvikling i regionen. I dette ligger økt verdiskapning, god tilgang på stabil arbeidskraft, variert arbeidsmarked, godt tjenestetilbud og vekstkraftige regioner. Med de komplekse og sammensatte utfordringer regionene står overfor, er det viktig at disse kan møtes med en helhetlig politikk der brukernes behov står i fokus, og der det kan settes inn tiltak på områder som er kritiske for god regional utvikling.

Utvalget mener kommunene bør være pådrivere for utvikling av arenaer for kommunikasjon og dialog med næringslivet. Kommunene må selv ha klarere strukturer for å unngå dobbeltbehandling, og plan- og bygningsloven må bli mer brukervennlig.

7.1.3 Høringsuttalelser

I høringsuttalelsene er NHD og byggenæringen særlig opptatt av behandling av private planer og lovfesting av utbyggingsavtaler. Høringsuttalelsene tar også opp spørsmålet om konsekvensutredninger for tiltak som ikke har plankrav. Næringen uttrykker behov for enklere plankrav i mindre kommuner med begrensete ressurser til planutarbeiding. Godkjenningsordningen vedrørende fylkesplanlegging oppfattes som betydelig offentlig byråkrati. Næringen tar også i sine høringsuttalelser opp behovet for å sikre god samordning mellom plan- og byggesaksdelen gjennom forhåndskonferanse. Ofte stiller kommunen med personer på «lavt nivå» som ikke kan forplikte den administrative behandlingen av plansaker i kommunen, noe som er tidkrevende for næringslivet og lite forpliktende for kommunen.

Landsorganisasjonen (LO) framhever dagens ubalanse mellom boligtilbud, arbeidsplasser og offentlig kommunikasjon og mener at denne ubalansen bare kan løses regionalt og i et langsiktig perspektiv. De påpeker videre at en langsom og byråkratisk byggesaksprosess, særlig for rehabilitering av næringsbygg, går spesielt ut over mindre byggherrer og entreprenører.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) peker særlig på at sterke sentraliseringstrekk krever økt tempo og fleksibilitet i planprosessene og en lov som språklig og systematisk er lett tilgjengelig for brukerne. De framhever i likhet med næringen for øvrig, at utbyggingsavtaler kan være et fleksibelt verktøy for gjennomføring, dersom det innføres klare begrensninger for hvilke vilkår som kan stilles.

Næringslovutvalget har vært spesielt opptatt av vilkårene for små og mellomstore bedrifter. De understreker i sin høringsuttalelse behovet for planprosesser som i minst mulig grad er til hinder for verdiskapning.

Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) har ikke plankrav knyttet til sine virkemidler. En del fylkeskommuner har imidlertid inngått avtaler med SND, der fylkesplanen er retningsgivende, når den ikke er i strid med SNDs overordnete mål og strategi, som skal bygge på nasjonale mål i nærings- og regionalpolitikken.

7.1.4 Utvalgets vurderinger og konklusjoner

Utvalget har drøftet hvordan endringer i plan- og bygningsloven kan bidra til en positiv nærings- og sysselsettingsutvikling. Det generelle bildet ved tusenårsskiftet viser et kunnskaps- og tjenestesamfunn som dominerer over det tradisjonelle, stabile industrisamfunnet, slik dette i sin tid overtok dominansen etter de tradisjonelle primærnæringene. Om lag 75 prosent av de sysselsatte arbeider i dag innen service eller tjenesteyting, privat eller offentlig. Den rene industriproduksjonens andel av verdiskapingen er kraftig redusert i forhold til verdien av tjenesteyting, produktutvikling, nyskaping og utvikling. Kompetanse er en grunnleggende forutsetning for utviklingen av vekstkraftige regioner og lokalsamfunn. Kunnskap, entreprenørskap og innovasjonsevne er ofte viktige suksessfaktorer for utviklingen i kommuner og fylker, sammen med en effektiv infrastruktur. I regionsentra med kompetansekrevende og konkurranseutsatte hjørnesteinsbedrifter - særlig på Vestlandet og i Nord-Norge - letter gode kommunikasjoner bedriftenes tilgang på kvalifisert arbeidskraft. En god infrastruktur styrker de store byregionenes posisjon overfor konkurrenter i andre land. Nasjonal transportplan (NTP) peker derfor på behovet for et sammenhengende stamvegnett på tvers av fylkesgrenser og til og fra utlandet. NTP understreker behovet for effektive havneløsninger med tilhørende infrastruktur, kombinasjon av ulike transportformer, samt behovet for å styrke kollektivtrafikken i områder med stor befolkningstetthet.

Den postindustrielle økonomien følges av kulturelle endringer med økte muligheter i valg av individuell livsstil. Arbeidslivet utvikler seg ulikt med forskjellige former for samhandling og produksjon. Politikk og planverktøy må tilpasse seg dette.

Arbeidsstyrken er mer mangfoldig. Familiestrukturen er endret. De fleste kvinner i yrkesaktiv alder er i arbeid. Andelen som arbeider deltid, er redusert. To yrkesaktive foreldre er vanlig. Rundt 1980 gjaldt det bare ca. halvparten av barnefamiliene. Samtidig er det flere aleneforeldre, med større krav til å kombinere arbeid og omsorg. Siden 1985 har nettoinnvandringen til Norge økt. Innvandrerne kommer fra andre land enn tidligere. Deres deltakelse i yrkeslivet har steget jevnt, men varierer sterkt etter hvilke land de opprinnelig kommer fra.

Nye spenninger i samfunnet skaper nye utfordringer. Utstøting fra arbeidslivet handler mye om økt tempo, krav til effektivisering, nedleggelser og innskrenkinger, men skyldes også diskriminering av personer etter etnisk bakgrunn, alder, seksuell legning med videre, ved ansettelser eller i arbeidsforholdet. Eierskifter og stadige interne omstillinger gir opphav til usikkerhet og belastninger. Over 40 prosent av arbeidstakerne har tatt del i intern omorganisering på arbeidsplassen sin i løpet av et år, og en femtedel har opplevd eierskifte.

Næringslivet og samfunnet rundt er i rask endring. Nye utfordringer reises. Nye grupper skal inkluderes. Verdiskapningen og velferden skal sikres. Omstillingsprosessene i offentlig sektor kommer i seg selv til å stille ekstra krav til forutsigbar og god planlegging.

Utvalget foreslår derfor at næringsutvikling omtales spesielt i formålsparagrafen som ett av flere hensyn det skal legges spesiell vekt på i planleggingen. (§ 1-1). Vi foreslår også flere steder at næringslivet skal delta i planprosessene.

Regjeringen (Bondevik II) legger opp til at fylkeskommunen skal gis økt myndighet i forvaltningen av distrikts- og regionalpolitiske virkemidler, gjennom den nye rollen som regional utviklingsaktør. Fylkeskommunen vil da kunne være med å finansiere ulike programmer og vil selv ha midler til å gjennomføre prosjekter.

Utvalget mener at en vellykket nærings- og sysselsettingspolitikk må ta utgangspunkt i regionens spesielle situasjon og utfordringer. Regionale aktører må i tett samarbeid med lokale og nasjonale aktører utvikle strategier og tiltak der en ut fra felles visjoner og mål systematisk utnytter regionens muligheter. De aller viktigste å mobilisere til samarbeid og målrettet satsing er innbyggerne selv, organisasjoner og næringslivet. Gjennom endret opptreden og rolleforståelse, med vekt på helhet og brukervennlighet, kan fylkeskommunen opparbeide seg legitimitet som nyttig samarbeidspartner for kommunene, næringslivet og de statlige sektormyndighetene. Utvalget mener at forslaget til nytt plansystem vil styrke fylkeskommunens muligheter til å fylle rollen som regional utviklingsaktør i samspill med andre aktører, og bidra positivt til regional og lokal næringsutvikling.

En målrettet planlegging med plan- og bygningsloven som et effektivt instrument er, etter utvalgets syn, helt sentralt i å styrke fylkeskommunen og kommunene som næringspolitiske aktører i partnerskap med regionale og lokale bedrifter. Vi mener at de endringsforslagene utvalget fremmer, vil bidra til styrket verdiskaping og næringsutvikling regionalt og lokalt, dersom virkemidlene tas i bruk.

Utvalgets forslag om regional planstrategi (§ 5-3), fylkesdelplaner (§ 6-5), regionalt handlingsprogram (§ 6-7) og interkommunalt samarbeid (§ 7-1) vil være hensiktsmessige virkemidler for å styrke gjennomføringen av den lokale og regionale nærings- og sysselsettingspolitikken.

Utvalgets forslag om kommunal planstrategi (§ 8-3) i begynnelsen av ny kommunestyreperiode vil synliggjøre de næringspolitiske utfordringene i kommunen og bevisstgjøre de nyvalgte politikerne. Forslaget må ses i sammenheng med det tilsvarende forslaget på regionnivå. Prosessene vil foregå parallelt og integrert i hverandre, samtidig som det innhentes synspunkter fra statlige organer. Det gir bedre muligheter for en helhetlig næringspolitikk på regionalt nivå enn planlegging ukoordinert og hver for seg.

Utvalgets forslag om økt vekt på samfunnsdelen (§ 9-2) i kommuneplanen vil bidra til at næringsutvikling knyttes nærmere til kommunens øvrige samfunnsmessige utfordringer, mål og oppgaver, på en positiv og mer langsiktig måte. Gjennom samfunnsdelen til kommuneplanen kan nye utfordringer og virkemidler bedre vurderes opp mot tradisjonell oppgaveløsning. Utfordringer for regionen, kommunesamfunnet, kommunen som organisasjon og sektorene enkeltvis og i samarbeid kan ses i sammenheng.

Arealdelen av kommuneplanen med arealformål (§ 9-7), hensynssoner (§ 9-8) og retningslinjer og bestemmelser (§ 9-9) er viktig når det gjelder forutsigbarhet for næringslivet. Oversikt og forutsigbare betingelser er ytterligere vektlagt ved at arealkategoriene er gjort gjennomgående for alle plannivåer. I tillegg til kommuneplanens arealdel gjelder det områdeplan (kapittel 11) og detaljplan (kapittel 12).

Utvalgets forslag om planprogram (§ 10-2) vil ivareta helheten i planarbeidet bedre enn i dag. Det foreslåtte planprogrammet kan fange opp bredden av næringspolitiske momenter og gi grunnlag for mer helhetlige kommunale næringsplaner. Planprogrammet kan brukes som virkemiddel til å identifisere samarbeidspartnere og utvikle partnerskapsløsninger både lokalt og regionalt.

Når det gjelder behovet for en velfungerende infrastruktur, viser utvalget særlig til kapittel 13 i lovforslaget, der samordnet areal- og transportplanlegging er foreslått som særskilt planleggingsoppgave. En god kystsoneplanlegging etter kapittel 14 i lovforslaget kan være viktig for næringsutvikling og ressursforvaltning langs kysten. Lovforslagets kapittel 18 omhandler utbyggingsavtaler. Forslaget trekker opp grensene for hva som kan avtales, og hvordan slike avtaler kan bidra til en mer effektiv gjennomføring.

Utvalgets samlede forslag til ny lov gjør plan- og bygningsloven til det viktigste virkemidlet for å tilrettelegge for næringsutvikling i kommuner og fylker. Planmyndighetene lokalt og regionalt pålegges å ta opp næringsutvikling og sysselsetting i sin planlegging. Gjennom forslag til samordning og forenkling får næringslivet mer forutsigbare rammer. Økt vekt på samfunnsdelen gjør planmyndighetene bedre i stand til å møte nye utfordringer og koble disse til temaplaner, handlingsprogram og økonomiske og andre virkemidler. Kravet om partnerskap i planleggingen på tvers av nivåer og sektorer muliggjør også mer målrettet bruk av samtlige tilgjengelige virkemidler. Det viktigste er imidlertid at plansystemet under ett er fleksibelt og effektivt nok til å tilpasses ulike behov i ulike deler av landet.

7.2 Landbruk

7.2.1 Utfordringer

Landbruksvirksomhet preger store deler av landet og spiller en viktig rolle for utviklingen av landskap og miljø. Næringen er sentral som forvalter av arealer, både i bruks- og verneperspektiv. Landbruket er i omstilling, og det er knyttet store utfordringer til å skaffe nødvendig næringsinntekt samtidig med krav om mer rasjonell drift.

Det har også etter hvert utviklet seg nye næringer og tiltaksformer. Det kan være næringsetableringer i liten skala med tilknytning til produksjonen på bruket, eller ulike former for bruk av bygningene i forbindelse med tradisjonell bygdeturisme, utleiehytter og liknende.

Innen skogbruksnæringen er det utmarksarealene som utgjør grunnlaget både for forvaltning og utnyttelse av tømmerressursene. Skogen er også grunnlaget for viktige miljøverdier som rekreasjon, friluftsliv, jakt og fiske, og som livsmiljø for planter og dyr. I selve skogsdriften er en avhengig både av biologisk produksjon og tilgjengelighet til arealene. Også i den private næringslivsdelen av skogsektoren stilles det konkrete krav om miljøhensyn knyttet til en rekke ulike miljøparametre.

7.2.2 Hovedspørsmål i første delutredning og høringen

Spørsmål om landbrukets stilling i planleggingen etter plan- og bygningsloven ble behandlet forholdsvis grundig i utvalgets første delutredning. Det vises til NOU 2001:7 kapittel 4.2.5, 13.1.5 og 16.3.16. LNF-formålet i kommuneplanens arealdel ble viet særlig oppmerksomhet. LNF rommer ulike formål og bruk: Innmark/gårdsbebyggelse, sammenhengende jord- og skogbruksområder, høyfjellsområder, reindriftsområder med flytteleier og kalvingsland, kulturlandskap med spesielle forvaltningsregler, områder med ulike landskaps- og naturverdier, friluftsliv og turistvirksomhet av ulike slag, tynt befolkede kystområder og områder med høyt biologisk mangfold. For mange av disse områdene er verneverdiene knyttet til tradisjonelle former for landbruksdrift. Landbrukets betydning som næring i store deler av landet, og behovet for vern av dyrkbar jord, særlig matkornareal, er viktige spørsmål for drøftingen av hvilke tema og forhold som bør tas opp i den regionale og kommunale planleggingen, og særlig arealplanleggingen. Foran i kapittel 3.8.1 er det redegjort nærmere for utvalgets drøftinger av hvordan LNF-kategorien kan tilpasses dagens behov, og de forskjellige alternative løsninger. Kjernen i spørsmålet som drøftes, er om en gjennom kommuneplanens arealdel skal kunne legge visse restriksjoner på utbygging innenfor landbruket, og på driften av landbruksarealer av hensyn til natur-, frilufts-, kulturminne- estetikk- eller andre hensyn, som også kan være forskjellige former for hensyn innen landbruk. I den sammenheng er definisjonen av landbruk, og hvilke tiltak som direkte er i samsvar med formålet, et sentralt spørsmål. I plan- og bygningsloven av 1985 er det lagt til grunn at det er tiltak og virksomhet som ledd i såkalt «tradisjonell» landbruksmessig biologisk produksjon, og annen «stedbunden næring», jf. § 20-4 andre ledd bokstav c, som er i samsvar med formålet. Annen virksomhet som turisme, handel, utleiehytter, industriell produksjon og liknende faller utenfor. Norsk landbruk er inne i en betydelig omstillingsprosess som krever utvikling og nytenkning og der landbrukets oppgave blir i stadig større grad flerfunksjonell. Miljøtiltak, drift av et levende kulturlandskap og basis for levende bygder blir stadig viktigere oppgaver.

I høringen fordeler uttalelsene seg på alle alternativer som utvalget drøftet i sin første utredning, men hovedtyngden gir i utgangspunktet støtte til utvalgets alternativ 1, dvs å beholde LNF-kategorien samlet, men med adgang til å gi bestemmelser for praktiseringen av sektorenes virkemidler, og for å synliggjøre de viktige interessene. Jord- og skogbruksorganisasjonene går i hovedsak inn for å beholde dagens ordning uten anledning til å legge restriksjoner på landbruksdriften i kommuneplanens arealdel. Samtidig ønsker en å kunne innpasse nye landbruksbaserte funksjoner innenfor stedbunden næring i større grad enn i dag.. På den annen side er det en god del høringsinstanser som viser til behov for å kunne legge bedre til rette for naturvern- og friluftslivssiden innenfor LNF. Dertil framheves behovet for hjemmel til å gi nødvendige bestemmelser for å sikre de ulike interesser i kombinasjonen. Frilufts- og naturvernorganisasjonene går tydeligst inn for et ønske om deling eller underdeling av LNF-kategorien for å kunne vareta natur, biologisk mangfold eller friluftslivshensyn direkte gjennom kommuneplanens arealdel.

7.2.3 Lovgrunnlag og plantyper innenfor landbrukssektoren

Jordbruk

• Lov av 12. mai 1995 nr. 23 om jord (Jordlova). Siktemålet med loven er å fremme bruk av arealressurser (jord, skog og fjell) «på den måten som er mest gagneleg for samfunnet og dei som har yrket sitt i landbruket.» § 8 om vern av dyrket jord er viktig element i dette. Etter § 9 og § 12 er omdisponering og deling av jordbruksjord forbudt uten særskilt tillatelse. Etter § 2 gjelder ikke forbudet i § 9 og § 12 mot deling eller omdisponering i områder som; 1) i reguleringsplan eller bebyggelsesplan er lagt ut til andre formål enn landbruk og fareområde, 2) i bindende arealdel av kommuneplan er lagt ut til byggeområde, område for råstoffutvinning eller landbruks-, natur-, og friluftsområde der grunnutnyttelsen er i samsvar med bestemmelser om spredt bebyggelse som krever at det foreligger bebyggelsesplan før deling og utbygging kan finne sted. Her er det altså planene som avgjør arealbruken.

• Landbruksmyndighetene er: Landbruksdepartementet, fylkesmannen, fylkeslandbruksstyret og kommunen.

• Forskrift av 20. desember 1996 krever behandling og godkjenning av landbruksveger.

• Med utgangspunkt i jordbruksavtalen utarbeides landbruksplaner og driftsplaner i kommunene og for de enkelte bruk.

• Forskrift om nydyrking krever behandling og godkjenning av arealer som nydyrkes.

• Gjennom de økonomiske virkemidler som er knyttet til jordbruksavtalen stilles ulike krav til driften (kulturlandskap, miljøvern, forholdet til biologisk mangfold, bygdeutvikling med videre).

Skogbruk

• Lov om skogbruk og skogvern av 21. mai 1965. Skogbrukslovens § 3 første og andre ledd tilsvarer helt ut jordlovens § 2 første og andre ledd. Det innebærer at skogbrukslovens § 50 med krav om skogoppsynets tillatelse til omlegging av skogmark viker for planer etter plan- og bygningsloven.

• Skogmyndighetene er: Landbruksdepartementet, fylkesmannen, fylkeslandbruksstyret, kommunen.

• Skogbruksloven § 17a hjemler adgang til å kreve plan for veger med videre

• Skogbruksloven § 17b hjemler forskrifter om særlige driftshensyn i områder som er viktige for hensyn til natur og friluftslivet. Det kan for eksempel fastsettes særskilt meldeplikt for nærmere bestemte tiltak i skogsdrift av omsyn til friluftsliv og naturvern.

• Forskrift av 20. desember 1996 om behandling og godkjenning av landbruksveger (samme som jordloven).

• Det drives skogbruksplanlegging i næringen for de enkelte eiendommer.

• Det er etablert et avtalebasert system med miljøkrav og miljøsertifisering - «Levende skog».

• Det er etablert ordninger med tilskudd for bygging av landbruksveger og for drift i vanskelig terreng.

Andre lover

• Lov av 31. mai 1974 om konsesjon ved erverv av fast eiendom.

• Lov av 21. desember 1979 om jordskifte. Etter § 41 skal jordskifteretten ta hensyn til planer etter plan- og bygningsloven.

7.2.4 Utvalgets vurdering og konklusjoner

Det vises i utgangspunktet til omtalen i kapittel 3.8.1 om formålet; «areal for landbruks-, reindrifts-, natur- og friluftsformål» og til motivene til § 9-7 nr. 3, og § 9-9 fjerde ledd nr. 3.

Det er sentralt for utvalget at en revidert plan- og bygningslov blir et hensiktsmessig virkemiddel for å bevare og utvikle landbruksnæringen, og sikre den de arealer som kreves for økonomisk drift og langsiktig vern av matjorden som grunnlag for matproduksjon. Planleggingen skal likeledes være et egnet redskap for de vanskelige avveininger som nødvendigvis må gjøres mellom landbruket og andre samfunnsoppgaver og hensyn. Dette gjelder både i forhold til utbygging som krever arealer, og naturvern og andre hensyn som landbruket kan ha både positive og negative virkninger for.

Utvalget mener landbruk som næring har en viktig plass i den regionale og kommunale planleggingen, og spesielt at den bør være et tema i kommuneplanens samfunnsdel som en del av planleggingen for næringsutvikling. Videre er de forskjellige formene for landbruk aktuelle elementer i de kommunale arealplanene. Utvalget foreslår at arealformålet LRNF fortsatt beholdes som en samlet kategori i kommuneplanens arealdel, men at det åpnes for å gi retningslinjer og bestemmelser knyttet til kategorien, og som kan komme til uttrykk i forskjellige typer av hensynssoner. Når det særskilt gjelder tilføyelsen av reindrift R vises til kapittel 7.3. Noen slike retningslinjer og bestemmelser vil innebære restriksjoner på ny utbygging for landbruksformål. De kan også innen visse rammer gjelde pågående landbruksdrift. Bestemmelser som har vesentlig betydning for igangværende virksomhet skal imidlertid bare kunne gis gjennom detaljplan eller områdeplan. Disse planformene vil samtidig kunne brukes til å sikre landbruket på lengre sikt, og for en nyansert avveining i forhold til andre hensyn. For blant annet å kunne sikre landbruksjord et langsiktig vern, foreslås at en kommuneplans arealdel kan gis lengre bindingstid ved statlig godkjenning. Dessuten vil muligheten for å utarbeide en fylkesdelplan for arealbruk med særlig rettsvirkning kunne bety en langsiktige sikring av landbruksarealer, ut fra en arealplanlegging som går ut over den enkelte kommunes grenser.

Utvalget har ikke penslet ut lovteksten i detalj når det gjelder hva som kan fastsettes som regler eller retningslinjer for landbruksvirksomheten i kommuneplanens arealdel. Dette gjelder kompliserte og sammensatte spørsmål som også varierer geografisk. For detaljerte regler i loven kan lett bli for stivt på et felt som er i stadig utvikling. Utvalget har derfor valgt å formulere bestemmelsene relativt åpent, og overlater den nærmere grensedragningen til videre diskusjon mellom departementene, ev. gjennom utarbeiding av forskrifter. Utvalget vil i det følgende peke på visse hovedpunkter, men viser forøvrig til den nærmere gjennomgangen i kapittel 3 og i lovmotivene.

Som det framgår av forslagene mener utvalget det er hensiktsmessig å skille noe mellom det å regulere ny utbygging til landbruksformål og regulering av pågående landbruksvirksomhet. Når det gjelder nye bygninger og andre nye tiltak for landbruksformål, mener utvalget at det må være riktig å la de alminnelige regler om byggesaksbehandling gjelde også for dem. Dette gir en hensiktsmessig kopling til muligheten for å gi nærmere retningslinjer for bygging med videre også i landbruksområder. Det er her viktig å understreke at det i LRNF-kategorien vanligvis ikke vil kreves detaljplan eller områdeplan som grunnlag for utbygging. Det vil altså være kommuneplanens arealdel som blir grunnlaget for avgjørelse av søknader om tillatelse til bygging med videre Derfor er det nødvendig at kommunen har muligheter for slik regulering. Utvalget foreslår at LRNF-arealer skal kunne todeles slik at det etter § 9-7 nr. 3, bokstav a) angis; «Areal der bebyggelse og anlegg ikke er tillatt, med unntak av nødvendige bygninger til landbruk og reindrift, herunder gårdstilknyttet næringsvirksomhet etter nærmere bestemmelser i planen», og etter b) angis; «Areal der spredt bolig-, fritids- eller næringsutbygging med videre kan tillates gjennom enkeltvise søknader eller detaljplan.»

Videre foreslår utvalget hjemmel for bestemmelser i arealdelen om plassering, omfang, størrelse, utforming med videre av nye bygninger og anlegg, herunder om bygninger og anlegg i landbruket. Kommunen skal også kunne gi bestemmelser om endret bruk av eksisterende bygninger og anlegg, herunder forby endring i visse områder eller til visse formål. Det siste vil særlig ha betydning for å kunne bevare et verdifullt kulturmiljø eller kulturlandskap i landbruksområdene. Dette er sagt uttrykkelig i § 9-9 fjerde ledd nr. 3. Forslag til bestemmelser til hensynssoner etter § 9-9 første til tredje ledd vil være aktuelle å kombinere med LRNF-arealer. Formålene i kommuneplanens arealdel skal også kunne kombineres innbyrdes i påvente av at det utarbeides områdeplan eller detaljplan. Dette vil være aktuelt for eksempel der kommunen ønsker å lokalisere et hytteområde, men der detaljerte avgrensinger krever nærmere planlegging. Da kan området vises som kombinert LRNF og areal for fritidsboliger, med krav om detaljplan eller områdeplan.

For annen bruk og vern av arealene, herunder for ferdsel, foreslår utvalget at kommunen skal kunne gi bestemmelser av hensyn til landbruket selv, eller av hensyn til friluftslivet eller til vern av natur- eller kulturmiljø, herunder vern av biologisk mangfold. Dette vil gjelde for igangværende virksomhet. Men bestemmelser av denne type kan som nevnt ikke være for inngripende siden rammen er at bestemmelser som har vesentlig betydning for igangværende virksomhet bare skal kunne gis gjennom detaljplan eller områdeplan, med de grundigere saksbehandlingsregler som gjelder for disse planformene. Det vises til lovmotivene til § 9-9.

Forskjellige former for landbruksbasert næringsvirksomhet utvikler seg ofte i direkte tilknytning til gårdsbruk og seterdrift. Dette kan for eksempel være mindre industrivirksomhet, gårdsturisme, rideskole og liknende. Det har vært uklarheter om slike virksomheters stilling spesielt i arealdelen i kommuneplaner. Spørsmålet er hva som omfattes av landbruksbegrepet i arealdelen. Slik næringsutvikling er viktig for mange gårdsbruk, og landbruksnæringen har ønsket å ha den friheten til å utvikle slik virksomhet som følger av at det defineres som landbruk i forhold til kommuneplanens arealdel. På den annen side kan slik virksomhet lett få et omfang og trafikkmessige og andre virkninger i lokalmiljøet som går langt utover det som er rimelig for en tradisjonell landbruksvirksomhet, og som derfor bør anses på samme måte som annen næringsvirksomhet.

Utvalget legger opp til at inkludering av gårdstilknyttet virksomhet kan skje gjennom bestemmelser etter § 9-7, nr. 3, bokstav a og § 9-9, fjerde ledd nr. 3. Kommunen får da et klarere lovgrunnlag enn hittil til å styre utviklingen av gårdsbasert næringsvirksomhet gjennom arealdelen.

Videre vises til den generelle hjemmel i § 9-9 første ledd som gir kommunen hjemmel til å stille krav om detaljplan eller områdeplan i visse arealer eller for visse tiltak, som også gjelder for LRNF-området. I tillegg kan de forannevnte hjemlene til å gi bestemmelser som gjelder spesielt for LRNF-området, brukes nettopp til å gi bestemmelser for hvordan utbygging til slike tilknyttede virksomheter skal utvikles og drives. Bestemmelser i LRNF-området vil i stor grad måtte komme til uttrykk i hensynssoner etter lovforslaget § 9-8, hvor differensierte jordbruks- og skogbrukssoner er spesielt nevnt.

Når det gjelder endringer i konsesjonsloven, er utvalget orientert om det arbeid som nå pågår i Landbruksdepartementet. Utvalget legger dette til grunn og går ut fra at de nødvendige tilpasninger mellom plan- og bygningsloven og konsesjonsloven foretas i den sammenheng.

Når det spesielt gjelder skogbruket, pågår for tiden et arbeid med en revisjon av skogbruksloven. For Planlovutvalget er det sentrale i den forbindelse å sikre at viktige offentlige vedtak om skogsdriften, og særlig restriksjoner på skogsdriften av hensyn til andre interesser, blir vurdert i sammenheng med planleggingen etter plan- og bygningsloven. Med de muligheter som foreslås med hensyn til regulering av landbruksvirksomhet gjennom arealdelen i kommuneplanen, mener utvalget vi vil få et egnet redskap for å foreta de nødvendige avveininger mellom ulike hensyn og interesser som knytter seg til landets skoger. Regler om miljøsertifisering, prosjektet «Levende skog» med videre gjør det nødvendig å ta miljøhensyn i skogbruket. De virkemidler i arealplanlegging som foreslås av utvalget, vil være egnet til å klargjøre og markere differensierte skogbrukssoner ut fra hensynet til særlige miljøverdier. Det gjelder også bygging av skogsveger som heretter også forutsettes å kreve avklaring i forhold til plan. Utvalget har ikke foreslått særskilte regler om skogsvegbygging, men under henvisning til kravet om områdeplan eller detaljplan for større tiltak, og til muligheten for å gi bestemmelser om tiltak i LRNF-arealene etter § 9-9 fjerde ledd nr. 3, overlater utvalget til departementene i det videre arbeid å avklare detaljene her.

Et spørsmål som har vært særlig fremme, har vært hvordan loven på en fornuftig måte kan sikre en god forvaltning av større by- og tettstedsnære friluftsområder («Marka-områder»). Tanken om en egen «Marka-lov» har vært fremme, men ble nylig forkastet av stortingsflertallet i forbindelse med behandlingen av stortingsmeldingen om friluftslivet. Utvalget mener denne oppgaven må løses innenfor plansystemet i plan- og bygningsloven. Utvalget mener at de virkemidlene som foreslås lagt inn for avveining av ulike interesser i landbruksområder i de kommunale arealplanene, og særlig kommuneplanens arealdel, vil være hensiktsmessige og tilstrekkelige for å kunne avveie næringsinteressene og friluftsinteressene på en god måte i disse områdene. Bruk av fylkesdelplan for arealbruk kan også være aktuelt for de større områdene, eventuelt med særlige rettsvirkninger. For å tydeliggjøre denne oppgaven i loven, og gi statlige myndigheter mulighet til å initiere og lede arbeidet der dette er naturlig, foreslår utvalget egne regler om planlegging av større natur- og friluftsområder i lovens Del V Særlige planleggingsoppgaver. Det vises til bestemmelsene og lovmotivene til kapittel 16.

7.3 Reindrift

7.3.1 Hovedpunkter i utvalgets første delutredning og høringen

I NOU 2001:7 drøftet utvalget en del av de problemene reindriftsnæringen står overfor i mange deler av landet, og den spesielle betydningen som planlegging og vedtak etter plan- og bygningsloven har for næringen. Forskjellige typer av utbygging, inngrep og forstyrrelse i reinbeiteområdene virker negativt inn på reindriften. Kommunal og regional planlegging, spesielt kommuneplanens arealdel, er av stor betydning for å sikre grunnlaget for reindriftsretten i forhold til annen arealbruk.

Innenfor reindriften vil de ulike årstidsbeitene ofte være i forskjellige kommuner. Vinterbeiteområdet er i en kommune, mens sommerbeitet er i en annen, og kanskje er høstbeiteområdet i en tredje kommune. Reineierne er imidlertid bare bosatt i en kommune, og vil derfor ha vanskeligheter med å forholde seg til planleggingen i de øvrige kommuner med uttalelser og medvirkning. Gjennom reindriftens egen næringsplan, distriktsplanen, og bruk av fylkesplanleggingen for å vise reindriftens arealbehov, flyttemønster og liknende, vil en kunne bedre på dette.

En av utfordringene i lovutviklingen er å gi reindrift et bedre vern i arealdisponeringen, og særlig å synliggjøre den i forhold til jordbruk/skogbruk i kommuneplanens arealdel. Det er behov for en vurdering av arealbruksformålet LNF i § 20-4, slik at flerbrukskonflikter mellom jordbruk, skogbruk og reindrift så vidt mulig kan løses gjennom kommuneplanens arealdel.

Høringen

De fleste som har uttalt seg om disse spørsmålene, har vært opptatt av at hensynet til reindriften må kunne varetas på en bedre måte i planleggingen etter plan- og bygningsloven enn tilfellet er i dag. Spesielt er framhevet behovet for å få fram reindrift som et eget delformål i forhold til jordbruk og skogbruk under LNF-kategorien i kommuneplanens arealdel.

Under henvisning særlig til ILO-konvensjon nr. 169 om urfolks rettigheter, FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 27, og Menneskerettighetskommisjonens praksis, framheves blant annet at tiltak som kan medføre betydelige inngrep i samiske områder, må konsekvensutredes. Fra flere er det pekt på at de forhold som har fått plass i Grunnloven § 110 a-c, også bør synliggjøres i plan- og bygningslovens formålsparagraf, slik at det blir klart at de skal vektlegges ved praktiseringen av loven. Norske Reindriftsamers Landsforbund viser til at reindriftsinteressene står sentralt i denne sammenheng og bør framheves. Det er videre pekt på at rikspolitiske retningslinjer (RPR) vil være et godt instrument for å ta vare på de grunnlovs- og folkerettslige forpliktelser. Når det forøvrig gjelder utvalgets forslag til endringer i LNF-kategorien, vises det til framstillingen foran i kapittel 3.8.1.

Reindriftsforvaltningen mener det er viktig at de store konsesjonstiltakene, for eksempel vassdragsutbygginger, går inn under plan- og bygningslovens plansystem, og framhever samtidig at den «bit for bit-politikken» som praktiseres medfører store skader for reinens behov for friområder og trekkleier. Det pekes på at kommuneplanens arealdel er det viktigste virkemiddel i planleggingen etter plan- og bygningsloven i og med at LNF-kategorien dekker over 90 % av reindriftsarealene. I forhold til reindriftsinteressene er det viktig å ha et plansystem som også gir små og ressursfattige kommuner muligheter for relevant planlegging. Når det gjelder samordning mellom plan- og bygningsloven og reindriftsloven, viser reindriftsforvaltningen til at reindriftsloven bare har få bestemmelser om arealbruk. Det er de andres bruk som blir avgjørende, og dermed blir kravene til plansystemet svært viktig.

7.3.2 Dagens lovgrunnlag og plan- og vedtakstyper innen reindriften

Selve retten til reindrift er av privatrettslig karakter og hviler på sedvane, alders tids bruk med videre. I de senere år er flere konflikter mellom reindriften og grunneierne om retten til reinbeite blitt løst gjennom avgjørelser av domstolene. Sentral i denne sammenheng er plenumsdommen i Rettstidende 2001 side 679. I vurderingen av kravene til alders tids bruk er oppfylt, legger Høyesterett til grunn at det skal tas hensyn til de særlige forholdene som gjør seg gjeldende i reindriften, og at de momenter som er framhevet for andre beitedyr ikke uten videre kan overføres til reindriften. Reindriften er nærmere regulert gjennom lov av 9. juni 1978 nr. 49, sist endret ved lov av 23. februar 1996 nr. 8. Loven regulerer så vel forholdet mellom reindriften og omverdenen som den interne styringen og forvaltningen av reindriften.

De samiske reinbeiteområdene, som skal være åpne for samisk reindrift i samsvar med reindriftsloven, omfatter ca 130 kommuner og vel 40 % av landarealet. Etter lovens § 10 tredje ledd kan ikke flytteleier stenges uten samtykke fra Landbruksdepartementet. Videre har reindriftsutøverne etter § 9 nr. 3 rett til å anbringe anlegg som trengs i reindriften, og dette gir ifølge § 12 rett til å føre opp arbeids- og sperregjerder, slakteanlegg, broer og andre nødvendige anlegg. Men anlegg som skal stå ut over en sesong trenger så vel Landbruksdepartementets som grunneiers samtykke. Saksgangen vedrørende bygging av gjerder og anlegg er regulert i Rundskriv nr. 3/83 fra Reindriftssjefen av 28. juli 1983.

7.3.3 Utvalgets vurdering og konklusjoner

Utvalget viser til at Norge gjennom internasjonale konvensjoner til vern av urfolks rettigheter, som FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter, spesielt artikkel 27, og ILO-konvensjon nr. 169, er forpliktet til vern om reindriften og dens materielle grunnlag. Grunnloven § 110a pålegger Staten å legge forholdene til rette for at den samiske folkegruppe kan sikre og utvikle sitt språk, sin kultur og sitt samfunnsliv. Utvalget ser reindriften som et viktig uttrykk for samisk kultur og samfunnsliv, samtidig som den framstår som en selvstendig næring. Utvalget foreslår at sikring av naturgrunnlaget for samisk kultur skal tas inn i plan- og bygningslovens formålsparagraf. Dette er et viktig utgangspunkt for vurderingen av reindriftsnæringens stilling.

Retten til reindrift, og dermed utstrekningen av reinbeiteområdene, er basert på flyttsamenes bruk «fra gammel tid». Det dreier seg om en privatrettslig bruksrett. Det nærmere innholdet i retten er fastlagt i reindriftsloven. Distriktsplanene trekker opp de nærmere retningslinjene for hvordan næringen skal utøves i de forskjellige reinbeitedistriktene. Utvalget ser det ikke som aktuelt å gi hjemmel i plan- og bygningsloven for å detaljregulere hvordan reindriften skal utøves i forskjellige områder. Dette bør som utgangspunkt fortsatt reguleres av reindriftsloven og gjennom systemet med distriktsplaner.

På den andre siden er ikke reindriftsretten i seg selv til hinder for at det kan skje en utbygging eller andre inngrep eller forstyrrelser i et reindriftsområde, som medfører problemer for næringen. Men som andre bruksrettigheter har den ekspropriasjonsrettslig vern. I tillegg vil de ovennevnte konvensjoner legge begrensninger på adgangen til ekspropriasjon. Mulige negative naturvirkninger av reindriften må også tas i betraktning i en plansammenheng, særlig naturslitasje ved nedbeiting, motorisert ferdsel med videre i beiteområdene.

Det generelle spørsmålet utvalget står overfor er hvordan arealbrukskonflikter mellom reindriften og annen virksomhet skal løses. Utvalget mener slike konflikter primært må løses gjennom systemet i plan- og bygningsloven. Dette må skje både ved at reindriften tas aktivt opp som et tema i planleggingen, og ved at det tas hensyn til reindriften i forbindelse med planer og vedtak som har betydning for den. Det er i denne sammenheng viktig å peke på at planmyndighetene i henhold til de ovennevnte konvensjoner og Grunnloven § 110a har en selvstendig plikt til å ivareta den samiske reindriftens beitearealer. Dette er en viktig forutsetning for ivaretakelse av det materielle grunnlaget for samisk kultur. Ett annet viktig hensyn som planleggingen kan bidra til å løse er beskyttelse av tamreinenes beitegrunnlag.

Det foregår også tamreindrift i enkelte områder uten et samisk grunnlag. Slik reindrift skjer på grunnlag av den alminnelige grunneierretten og er nærmere regulert i lov.

I kommuner med reindrift bør problemene og utviklingen innen denne næringen tas opp i kommuneplanens samfunnsdel i nært samarbeid med Reindriftsforvaltningen og de aktuelle områdestyrer. Distriktsplanleggingen i reindriften følger ikke kommunegrensene og er ikke knyttet til de kommunale organene. Det må imidlertid skje en samordning mellom den kommunale planleggingen og distriktsplanleggingen både for å sike at hensynet til reindriften varetas i kommuneplanleggingen, og for at distriktsplanene kan ses i forhold til kommunens planer. Det samme gjelder i den regionale planleggingen. Reinbeiteområder strekker seg gjerne over kommunegrenser, og fylkesplanleggingen vil derfor ofte kunne være et egnet redskapittel

I arealplanleggingen må reindriftsinteressene synliggjøres bedre, og det må tas hensyn til disse interessene både i planene, og i forbindelse med enkeltsaker, for eksempel når det søkes om dispensasjon fra vedtatt plan. I mange kommuner vil reindriftsinteressene ikke ha faste representanter. Å få klarlagt disse interessene på en dekkende måte stiller derfor særlige krav til kommunens planprosess og saksbehandling. I planer som krever konsekvensutredning, skal også konsekvenser for reindriften utredes, og KU vil alltid kreves hvis en plan kan ha vesentlige konsekvenser for reindriften. Utvalgets forslag til forbedringer av planprosessene bør virke positivt for reindriften.

Et hovedpunkt for utvalget har vært hvordan arealbrukskonflikter mellom reindriften og annen virksomhet kan løses bedre gjennom kommuneplanens arealdel. Generelt vil systemet virke slik at reindriftsinteressene vil høres og ha innflytelse på kommuneplanen gjennom planprosessen, inklusive konsekvensutredning. Dersom det oppstår uenighet, vil denne bli løst gjennom de vanlige mekanismene for konfliktløsning med mekling og eventuelt innsigelse. Samtidig er det viktig at de større reinbeitetiltakene som nå krever samtykke av departementet etter reindriftsloven, også vurderes i plansammenheng.

Utvalgets forslag til endringer i reglene om arealdelen, og særlig forslaget om hensynssoner og endringer av LNF-kategorien, vil her kunne få stor betydning. I dagens LNF-kategori er reindrift som nevnt inkludert i formålet landbruk. Kategorien gir ikke mulighet til å avveie ulike hensyn innenfor landbruk, og kan derfor ikke brukes til å løse konflikter mellom jordbruk/skogbruk og reindrift. Det er også svært begrensete muligheter til å knytte bestemmelser til LNF-kategorien av hensyn til andre interesser enn landbruk.

Utvalget foreslår at dagens LNF-kategori endres til «Areal for landbruks-, reindrifts-, natur og friluftsformål (LRNF)», med den forståelse at kategorien også omfatter reindrift i de kommunene der det er aktuelt. Reindriftsområder kan også markeres som hensynssoner etter § 9-8. Ved slik å synliggjøre reindriften formelt, vil kommunene ha en plikt til å vurdere reindriftinteressene i plansammenheng. Dette vil kunne klarlegge mulige interessemotsetninger mellom reindriften og blant annet jordbruk/skogbruk, men vil samtidig gjøre det mulig å løse slike konflikter i planen i stedet for «bit for bit» gjennom behandling av enkeltsaker. Reindriftens arealbehov kan slik bli sikret gjennom en helhetlig planvurdering.

Samtidig foreslår utvalget å utvide adgangen til å gi regulerende bestemmelser for både ny utbygging med videre og pågående virksomhet innenfor LRNF-arealet. Det skal kunne gis bestemmelser om blant annet plassering, omfang, størrelse, utforming av nye bygninger og anlegg, og om endret bruk av eksisterende bygninger og anlegg. Dette vil på den ene siden innebære at det kan gis generelle bestemmelser med restriksjoner av hensyn til reindriftsnæringen. På den andre siden vil hjemmelen også kunne brukes for å regulere nye bygninger og anlegg i reindriftsnæringen, innenfor de rammer reindriftsloven setter. Tilsvarende kan det også gis «bestemmelser om annen bruk og vern av arealer, og om ferdsel», for å avveie ulike hensyn innenfor et LRNF-areal. Slike bestemmelser kan gis av hensyn til reindriften. I utgangspunktet vil også tiltak i reindriften selv kunne reguleres på denne måten. Men her vil det være distriktsplanen som i all hovedsak bestemmer den praktiske utøvelsen, på grunnlag av reglene i reindriftsloven. Bestemmelser i arealdelen må ev. holde seg innenfor rammene av reindriftsloven og kan ikke være i strid med reindriftsens rettigheter. Det forutsettes at kommuneplanen og distriktsplanen er samordnet i nødvendig grad.

Ved områdeplan og detaljplan kan forholdet mellom reindriften og annen virksomhet reguleres nærmere. Områdeplan og detaljplan skal alltid legges til grunn for distriktsplanene. Gjennom regulering til reindrift kan næringen gis særlig vern i bestemte områder gjennom bruk av slike planer.

Utvalget foreslår et nytt tredje ledd i reindriftsloven § 8a som kopler distriktsplanleggingen etter loven nærmere til planleggingen etter plan- og bygningsloven, og tydeliggjør forholdet til arealdelen. Det vises til § 20-2 nr. 4 med motiver.

Utvalget tror det vil være behov for å klargjøre hvordan reindriftshensynet skal varetas i planleggingen etter plan- og bygningsloven og avveies mot andre hensyn, særlig i arealplanleggingen. Utvalget vil tilrå at det utarbeides statlige planretningslinjer om dette temaet.

7.4 Mineralske råstoffer

7.4.1 Hovedpunkter i første delutredning og høringen

I NOU 2001:7 kapittel 16.3.18 ga utvalget uttrykk for at bergverksvirksomhet både som næringsutvikling, ressursutnytting og irreversible naturinngrep, er en viktig faktor i planleggingen. Det er en oppgave å kople mineralressursforvaltningen bedre til planleggingen etter plan- og bygningsloven. Siden det ikke er etablert egen lovgivning for de ikke-mutbare mineraler, vil behandling etter plan- og bygningsloven, sammen med konsesjonsloven av 1974, være avgjørende i forvaltningen av disse ressursene. Dette vil spesielt gjelde arealkonflikter med interessemotsetninger i forhold til naturvern, grunnvannsmagasin, landskapsvern, skjemmende anlegg, støv og støvflukt, støy og trafikk i forbindelse med driften. Det gjelder også ressursspørsmål og behovet for en forsvarlig og langsiktig forvaltning av en etterspurt ressurs som samtidig er ujevnt geografisk fordelt. Også regionale vurderinger av hvor masser tas ut er viktig ut fra hensynet til forvaltningen av en ikke-fornybar ressurs og omfanget av massetransport til anvendelsessted. Det vises for øvrig til utvalgets første utredning.

Høringen

Nærings- og handelsdepartementet viser til uttalelsene fra Bergvesenet og Pukk- og grusleverandørenes landsforening, som de i hovedsak gir tilslutning til.

Bergvesenet (BV) peker på at mange masseuttak drives uten samfunnsmessig kontroll og at det er behov for å styrke styringen. BV mener videre at reguleringsplan er bedre som virkemiddel enn kommuneplanens arealdel for kontroll med masseuttak. Videre går BV inn for å begrense dispensasjonsadgangen i LNF-områder og det støtter utvalgets forslag om bedre samordning og konfliktavklaring i tidlig fase. BV er imidlertid skeptisk til et system der kommunene skal forestå utredninger gjennom planprogrammet og stiller spørsmål ved om kommunene greier å begrense utredningene til et hensiktsmessig nivå. Videre peker BV på at det er behov for bedre koblinger mellom minerallov og plan- og bygningsloven. Bergvesenet ser behovet for å vurdere masseuttak på tvers av kommune- og fylkesgrensene, men tar ikke stilling til forslaget om å kunne gjøre deler av fylkesplanens arealdel juridisk bindende.

Pukk- og grusleverandørenes landsforening (PGL) peker på at miljøutfordringene kan komme i bakgrunnen ved avveiingen av masseuttak og næringsaktivitet, og at miljøet ofte taper. Bransjen er opptatt av å sikre like og gode rammevilkår i hele landet for å hindre «miljødumping». PGL mener at det derfor er viktig med regionalt perspektiv på masseuttak. PGL påpeker at det nye forslaget til systematisering av arealdelen er fullt ut akseptabelt for dem. PGL viser til at kartlegging av ressursene stort sett skjer i privat regi, og det foreligger ingen helhetlig oversikt over ressursene. Det ligger derfor en utfordring for kommunene til å framskaffe og å ha oversikt over de ressurser som finnes. Det bør også utarbeides analyser av det kommunale og regionale behovet for framtidig masse. PGL stiller også spørsmålstegn ved Norges styring med, og perspektivene på, ressursbruken. Det skilles lite mellom bruk av dårlig og god masse. I et bærekraftperspektiv er det mye å hente her. PGL mener det er store miljøgevinster med bedre planlegging. Det bør også legges inn en fase for planlegging av etterbruk.

Nordland fylkeskommune viser til sine erfaringer og peker på behovet for å ha fylkesplan for mineralressursforvaltningen.

7.4.2 Lovgrunnlaget

• Industrikonsesjonsloven av 16. desember 1917 krever konsesjon for uttak og virksomhet i tilknytning til mutbare mineraler

• Bergverksloven av 30. juni 1972 er grunnlag for erverv av rettigheter i tilknytning til mutbare mineraler gjennom mutingsrett og utvinningsrett. (Staten er eier av de mutbare mineralene).

• Konsesjonsloven av 31. mai 1974 gjelder for erverv av fast eiendom.

• Lov om kalksteinsforekomster av 3. juli 1914.

• Lov om kvartsforekomster av 17. juni 1949.

Bortsett fra kalksteins- og kvartsloven er det ikke eget regelverk for ikke-mutbare mineraler. Det betyr at stein- og grusuttak og en rekke former for gruvedrift med videre behandles gjennom det ordinære systemet for arealbruksavklaring og tillatelse til virksomhet. Det er i rundskriv T-5/96 gitt en beskrivelse av hvordan reglene i plan- og bygningsloven og annet regelverk (forurensingsloven, kulturminne- og vernelovgivningen, mv) kommer inn i forbindelse med behandling av saker om forvaltning av de mineralske løsmassene. Regelverket kommer i utgangspunktet til anvendelse på samme måte også når det gjelder uttak av fast fjell.

Lovsituasjonen er dermed at konsesjonsordning og virksomhet når det gjelder mutbare mineraler, omfattes av industrikonsesjonsloven, og de ikke-mutbare av kalksteins- og kvartslovene og konsesjonsloven av 1974. I forbindelse med konsesjon etter disse lover setter Bergvesenet vilkår om blant annet godkjenning av driftsplan med bestemmelser om hvordan driften skal skje, avslutning og tilsyn mv.

7.4.3 Utvalgets vurdering og konklusjon

Utvalget har i sitt arbeid lagt vekt på å utvikle plansystemet slik at det kan bli et mest mulig fullstendig redskap både for å gi rask og forsvarlig avklaring på hvor og hvilke former for uttak som kan gjennomføres, og for å gi et godt beslutnings- og forvaltningsgrunnlag ved oppstart, drift, avslutning og etterbruk av uttaksvirksomheten og arealet. Samtidig har utvalget lagt stor vekt på å utvikle plan- og bygningsloven slik at miljøhensyn blir vurdert og tatt hensyn til. Utvalgets forslag til bestemmelser om planlegging på statlig og regionalt nivå vil danne et godt grunnlag for å avklare de overordnete rammer for mineralforvaltningen både nasjonalt og regionvis. Gjennom planprosesser på fylkesnivået kan en sikre en regional vurdering av behov og utnytting av forekomster. Om nødvendig kan mineralressursene sikres gjennom fylkesdelplan som det kan knytte rettsvirkninger til, jf. § 6-6. Regionale vurderinger vil blant annet kunne omfatte effektiv transport og ressursutnytting i forhold til behov, kostnadsbesparende transportminimering, regionale effekter av uttak, miljøvirkninger og transport over kommunegrenser.

Kommuneplanen med arealdel kan brukes til å gi oversikt over igangværende og aktuelle nye uttak, hvilke uttak som bør avsluttes med angitt etterbruk, og hvilke nye uttak som det er aktuelt og behov for å planlegge videre. Aktuelle områder vil etter utvalgets forslag kunne legges ut til arealformål for «bebyggelse og anlegg - råstoffutvinning», samt med mulighet til å kunne gi bestemmelser om miljø- og funksjonskrav, undersøkelser, tekniske anlegg, tiltak for å avverge miljørisiko, bestemt rekkefølge for gjennomføring av tiltak, plankrav med mer. Kommuneplanen vil da gi rammer og retningslinjer for den videre planleggingen av de områdene som er aktuelle for uttaksvirksomhet.

Nye anlegg for uttak av mineralske stoffer vil ordinært kreve områdeplan eller detaljplan. I slik plan vil det kunne gis de nødvendige detaljbestemmelser for oppstart, trinnvis drift, avslutning og etterbruk av uttak. I tillegg til listen over forhold det kan gis reguleringsbestemmelser om som angitt på side 14 i T-5/96, vil det etter utvalgets forslag kunne gis bestemmelser om miljø- og funksjonskrav, forurensing, uttaksdybde og volum, driftsmåte og sikkerhet. Når det gjelder driftsplan for tilsyn med virksomheten kreves dette av Bergvesenet i dag, slik det er omtalt nedenfor. Utvalget legger til grunn at kommunene i den enkelte sak, i samråd med Bergvesenet og tiltakshaver, vurderer hvilke forhold som mest hensiktsmessig varetas gjennom planbestemmelser, og hvilke forhold som varetas i driftsplanen.

Utvalget legger til grunn at mineralloven som det arbeides med, og som er varslet vil komme til bred høring våren 2003, vil bli basert på plan- og bygningsloven som grunnlag for planlegging og avklaring av tiltak, og at den blir utformet slik at det ikke iverksettes uttak eller gis tillatelser, driftskonsesjon eller ekspropriasjonstillatelse i strid med plan. Driftskonsesjon etter lovforslaget vil etter det som er opplyst i hovedsak gjelde en autorisering av den som skal drive uttak, og utvalget går ut fra at Nærings- og handelsdepartementet nærmere vurderer utformingen av en slik regel i samarbeid med Miljøverndepartementet.

Plan bør brukes for arealavklaring, og kan også brukes for detaljregulering av områder for inngrep og uttak i forbindelse med leting, prøvetaking og ordinær drift. Utvalget vil også peke på spørsmålet om det er behov for at det i en ny minerallov innføres en «ventehjemmel» og utvidet høringsplikt, slik at det ikke gis driftskonsesjon før forholdet til annet regelverk er avklart. Plansystemet som foreslås av utvalget, vil gi mulighet for å avklare og legge driftsrammer for mineralnæringens uttak og virksomhet. Utvalget antar at det gjennom en detaljplan langt på veg vil kunne settes slike vilkår for driften som er nødvendig i tillegg til eventuell driftsplan som følges opp av Bergvesenet. Nærings- og handelsdepartementet vil etter det som er opplyst foreslå en hjemmel til å stille krav om driftsplan i den nye mineralloven. Utvalget forutsetter i den forbindelse at driftsplanen blir et supplement til den aktuelle plan etter plan- og bygningsloven. Det bør også vurderes om detaljplan etter plan- og bygningsloven vil kunne erstatte driftsplan for visse typer enklere virksomheter.

Det er for øvrig reist spørsmål om grunnlaget for en ordning med sikkerhetsstillelse for istandsetting av uttaksområder etter endt uttak. Utvalget ser positivt på at det vurderes en slik ordning, men ser det som mest nærliggende at en slik ordning eventuelt etableres gjennom den nye mineralloven.

7.5 Samferdsel - transport - ATP

7.5.1 Hovedmomenter i utvalgets første delutredning

I NOU 2001:7 pekte utvalget på at samferdselssektoren er en tung sektor innenfor plan- og bygningslovens plansystem, av meget stor betydning for både næringsutvikling, miljø og trivselskvaliteter. Utvalget uttalte at det er en rekke utfordringer på dette feltet, og at det er behov for å få en klarere og mer enhetlig struktur for samferdselsplanleggingen, og i forholdet mellom denne og annen arealbruksplanlegging. Forholdet mellom arealbruk og transport gir sentrale premisser for mulighetene til å oppnå en bærekraftig samfunnsutvikling. Vi har i de senere tiårene fått en kraftig vekst i biltrafikken, i strid med overordnete politiske mål. Utvalget har på den bakgrunnen sett behov for bedre samordning av særlover og plan- og bygningsloven. Utvalget ser muligheter for at plan- og bygningsloven kan bli et sentralt redskap for en bedre samordning, herunder gjennom styrking av den overordnete areal- og transportplanleggingen på regionalt nivå.

Også større trafikkhavner inngår i dette kapittel. Det vises imidlertid til kapittel 7.16 om havner og sjøtransport. Videre vises til eget kapittel 13 i lovforslaget om samordnet areal- og transportplanlegging som også omfatter slike havner.

Utvalget pekte i sin første utredning også på at det er behov for revisjon av de rikspolitiske retningslinjene for areal- og transportplanlegging for å sikre bedre integrering av samferdselsplanlegging i annet planarbeid. Utvalget reiste også spørsmål om ikke viktige saker som behandles av Stortinget, og som har betydning for den regionale og kommunale planleggingen, bør kunne gis som rikspolitisk retningslinje, med Nasjonal transportplan (NTP) som ett mulig eksempel.

Utvalget antydet videre at det bør vurderes om særbestemmelsen om vegplanlegging i någjeldende lovs § 9-4 kan utvides til å gjelde hele samferdselssektoren for å oppnå bedre overensstemmelse med de transportpolitiske målene om å vurdere transportformene i sammenheng. Dette gjelder også planleggingen av større havner. Av konkrete forbedringer i de kommunale planene pekte utvalget blant annet på behovet for at det skal kunne gis bestemmelser til kommuneplanens arealdel som gjør det mulig å følge opp ABC-prinsipper for lokalisering av ulike funksjoner, parkeringspolitikk med mer.

7.5.2 Høringen

I sin høringsuttalelse støtter Samferdselsdepartementet mange av de forslagene utvalget har tatt opp, herunder at det arbeides for bedre samordning på tvers av sektorer og forvaltningsnivå, at § 9-4 utvides til å gjelde alle samferdselsetatene, og at konsekvensutredninger integreres i planer. Departementet finner det imidlertid vanskelig å ta stilling til forslaget om at NTP bør gis virkning som RPR uten at det konkretiseres nærmere hva dette vil gå ut på. Departementet mener videre at endelig beslutningsmyndighet i innsigelsessaker må ligge hos staten, og at adgangen til å ta i bruk statlig plan bør utvides. For øvrig kan departementet se at mulighet for juridisk binding av deler av fylkesplanens arealdel kan være hensiktsmessig. Departementet ser behovet for samordning mellom fylkesplaner og NTP, men stiller seg kritisk til forpliktende finansieringsavtaler.

Også Vegdirektoratet har i sin uttalelse mange tilsvarende synspunkter, men tar forbehold om at utvalget går vel langt i ønsket om å innarbeide økonomiske og driftsmessige forhold i plan- og bygningsloven. Direktoratet går imot forankring av NTP i plan- og bygningsloven, og at staten gjennom planlegging etter plan- og bygningsloven skal forplikte seg økonomisk til gjennomføring av planer. Direktoratet peker for øvrig på at utvalget bør vurdere innføring av bestemmelser om maksimalnormer for parkering som et virkemiddel for å redusere biltrafikken.

Likeledes uttrykker Jernbaneverket, Norges statsbaner og Luftsfartsverket i sine uttalelser støtte til mange av utvalgets forslag. Jernbaneverket påpeker at fylkesdelplan og kommunedelplan er godt egnete verktøy for Jernbaneverkets planlegging, og ber om at disse plantypene opprettholdes, og ev. utvikles, og at § 9-4 også gjøres gjeldende for jernbaneplanlegging.

Av andre instanser uttaler for eksempel Vestfold fylkeskommune at ansvaret for samferdselsplanleggingen bør legges til regionalt folkevalgt nivå. Statens forurensingstilsyn mener vegplanlegging må kobles bedre til arealplanleggingen.

7.5.3 Dagens lovgrunnlag og plan- og vedtakstyper innenfor samferdselssektoren

• Vegloven av 21. juni 1963. I § 12 sies blant annet: «Planlegging av riksveg, fylkesveg og kommunal veg skal skje etter reglene om planlegging i plan- og bygningsloven.»

• Etter plan- og bygningsloven § 9-4 har Statens vegvesen myndighet til å fremme utkast til kommuneplanens arealdel, reguleringsplan og bebyggelsesplan, og legge planene ut til offentlig ettersyn. Det foreligger retningslinjer fra Samferdselsdepartementet (SD)/Miljøverndepartementet for planlegging av riks- og fylkesveger. Vegvesenet står som regel for planlegging og saksbehandling fram til kommunalt vedtak.

• Jernbaneloven av 11. juni 1993 § 4 har tilsvarende bestemmelse som i vegloven § 12, men uten egen prosedyrebestemmelse i plan- og bygningsloven. SD kan fastsette forskrifter om kjørevegens tekniske utforming for å ivareta hensynet til sikkerhet og hensiktsmessig trafikkavvikling.

• Luftfartsloven av 11. juni 1993 har konsesjonsplikt for anlegg av flyplasser til allmenn bruk, jf. § 7-5. Før konsesjon gis, må uttalelse foreligge fra vedkommende kommune og andre myndigheter. Staten trenger ikke konsesjon. SD kan bestemme at det for landingsplass til allmenn bruk skal utarbeides og vedtas plan med høydebegrensninger med videre, jf. § 7-12. I tilfelle skal det undersøkes om det kan skje i reguleringsplan. Når det er truffet bestemmelse om plan, skal luftfartsmyndighetene i samråd med vedkommende kommuner og fylkeskommuner utarbeide forslag til plan. Plan- og bygningsloven § 27-1 gjelder for behandlingen. SD fastsetter planen (§ 7-13 tredje ledd).

• Vegtrafikkloven av 18. juni 1965 nr. 4 gir hjemmel for trafikkregulerende tiltak.

7.5.4 Utvalgets vurdering og konklusjoner

En bedre samordnet areal- og transportplanlegging er en hovedoppgave i den videre utviklingen av plansystemet. Transportsektoren har avgjørende betydning for næringsutviklingen, folks daglige velferd og miljøforhold. Utviklingen i denne sektoren er tett knyttet sammen med annen arealbruk. Transportanleggene har store konsekvenser for annen arealbruk og for miljøforhold. Samtidig er det måten vi bruker arealene på som langt på veg bestemmer transportbehov og transportmønster. Det er utvalgets klare syn at planleggingen på dette feltet ikke kan skje som sektorplanlegging, men må skje gjennom plansystemet etter plan- og bygningsloven. Planlegging på samferdselssektoren skjer i dag i stor utstrekning etter plan- og bygningsloven, og dette er uttrykkelig sagt i vegloven, jernbaneloven og havneloven. Utvalget foreslår en slik bestemmelse også for luftfartsloven.

Innenfor denne rammen må planleggingen skje på en slik måte at det blir effektive og miljøvennlige helhetsløsninger på tvers av både transportgrenene og administrative grenser. Planlegging over kommunegrensene vil være nødvendig for å løse en del viktige oppgaver på sektoren, og her må statlige samferdselsmyndigheter få nødvendige redskaper i nært samspill med regionale og lokale myndigheter. Samtidig må kommunene settes i stand til å løse en rekke viktige lokale oppgaver gjennom sin planlegging.

Utvalgets syn er i samsvar med det som kommer til uttrykk fra sentralt politisk hold. I St.meld. nr. 23 (2001-2002) om bedre miljø i byer og tettsteder understreker Regjeringen at det er behov for å samarbeide om planspørsmål på tvers av kommune- og fylkesgrenser. Regjeringen forutsetter at byområdene utvikles med utgangspunkt i samordnete areal- og transportplaner. Planene må ha et regionalt perspektiv og være forankret i plan- og bygningsloven. For byområder som er i gang med strategiske areal- og transportanalyser som del av arbeidet med Nasjonal transportplan (NTP), sies det at det er naturlig å bygge videre på disse i arbeidet med samordnete areal- og transportplaner. Det heter videre at Miljøverndepartementet sammen med Samferdselsdepartementet og lokale myndigheter i byområdene vil vurdere hvordan en med grunnlag i disse analysene kan utvikle planer med formell status. Regjeringen mener det er nødvendig med en sterkere kobling mellom areal- og transportplanlegging og samferdselsinvesteringer i byområder. Samordnete areal- og transportplaner skal stå sentralt i NTPs prioriteringer av prosjekter i byområder.

Det er også en svært viktig oppgave å styrke kollektivtransporten og integrere planlegging på dette feltet i samfunnsplanleggingen og transportplanleggingen forøvrig. St.meld. nr. 26 (2001-2002) om kollektivtransport legger opp til et klarere statlig ansvar på dette feltet. Statens vegvesen, i nært samarbeid med Jernbaneverket og fylkeskommunen, skal få et større ansvar for å bistå lokale myndigheter i planlegging og utforming av lokale og helhetlige areal- og transportplaner, med sikte på å styrke kollektivtransporten.

På denne bakgrunn har utvalget funnet det hensiktsmessig å synliggjøre oppgaven med samordnet areal- og transportplanlegging i loven som en spesiell planleggingsoppgave i kapittel 13. Oppgaven omfatter alle transportsektorene: Veg, jernbane, havner og flyplasser, inkludert kollektivtransport. Denne planleggingen skal være en integrert del av den ordinære regionale og kommunale planleggingen etter loven, og det er de ordinære planformene og virkemidlene i loven som skal anvendes. Forslaget om et eget kapittel må ses på bakgrunn av at det i dag gjelder særregler for vegplanlegging etter gjeldende lovs § 9-4. Etter denne bestemmelsen har Statens vegvesen en spesiell stilling i arbeidet med arealplaner etter loven, i det det kan utarbeide og fremme utkast til oversiktsplaner (fylkesplaner og kommuneplaner), reguleringsplaner og bebyggelsesplaner, og beslutte at slike planer skal legges ut til offentlig ettersyn. Fylkeskommunen og kommunen plikter å gi planforslaget en så rask behandling som mulig. Som nevnt er det blitt fremmet forslag om at denne muligheten utvides til å gjelde også de andre myndighetene på samferdselssektoren. Dette gjelder blant annet Jernbaneverket, og utvalget mener klart at det nåværende hovedplansystemet på jernbanesektoren bør erstattes av planer etter plan- og bygningsloven.

Utvalget har et noe blandet inntrykk av hvordan § 9-4-ordningen har virket. Det er blitt hevdet blant annet fra kommunalt hold at vegplanleggingen ofte skjer for løsrevet fra den arealplanleggingen som skjer i kommuner og fylkeskommuner.

I en samordnet ATP må transportanlegg og transport ses i sammenheng med samfunns- og arealbehovene ellers, og NTP-prosessen må koples klarere til plan- og bygningsloven. Den lokale folkevalgte innflytelsen over planleggingen på samferdselssektoren må styrkes, slik at mål og oppgaver på sektoren kan ses i nær sammenheng med de mål og oppgaver som de berørte kommunene og fylkeskommunene står overfor, og de planer de arbeider med, og med mål og oppgaver på andre politikkområder som for eksempel miljøpolitikken. Samtidig ser utvalget at de statlige samferdselsmyndighetene har behov for selv å kunne tilrettelegge og gjennomføre viktige utbygginger over større områder, i pakt med nasjonale mål og faglige krav. Utvalgets opplegg forsøker å imøtekomme de forskjellige behov på denne sektoren.

Utvalget vil understreke at forslagene på dette felt vil gjelde på samme måte for veg-, jernbane-, luftfarts- og havnesektoren. Spørsmål knyttet til havner og farleder er beskrevet nedenfor i avsnittet om kystsonen (7.16).

De viktigste punktene i kapittelet om samordnet areal- og transportplanlegging kan oppsummeres slik:

• Planlegging av transportanlegg skal skje som del av planleggingen etter plan- og bygningsloven.

• Staten, fylkeskommunene og kommunene har et felles ansvar for dette, og for at transportplanleggingen er samordnet med annen arealplanlegging.

• Med samtykke av vedkommende fylkeskommune og kommune kan statlig og regional transportmyndighet starte planarbeid. Etter nærmere avtale kan slik myndighet helt eller delvis overta de oppgavene planadministrasjonen i fylkeskommunen og kommunen har med å lede og organisere planarbeidet. Oppnås det ikke enighet mellom disse partene om organisering av planarbeidet, treffer departementet avgjørelsen.

• Forøvrig kommer de alminnelige regler i lovens plansystem til anvendelse, både med hensyn til planers innhold og planprosess.

Utvalget foreslår også enkelte andre endringer i loven for å gjøre den til et bedre redskap i transportplanleggingen. Det vises blant annet til § 11-5, som hjemler bestemmelser om trafikkregulerende tiltak og parkeringsbestemmelser.

For å tydeliggjøre kommunenes ansvar på transportområdet foreslår utvalget at samferdsel nevnes uttrykkelig blant de oppgavene som bør tas opp i kommuneplanen, jf. § 9-1. Dette omfatter også kollektivtransport, parkeringsregulering, trafikksikkerhet med videre. Som en del av kommuneplanens samfunnsdel foreslår vi at kommunene kan trekke opp en langsiktig arealstrategi, som ofte nettopp vil dreie seg om langsiktig utvikling av arealbruk og transport sett under ett.

I kommuneplanens arealdel vil samferdsel kunne markeres som særskilt formål under hovedkategorien «Areal for bebyggelse og anlegg». Det vil bli mulig å knytte vesentlig mer av retningslinjer og bestemmelser til arealdelen, som vil ha betydning for ATP, som for eksempel om mål for miljøkvalitet og funksjonskrav, og bestemmelser om nærmere angitte løsninger for transport i forbindelse med ny utbygging. Et nytt virkemiddel her er også bruk av hensynssoner basert på bestemmelser, som for eksempel støy- eller andre restriksjonssoner langs veger eller ved flyplasser. I diskusjonen med samferdselsmyndighetene har utvalget fått et klart inntrykk av at dette vurderes positivt.

Den mulighet for lengre binding av kommuneplanen som utvalget nå foreslår i § 9-10, er også relevant på samferdselsektoren. Den kan benyttes til å sikre mer langsiktig nødvendige arealer for framtidige vegtraseer og andre samferdselsanlegg. Framtidige veg- og jernbanetraséer bør imidlertid ikke kunne båndlegges mot annen utbygging uten noen tidsbegrensning. Utvalget har derfor funnet at det bør fastsettes en tidsgrense i loven for gyldigheten av planer for utbygging, herunder for vegbygging og andre trafikkformål. Dette gjelder spesielt i forhold til kommuneplanens arealdel. Planene kan i tilfelle tas opp til ny vurdering og behandling for fortsatt sikring av aktuelle traséer, eller det kan utarbeides områdeplan som gir en lengre varighet av bindingen. Det vises til § 9-10 andre ledd.

Også for områdeplan og detaljplan vil utvalgets forslag til bestemmelser med videre gi forbedrede styringsmuligheter, blant annet gjennom en fyldigere hjemmel for bestemmelser og hensynssoner.

På samferdselsområdet vil det svært ofte være behov for planlegging over kommunegrensene. Utvalget mener den muligheten som nå foreslås til å kunne gjøre en fylkesdelplan for arealbruk rettslig bindende, bør være et nyttig virkemiddel i slike tilfelle.

Utvalget vil her også minne om de muligheter som ligger i lovforslagets kapittel 4 om statlige planretningslinjer og planvedtak. Utvalget antar at det vil være aktuelt å utarbeide nye statlige planretningslinjer etter § 4-2 på samferdselsområdet. Spørsmålet om å la deler av Nasjonal transportplan komme til uttrykk som statlig planretningslinje må vurderes videre. Unntaksvis kan Staten også bruke hjemmelen for statlig arealplan i § 4-5, men det forutsettes at også dette skjer i nær kontakt med de berørte kommuner og fylkeskommuner.

Utvalget mener det er viktig at planer på transportområdet så langt som mulig blir forpliktende for partene, fordi transportløsningene har så stor betydning for utbygging til bolig- og næringsformål og for miljøforhold. Dette er et felt hvor det bør søkes inngått avtaler mellom partene om gjennomføring («partnerskap»). Dette kan være særlig aktuelt som del av et regionalt handlingsprogram, jf. forslag til § 6-7 som uttrykkelig nevner avtaler om finansiering som et virkemiddel for gjennomføring. Utvalget har forstått at samferdselsmyndighetene til dels er skeptiske til slike avtaler og til å knytte finansieringen av samferdselsanlegg direkte til plangrunnlaget for tiltakene. Utvalget er klar over at binding av framtidige årsbudsjetter er vanskelig, noe blant annet problemene med gjennomføringen av Nasjonal transportplan illustrerer. Det vil imidlertid ofte være viktig å skape så stor sikkerhet som mulig for gjennomføring av planer på denne sektoren, blant annet fordi den ofte har stor betydning for kommunenes egen planlegging.

Tiltakspakker under Samferdelsdepartementets ansvarsområde.

Det finnes eksempler på at Samferdselsdepartementet ved Statens vegvesen har fremmet forslag om tiltakspakker i samarbeid med lokale og regional myndigheter. Det har særlig vært tilfelle for enkelte større byer, der det har vært behov for å løse til dels betydelige problemer med gjennomgangstrafikk og bytrafikk på et vegnett som ikke har vært tilpasset dagens trafikkmengde, og der en stadig økende personbiltrafikk har medført store miljøproblemer i form av luftforurensing, støy, ulykker og hindringer for kollektivtrafikk, annen nyttetrafikk, syklister og gående. Med økt miljøbevissthet og fokus på helseskader, samt ønske om fortetting, omforming, ny bruk av sentrumsnære arealer og utvikling av et godt bymiljø, har behovet for en opprydding i biltrafikken blitt påtrengende. Vegpakke Drammen er ett av flere eksempler på slike tiltakspakker, der stamvegsystemer, øvrige riksveger, lokale veger, omdanning av tidligere hovedveger til bygater, kollektivtraséer og gang- og sykkelveger har vært sett i sammenheng. Tiltakspakkene er ofte tenkt finansiert i en kombinasjon av brukerfinansiering og finansiering over statsbudsjettet. Tiltakspakkene er innarbeidet i Nasjonal transportplan med en tidsplan for gjennomføring, der kommunens egne planer for utnyttelse av frigjorte arealer og arealer med ny tilgjengelighet til ulike formål, som boliger, næring og offentlige formål, er koordinert med forventet framdriftsplan.

Utvalget mener dette er gode eksempler på samordnet areal- og transportplanlegging. Problemet har imidlertid vært manglende forutsigbarhet i forbindelse med framdrift og gjennomføring av tiltakspakkene. Dette har igjen ført til problemer med gjennomføring av kommunens egne planer. Det har videre ført til forslumming av båndlagte områder og manglende arealavklaringer til andre formål, fordi endelig trasévalg for nye vegstrekninger ikke blir avklart.

Utvalget vil peke på noen mulige årsaker til denne uheldige utviklingen. For det første blir tiltakspakkene godkjent av bevilgende myndigheter på et svært løst grunnlag, uten skikkelig planavklaring og dermed heller ikke grundige beregninger av kostnader. For det andre gjelder dette vegutbygging i tettbebygde strøk, som ofte er komplisert og forbundet med høy grad av konflikt og med mange berørte grunneiere. For det tredje er systemet for planlegging lagt opp slik at planleggingsressurser i etaten først stilles til disposisjon når anlegget nærmer seg realisering. Det har ved gjentatte tilfeller vist seg at delprosjektene blir til dels betydelig dyrere enn antatt på det tidspunktet avtalene ble inngått. Dette ser en først når detaljprosjekteringen starter, og gjennomføringen forskyves stadig i tid. Det er også flere eksempler på så betydelige kostnadsoverskridelser av anlegg som har vært godkjent og gitt bevilgninger over statsbudsjettet, at prosjektene har måttet stanses og undergis ny behandling i Stortinget. Problemene har medført at forutsatte bompengeperioder må forlenges, eller at deler av tiltakspakkene i realiteten har stått uten finansiering. De statsbudsjettfinansierte delene av tiltakspakkene må forskyves i tid og fortrenger nødvendige prosjekter andre steder. I noen tilfeller må deler av tiltakspakkene utstå eller kvaliteten på anleggene reduseres. Utvalget er kjent med at det våren 2003 var en åpen høring i Stortinget etter anmerkninger fra Riksrevisjonen om manglende kostnadskontroll for en del utvalgte prosjekter.

Utvalget mener likevel at slike tiltakspakker for samordnet areal- og transportplanlegging bør videreføres, men at rutinene må legges om, slik at det stilles strengere krav til planlegging, prosjektering og forutsigbar finansiering, der alle parter i en avtale forplikter seg tydeligere enn tilfelle er i dag. Det må også gjelde bevilgende myndigheter på sentralt, lokalt og regionalt nivå. Tiltakspakker bør vurderes både for person- og godstrafikk, der ulike transportformer kan ses i sammenheng med overordnete miljømål og integreres i lokal og regional planlegging for samfunnsutvikling og arealbruk.

7.6 Energi

7.6.1 Utfordringer

Tilgang på energi og en god infrastruktur for energiforsyning er en nødvendig forutsetning for næringsutvikling og velferd, og dermed en viktig faktor i samfunnsutviklingen. Samtidig er produksjon og forbruk av energi i forskjellige former en kilde til miljøproblemer i form av naturinngrep, utslipp av klimagasser og annen forurensing med videre. Flere viktige stortingsmeldinger fra de senere årene behandler forskjellige sider av energipolitikken og klimapolitikken. Det legges opp til økt betydning av andre energikilder enn vannkraft (St.meld. nr. 29 (1998-99) Om energipolitikken, St.meld. nr. 54 (2000-2001) Norsk klimapolitikk, jf. St.meld. nr. 15 (2001-2002) Tilleggsmelding til St.meld. nr. 54 (2000-2001) Norsk klimapolitikk, St.meld. nr. 23 (2001-2002) Bedre miljø i byer og tettsteder og regjeringens «Strategi for utbygging av vannbåren varme» framlagt av Olje- og energiministeren i 2002.

Det er vedtatt mål om begrensing av energiforbruket og tilrettelegging for fornybare energikilder som vindkraft, bioenergi, varmepumper og til dels solenergi. Også lokal energiproduksjon, særlig i større bygg og i landbruket (varmepumper og mikro- eller minikraftverk) er aktuelle temaer, sammen med spørsmålet om varmeenergi distribuert i vannbårne systemer knyttet til (fjern)varmeanlegg. Økt bruk av naturgass som direkte energikilde og til elektrisitetsproduksjon er også et aktuelt spørsmål.

God planlegging er et viktig virkemiddel for en fornuftig energiutvikling og effektiv utnytting av energiressursene. Dette gjelder både i samfunnsplanleggingen generelt, og i arealplanleggingen. Samordnet areal- og transportplanlegging kan bety mye for transportbehovet og dermed for energiforbruket, og det samme gjelder valg av helhetlige energiløsninger i by- og tettstedsutviklingen.

I utvalgets mandat er det reist spørsmål blant annet om lovverket er godt nok for å sikre en effektiv og miljøvennlig bruk av energiressursene. Utvalget er bedt om å utrede hvordan plan- og bygningsloven

«kan nyttes og utvikles for å følge opp de nasjonale miljømål blant annet ved målrettet kommunal energi-, varme- og transportplanlegging, og regionale og lokale løsninger som ivaretar hensynet til en mer effektiv og miljøvennlig energibruk».

7.6.2 Hovedspørsmål i første delutredning og høringen

I sin første delutredning (s. 181-183) gjorde utvalget rede for de viktigste utfordringene på dette feltet, sett i forhold til samfunnsplanleggingen. Utvalget uttalte som en foreløpig konklusjon at det «ser det som et viktig mål å få energispørsmål sterkere inn i planleggingen etter plan- og bygningsloven, med sikte på en bedre og mer miljøvennlig utnytting av energiressurser». Utvalget pekte på at det er behov for forbedringer både i plan- og bygningslovens regelverk og praksis, og i forholdet mellom plansystemet og planmyndigheten på den ene siden og sektorlovgivningen og sektormyndighetene på den andre. Utvalget behandlet særskilt forholdet mellom plan- og bygningsloven og konsesjonsbehandlingen etter vassdragsreguleringsloven, jf. omtalen under avsnittet om vassdrag nedenfor. Utvalget anser seg for sitt vedkommende ferdig med dette spørsmålet, og vil ikke ta dette opp nærmere her. Det vises til forslaget fra flertallet om endringer i vassdragsreguleringsloven.

I høringen viste Olje- og energidepartementet (OED) og Norges vassdrags- og energidirektorat(NVE) sammen med energibransjens organisasjoner, til behovet for sterk statlig styring og kontroll av energi- og vassdragssektoren, og uttrykte sterk skepsis til lovendringer som svekker sektorens lovgivning og virkemiddelbruk i forhold til kommunalt forankret planlegging. Behovet for leveringssikkerhet, anleggssikkerhet og effektiv og enkel saksbehandling fram til vedtak om gjennomføring av tiltak innenfor sektoren ble understreket (det vises til høringsuttalelsene). I de øvrige høringsuttalelsene er det overvekt av instanser som gir støtte til utvalgets hovedtanker om lovsamordning. Videre er det i hovedsak generell tilsutning fra de som uttaler seg til forslag om å gjøre loven til et bedre verktøy for å kunne ivareta energihensyn og løsninger i planleggingen.

I det videre arbeidet har utvalget drøftet spørsmål nærmere med Olje- og energidepartementet (OED) og Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) bl.a. i møte i juni 2002, og mottatt innspill.

7.6.3 Dagens lovgrunnlag og plantyper innenfor energisektoren

Energiloven av 29. juni 1990 nr. 50 gjelder i utgangspunktet produksjon, omforming, overføring (kraftledninger), omsetning og fordeling av energi. Etter § 3-1 er det konsesjon på bygging/ombygging og utvidelse av elektrisk anlegg med høg spenning.

• Det gjelder ordning med områdekonsesjon for bygging og drift av anlegg for anlegg med lavere spenninger.

• Loven setter også krav om konsesjon for bygging og drift av fjernvarmanlegg, jf. § 5-1, for den størrelse som bestemmes, jf. § 1-1 fjerde ledd.

• Energiloven gjelder også vindkraftverk, jf. blant annet vedtak 20. desember 2000 fra NVE vedrørende vindkraftanlegg på Smøla.

• Lovens regler om konsesjon gjelder saksbehandling, omsetning, leveringsplikt, og det er et krav at det skal tas omsyn til allmenne interesser som blir berørt.

7.6.4 Utvalgets vurderinger og konklusjoner

Utvalgets medlem Toven har dissens til pkt 7.6.4.2, jf. nedenfor.

Energispørsmålet er avgjørende både for næringsutvikling og miljøforhold i framtiden, og vil måtte stå sentralt i samfunnsplanleggingen. Etter at utvalget la fram sin første delutredning, er temaet bare blitt viktigere. Det vises til omtale i viktige stortingsmeldinger om blant annet klimapolitikken og bymiljø. Plansystemet må forbedres som redskap for gjennomføring av framtidas energipolitikk med vekt på større energieffektivitet og mer miljøvennlig bruk av energiressursene.

Utvalget ser her særlig tre hovedoppgaver:

• Energihensynet må integreres i den generelle samfunnsplanleggingen i fylker og kommuner, og plan- og bygningsloven må gi de nødvendige redskap for å sikre at de blir ivaretatt.

• Loven må få de nødvendige virkemidler for at gode energiløsninger kan oppnås gjennom arealplanleggingen.

• Det må sikres en god kopling mellom planleggingen etter plan- og bygningsloven og det arbeidet med å sikre energiforsyningen nasjonalt og skape gode rammebetingelser for sektoren som primært varetas gjennom særlovgivningen på dette feltet, herunder konsesjonsordningene.

7.6.4.1 Energiplanlegging/krav om optimale energiløsninger

Utvalget går inn for at planlegging for effektiv og miljøvennlig energibruk må tas opp som en viktig oppgave i kommuner og fylker. I bestemmelsene om kommuneplanlegging er derfor «energiforsyning» angitt i listen over temaer og oppgaver i planleggingen. Det vil være opp til den enkelte kommune å finne fram til den beste måten å ta dette temaet opp på i kommuneplanleggingen. Her kreves et samarbeid mellom kommunen og andre aktører for å komme fram til gode lokale energiløsninger. Ofte vil det være naturlig at vedkommende kraftdistributør - områdekonsesjonæren - spiller en viktig rolle i arbeidet. Energiloven hjemler lokal energiutredning og -planlegging som skal omfatte både produksjon, overføring, distribusjon og bruk av elektrisk energi. Det vises til forskrift etter energiloven om energiutredninger. Forskriften pålegger konsesjonæren å utarbeide kommunevise energiutredninger. Energiutredningene er en beskrivelse av faktagrunnlaget og ikke en plan som skal vedtas eller som gir grunnlag for utbygginger. Energiutredningene skal inneholde en beskrivelse av dagens lokale energisystem med energibruk fordelt på ulike energibærere. Utredningen skal også beskrive forventet energietterspørsel i kommunen og de mest rasjonelle løsningene for å dekke framtidens energibehov. I denne sammenheng skal det tas hensyn til alternativ til økt elforbruk.

Konsesjonæren skal invitere kommunene til å delta i dette arbeidet, men kommunen har derimot ingen plikt til å delta. Fra energimyndighetenes side har en forutsatt at kommunens rolle fastsettes gjennom plan- og bygningsloven. Det foreslås derfor at kommunene gjennom plan- og bygningsloven anmodes om å delta i arbeidet med utarbeiding av energiutredningene, og om at energiutredningene benyttes som grunnlag i arbeidet med utarbeiding av eventuelle lokale energiplaner etter plan- og bygningsloven. Utvalget ser det som svært viktig at energiplanleggingen etter energiloven koples til og inngår i planleggingen etter plan- og bygningsloven. Det er viktig at det blir faglig bredde i dette arbeidet, og også større byggherrer, fjernvarmeselskap med flere vil kunne være viktige medspillere. Det er også et mål å bygge opp energifaglig kompetanse i kommunene. Energimyndighetene vil også måtte spille en viktig rolle, særlig der det foreligger mer overordnete hensyn og behov.

Det vil være behov for at energiutredning etter forskriften etter energiloven, og energiutredning og -planlegging etter plan- og bygningsloven, får et godt samspill slik at kommunenes plikt til å arbeide med energispørsmål gjøres tydelig. Det vil blant annet innebære at kommunene gjennom kommunal planstrategi og ev. kommunedelplan for energispørsmål vil kunne sette lokale utviklingsmål, gjennomføre prosesser som sikrer bred deltaking og involvering og bred belysning av muligheter for å løse spørsmål om energiforsyning og energibruk i kommunen. Slike løsninger kan følges opp i bindende kommunale planer, jf. nedenfor.

Den nasjonale energipolitikken må komme til uttrykk som en del av den nasjonale politikken for regional og kommunal planlegging som etter utvalgets forslag skal utarbeides hvert 4. år, jf. forslaget i § 4-1. Utvalget antar også at det vil være aktuelt å utarbeide statlige planretningslinjer for den kommunale og regionale planleggingen på denne sektoren og viser til forslaget om en ny bestemmelse om slike retningslinjer i § 4-2.

Koplingen mellom energisektoren og arealplanleggingen er en hovedsak, og her er det behov for forbedringer i loven. Uvalget foreslår en generell utbygging av reglene om kommunale arealplaner, til dels med spesiell henvisning til energioppgaven. Hovedmålet er å gi bedre muligheter til å fremme gode, helhetlige energiløsninger i forbindelse med utbygging og annen arealdisponering. Utvalget foreslår en vesentlig utviding av muligheten til å gi bestemmelser til kommuneplanens arealdel. Det vises bla. til forslag om at det i kommuneplanens arealdel (§ 9-8 nr. 2) kan vises hensynssone med nærmere angitt krav til infrastruktur for energiløsning. I bestemmelse til slik plan (§ 9-9 tredje ledd) kan kommunen gi forbud mot eller påbud om nærmere angitte løsninger for energiforsyning. Videre kan det, etter samme paragrafs nr. 1, stilles krav om rekkefølge og om tilstrekkelig etablering av energiforsyning samtidig med oppføring av bebyggelse.

I områdeplaner og detaljplaner (§ 11-4, § 11-5 nr. 8, jf. kap 12), kan det tilsvarende vises soner og stilles krav om energiform, rekkefølge, krav til bebyggelsen mv. og særskilt krav om energiløsninger, krav om etablering av energiinfrastruktur og om tilknytningsplikt.

Et særlig aktuelt spørsmål i denne forbindelse er tilrettelegging for mer bruk av vannbåren varme basert på fjernvarme eller nærvarme fra alternative miljøvennlige energikilder. Dette er en prioritert oppgave i Regjeringens energipolitikk. Utvalget mener loven må åpne en bedre adgang for kommunen til å kunne kreve vannbåren varme og tilknytning til varmeanlegg i forbindelse med utbygging, eventuelt også ved omforming og fornying av eksisterende bebyggelse. I dag er det hjemmel i plan- og bygningsloven § 66a for kommunen til gjennom vedtekt å kreve at bygninger innenfor konsesjonsområdet knyttes til et fjernvarmeanlegg som har fått konsesjon. Utvalgets forslag innebærer at kommunen får hjemmel til å bestemme dette gjennom planvedtak i stedet for ved særskilt vedtekt. Utvalget ser behovet for en konsesjonsordning for større fjernvarmeanlegg. Det gis imidlertid få konsesjoner som åpner for bruk av § 66a, og systemet bør gjøres mer fleksibelt. Kommunens mulighet til å kreve tilknytning bør derfor ikke være betinget av at det er gitt konsesjon til et anlegg. Mindre anlegg kan etableres på grunnlag av kommunale planer, og det er da viktig at det er fastsatt tilknytningsplikt. Utvalget går derfor inn for å oppheve koplingen som ligger i kravet om vedtekt til plan- og bygningslovens § 66a om konsesjon før det kan pålegges tilknytningsplikt til varmeanlegg. Utvalget vil imidlertid presisere at utvalgets forslag om tilknytning ikke innebærer et pålegg om bruk av en bestemt energiform. Hensikten er primært å legge til rette for at det opparbeides infrastruktur som gir større fleksibilitet for bruk av forskjellige energiformer. Flertallet er klar over at det her kan reise seg spørsmål knyttet til kraftmarked, investeringskostnader, konkurransedyktighet, forholdet til konsesjonssystemet etter energiloven med mer. Flertallet ser imidlertid ikke at dette er spørsmål og begrensninger som ikke kan løses.

Hensynssoner i arealplaner vil også kunne være aktuelt for å markere energianlegg. For eksempel bør større kraftlinjer kunne avmerkes som sone, på basis av egne bestemmelser med hensyn til bruken av influensområdet.

I en rapport fra konsulentfirmaet Civitas, som er lagt fram for utvalget i sluttfasen av utvalgets arbeid, «Utredning av bruk av plan- og bygningsloven til å fremme miljøvennlige energiformer», drøftes også andre konkrete forslag på dette felt. Det gjelder blant annet behov for energifleksible system med krav om minst to ulike energikilder for oppvarming, og med krav om dette i alle nye bygg (også for hytter og fritidsboliger), behov for eksplisitte krav om energifleksibilitet ved nybygg og rehabilitering ved all bygningsmasse som oppvarmes, (også fritidshus og hytter - både for private og offentlige bygg), og eventuelt også mulighet for krav om at eksisterende bygg som har et vannbårent system som fyres med elektrisitet, må ha minst en energikilde i tillegg. I rapporten pekes også på behov for å endre nasjonale forskrifter og vegledninger slik at det blir arealgrense for vannbasert oppvarming på 500 kvm eller mer, og for at det på grunn av fleksibilitetsbehov bør legges opp til at ingen nye boliger kommer i en situasjon der en er helt avhengig av prisene på el eller annen energibærer for å få varmet opp bolig.

Utvalget vurderer disse spørsmålene som mest aktuelle å vareta gjennom nasjonale forskrifter og standarder i tilknytning til bygningsdelen av plan- og bygningsloven og energiloven, og overlater en eventuell videre vurdering av disse til de berørte departementer.

7.6.4.2 Utbygging av større energianlegg - kopling til planer etter plan- og bygningsloven

Større kraftlinjer, større trafoer, vindkraftparker, gasskraftverk med videre reguleres i dag gjennom statlig konsesjon etter energiloven, med bred høring og konsekvensutredning som del av saksbehandlingen. I tillegg gjelder plan- og bygningslovens planbestemmelser også for slike anlegg. Et anlegg kan ikke være i strid med gjeldende planer etter plan- og bygningsloven. Det kan eventuelt gis dispensasjon fra gjeldende plan, eller foretas senere planendring. Etter plan- og bygningsloven av 1985 vil kravet om reguleringsplan for større bygge- og anleggsarbeider også gjelde for slike anlegg. Derimot er anlegg som må ha konsesjon etter energiloven, unntatt fra reglene om tillatelse etter plan- og bygningsloven (kapittel XVI). For slike anlegg kreves også som regel tillatelse etter andre lover, for eksempel forurensingsloven for vindkraftanlegg og gasskraftverk.

På grunn av behovet for nasjonal styring og koordinering på denne sektoren, sammen med faglige behov, mener utvalget det er nødvendig å opprettholde ordningen med statlig regulering av større anlegg på dette felt. Siden slike anlegg har meget stor betydning for samfunnsutvikling og arealbruk i området, må de også inn i planleggingen etter plan- og bygningsloven og omfattes av plansystemet der. Kravet om plan for større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak med vesentlige virkninger, videreføres gjennom § 9-6 i utvalgets forslag. Det er et klart behov for samordning mellom konsesjonsbehandlingen etter energilovgivningen og planbehandlingen etter plan- og bygningsloven, et behov som er blitt ytterligere styrket ved at konsekvensutredning nå vil kreves også i forbindelse med utarbeiding av plan.

Det er et moment i denne sammenheng at energiutbygging nå stort sett skjer i regi av energiselskaper som i forhold til disse spørsmål må anses som private aktører. Det har de senere år skjedd store endringer på energifeltet, ved at energiselskapene nå i betydelig grad er eid av private, og at utbyggingen av energianlegg nå skjer på markedsmessige vilkår og forutsetninger. Det er på den bakgrunn behov for videre vurderinger og en bredere samordning enn tidligere. Planbehandling gir grunnlag for slike brede vurderinger og sikrer lokal deltaking og forankring. Planene sikrer også at lokalsamfunnsbehov blir en del av grunnlaget for de markedsmessige rammene. Videre vil planbehandlingen bidra til å få belyst i bredden aktuelle samfunnsmål. Utvalget vil derfor understreke betydningen av at energispørsmål og energianlegg tas opp gjennom den brede samfunnsplanleggingen etter loven.

Gjennom utvalgets dialog med energimyndighetene framstår to løsninger som de mest aktuelle alternativer for å løse samordningsbehovet:

• parallell saksbehandling etter energiloven og plan- og bygningsloven, med eventuell mulighet for dispensasjon fra plan, eller

• statlig arealplan etter plan- og bygningsloven som erstatning for det nåværende system.

En løsning etter samme linje som for planleggingen blant annet på samferdselsområdet (samordnet areal- og transportplanlegging - ATP) er mindre naturlig her, siden sektoren nå preges av private selskaper. Utvalget har fått et klart inntrykk av at energimyndighetene foretrekker det førstnevnte alternativet. Også utvalget mener dette er den mest naturlige løsningen. Det er forøvrig den samme løsningen flertallet i utvalget går inn for når det gjelder forholdet mellom konsesjon etter vassdragsreguleringsloven og planer etter plan- og bygningsloven.

Flertallet vil foreslå at forholdet mellom de to lovene klargjøres. Dette kan gjøres ved at det i energiloven sies uttrykkelig at det for energianlegg som krever konsesjon etter loven, gjelder at det ikke må være i strid med arealplan for området etter plan- og bygningsloven. Eventuelt må det utarbeides ny plan som må foreligge senest samtidig med behandlingen av konsesjonssaken. Slik plan kan om nødvendig utarbeides som en statlig plan etter plan- og bygningsloven på nærmere vilkår, for eksempel dersom både energiselskapet, energimyndighetene og et flertall av de berørte kommuner er enige i dette. Dersom anlegget ønskes lagt i et område som i gjeldende arealplan er avsatt til annet formål, må det foretas planendring etter de regler som gjelder for dette.

Flertallet vil videre anta at det for mindre og teknisk enklere anlegg etter hvert vil kunne være mulig å slå planbehandling og konsesjonsbehandling helt sammen på den måten at det ikke blir nødvendig med konsesjon hvis tiltaket er i samsvar med planen, og at de nødvendige vilkår settes i planen. Det foreslås derfor tatt inn en tilsvarende hjemmel i energiloven som i blant annet vannressursloven og forurensingsloven som åpner for dette.

Flertallet tenker seg primært denne koplingen til den kommunale arealplanleggingen. Imidlertid vil det også kunne være anlegg som arealmessig vil ha betydning over kommunegrensene. Det kan derfor være aktuelt å ta slike opp i forbindelse med den regionale planleggingen, både i interkommunalt plansamarbeid og fylkesplanlegging.

Flertallet antar at det i visse situasjoner vil være hensiktsmessig å lokalisere og sikre arealer til energianlegg ut fra en mer overordnet plan, og at en fylkesdelplan for arealbruk med rettsvirkning kan være et egnet planredskap. Utvalget har fått inntrykk av at energimyndighetene ikke vurderer dette som et særlig hensiktsmessig alternativ i dag. Men i alle fall bygging av større kraftlinjer, og eventuelt framtidige rørledninger for gassforsyning, synes å kunne aktualisere bruk av en rettslig bindende plan over kommunegrensene.

Flertallet vil for øvrig vise til sitt forslag til endringer i energiloven i lovforslagets § 20-2 nr. 9, som klargjør forholdet mellom planvedtak og konsesjon, og som legger til rette for en samordnet behandling av plansaker og konsesjonssaker, inklusive konsekvensutredning.

I sin særuttalelse nedenfor gjengir utvalgsmedlem Toven OEDs brev til Miljøverndepartementet av 10. april d.å. med kopi til utvalget. Flertallet vil bemerke at OED har hatt den samme anledning til å kommunisere med utvalget som alle andre departementer, bl.a. gjennom referansegruppen. Utvalget er godt kjent med departementets synspunkter gjennom arbeidet med første delutredning og eget møte. De er også blitt grundig fremmet av energibransjens representant i utvalget. Forøvrig vises til utvalgets mandat, særlig punktet og lov- og virkemiddelsamordning.

Utvalgets medlem Toven har følgende dissens:

Planbestemmelsene i Plan- og bygningsloven gjelder i dag for energianlegg, og nyetablering av energianlegg må ikke være i strid med gjeldende planer. Konsesjonsbehandling av større kraftledninger, vindkraftverk med videre etter reglene om anleggskonsesjon i energiloven § 3-1 er en statlig arealbruksbeslutning med samme detaljeringsnivå som dagens reguleringsplaner. Konsesjonsvedtak treffes på grunnlag av omfattende konsekvensutredninger, høringer, møter med berørte kommuner, fylkeskommuner og grunneiere. I praksis kreves alltid anleggskonsesjon etter energiloven, mens en i enkelte saker i tillegg utarbeider reguleringsplan. Normalt gis det dispensasjon fra gjeldende arealplan, eller arealplan tilpasses energianlegget ved neste revisjon. Konsesjonsvedtak fattes av NVE og undergis klagebehandling i Olje- og energidepartementet.

Utvalgets flertall velger en modell der en opprettholder dagens konsesjonsbehandling etter energiloven og samtidig forutsetter parallell behandling etter plan- og bygningsloven. Flertallet anerkjenner at «behovet for nasjonal styring og koordinering på denne sektoren, sammen med faglige behov» tilsier behov for fortsatt statlig styring gjennom konsesjon. Imidlertid har en ikke tatt hensyn til at konsesjonsbehandling er en statlig arealbeslutning med samme detaljeringsnivå som dagens reguleringsplaner, og med omfattende konsekvensutredninger, høringer, møter i kommunen og klagebehandling på departementsnivå. Det er derfor ikke saklige reguleringsbehov som tilsier parallell kommunal planbehandling av de samme spørsmål.

Flertallet tar ikke hensyn til at ett av forslagene til løsning fra OED - med åpning for parallell behandling - hadde som uttrykkelig forutsetning at loven ikke må kreve dobbeltbehandling i alle saker. Flertallets forslag innebærer en overgang fra dagens dobbeltbehandling i 10-15% av større energisaker til unødvendig dobbeltbehandling i alle saker. Dette gir betydelige økte administrative kostnader uten påvisbar nytte.

Flertallet har heller ikke tatt hensyn til kommunenes ønsker om fleksibilitet, med mulighet både for parallell behandling og mulighet for avklaring kun gjennom konsesjonsbehandling. I sistnevnte tilfelle kan det gis dispensasjon eller foretas senere tilpasning av kommunal plan, med den begrunnelse at alle hensyn er ivaretatt gjennom konsesjonsbehandling.

Utvalgsmedlemmet Toven kan på denne bakgrunn ikke slutte seg til flertallets forslag, og mener at det fortsatt må være anledning til å gi unntak fra plankrav der kommunene ønsker dette. Parallell behandling etter begge lover, med mulighet for dispensasjon fra plan vil her være den mest hensiktsmessige løsning.

Denne løsningen innebærer at dagenes praksis der kommunene gis mulighet for regulering i tillegg til konsesjonsbehandling videreføres i de tilfeller der det finnes hensiktsmessig. Kommunene kan dermed unngå uønsket dobbeltarbeid, eller å gjennomføre planbehandling der de ser behov for det. Helt avgjørende for denne løsningen er at kommunens dispensasjonsadgang i energisaker ikke begrenses i forhold til den alminnelige dispensasjonsadgang, slik at det kan dispenseres for planbehandling for hele utbyggingsprosjekter.

Jeg mener også det er grunnlag for å utvide dispensasjonsadgangen ytterligere i forhold til dagens ordning. Når anlegget er konsesjonsbehandlet etter energiloven vil konsekvensene være utredet etter plan- og bygningslovens regler om konsekvensutredninger, og hensynet til medvirkning vil dermed være behørig ivaretatt. Jeg viser her til at Miljøverndepartementet i forbindelse med Beiarn-saken uttalte at det bør kunne dispenseres fra planbehandling i saker hvor det foreligger konsesjon etter sektorlov. Det vises videre til brev fra Miljøverndepartementet av 18.12.98 til kommunene, fylkeskommunene og fylkesmennene i forbindelse med vindkraftverk på Kvitfjell i Tromsø kommune hvor det sies følgende:

«I henhold til plan- og bygningslovens § 7 kan kommunen gi dispensasjon fra kravet om regulering dersom særlige grunner foreligger. Etter Miljøverndepartementets vurdering vil slik grunn foreligge dersom kommunen og berørte myndigheter på et tidlig stadium i plan- og konsesjonsprosessene blir enige om at tiltaket ikke skal behandles etter plan- og bygningsloven, men kun etter energiloven.»

Utvalgsmedlemmet Toven foreslår videre at det tas inn en bestemmelse i plan- og bygningsloven om at planmyndigheten i det enkelte tilfelle kan bestemme at det ikke trengs planbehandling, for derved å unngå en utstrakt bruk av dispensasjonsadgangen.

Flertallet foreslår en felles prosess for konsesjonsbehandling etter energiloven og planbehandlingen. Det framgår at kommunene skal styre prosessen etter plan- og bygningsloven, mens «sektormyndigheter . . .skal kunne bruke denne prosessen også for sine formål» (samme sted). Flertallet legger videre til grunn at både godkjent plan og konsesjon må foreligge før tiltak kan gjennomføres. Videre skal innholdet i en godkjent kommuneplan være et moment av betydning for utfallet av konsesjonsbehandlingen.

Medlemmet Toven viser til at en her legger opp til en skjerpelse i forhold til dagens praksis. I henhold til dagens praksis er det tilstrekkelig at en har fått nødvendige konsesjoner etter særlovgivningen, og dispensasjon fra gjeldende plan, dersom tiltaket ikke er i overensstemmelse med plan. Kravet om at det må foreligge godkjent plan vil lede til forsinkelse av gjennomføringen av konsesjonsvedtaket, og redusere forutberekneligheten for tiltakshaver. Medlemmet Toven går derfor imot at det må foreligge endring i eksisterende plan før tiltaket kan påbegynnes.

Flertallet foreslår videre at innholdet i godkjent kommuneplan skal være et moment av betydning for utfallet av konsesjonsbehandlingen. I realiteten innebærer forslaget at det forhold at et tiltak ikke er omhandlet i eksisterende plan er et moment mot at konsesjon skal gis, selv om tiltaket ikke ble vurdert ved vedtakelsen av planen. Etter medlemmet Tovens oppfatning er denne løsningen statisk og lite fleksibel, og legger hindringer i vegen for gjennomføring av nye tiltak. Medlemmet Toven går derfor imot at innholdet i eksisterende kommuneplan skal være et moment av betydning ved avgjørelsen i konsesjonssaken.

Medlemmet Toven mener at det må være en forutsetning at det gjennomføres en parallell saksbehandling med samordnet beslutningstidspunkt i de saker der det besluttes planbehandling ved siden av konsesjonsbehandlingen. Ved eventuell motstrid mellom konsesjon og planvedtak, føres saken videre til de respektive departementer til en samordnet klagebehandling, noe som ikke bør være mer tidkrevende enn ordinær klagebehandling etter ett av lovverkene.

Utvalgets flertall foreslår statlig plan som en mulig sideløsning til parallell planbehandling, dersom alle parter er enige. Forslaget innebærer at en i enkelte saker kan bytte planmyndighet under behandlingen, etter en prosess som har gitt enighet om dette. Løsningen gir en liten forutsigbarhet for de involverte parter, og med krav om parallell behandling av plan og konsesjon, gir ikke bytte av planmyndighet noen vesentlig forbedring. Statlig arealplan etter plan- og bygningsloven i regi av energimyndighetene, som erstatning for konsesjonsbehandlingen må da forutsettes å være den eneste løsningen, samtidig som framgangsmåten med tilhørende rutiner må være kjent av alle parter på forhånd. Medlemmet Toven kan på denne bakgrunn ikke slutte seg til dette forslaget, og anser at det vil gi en uheldig uklarhet uansett utforming av hovedløsningen.

Flertallet begrunner forslaget om å opprettholde konsesjonsbehandling ved siden av planbehandling for energianlegg med behovet for fagkunnskap og for å kunne ivareta alle relevante hensyn.

Medlemmet Toven viser til at relevant energifaglig behandling er avhengig av to likeverdige faktorer: Kontroll med behandlingsprosess og kontroll med avgjørelsens innhold. Behandlingen av større og ofte konfliktfylte anlegg forutsetter en omfattende og interaktiv behandling der det kommer forslag om, og utredes nye alternativer. Likedan vil det ofte være betydelige interessemotsetninger der kommune, miljømyndigheter, grunneiere og utbyggere fremmer forskjellige traséforslag. Kommunene vil ivareta sine (økonomiske) interesser i saken og som ofte kan stå i motsetning til miljøinteresser. Kraftsystemmessige, tekniske og økonomiske hensyn kan igjen tale for andre alternativer.

Energimyndighetenes saksbehandling er mer omfattende enn den kommunale planbehandling. En forsvarlig energifaglig behandling forutsetter at beslutninger om konsekvensutredningsprogram, vurdering av traséalternativer, behov for tilleggsutredninger mv styres av energimyndighetene ut fra fagkunnskap og omfattende erfaring fra tilsvarende saker. Dersom energimyndighetene skal være avhengig av å følge kommunens prosess og prosessavgjørelse, vil det være mulighet for at saken ikke blir tilstrekkelig opplyst til at en kan fatte et tilstrekkelig faglig begrunnet vedtak i en sak. Energimyndighetene må i tilfelle ty til en parallell ikke-offentlig utredningsprosess som ingen er tjent med.

På denne bakgrunn anser medlemmet Toven at det ikke er tilstrekkelig med en løsning med kun kommunal planprosess som bakgrunn for et konsesjonsvedtak etter energiloven. Prosessen må derfor enten kjøres kun av energimyndighetene eller så må det være en dobbelt prosess. Derimot vil det innebære en forenkling av saksbehandlingen dersom planbehandling ble inkludert i energimyndighetenes konsesjonsprosess. En vil derved kunne unngå at planmyndighetene treffer planvedtak for et annet alternativ enn det energimyndighetene har gitt konsesjon for, noe som forekommer i dag.

Medlemmet Toven vil for ordens skyld gjøre oppmerksom på at mindre anlegg for distribusjon av energi, opp til 22 kV bygges av områdekonsesjonæren i henhold til områdekonsesjon etter energiloven § 3-2. Anlegg som bygges i medhold av områdekonsesjon blir ikke konsesjonsbehandlet i NVE. For slike anlegg oppstår intet behov for samordning mellom konsesjonsbehandling og planbehandling. Jeg kan derfor ikke se at det er behov for å innta en lovbestemmelse om at det ikke er nødvendig med konsesjon dersom små tiltak er i samsvar med plan.

Innen energiplanlegging, altså planlegging og beslutning om varmeløsninger i nye bygg eller byggfelt, foreslås at kommunene som planmyndighet gis større oppgaver og større myndighet. Etter medlemmet Tovens mening må det i den forbindelse være en forutsetning at det i lovtekst og kommentarer gis klarere beskrivelse av hvilke konkrete oppgaver og hvilken myndighet kommunen skal ha. En må her også konkretisere hvordan gjeldende krav til områdekonsesjonærene etter energiloven med forskrifter skal innpasses i kommunenes oppgaver og beslutninger.

I avslutningsfasen av utvalgets arbeid ble det lagt fram en ny rapport om bruk av plan- og bygningsloven til å fremme miljøvennlige energiformer, utarbeidet av Civitas. Denne rapporten ble framlagt så sent i utvalgets arbeid, at det ikke har vært mulig å sette seg tilstrekkelig nok inn i denne til å ta stilling til dets innhold. Utvalgsmedlemmet Toven finner det derfor ikke forsvarlig å ta stilling til de nye forslagene som fremmes som følge av denne.

Det har vært enighet i utvalget om at alle sektorbeskrivelser og lovforslag angående sektorsamordning, skal forlegges de respektive sektordepartement, for kommentering, før utvalget fremmer konkrete lovendringsforslag. På denne bakgrunn finner utvalgsmedlemmet Toven det beklagelig at beskrivelsen av energi og lovforslagene til endringer i energiloven ble framlagt for Olje- og energidepartementet etter at siste møte i utvalget var avholdt, og så sent i prosessen, at sektordepartementet ikke fikk reell mulighet for å øve innflytelse. Det vises her til Olje- og energidepartementets brev til Miljøverndepartementet av 10.04.03 hvor følgende sies:

«Planlovutvalget - kommentarer til arbeidet med utredningen

Det vises til brev av 26. mars d.å. til planlovutvalget med kopi til Miljøverndepartementet. Olje- og energidepartementet påpeker i dette brevet den mangelfulle medvirkning dette departement er blitt til del under utvalgsarbeidet. Dette forhold har ytterligere forsterket seg gjennom den seneste utvikling i saken. Olje- og energidepartementet ser store innholdmessige feil ved deler av utredningen, og mener utvalget har gått utover sitt mandat når det foreslår vesentlige endringer i andre sektorlover.

Olje- og energidepartementet har nå, over en uke etter at utvalget visstnok har hatt sitt siste møte, for første gang fått oversendt deler av utredningen. Planlovutvalget ber om Olje- og energidepartementets snarlige kommentar. Det oversendte materialet lider av betydelige svakheter. Etter departementets syn har det imidlertid ingen hensikt å komme med merknader så sent i prosessen. Det sier seg selv at det nå i denne sluttfasen ikke vil være mulig å gjøre de vesentlige endringer i deler av utredningen som vil være nødvendig for å rette opp alle svakhetene.

Foruten kapitler som beskriver energi- og vassdragssektoren, er det i oversendelsen lagt ved forslag til betydelige endringer i enkelte av Olje- og energidepartementets sektorlover. Disse endringene har ikke vært diskutert med Olje- og energidepartementet før de nå oversendes etter at utredningsarbeidet visstnok i realiteten er avsluttet.

Blant forslagene inngår endring i vassdragsreguleringsloven § 7. Ifølge mandatet skulle forholdet mellom vassdragsreguleringsloven og plan- og bygningsloven vurderes på bakgrunn av første delutredning, jf Ot.prp. nr 39 (1998-99) og NOU 2001: 7. Dette spørsmålet har for øvrig vært drøftet over telefon mellom ekspedisjonssjefene Hoel og Høisveen. At saken var å anse som ferdigbehandlet av utvalget, har også vært framholdt av utvalgets leder ved flere anledninger, blant annet i forbindelse med utvalgets møte med Olje- og energidepartementet 18. juni 2002. Det er derfor ytterst beklagelig at utvalget nå, uten å konferere med fagdepartementet, på nytt fremmer forslag til løsning på spørsmål gjennom lovendringsforslag som var forutsatt ferdigbehandlet fra utvalgets side i første delutredning.

Olje- og energidepartementet har i tillegg nå fått oversendt forslag til omfattende endringer i energiloven og enkelte endringer i vannressursloven. Heller ikke når det gjelder disse forslagene til lovendringer har departementet vært trukket inn. Det framstår som oppsiktsvekkende mangel på kunnskap om hvordan man skal drive en slik prosess når berørte fagorganer ikke trekkes inn i det forberedende arbeidet. Dette står i sterk kontrast til løfter om bredt samarbeid gjennom møter i referansegruppen og bilateral kontakt med berørte departementer om viktige spørsmål.

Som nevnt i flere tidligere brev fra Olje- og energidepartementet til planlovutvalget, jf brev av 26. mars i år og 11. januar 2001, har Olje- og energidepartementet vært svært misfornøyd med prosessen i utvalget. Olje- og energidepartementet har ikke fått komme til orde med egne formuleringer om erfaringer med dagens plansystem. Beskrivelse av sektoren har ikke en gang vært oversendt departementet i tide for kvalitetssikring.

Olje- og energidepartementet har vesentlige motforestillinger til utvalgets intensjon om å overføre myndighet fra vassdrags- og energisektoren til planmyndigheten. Disse burde vært gjenspeilet i utredningen. Slike mangler svekker etter departementets syn verdien av utredningen som høringsdokument.

Olje- og energidepartementet finner grunn til å bemerke at de her nevnte uheldige forhold synes å stå i sterk kontrast til de idealer om gode saksbehandlingsprosesser og medvirkning fra alle berørte som utvalgets leder har framholdt som et viktig mål i planlovsammenheng.

Som presisert i brevet til utvalget av 26 f.m. forbeholder Olje- og energidepartementet seg å ta opp ethvert spørsmål fra bunnen av vedrørende vassdrags- og energisektoren dersom utredningen sendes på høring.»

Dette tatt i betraktning mener utvalgsmedlemmet Toven at det her ikke er grunnlag for å fremme lovendringsforslag til energiloven.

Forslag til nytt siste ledd i § 1-11:

Planmyndighetene kan i det enkelte tilfelle bestemme at det ikke trengs planbehandling etter plan- og bygningsloven for tiltak som konsesjonsbehandling etter energiloven.»

7.7 Boliger og byggenæring

7.7.1 Hovedpunkter i første delutredning

I sin første utredning omtalte utvalget status og de viktigste utfordringene i boligpolitikken, og redegjorde i samme avsnitt for byggenæringen og dens vilkår i forhold til planleggingen etter plan- og bygningsloven. Det er naturlig å se samlet på boligsektoren og de behov og synspunkter som framføres av byggenæringen.

Utvalget pekte på at planleggingen etter plan- og bygningsloven er et sentralt virkemiddel i arbeidet med å gi alle mulighet for en god bolig i et godt bomiljø. Det er i første rekke kommunene som har ansvaret for å legge til rette for tilstrekkelige og gode boligområder. Tomtetilgangen er en viktig faktor for økt boligbygging. Det kan også være behov for samarbeid mellom flere kommuner i samme boligmarkedsregion hvor lokaliseringen av boliger bør vurderes eller avgjøres i en regional sammenheng.

Når det gjelder boligforsyningen, er det underdekning og høyt prisnivå i noen pressområder i og rundt store byer. Et annet viktig trekk er at privates rolle innenfor både planlegging og utbygging er blitt vesentlig utvidet. I dag er svært mange reguleringsplaner for boligprosjekter utarbeidet av private med sikte på privat utbygging. Kommunenes rolle har nå de fleste steder blitt å fastsette rammene for boligbyggingen gjennom kommuneplanen, og å behandle private prosjektplaner. Tidligere gikk kommunene ofte inn med tiltak for å sikre boligbyggingen av egen interesse, og basert på statlige programmer. En del kommuner viser nå tilbakeholdenhet med å legge ut områder til boligbygging på grunn av kostnadene økt innbyggertall kan innebære for kommuneøkonomien, men det er fortsatt kommuner som aktivt planlegger med sikte på økt boligbygging. Mange kommuner har boliger som tema i kommuneplanleggingen, blant annet for å sikre boliger for flyktninger og andre spesielle grupper, slik sentrale myndigheter ber om.

Plan- og bygningslovens planbestemmelser er et redskap for kommunene til å legge til rette for boligbygging og gode bomiljøer. Det er viktig at manglende planer og planoppfølgning, og i det hele den måte loven praktiseres på, ikke bidrar til å vanskeliggjøre boligbyggingen, slik det ofte hevdes blant annet fra byggenæringen. Næringen understreker betydningen av rask planavklaring og forutsigbarhet. Endringer i plansystemet må vurderes også ut fra dette perspektivet.

I utvalgets første delutredning ble byggenæringen omtalt som en betydelig sektor med en omsetning (2002) på ca. 330 milliarder kroner og sysselsetting på omlag 320 000 personer fordelt på ca. 42 500 bedrifter. Det ble pekt på at det er avgjørende for byggenæringen i Norge at kommunene har en effektiv og god planlegging av tomtearealer både til bolig- og næringsformål slik at byggingen ikke stopper opp. Fra bransjen ble det uttrykt ønske om at planer må kunne gjøres mer operative som verktøy for gjennomføring av blant annet boligbygging og annen byggevirksomhet. Det var også et ønske om enklere gjennomføring av planer, ved at plan og byggesak kombineres eller knyttes nærmere til hverandre.

I arbeidet med forbedring av plan- og bygningsloven på dette felt, må det tas hensyn også til en del andre forhold:

• Boligbygging skjer nå ofte gjennom fortetting eller omdanning av allerede utbygde områder. Dagens plansystem er ikke spesielt godt utviklet for å løse de oppgavene og problemene som følger av dette.

• De raske endringene som i dag finner sted i næringslivet stiller nye krav til fleksibilitet i arealbruken og samtidig forutsigbarhet i planprosessen.

• Samspillet mellom offentlige og private interesser blir stadig viktigere. Planleggingen initieres av private utbyggere og er blitt mer forhandlingsorientert, mens lovens regler i hovedsak er basert på at planlegging er en offentlig oppgave.

• Det er behov for en klarere kopling mellom plan og gjennomføring.

• I plansammenheng kan en ofte enkelt legge til rette for flere boliger gjennom å øke graden av utnytting og legge inn planformål som inkluderer boliger og fortetting i eksisterende planer.

I første utredning la utvalget stor vekt på at plansystemet i plan- og bygningsloven skal bidra positivt til, og ikke gjøre det vanskeligere, å dekke behovene for boliger og næringsbygg. Samtidig peker utvalget på at det er viktig at beslutninger om utbyggingsmønster og lokalisering av boliger bygger på avveininger av en rekke hensyn og interesser. Det er en sentral oppgave å skape gode bomiljøer både i nye boområder, og der utbyggingen skjer gjennom omforming og fortetting av eksisterende boligområder. Dette krever ofte grundig planlegging og saksbehandling. Utvalget framhevet at det vil arbeide videre med denne sektoren ut fra disse målene.

7.7.2 Høringen og videre arbeid med boligspørsmål

I høringen er viktigheten av en god boligpolitikk understreket. Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) har gitt uttrykk for at planmyndighetenes ansvar for tilstrekkelig boligbygging må bli nærmere presisert i loven. KRD gir gjennomgående støtte til mange av utvalgets tanker om mulige forbedringer: forslag om videre utvikling av de kommunale planformene, forslaget til «fornyelse og omforming» som ny arealkategori, vurdering av hvordan utbyggingsavtaler kan integreres i planprosessen, differensiert behandling av prosjektplaner etter hvorvidt planen er i tråd med overordnet plan, nærmere integrering av plan og byggesak, skarpere skille mellom overordnet planlegging og detaljplanlegging, redusert mulighet for «omkamp», frister for innsigelse og klage og drøfting av partnerskapsløsninger mellom ulike aktører.

Byggenæringen har i tidligere innspill til utvalget, og i høringen, gitt uttrykk for at det er behov for større fleksibilitet i plansystemet, mer effektiv behandling og framdrift, og bedre overgang mellom plansaker og byggesaker. Næringen mener at planbehandlingen kunne vært enklere og skapt smidigere interesseavveining dersom lovens system med avveining av rammer og formål ble fastlagt i kommuneplan eller kommunedelplan, mens detaljplan ble en oppfølging av denne. Et sentralt forslag er at utfylling og detaljering må kunne skje ved hjelp av overordnete rammebetingelser som kan oppfylles på forskjellig måte, for eksempel ved å angi «funksjonskrav». En av grunnene til å velge en slik løsning, er at en da vil kunne ta faktiske endringer i betraktning. Det skjer altfor ofte at en utbygger ønsker andre løsninger enn det planen legger opp til, uten at løsningen dermed trenger å være dårligere. Dette vil i dag ofte kunne kreve helt nye planprosesser, som koster mye, krever nye avklaringer, og tar lang tid. Med overordnet avklaring og forskjellige likeverdige løsninger vil behandlingen, ifølge næringen, kunne effektiviseres betraktelig. Det er stor forskjell på saker som faller inn under plan- og bygningsloven i de største byene kontra grisgrendte landområder. Dette gjelder i forhold til både verne- og miljøhensyn. Større mulighet for å tilpasse planleggingssystemene i forhold til lokale forhold (by/land, større/mindre kommuner) bør vurderes. For sentrale endringsområder i storbyene, der tomtekostnadene er høge og behovet for byutvikling ofte er påtrengende, stilles det spesielle krav til fleksibilitet og hurtighet.

Siden utvalget la fram sin første delutredning, er boligpolitikken blitt gjenstand for økt politisk oppmerksomhet, og det er pekt på forhold av betydning også for utvalgets arbeid.

I NOU 2002:2 Boligmarkedene og boligpolitikken drøftet Boligutvalget hovedspørsmål om boligdekning, boligproduksjon, boligfordeling og boligkvalitet, samt offentlig organisering og ansvarsfordeling i boligpolitikken. Utvalget fremmet anbefalinger og forslag om tiltak og virkemidler for å følge opp utvalgets målsettinger på de forskjellige områdene. Utvalget understreker blant annet nødvendigheten av at kommunene fører en aktiv tomtepolitikk for boligtilrettelegging, og at kommunene i større byregioner sammen tar et ansvar for å komme fram til en helhetlig arealplanlegging som gir rom for boligbygging, og at staten må kople sine interesser som eiendomsbesitter og boligpolitisk utøver på en bedre måte. Når det gjelder kvalitet og bomiljø peker utvalget på at det er kommunene som har ansvaret for å vareta dette både i nærmiljøet utendørs og når det gjelder bygningene. Miljøvennlig materialbruk, energiløsninger og energiforbruk, lokalisering og miljøvennlig transport, løsninger som tar hensyn til funksjonshemminger mv. nevnes som viktige kvalitetselementer som også berører plan- og bygningsloven.

Utvalget antar at KRD arbeider videre med de spørsmål og anbefalinger Boligutvalget tok opp i NOU 2002:2, og at dette skjer i form av en stortingsmelding. KRD har tidligere også utgitt rundskriv om kommunenes rolle i boligpolitikken. Husbankens virkemidler brukes blant annet slik at det gis tilskudd til områderettede planer for boligformål. Departementet går også inn for boligsosiale handlingsplaner ved hjelp av husbankmidler. Dette angår grupper som får dekket behov etter sosiallovgivningen, flyktninger, funksjonshemmete, eldre, ungdom mv. Slike planer, som har vært vellykket i andre nordiske land, er ikke knyttet til kommuneplanleggingen, men Husbanken har utarbeidet veileder om temaet, holdt konferanser etc. En forsøker også gjennom utbyggingsavtaler å innpasse husbankfinansierte boliger. KRD har for øvrig understreket målet om bedre framdrift i byggesaksbehandlingen. I den forbindelse er det blant annet fremmet lovforslag om frister i byggesaksbehandlingen og plansaksbehandlingen. Dette er også en bakgrunn for opprettingen av et eget lovutvalg for å se på byggesaksbehandlingen, Bygningslovutvalget.

Også i St.meld. nr. 23 (2001-2002) Bedre miljø i byer og tettsteder drøftes viktige spørsmål for boligforsyningen og boligmiljø i byområder. Det vises til kort omtale under temaet om bedre arealutnytting i byer og tettsteder nedenfor i kapittel 7.8. Det vises videre til andre delkapitler i dette kapittel om blant annet planlegging med sikte på kriminalitetsforebygging, bedre tilgjengelighet, forurensing, grønnstruktur og adgang til grønne områder og natur, ivaretakelse av hensynet til barn og unge, ivaretakelse av hensynet til kulturmiljøverdier med mer.

7.7.3 Lovgrunnlaget for boligpolitikken

De viktigste lovene på boligsektoren er:

• Bygningsdelen av plan- og bygningsloven med tilhørende byggeforskrifter fra 1985 med senere endringer

• Borettslovene (lover om boligbyggelag og borettslag av 1960)

• Husbankloven av 1946

• Husleieloven av 1999

• Eierseksjonsloven av 1983

• Leiegårdsloven av 1977

• Tomtefesteloven av 2002.

Bortsett fra bygningsdelen av plan- og bygningsloven har disse lovene liten direkte kopling til plansystemet i plan- og bygningsloven. De regulerer i hovedsak privatrettslige forhold knyttet til ulike leieforhold og andre rettigheter i boliger.

7.7.4 Utvalgets vurdering og konklusjoner

Utvalget ser planlegging for å oppfylle boligpolitiske mål som en av de viktigste oppgavene etter plan- og bygningsloven. Utvalget foreslår derfor tatt inn i lovens formålsparagraf at den skal legge til rette for gode boliger og bomiljøer. I forslaget til formålsparagraf sies det også at loven skal vareta hensynet til estetikk og god byggeskikk, og at det enkelte tiltak skal vareta hensynet til helse, miljø og sikkerhet. Videre foreslås det at boligdekning tas inn i listen over oppgaver i kommuneplanen, jf. § 9-1. Utvalget legger forøvrig til grunn at sentrale myndigheter vil stimulere til boligbygging og utvikle og tilrettelegge sine virkemidler slik at de kan virke i hensiktsmessig samspill med planleggingen etter plan- og bygningsloven. Det vises her til Boligutvalgets tilråding om at det bør utformes et mest mulig sammenhengende virkemiddelsystem for boligforsyningen.

Utvalget har vært opptatt av at plansystemet må virke slik at det letter, og ikke hemmer, boligbyggingen. Det er i stor grad opp til kommunene hvordan de vil ta opp boligspørsmålene i kommuneplanen, og legge til rette for utvikling av nye boområder og fortetting gjennom arealplanleggingen. Utvalgets samlede forslag til forbedringer av plansystemet bør virke i positiv retning. Vi peker særlig på forslagene om nye regler for regional planlegging, herunder regler om interkommunalt plansamarbeid, utviklingen av kommuneplanleggingen med blant annet kommunal planstrategi og langsiktig arealstrategi som en del av samfunnsdelen, og forslagene til forbedringer av arealplanleggingen, med blant annet et nytt arealformål for omforming og fornyelse i kommuneplanens arealdel og gjennomgående planformål for de tre kommunale plannivåene. Gjennom modellen med rammestyring i kommuneplanes arealdel og områdeplan, og videre prosjektplanlegging gjennom detaljplaner etter forslag fra private, har vi søkt å imøtekomme høringsinstansenes ønsker om planmodell. Områdeplanen vil bli et sentralt virkemiddel for hovedtrekkene i arealdisponeringen av områder for boligbygging. Utvalget antar at områdeplan vil bli mye benyttet for å legge nødvendige planrammer for aktuelle boligområder, det være seg nye områder eller områder som skal fornyes og fortettes. Denne planformen vil formelt kunne nyttes både for rammeplanlegging, som skal følges opp videre med detaljplaner, og som direkte grunnlag for behandling av byggesaker der kommunen finner det hensiktsmessig. Denne plantypen vil få et komplett sett av arealformål og bestemmelser for kommunenes utforming av planen som kan være enkel og grovmasket eller detaljert.

Utvalgets forslag til utforming av arealformål, hensynssoner og planbestemmelser, herunder med miljø- og funksjonskrav, vil gi grunnlaget for å legge inn krav for ønsket bomiljøkvalitet og funksjonalitet mht. til utforming, for eksempel universell utforming for tilgjengelighet, tilpasning ut fra kulturmiljø og estetikk, krav til energiløsning, krav til boligtyper mv. Det vises til de øvrige delkapitlene om miljøforhold og kvaliteter som kan ivaretas. Planer og planbestemmelser vil på en bedre måte enn i dag kunne tilpasses behovene i den enkelte sak både for å sikre en forsvarlig og god planløsning, og samtidig gi nødvendig fleksibilitet når et prosjekt må justeres. Utvalgets forslag vil også gi et grunnlag for mer områdevis planlegging ved at det i arealdelen til kommuneplan vil kunne angis hvilke områder som skal planlegges i sammenheng.

Samlet sett bør dette gi gode verktøy for å konkretisere og følge opp de boligpolitiske målene og retningslinjene regionalt og lokalt. Ikke minst vil interkommunalt plansamarbeid og fylkesplanlegging kunne være viktig for å oppnå en optimal koordinering av kommunal infrastruktur og gode helhetlige planløsninger på tvers av administrative grenser. Det er i denne sammenheng særlig viktig å få til en samordnet areal- og transportplanlegging, som utvalget foreslår egne regler for i lovens Del V. I mange områder er arealforholdene slik at det blir mindre gunstige løsninger dersom lokalisering av boliger, med tilhørende infrastruktur, kun planlegges innenfor grensene for den enkelte kommune.

Utvalget har også lagt stor vekt på å finne fram til planformer og saksbehandlingsregler som er tilpasset situasjonen med et stort antall private planer for utbygging, og som imøtekommer behovet for en rask og enkel avklaring av enklere saker. Reglene om detaljplan tar spesielt sikte på dette, og vil særlig ha betydning der aktuelle utbyggingstiltak er i samsvar med de overordnete planrammene som er gitt gjennom kommuneplanens arealdel og eventuelt områdeplan. Modellen legger opp til at en utbyggingssak da skal kunne behandles gjennom én prosess som omfatter detaljplan, eventuell konsekvensutredning og nødvendig sektoravklaring, og som også gir grunnlag for samtidig rammetillatelse på byggesøknad. Der forslaget til detaljplan er i samsvar med overordnete planer, foreslår utvalget at kommunen kan delegere vedtaksmyndigheten i kommunen. Sammen med forslagene om oppstartmøte, mekling, medvirkning mv. vil loven kunne gi et klarere grunnlag for god dialog og godt samspill mellom planmyndighetene, utbygger og andre berørte. Som ledd i forenklingen foreslår utvalget også å begrense adgangen til å klage på forhold som er avgjort tidligere ved klage eller innsigelse. Det foreslås en frist på 12 uker eller en annen avtalt first for behandling av planforslag, i samsvar med Stortingets nylig fastsatte endring av gjeldende regler. Utvalget antar at det må arbeides noe mer med den lovtekniske koplingen mellom plan- og byggesaksbehandling, og at dette skjer i det videre arbeidet i samråd med Bygningslovutvalget.

Utvalget mener virkemidlene for gjennomføring bør styrkes. Utvalget foreslår nye regler om utbyggingsavtaler som klargjør adgangen og mulig innhold, og saksbehandlingen.

Det er særlige behov i områder der utbyggingen vil måtte skje gjennom omforming og fornyelse i eksisterende områder. Et første skritt her er forslaget om å gjøre dette til særskilt arealformål i arealdelen. Utvalget har fått utredet spørsmålet om å utvikle jordskifteliknende ordninger for slike situasjoner. Det vises til nærmere omtale i kapittel 2 og i kapittel 7.8 om virkemidler for bedre arealutnyttelse.

Det er noe omdiskutert i dag hvorvidt det med hjemmel i plan- og bygningsloven kan gis reguleringsbestemmelser om typer av boliger/leiligheter og fordeling av slike innenfor et område, boliger for prioriterte grupper og så videre (for eksempel både små og store leiligheter innenfor samme område, en andel eldreboliger og så videre). I medhold av gjeldende § 26 i plan- og bygningsloven kan det også nå gis bestemmelser som konkretiserer antall boenheter som tillates i et prosjekt, og det kan stilles krav til minste eller største boligstørrelse. Enkelte bykommuner har tidligere hatt godkjente vedtekter for å vareta slike forhold. Det er særlig i områder med byfornying slike bestemmelser har vært aktuelle, men det har også en side som berører både effektiv utnytting av arealer til boligformål, og til selve graden av utnytting (krav til parkering og uteareal mv.). Når det gjelder krav til hver bolig av hensyn til beboernes behov, kan det etter forslaget til planbestemmelser stilles krav til planløsning med videre for å vareta eksempelvis krav til tilgjengelighet og bevegelsesmuligheter. Det kan således innenfor visse rammer og hvor det er saklig begrunnet, stilles krav til boligenes størrelse, antall boenheter på en eiendom og nærmere krav til boligens utforming. Utvalget ser det som ønskelig å klargjøre denne hjemmelen, og foreslår at dette formuleres klart i hjemmelsbestemmelsen for områdeplan og detaljplan, jf. § 11-5 nr. 5 og § 12-3. Dette vil også gi et bedre grunnlag for utbyggingsavtaler om forholdet.

7.8 Fortetting - bedre og mer effektiv arealutnytting

7.8.1 Hovedspørsmål i første delutredning og høringen

I første delutredning konstaterte utvalget at plan- og bygningsloven generelt sett ikke virker godt nok i forhold til oppgaven å fornye og omforme og eventuelt fortette i områder som allerede er utbygd. Av konkrete forslag gikk utvalget i første omgang inn for at «omforming og fornyelse» blir ny arealkategori i kommuneplanen og reguleringsplanen, og det uttalte at det vil arbeide videre med spørsmålet om hvilke typer bestemmelser og gjennomføringsmekanismer som bør knyttes til denne kategorien. Utvalget vil også arbeide med spørsmålet om lovregler for utbyggingsavtaler og innføring av jordskifteliknende ordning for tettbygde strøk for å løse vanskelige eiendoms- og fordelingsspørsmål og lette gjennomføringen av planer.

Utvalget har fått bidrag fra et interdepartementalt samarbeid om utprøving av virkemidler for bedre arealutnytting i byer og tettsteder. Det er gjort i et prosjektsamarbeid mellom tre departementer (Kommunal- og regionaldepartementet, Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet) og 6 kommuner. Målsettingen med dette såkalte «Virkemiddelprosjektet», har vært å vurdere og utvikle virkemidler for å muliggjøre bedre arealutnytting innenfor byggesonen som et godt og reelt alternativ til å ta i bruk nye arealer. Virkemidlene skal være slik at de bidrar til å sikre kvalitet og rasjonelle prosesser og muliggjør fordeling av goder og byrder. Videre har det vært viktig å se på koplingen av plan og gjennomføring, med særlig vekt på utvikling av virkemidler for gjennomføring.

I første delutredning ble det vist til at arbeidet med å utnytte byenes og tettstedenes arealer bedre er en viktig del av politikken for en bærekraftig by- og tettstedsutvikling. Dette er understreket i flere stortingsmeldinger om arealpolitikken 1 og i St.meld. nr. 23 (2001-2002) Om miljø i byer og tettsteder. Redusert by- og tettstedsspredning kan bidra til å redusere presset på natur, frilufts- og landbruksområder og bidra til redusert transportarbeid, effektiv energibruk, redusert forurensing i bymiljøet og reduserte utslipp av klimagasser. Driften av en spredt by- og tettstedsstruktur kan også være kostbar.

Fortettingsbegrepet omfatter ulike former for å disponere eksisterende bebyggelse og arealer som allerede er tatt i bruk, på en mer effektiv måte. Dette kan skje ved omdisponering av nedlagt industribebyggelse til nye bruksformål, innredning av loftsarealer til bolig, eller ved å gi dårlig utnyttete arealer i sentrale byområder høgere utnytting for aktuelle bruksformål; boligbebyggelse, sosiale og kulturelle virksomheter, parker og andre fellesområder. Det dreier seg om gjenbruk, omforming og mer effektiv utnytting av de bebygde områdene, uten å miste nødvendige kvaliteter knyttet til for eksempel bevaringsverdig bebyggelse og grønne lunger.

Arbeidet med bedre arealutnytting har i flere år vært et viktig spørsmål i kommunene, og mange kommuner har lagt vekt på fortetting i kommuneplanene. Det har imidlertid vært lite fokus på hvilke spesielle utfordringer fortettingsstrategien gir når planene skal gjennomføres. Omsatt til praksis er gjennomføring av fortetting en sammensatt og krevende oppgave både for offentlige og private aktører. Samtidig viser erfaringene fra gjennomførte fortettingsprosjekter at fortetting med kvalitet kan gi en rekke samfunnsøkonomisk gevinster. Arealpress, spesielt i tilknytning til en del av de større byene, har ført til press på boligmarkedet og boligforsyningen. Bedring av betingelsene for boligforsyningen understreker behovet for å utvikle virkemidler for gjennomføring av bedre arealutnytting i byer og tettsteder.

Utvalget viser for øvrig til sin første delutredning kapittel 16.3.9 om de nærmere utfordringene som knytter seg til planlegging i byområder, der spørsmål som eksempelvis vedrører planlegging av områder og eiendommer i sammenheng, organisering av parter (grunneiere, utbyggere), felles gjennomførbare løsninger og fordeling av fellesinvesteringer, bedre kvalitet i planløsningene og miljøforhold blir omtalt.

Generelt har intensjonen om bedre utnytting av bebygde arealer og behovet for styrkede virkemidler i planlegging og plangjennomføring fått tilslutning fra høringsinstansene. Forslaget om å innføre en arealkategori for omforming og fornyelse har fått god respons fra de som har uttalt seg, herunder en rekke kommuner. Imidlertid peker enkelte på at det er behov for å klargjøre innholdet i og virkningene av kategorien. Også forslaget om å knytte jordskifteliknende virkemidler til planleggingen etter plan- og bygningsloven har fått betydelig tilslutning. Det samme gjelder tanken om å vurdere en hjemmel i loven som klargjør rammen og prosessen for utbyggingsavtaler.

7.8.2 Stortingsmeldingen om bedre miljø i byer og tettsteder

Stortingsmelding nr. 23 (2001-2002) drøfter og gir prinsipper og retningslinjer for en miljøvennlig byutvikling der trygghet og opplevelsesrikdom, miljø- og bokvalitet, konkurransedyktighet, god by-funksjonalitet, helse, miljøvennlig transportsystem og natur- og kulturmiljø er noen hovedstikkord.

Regjeringen konkretiserer i meldingen planprinsipper for de overordnete strukturene for byer og tettsteder, og gir retningslinjer for den mer detaljerte fysiske utviklingen av stedene. Meldingen understreker blant annet behovet for en samordnet areal- og transportplanlegging og behovet for at fortetting og omforming skal skje med helhet og med kvalitet. Samtidig sies at konsentrerte by- og tettstedsstrukturer må utvikles gjennom langsiktig og målrettet omstrukturering, og at dette primært bør skje ved ny og bedre bruk av dårlig utnyttede arealer og eksisterende bebyggelse innenfor byggesonen. I kapittel 6.7 Enklere og bedre planlegging vises det til Planlovutvalgets arbeid og utvalgets skisser til løsninger, og det sies at Regjeringen vil vurdere disse forslagene i forbindelse med oppfølgningen av utvalgets arbeid.

7.8.3 Arbeidet med urbant jordskifte

Etter initiativ fra utvalget har Landbruksdepartementet nedsatt en arbeidsgruppe som har vurdert mulighetene for å nytte jordskifte eller jordskifteliknende virkemidler som redskap for å gjennomføre vedtatte planer. Utvalget har fått tilgang på gruppens tilrådinger og forslag . Det vises til kapittel 2.4 om dette og til siste avsnitt i kap 7.8.4 nedenfor.

7.8.4 Utvalgets vurdering og konklusjoner

Rammer og forutsetninger

På bakgrunn av høringsuttalelsene og videre vurderinger av behovene har utvalget tatt opp og konkretisert de aktuelle løsningsforslagene som ble drøftet i den første utredningen. Utvalgets forslag om styrkede regionale og interkommunale planformer, et eget kapittel om areal- og transportplanlegging, langsiktige arealstrategier på regionalt og kommunalt nivå, adgang til lengre binding av kommunens arealplan og større adgang til å kunne sette krav til miljøkvalitet vil være elementer som styrker loven og planlegging som redskap for mange av de sammensatte oppgavene og målene på dette feltet.

Også de konkrete planformene på kommunalt nivå med arealdel, områdeplan og detaljplan vil tilrettelegge for en planlegging som kombinerer kommunal rammestyring og plantilrettelegging og privat prosjektplanlegging og gjennomføring. Som det sies i første delutredning er det en forutsetning for å gjennomføre en transformasjons- eller fortettingspolitikk at kommunene har kartlagt og analysert sine kvaliteter, og har en klar strategi, organisering og kompetanse for å gjennomføre sin utbyggingspolitikk. Forsterket bruk av flere virkemidler, som for eksempel utbyggingsavtale, krever nødvendig kompetanse hos alle parter og ikke minst i kommunen. I motsatt fall kan resultatet bli uforutsigbare prosesser, manglende gjennomføring eller dårlig kvalitet på resultatet.

Det er også behov for en bedre koordinering av statens virkemidler og å kople statlige, regionale og lokale virkemidler slik at det legges til rette for både en optimal ressursbruk i gjennomføringen og slik at en ikke skaper usikkerhet i plan- og gjennomføringsprosessene i kommunene. Særlig er det behov for en bedre koordinering av statlige samferdselsinvesteringer og by- og tettstedsutviklingen. I arbeidet for økt gjennomføring av fortetting med god kvalitet må det legges vekt på utvikling av stimulerende virkemidler som ikke regulerer tilpassingen i detalj. I denne sammenheng er det spesielt pekt på områdestøtte til fortettingen gjennom Husbankens låneordninger.

Formålet omforming og fornyelse

Det vises i utgangspunktet til framstillingen i NOU 2001:7, kap 13.1.4.6 om denne kategorien. Hensikten med dette planformålet i kommuneplanens arealdel, områdeplan og detaljplan, er å markere at særskilte områder skal undergis spesiell planlegging med sikte på omforming (transformasjon) og fornyelse av bygninger, anlegg og arealbruk. Planlegging i slike områder krever gjerne planløsning og gjennomføring av felles utbygging, infrastruktur, tiltak og drift for flere eiendommer sett under ett. Formålet skal således for det første gi en felles ramme for planlegging, gjennomføring og virkemiddelbruk. I bestemmelsen om arealdel til kommuneplan er det uttrykkelig sagt at det i slike arealer kan trekkes nærmere grenser for områder som skal omfattes av samlet planlegging, og at planleggingen kan knyttes til virkemidler etter jordskifteloven.

I gjennomføringen er det spørsmål om både økonomiske, organisatoriske og rettslige virkemidler. Når det gjelder de økonomiske virkemidlene er det i praksis i dag Husbankens finansieringsordninger og tilskudd til områderettet planlegging som er aktuelle ut over eieres og utbyggeres egen økonomiske innsats. Videre gjelder de ordinære virkemidlene for ekspropriasjon, opparbeidelseskrav, refusjon og ev. avgifter for vann og avløp. Utvalget har ikke vurdert egne økonomiske virkemidler for byomforming, men har registrert at spørsmål om grønne avgifter og «utbyggingsavgifter» har vært reist uten at det er fremmet konkrete forslag. Utvalget legger derfor til grunn at det i tillegg til de ordinære økonomiske virkemidlene som er tilgjengelig i dag vil være offentlige og private parter som må sikre økonomien i gjennomføringen ut fra markedsmessige vurderinger.

Utvalget har ikke egne forslag om organisatoriske virkemidler ut over det som følger av bestemmelsene om styrket samhandling i planleggingsprosessene gjennom planprogram, oppstartmøte mv, og gjennom å gi rammer for utbyggingsavtaler. I praksis må det bli opp til de private, kommunene og ev. regionale og statlige myndigheter om de velger å etablere særskilte organisasjoner eller selskaper for å foreta planlegging, gjennomføring og drift.

De rettslige virkemidlene vil primært være arealformål, hensynssoner og bestemmelser i de kommunale planformene som samlet vil kunne dekke de fleste behov for å fastlegge de forskjellige elementene i en utbyggings- og gjennomføringssituasjon, jf. omtale i kapittel 2 og 3.

Utbyggingsavtaler

Utvalget foreslår nye regler for å inngå utbyggingsavtaler som gir rammer for hvilke krav om ytelser en kommune kan stille i forbindelse med utbygging, adgangen til å inngå utbyggingsavtale og hva den kan gå ut på, og om krav til saksbehandling for slike avtaler. Det vises til nærmere omtale i kapittel 2.4 og motivene til kapittel 18.

Urbant jordskifte

Jordskiftegruppen nedsatt av Landbruksdepartementet har foreslått frivillig arealmekling ved jordskiftedomstolen som et virkemiddel for å stimulere til samarbeid mellom grunneierne om planlegging og gjennomføring av utbygging i omformings- og fortettingsområder. Dette anses som et tidsbesparende virkemiddel i de situasjoner der grunneiere er innstilt på å finne fram til løsninger. Videre foreslår flertallet i jordskiftegruppen å presisere jordskiftelovens virkeområde til å gjelde hele landet, med unntak av kombinerte saker etter jordskifteloven § 6 og «sams tiltak» som kan innebære en stor økonomisk risiko, jf. jordskifteloven § 2 bokstav e, § 34a og § 34b. Jordskiftegruppen foreslår enkelte tilpassinger i paragrafene i plan- og bygningsloven. Utvalget har ikke hatt anledning til å realitetsbehandle forslagene fra jordskiftegruppen. Utvalget anbefaler at de respektive departementer arbeider videre med dette. Det vises forøvrig til nærmere omtalt i avsnitt 2.4.5.

7.9 Barn og unge

7.9.1 Hovedpunkter fra første delutredning

I NOU 2001:7 Bedre kommunal og regional planlegging drøftet Planlovutvalget hvordan plan- og bygningsloven kan brukes for å vareta hensynet til barn og unge på en bedre måte. Særlig aktuelle spørsmål knytter seg til følgende bestemmelser i dagens plan og bygningslov; § 2 om lovens formål , § 9-1 om barnerepresentanten, § 16 om aktiv opplysningsvirksomhet og tilrettelegging for aktiv deltakelse i planprosessen, § 17-1 om lovgrunnlaget for Rikspolitiske retningslinjer for barn og unge, § 26 Reguleringsplan- nærmere regler om minste lekeareal pr. boenhet og behovet for møteplasser i nærmiljøet.

Planlovutvalget mener at barn og unge må gis større muligheter for påvirkning og utvikling av sitt oppvekstmiljø. Styrking og bedre tilrettelegging for medvirkning fra barn og unge vil derfor være sentralt i all planlegging. God arealplanlegging skal sikre barn og unge trygge, tilstrekkelige og varierte områder for lek og utfoldelse, noe en ser på som en viktig forutsetning for en trygg oppvekst. Barn og unge har behov for møteplasser, både formelle og uformelle, ute og inne, i nærmiljøet.

Erfaringer viser at over 60% av kommunene ikke har systematisk lagt tilrette for medvirkning fra barn/unge. I praksis ser en dessuten ofte manglende oppfølging av barnerepresentanten i mange av kommunene. Utvalget peker også på behovet for rekkefølgebestemmelser som bidrar til at infrastruktur for barn og unge i hovedsak kommer på plass før innflytting i nye boområder.

7.9.2 Høringsuttalelser

Høringsuttalelsene gir i det vesentlige bred tilslutning til Planlovutvalgets forslag. Imidlertid mener mange at plikten planmyndigheten har for å skape engasjement og deltakelse fra barn og unge må komme klarere fram i nytt lovverk. Medvirkning for barn og unge må styrkes, ikke bare tiltak eller forslag knyttet til arealdelen, men på en rekke andre områder som gjelder barn og unge. Det gis uttrykk for at barn og unge bør nevnes spesielt i ny § 16.

Høringsuttalelsene mener at RPR for barn og unge må styrkes. Kommunene må ha et klarere ansvar for å ivareta barns interesser. I høringsuttalelsene er det stor grad av enighet om at barnerepresentanten ikke alle steder og på alle måter har fungert slik hensikten opprinnelig har vært, selv om det i en del kommuner gjøres en meget bra jobb. Rollen blir ofte avhengig av den enkelte kommune og den enkelte barnerepresentant som person.

Det uttrykkes ønske om å styrke barnerepresentantens funksjon blant annet ved å få inn i lovverket muligheten for å peke på saksbehandlingsfeil, fra barnerepresentanten, når barn/unge ikke deltar i planprosessen etter intensjonene. Høringsuttalelsene uttrykker dessuten et stort informasjons- og opplæringsbehov av barnerepresentanter.

I høringsuttalelsen fra Barneombudet uttrykkes det behov for å styrke og utvide barnerepresentantens ansvarsområde, selvstendighet og autoritet. Dette medfører minstestandarder og overvåkning av helheten i barn og unges kommunale hverdag. Det foreslås at plan- og bygningsloven deles og at de bestemmelser som regulerer planlegging samles for å lette tilgjengeligheten for barn og unge. Barneombudet mener også at ny § 2 må gjenspeile FNs Barnekonvensjon, og det må utvikles en nasjonal strategi for involvering av barn og unge i planleggingen. Ordlyden i gjeldende formålsparagrafs tredje ledd, som sikrer særskilt tilrettelegging av barn og unges oppvekstvilkår forslås ikke endret til noen av de forslag til ny formålsparagraf som utvalget foreslår. Barn skal verken framstå som et ledd i en oppramsing av tilsynelatende likeverdige interesser eller utelates i formålsparagrafens ordlyd.

Barneombudet foreslår en utredning om erfaringene med barnerepresentantens oppgaver og rolle. Det må utarbeides forpliktende regler som sikrer en minstestandard av barnerepresentantens tidsbruk samt regler for fritak for ordinære krav til lojalitetsplikt. Dessuten foreslår Barneombudet en fristilt barnerepresentant med ansvar for å overvåke helheten i barn og unges kommunale hverdag. Barneombudet ser klart behov for å utvide et nasjonalt barneperspektiv i kommunene til flere samfunnsområder, og utfordrer MD til å initiere et tverrdepartementalt arbeide for å vurdere et helhetlig lovverk for barns oppvekst. Barneombudet erfarer at barns interesser får liten vekt i forhold til økonomi og andre interesser, og støtter synspunktene om behovet for god planlegging.

7.9.3 Planlovutvalgets vurderinger og konklusjoner

Utvalget har vurdert hvordan loven kan forbedres for å sikre gode oppvekstkår for barn og unge. Dette er en oppgave som går på tvers av sektorene, og som er viktig både i samfunnsplanleggingen og arealplanleggingen.

Mange elementer i forslaget til nytt plansystem, vil kunne styrke barn og unges stilling i planleggingen, slik at deres interesser kan varetas bedre. Utvalget foreslår at gode oppvekstvilkår nevnes uttrykkelig i lovens formål med særlig tanke på barn og unge. I ny § 1-6 om medvirkning, framheves at barn og unge skal ha rett til medvirkning i planarbeidet, og at kommunen tillegges et særlig ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging. Videre skal kommunestyret oppnevne en representant med særlig ansvar for å stimulere og organisere barns og unges medvirkning. Dette vil kunne gi barnerepresentanten et noe større spillerom enn det som kan ha vært tilfellet hittil. Barnerepresentanten kan dermed med større tyngde tale på vegne av barn og ungdom, og organisere og stimulere for å vareta deres interesser i planlegging

Forslaget om kommunal planstrategi, og økt fokus på samfunnselementet i kommuneplanleggingen med mulighet for kommuneplanprogram, kommunedelplaner, handlingsprogrammer med mer vil kunne gi økt styrke og klarere politisk synliggjøring av barn og unge i kommunene, og vil bidra til at barn og unges interesser knyttes nærmere til kommunens samfunnsmessige utfordringer, mål og oppgaver, på en positiv og mer langsiktig måte. Gjennom kommuneplanen vil det også være viktig å bidra til at barns og unges interesser og behov vurderes opp mot utfordringer for kommunesamfunnet, kommunen som organisasjon og sektorene enkeltvis og i samarbeid. Det er grunn til å framheve den betydning organiserte/uorganiserte aktiviteter, i regi av frivillige lag og organisasjoner, har for det forebyggende barne- og ungdomsarbeidet. De ressurser disse organisasjonene representerer, vil lettere bli synliggjort i kommunen ved bruk av kommuneplanens samfunnsdel.

Kommunedelplaner for bestemte temaer eller virksomhetsområder, som for eksempel barn og unge, kan sikre barn og unges interesser i kommuneplanen med hensyn til utfordringer, planprosess, medvirkning og gjennomføring av tiltak, og sette fokus på hele barns og unges oppvekstmiljø. Planprogram vil kunne styrke barn og unges deltaking i planprosessen og vareta det økte medvirkningsbehovet.

Særlig om behov for grøntareal, lekeplasser med videre for barn og unge

Endringsforslagene i kommuneplanens arealdel, områdeplan og detaljplan med arealformål, bestemmelser, og hensynssoner bidrar til at barns/unges interesser vil kunne komme tydeligere fram mht. møteplasser, grøntarealer, bruk av nære friluftsområder, løkker og lekeplasser. Gjennom god arealplanlegging kan kommunene sikre naturområder som innbyr til lek, bevegelse, opphold og friluftsliv for barn og unge. I naturen får barn og unge utallige kroppslige utfordringer samtidig som de får et mangfold av sanseerfaringer. I lek og egenaktivitet utvikles barn positivt både fysisk og motorisk. Undersøkelser i naturbarnehager viser at uteaktivitet i natur er stimulerende for barns kreativitet, og friluftsliv er godt egnet for innlæring av begreper og utvikling av egne ferdigheter.

Barns behov for naturområder til lek må ivaretas i større grad enn i dag gjennom kommunens arealforvaltning. For å stimulere til økt aktivitet og trivsel må områdene være innbydende og godt egnet for friluftsliv både for barna og foreldrene. God tilgjengelighet til naturområdene er viktig, og forutsetter god skilting mot områder fra kollektivknutepunkt og veger. Et variert terreng med et mangfold av naturlig vegetasjon er viktige elementer i en god naturlekeplass. Mindre barn har en relativt kort aksjonsradius - ca. 2-300 m., og i skoler og barnehager går en sjelden lengre turer enn 500 m. fra utgangspunktet. Denne atferden sammen med kvalitetskravene til naturområdene (stor diversitet på små arealer) krever en annen innfallsvinkel til planlegging enn for den voksnes verden. Viktige grønnstrukturer som må sikres for barn er blant annet «100-metersskogen», fjellknauser, småbekker og grøntdrag i og mellom bebygde områder. Grøntdragene er viktige snarveger for barn og unge til barnehager, skoler og fritidsaktiviteter, og utgjør sammen med åpne løkker trygge leke- og samlingsplasser.

Utvalget mener RPR for barn og unges oppvekstvilkår bør revideres og gjøres mer forpliktende mht. barn og unges behov for blant annet naturområder.

Særlig om behov for planlegging av barnehager og skoler - anlegg og innhold

Barnehager og skoler (både grunnskole og videregående skole) omfattes av egne særlover med til dels detaljerte krav til ute- og inneareal, utforming, bemanning, størrelse på barnegrupper, klasser og pedagogisk innhold. Særlig når det gjelder skole, har det fra kommunalt hold vært et ønske om større muligheter til tilpasning til lokale forhold og sterkere integrering av skoleanlegg som baser i nærmiljøet, i tilknytning til idretts- og aktivitetsanlegg o.l. Muligheter for å kombinere teoretisk undervisning og fysisk aktivitet og inkludere flere faggrupper og frivillige organisasjoner i skolehverdagen, samt utnytte anleggene over større deler av døgnet, er ønsker som ofte uttales. Særlig er behovet for fysisk aktivitet blitt tydeligere etter innføring av skolefritidsordninger for de yngste elevene. Undersøkelser, blant annet fra MMI og Norges Idrettsforbund, viser at norske barn stadig blir mindre fysisk aktive. Det gir grunn til bekymring i et folkehelseperspektiv.

Utvalget mener at økt vekt på samfunnsdelen i kommuneplanen, slik utvalgets forslag legger opp til, bør utnyttes til en tettere integrering av anlegg for barnehager og skoler i den øvrige samfunnsplanleggingen i lokalsamfunnet. Det samme gjelder det pedagogiske innholdet og fritidstilbudet. Barnehagen og skolen bør synliggjøres som den arenaen der barn og unge oppholder seg i store deler av oppveksten. Formålsparagrafene i sektorlovene bør kobles tettere sammen med understrekningen av gode oppvekstkår i forslaget til plan- og bygningslovens formålsparagraf. Barn og unges opplæring i rollen som samfunnsborgere bør også vektlegges. Skolen bør oppmuntre til større grad av entreprenørskap og til å ta opp i seg viktige sider ved lokalsamfunnets historie og framtidige utvikling. I kommuner med mange flyktninger og innvandrere er det vesentlig at det flerkulturelle perspektivet trekkes tettere inn i undervisningen. Kontakten mellom skole og lokalt næringsliv bør styrkes. Det oppmuntres til regionalt samarbeid for å sikre god sammenheng i utdanningstilbudet helt fra barnehager, via grunnskole til videregående skole og høyere utdanning og vektlegging av utdanningsretninger som ivaretar kompetansebehovet i lokalt og regionalt næringsliv og i offentlig sektor. Partnerskapsavtaler med bedrifter, offentlige etater og frivillige organisasjoner innen kultur, idrett og samfunnsliv kan være et nyttig supplement for å sikre utdanningsinstitusjonene tilgang på bredere kompetanse, fysisk aktivitet og utvikling av et godt læringsmiljø.

Rammeplanen for barnehagene og læreplanen for skolen framhever naturopplevelser og miljølære som sentrale deler i forhold til flere fagområder. For å nå målene er det viktig at skoler og barnehager har egnede arealer for friluftsliv i sitt nærområde.

7.10 Funksjonshemning og tilgjengelighet

7.10.1 Hovedpunkter i første delutredning, og utfordringer

Første utredning drøfter blant annet problemstillinger knyttet til tilgjengelighet. Det er et betydelig antall personer som har funksjonsnedsettelser og funksjonshemninger som medfører problemer med å ta utdanning, opprettholde yrkesaktivitet og utføre daglige gjøremål. Ifølge Helseundersøkelsen i 1985 har 18,6%, 662.000 personer, av Norges befolkning, varige funksjonshemninger som i større eller mindre grad gir slike konsekvenser. En stor andel av personer med funksjonshemning er eldre. Funksjonshemningene kan være knyttet til syn, hørsel, bevegelse, forståelse (kognitive forhold) og allergi. Utformingen av de fysiske omgivelsene vil i stor grad ha betydning for funksjonshemmetes livskvalitet.

Utemiljøer som begrenser bevegelsesmulighetene vurderes som en viktig årsak til redusert livskvalitet. Fysiske hindringer som kantstein og trapper oppgis som viktig elementer i dette, men også bratte gangveger, uoversiktlige og lite organiserte tettstedsmiljøer og lange gangavstander oppgis som problemer. Både detaljutforming, arealdisponering og lokalisering påvirker tilgjengeligheten. I tillegg pekes det på at lokal luftforurensing har avgjørende innflytelse på dagliglivet til mange personer med astma/allergi.

Med denne bakgrunn gjennomførte Miljøverndepartementet i perioden 1998-2002 satsingsområdet «Samfunnsplanlegging og brukermedvirkning». Satsingen var en del av Regjeringens handlingsplan for funksjonshemmete, 1998-2001, og tok sikte på å styrke hensynet til funksjonshemmete i regional planlegging. I rundskriv T-5/99 «Tilgjengelighet for alle» ble gjeldene politikk og faglige anbefalinger på området presisert og utdypet. Stortingets Energi- og miljøkomité ba Miljøverndepartementet vurdere å benytte RPR for å styrke hensynet til funksjonshemmete i planleggingen. Departementet ønsket å se effekten av rundskriv T-5/99 før et eventuelt arbeid med RPR ble igangsatt.

Norsk institutt for by- og regionforskning (NIBR) har gjennomført en resultatevaluering av satsingsområdet: «Samfunnsplanlegging og brukermedvirkning», med for- og etterundersøkelser. Hovedresultatene fra etterundersøkelsen går i korthet ut på at 60 % av kommunene kan vise til praktiske resultater, nesten like mange har planfestet målsettinger i kommuneplanens generelle del, og ca 30 % har målsettinger i arealdelen. 10 % har innarbeidet slike hensyn i reguleringsbestemmelser og ca 45 % har særskilt medvirkning ved utarbeiding av arealrettede planer.

Etterundersøkelsen viser videre at det har vært en framgang på gjennomsnittlig 10 prosentpoeng for disse resultatområdene i løpet av prosjektperioden. Den viser også at det var få kommuner som hadde fulgt opp målsettingene i kommuneplanen i budsjett og virksomhetsplaner. Medvirkningen i de tidlige planleggingsfasene viser seg dessuten å være lav. Utviklingen er positiv, men undersøkelsen viser at det er vesentlige skritt igjen før situasjonen kan betegnes som tilfredsstillende i planprosess, plandokumenter og i praksis.

7.10.2 Høringsuttalelser

Det er i hovedsak funksjonshemmetes organisasjoner og Sosial- og helsedepartementet som har avgitt høringsuttalelser på dette tema. (Høringsuttalelsene ble avgitt sommeren 2001, om lag ett halvår før Helsedepartementet og Sosialdepartementet ble etablert som egne departementer). Uttalelsene gir tilslutning til planlovutvalgets tanker med visse presiseringer spesielt knyttet til lovens formål og medvirkning i planprosessene.

Sosial- og helsedepartementet (SHD) spør om ikke plan- og bygningsloven bør ha mer presise medvirkningsbestemmelser som inkluderer funksjonshemmete. Erfaringer med praksis i nåværende plan- og bygningslov viser at loven ikke ivaretar funksjonshemmetes interesser i tilstrekkelig grad. Medvirkningsbestemmelsene i plan- og bygningsloven har ikke ført til en praksis som i særlig grad inkluderer funksjonshemmete. Departementet mener på den bakgrunn at det er behov for å presisere dette i loven slik at funksjonshemmetes interesser blir tydeligere, og kommer klarere fram.

SHD mener videre at det er en hovedutfordring, sett fra et sosialpolitisk standpunkt, at plandelen i plan- og bygningsloven ikke i tilstrekkelig grad reflekterer og formidler at allmennheten/befolkningen har ulike forutsetninger og behov. Dette svekker lovens retningsgivende effekt på forhold som blant annet gjelder eldre og funksjonshemmete, og reduserer muligheten for at tiltak som gjennomføres, også tilrettelegges for disse gruppene. På samme måte som barns interesser er løftet spesielt fram i nåværende plan- og bygningslov, bør også tilrettelegging for alle, herunder funksjonshemmete, nevnes særskilt. Det er av avgjørende betydning at loven gir større intensjonsdybde og mer differensiert forståelse av begrepet befolkning.

SHD mener dessuten at det må utvises varsomhet med å åpne for unntak fra krav eller forutsetninger i loven som er knyttet til tilgjengelighet for alle, og at slike unntak skal kunne grunngis som «særlige grunner».

Flere organisasjoner mener funksjonshemmete må nevnes eksplisitt i formålsparagrafen, og at universell utforming, livsløpsperspektivet og tilgjengelighet må inkluderes. Både Funksjonshemmetes fellesorganisasjon og Statens råd for funksjonshemmete er positiv til egen rikspolitisk retningslinje for funksjonshemmete som sikrer tilgjengelighet for alle.

Funksjonshemmetes fellesorganisasjon, Norges handikapforbund og Statens råd for funksjonshemmete mener at økt medvirkning fra funksjonshemmetes organisasjoner i planprosessen er en nødvendig forutsetning for å sikre kvalitet i planarbeidet. Bestemmelsene i § 16 må praktiseres slik at det blir mulig for brukerrepresentantene å delta på en god måte.

Norges handikapforbund mener dessuten at fysisk tilrettelegging av boliger, bygg og miljø er en viktig forutsetning for å nå målet om full deltakelse og likestilling for funksjonshemmete.

Funksjonshemmetes fellesorganisasjon er positiv til integrering av KU i plan, mens Statens råd for funksjonshemmete mener at universell utforming må tydeliggjøres i KU.

7.10.3 Nyere dokumenter og arbeid som er i gang

Manneråkutvalget avga sin innstilling i 2001, NOU 2001:22 Fra bruker til borger. Her beskriver utvalget avstanden mellom overordnete politiske målsettinger og praktiske resultater som meget stor, og foreslår en strategi med tre hovedsatsinger for å bedre situasjonen. Utvalget foreslår blant annet at det utarbeides en antidiskrimineringslov, og at det arbeides for en betydelig satsing på å bedre tilgjengeligheten i det fysiske miljøet og styrking av likestillingsperspektivet med vekt på blant annet utdanning, arbeid og demokratiske rettigheter.

En stortingsmelding om politikken for funksjonshemmete ventes framlagt våren 2003. Den vil berøre arbeidsområdene til en rekke departementer. I tillegg har regjeringen nedsatt et lovutvalg, Syse-utvalget, som skal utrede hvordan en kan styrke funksjonshemmetes vern mot diskriminering. Utvalget skal utarbeide forslag til en ny lov og/eller endringer i eksisterende lovgiving. Forslagene vil ta stilling til hvem som skal få rettigheter og plikter. Utvalget skal også drøfte forholdet til sanksjoner og skal vurdere om spesielle organer bør ha ansvar for en effektiv oppfølging av regelverket. Utvalget skal avgi innstilling innen 31. desember 2004.

7.10.4 Planlovutvalgets vurderinger og konklusjoner

Utvalget registrerer at i internasjonal sammenheng er spørsmålet om tilgjengelighet for funksjonshemmete mer og mer et likestillingsspørsmål i et menneskerettighets- og diskrimineringsperspektiv. Resolusjoner og vedtak på området i internasjonale fora medfører også forpliktelser for Norge. Denne diskusjonen er nå blitt tydeligere i Norge, spesielt etter Manneråkutvalgets innstilling i 2001. Det har medført at en diskrimineringslovgivning for funksjonshemmete utredes nærmere.

Vi mener temaet funksjonshemning dreier seg om langt mer enn spørsmålet om fysisk tilgjengelighet. Både kommuneplanens samfunns- og arealdel vil være sentrale virkemidler for å nå målsettingen om full deltakelse og likestilling. I praksis vil det måtte bety blant annet like rettigheter til bolig, arbeid, helse- og sosialtjenester, utdanning, tilgang på kultur, idrett, friluftsliv og muligheter for et aktivt og sosialt liv. Erfaringer og undersøkelser viser at hensyn som gjelder funksjonshemmete ofte får begrenset oppmerksomhet. Dette skyldes både at funksjonshemmetes medvirkning er lav ved de fleste planprosesser, og at medvirkningen ofte skjer seint i prosessen. Det er derfor en hovedoppgave å legge til rette for aktiv medvirking fra funksjonshemmete tidlig i planarbeidet, både på kommunalt og regionalt nivå. Forslaget til § 1-7 tar sikte på dette, hvor kommunene gis et særlig ansvar for aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging. Funksjonshemmete er nevnt uttrykkelig i motivene. I den forbindelse kan det nevnes at det er egne fylkesråd for funksjonshemmete, og at dette inngår i det fylkeskommunale tjenestetilbudet på linje med tilsvarende tilbud i kommunene. Utvalget mener det også er behov for statlige planretningslinjer for å sikre tilstrekkelig sammenheng og prioritering av innsats og tiltak på dette området.

Hovedelementene i utvalgets forslag til forbedringer i plansystemet med regional og kommunal planstrategi, planprogram og økt vekt på samfunnsdelen i kommuneplanen bidrar til at funksjonshemmetes interesser kan knyttes til kommunens samfunnsmessige utfordringer, mål og oppgaver, på en positiv og mer langsiktig måte. Styrket samfunnsdel vil også bidra til at funksjonshemmetes interesser og behov vurderes opp mot utfordringer for kommunesamfunnet, kommunen som organisasjon og sektorene enkeltvis og i samarbeid. Planprogram som virkemiddel vil kunne sette fokus på hele oppvekstmiljø og livssituasjonen for funksjonshemmete i forbindelse med planleggingen.

Utvalget viser ellers til at det foreslås hjemmel til å fastsette funksjonskrav i kommunale arealplaner. I § 9-9 andre ledd er det tatt inn en genrell hjemmel til dette. I § 11-5 nr. 4 er det særlig nevnt tilgjengelighet som eksempel på funksjonskrav, med særlig referanse til funksjonshemmete i lovmotivene.

7.11 Friluftsliv

7.11.1 Hovedpunkter fra første delutredning og høringen

Friluftslivet har stor betydning for livskvalitet, helse og trivsel, og for naturkunnskap og miljøbevissthet. I NOU 2001:7 understreket utvalget betydningen av plan- og bygningsloven som virkemiddel for et variert friluftsliv, både for å sikre mot nedbygging av viktige områder, for å fremme et aktivt friluftsliv og legge til rette for god tilgjengelighet gjennom et mangfold av friluftsområder. Utvalget så blant annet behovet for å utvikle kommuneplanens arealdel for å vareta friluftsinteressene bedre, for eksempel gjennom sammenhengende grøntstrukturer og bymarker, og gjennom endring av reglene for LNF-områdene.

Lett tilgjengelig natur er en sentral forutsetning for friluftsliv. Det kreves både mindre nærfriluftsområder, større sammenhengende naturområder og særlige områder for forskjellig friluftsaktiviteter både på land og sjø, som områder for soling, bading, fotturer, skigåing, fisking, sykling med videre. Plan- og bygningslovens plansystem er også det viktigste virkemiddel i forhold til hyttebyggingen, som dels legger til rette for økt friluftsliv og rekreasjon for den enkelte eier og bruker, men som samtidig kan virke begrensende på allmennhetens muligheter til friluftsliv i områder som bebygges og «privatiseres» gjennom hyttebyggingen. I utviklingen av kommuneplanens arealdel som et bedre redskap for fremme av friluftslivsinteressene står arealbruksformålet LNF sentralt. I utredningen pekte utvalget på de forskjellige behov som her gjør seg gjeldende ut fra hensynet både til friluftslivet og andre interesser, og utvalget skisserte alternative måter å utvikle LNF-kategorien på, jf. særlig kapitlene 13.1.5 og 16.3.11 i NOU 2001:7. Videre pekte utredningen blant annet på at § 25 om reguleringsformål bør endres slik at også naturvern- og friluftsområde kan legges ut i kombinasjon med landbruksområde.

Høringen

Hovedpunktene dreier seg om temaene:

• friluftsliv for alle, med fokusering på barn og unge

• by- og tettstedsnære områder

• strandsoner

• turveger og grøntdrag

• sårbare arters leveområde

• utvikling av RPR for synliggjøring av friluftslivsinteressene med sikte på juridisk bindende planer og med sikte på premisser for arealplanleggingen generelt, blant annet for avveiningen mellom utbygging og friluftsliv

• arealdelen bør gjøres mer fleksibel med bedre muligheter for markering av nærfriluftsområder

Friluftslivets fellesorganisasjon peker på at styringssystemet i Norge er sterkt sektorisert og fragmentert, noe som blant annet går utover hensynet til natur- og friluftsinteresser. De støtter utvalgets hovedsyn om å styrke og utvikle plansystemet i plan- og bygningsloven som samordnende lov, og at den må omfatte alle relevante sektorer. De viktigste endringer som etterlyses fra flere hold, særlig friluftsorganisasjonene, er endringer i arealbrukskategorien LNF. Det er fra Friluftsrådenes landsforbund også reist spørsmål om å kunne forankre innmarks- og utmarksbegrepene i plan- og bygningsloven. Grunneier- og landbruksorganisasjonene går ikke inn for endringer i LNF-kategorien. Enkelte av disse stiller også spørsmål ved visse former for tilrettelagt og organisert friluftsliv. (Kfr. også oppsummering av høringsuttalelsene vedr. LNF i notat om naturvern).

I St.meld. nr. 39 (2000-2001) Om friluftsliv trekkes hovedlinjene i en ny friluftslivspolitikk. Friluftsliv blir framhevet som en nøkkelaktivitet i å skape og sikre livskvalitet, og er videre en viktig faktor for en bærekraftig utvikling. Tre sentrale pilarer i norsk friluftslivspolitikk er å sikre allemannsretten, attraktive areal og motivasjon i befolkningen. Friluftsliv for barn og barnefamilier blir framhevet, og barn og unges behov for grøntarealer må tillegges stor vekt i planlegging og utbygging av boligområder. I forlengelsen av dette er grønt nærmiljø med tettstedsnære friluftsområder grundig behandlet. Det er et mål at alle større kommuner med tettstedsnære markaområder har ei markagrense og en plan for forvaltning av marka innen 2006. Videre skal regionale grøntstrukturer med stor verdi for friluftslivet kartlegges og innarbeides i aktuelle planer innen 2006. Strandsonens betydning for allmennhetens friluftsliv understrekes spesielt, og det er et mål å sikre allmennheten tilgjengelighet til strandsonen både til opphold og for ferdsel. Viktige kvaliteter for friluftslivet som fred og ro må sikres, og problemstillinger og konflikt knyttet til motorferdsel belyses. Ved flere av satsingsområdene vises det til Planlovutvalgets pågående arbeid, og at viktige mangler eller utfordringer forventes løst gjennom en forbedret plan- og bygningslov. Meldingen understreker også at de enkelte sektorene har et ansvar for å styrke og opprettholde friluftslivet, og dets verdi for helse, livskvalitet og en bærekraftig utvikling.

Flere av disse elementene blir gjentatt og utdypet i St.meld. nr. 23 (2001-2002) Bedre miljø i byer og tettsteder. Dette gjelder særlig bevaring og utvikling av grøntstruktur og markaområder. I forhold til friluftslivets positive effekt for helse og trivsel følger St.meld. nr. 16 (2002-2003) Et sunnere Norge opp den nære sammenhengen mellom folkehelse og friluftsliv. I sum er dette entydige signaler som fordrer oppfølging fra Planlovutvalget i retning av en lov som varetar hensynet til friluftsliv. Dette gjelder særlig i forhold til sikring av arealer, samt tilrettelegging og andre tiltak som stimulerer til utøvelse av friluftsliv.

7.11.2 Dagens lovgrunnlag og plantyper for friluftsliv

1. Friluftsloven fastslår og definerer retten til fri ferdsel med videre i utmark. Den inneholder ikke bestemmelser om arealplanlegging (jf. imidlertid § 34 om adgang til å legge ut friluftsmark på statens grunn). § 35 gir hjemmel for merking og annen tilrettelegging for friluftsliv

2. Naturvernloven. Friluftslivets plass er politisk forankret i våre større verneområder (nasjonalparker og landskapsvernområder) gjennom Stortingets behandling av naturvernloven (Ot.prp. nr 65 (1968-69)). I lovens forarbeider kommer det klart fram at det er et viktig formål med loven å sikre allmennhetens friluftsliv i mest mulig urørt natur.

3. Motorferdselsloven med system med forbud og tillatelser for motorisert ferdsel i utmark og vassdrag. (Det pågår her forsøk med bruk av plan- og bygningsloven). Det generelle forbudet mot motorferdsel i utmark er en viktig forutsetning for å sikre sentrale opplevelseskvaliteter som fred og ro når en ferdes i naturen.

4. Plan- og bygningsloven gir i dag begrensete muligheter til å prioritere friluftsliv på et overordnet plannivå. Lovens mulighet til å regulere til spesialområde er lite brukt for friluftsliv.

7.11.3 Utvalgets vurdering og konklusjoner

Mulighet til friluftsliv for alle befolkningsgrupper er en forutsetning for at viktige sider av plan- og bygningslovens formål, slik utvalget foreslår formålsparagrafen, kan oppfylles. Det gjelder for det første målet om gode oppvekst- og levekår og fremme av folkehelse. Formålet om vern av verdifulle landskap og natur- og kulturmiljøer vil sikre friluftslivets natur- og kulturgrunnlag, og vil i stor grad falle sammen med hensynet til friluftsinteressene. Friluftslivet er også et viktig grunnlag for næringsvirksomhet i mange kommuner.

Planleggingen for friluftsformål skjer allerede i dag i stor utstrekning innenfor rammen av plan- og bygningsloven. Bortsett fra friluftslovens alminnelige regler om allmennhetens ferdselsrett og andre allemannsretter, er det ikke noen egen lovgivning med egne plan- eller vedtakssystemer for sikring av friluftsinteressene i arealdisponeringen. Det er derfor her ikke først og fremst et spørsmål om samordning mellom plan- og bygningsloven og andre lover, men om å gjøre plansystemet i plan- og bygningsloven til et bedre redskap for å vareta og fremme friluftsinteressene.

Friluftslivet i Norge bygger i stor grad på allmennhetens frie rett til ferdsel og opphold i skog og mark, som bygger på gammel sedvane og er nedfelt i friluftsloven. Ferdsel til fots og på ski med liten grad av tilrettelegging er kjerneaktiviteter som sikres gjennom friluftsloven , men etter hvert har deler av friluftslivet fått et omfang og tatt former som ikke uten videre dekkes av reglene i friluftsloven. I dag er friluftslivet på den ene siden en «defensiv» interesse knyttet til urørt natur med behov for stillhet og ro, som har behov for å bli vernet mot utbygging og inngrep i utmarksområdene. Reiseliv og turisme er på den annen side en «offensiv» sektor som medfører inngrep i den samme natur for eksempel i form av turveger og skitraséer, større skianlegg, turisthotell o.l. Den private hyttebyggingen har også to sider i forhold til friluftsinteressene.

Siden friluftslivet i så stor grad hviler på allemannsretten, vil det ofte ha en svak rettslig stilling i forbindelse med enkeltsaker om utbygging med videre. Skader og ulemper for friluftslivet vil for eksempel bare unntaksvis medføre erstatning. Dette hensynet er derfor helt avhengig av arbeidet til aktive friluftsorganisasjoner, både lokalt og nasjonalt. Det er også svært viktig at det fra statlig hold gis retningslinjer for hvordan friluftslivet skal varetas i planleggingen. Utvalget vil anbefale at det tas opp arbeid med statlige planretningslinjer for dette formål. Utvalget mener friluftsliv er en oppgave som bør tas opp i den kommunale samfunnsplanleggingen, og foreslår at det nevnes særskilt i bestemmelsen om kommuneplan i § 9-1. Planlegging for friluftsformål vil blant annet kunne omfatte tiltak for å stimulere friluftslivet, tiltak for å lette tilgjengeligheten til friområder, friluftsområder og anlegg i nærmiljøet, så vel som til større naturområder.

Friluftslivet er svært avhengig av arealplanleggingen etter plan- og bygningsloven. De generelle reglene for utarbeiding av planer som utvalget foreslår, herunder forsterkete regler om medvirkning og planprogram, bør gi gode muligheter til å få fram friluftsinteressene både i den alminnelige samfunnsplanleggingen og i arealplanleggingen. Når det skal utarbeides konsekvensutredning, skal også konsekvensene for friluftslivet klarlegges, og muligheten for vesentlige konsekvenser for friluftslivet av en plan kan i seg selv utløse utredningsplikt. Vi vil også peke på at den innstrammingen vi foreslår av dispensasjonsbestemmelsen, og endringene i regelen om bygging i 100-metersbeltet, må antas å virke til fordel for friluftsinteressene. Det samme gjelder forslagene om å kunne gjøre en fylkesdelplan for arealbruk rettslig bindende, og å kunne forlenge rettsvirkningen av kommuneplanens arealdel, ved statlig medvirkning. Dette kan være aktuelt nettopp for å sikre friluftsinteressene langsiktig.

Mye av diskusjonen om friluftslivet i plansammenheng har dreid seg om de manglende mulighetene til å vareta friluftshensyn i forhold til andre hensyn i LNF-områder i kommuneplanens arealdel. Friluftshensynet har derfor vært et viktig moment i utvalgets drøfting av arealdelen og særlig LNF-kategorien. Det er etter utvalgets mening nødvendig å endre reglene på dette felt. Kommuneplanens arealdel må i større grad enn i dag kunne brukes til å verne de friluftsinteressene som knytter seg til allmennhetens ferdsel på sjøen og i skjærgården, i skogen og på fjellet, mot utbygging og annen virksomhet som forringer områdenes kvalitet og tilgangen til dem. Vi har også hatt friluftshensyn for øyet ved utformingen av reglene om områdeplan og detaljplan.

Utvalget vil framheve barn og unges behov for naturområder til friluftsliv og lek, og at dette i større grad enn i dag må ivaretas gjennom de kommunale arealplanene. Barn har en relativt kort aksjonsradius, noe som krever en annen innfallsvinkel under planleggingen. Viktige grønnstrukturer som må sikres for barn er blant annet 100-metersskogen og grøntdrag i og mellom bebygde områder. Grøntdragene er viktige snarveger for barn og unge til barnehager, skoler og fritidsaktiviteter, og må sikres gjennom bruk av plan- og bygningsloven.

Utvalget vil peke på følgende forslag som vil styrke friluftshensyn i den kommunale arealplanleggingen: I vedtak om arealdel kan det fastsettes mål for miljøkvalitet i hele eller deler av kommunens areal, herunder vassdrag og sjøområder. Dette kan for eksempel være grenseverdier for forurensing i sjø eller vassdrag med tanke på bading, eller grenseverdier for støy for å sikre områder med fred og ro for friluftsliv.

I arealformål nr. 1, Bebyggelse og anlegg, nevnes «grønnstruktur og grøntområde i tilknytning til byggeareal» som særskilt underkategori. Det er ønske fra sektoren om entydige normer og krav om maksimal avstand til grøntområder fra bolig/skole/barnehage. Utvalget har ikke funnet grunnlag for å lovfeste slike krav direkte, men kommunene vil i forbindelse med slike planer kunne stille miljø- og funksjonskrav som følger opp eventuelle nasjonale retningslinjer og standarder på dette feltet. Videre vil det også kunne gis bestemmelser av hensyn til bevaring av grønnstruktur. Innenfor dette arealformålet kan det gis rekkefølgebestemmelser, herunder at friområder og andre friluftslivshensyn er tilstrekkelig etablert før utbygging av et område kan finne sted. Det samme gjelder for arealformål nr. 2 Omforming og fornyelse. Videre vil dette arealformålet muliggjøre bedre utnyttelse av allerede bebygde arealer, som igjen vil redusere presset på viktige friluftsområder i og rundt tettsteder og byer. Dette vil således være viktig grep for å sikre langsiktig vern av markagrensen.

Arealformål nr. 3 LRNF foreslås delt inn i to kategorier med ulik restriksjonsgrad. For hele arealkategorien skal det kunne gis bestemmelser både om nye bygninger og anlegg, og om annen bruk og vern av arealer, og om ferdsel, av hensyn til friluftslivet. Bestemmelser som får vesentlig betydning for igangværende virksomhet, krever områdeplan eller detaljplan. Det sies uttrykkelig at kommunen for eksempel kan gi bestemmelser om bygging av landbruksveger og motorisert ferdsel i utmark. Dette vil være styringsmuligheter som vil kunne sikre viktige friluftslivskvaliteter som urørt natur, fred og ro.

Når det gjelder motorferdsel bør kommuneplanen med arealdel i større grad kunne bli et grunnlag og verktøy for kanalisering og ferdselsregulering. På dette feltet har kommunene betydelig myndighet allerede etter dagens lov om motorferdsel i utmark. Systemet utvalget går inn for med sonering i LRNF-arealer vil være et hensiktsmessig verktøy for å fastsette traséer for nyttekjøring, og avgrense privatflyging til bestemte landingsplasser, og for å kunne gi retningslinjer for behandling av søknader i forskjellige områder av kommuner, osv. Utvalget foreslår derfor at dette sies i en ny bestemmelse i motorferdselloven. Utvalget har også angitt sone med ferdselsbegrensninger der det skal kunne gis nærmere bestemmelser om motorferdsel i de aktuelle planer.

Slik utvalget foreslår hjemmelen for LRNF-området utformet, vil bestemmelsene også kunne brukes til å legge føringer på friluftslivstiltak av hensyn til naturmiljøet. Uvalget antar at det ikke vil være adgang for kommunen gjennom kommuneplanens arealdel til å forby den begrensete og lite forstyrrende ferdsel og annen aktivitet som følger av allmennhetens rett etter friluftsloven. Imidlertid kan det være behov for å gi nærmere regler for plassering og gjennomføring av mer omfattende friluftslivs- og idrettstiltak som for eksempel turveger og opparbeidede skiløyper og skibakker. Friluftsloven regulerer i dag utøvelsen av friluftsliv mht. områder (innmark/utmark) og tidsrom (bålbrenning). Dette varetar hensynet til jordbruk, skogbruk og husdyrhold (beite) på en tilfredsstillende måte.

I enkelte unntakstilfeller kan ferdselen bli så omfattende og intenst at det går utover andre hensyn. I friluftsloven § 15 er kommunen gitt hjemmel til å fastsette atferdsregler på område hvor utfarten er stor, med samtykke av eieren eller brukeren, og med fylkesmannens stadfesting. Formålet kan blant annet være å verne dyre- og planteliv og fremme sanitære forhold. Restriksjoner kan bare legges på klart begrensete og konkret avgrensede områder, og kan ikke brukes til å begrense ferdselen langs stier, løyper og ferdselsårer generelt. Slike atferdsregler er forskrifter etter forvaltningsloven. Siden dette er unntak, mener utvalget at hjemmelen for restriksjoner på den frie ferdsel fortsatt bør ligge i friluftsloven. Hensynet til landbruket og reindriften er allerede i dag godt varetatt gjennom friluftsloven, og kan synliggjøres gjennom planer.

I arealformål nr. 4 for bruk og vern av sjø og vassdrag med tilhørende strandsone foreslås det at kommunen kan gi tilsvarende bestemmelser som i LRNF-området. I 100-metersbeltet langs vassdrag kan det nedlegges byggeforbud, og det kan gis bestemmelser for å sikre allmennhetens tilgang til strandsonen. I sjø og vassdrag kan arealformålet friluftsliv være et selvstendig arealformål, og allmennhetens interesser vil således kunne sikres gjennom arealdelen i kommuneplanen.

Etter reglene i § 9-9, jf. § 9-8 er det mulig å definere hensynssoner m/bestemmelser som kan vareta ulike behov for friluftslivet.

§ 9-10 muliggjør sikring av friluftslivsområder gjennom lengre binding av deler av kommuneplanens arealdel.

I områdeplan og detaljplan vil det som i dag kunne reguleres til friområder og friluftsområder.

Utvalget foreslår at nåværende § 25 siste ledd andre punktum endres slik at friluftsliv, naturvern og landbruk følger hovedregelen og kan legges ut i kombinasjon slik som andre reguleringsformål.

Et spørsmål som har vært særlig fremme, har vært hvordan loven på en fornuftig måte kan sikre en god forvaltning av større by- og tettstedsnære friluftsområder («Marka-områder»). Fra friluftshold har det vært fremmet forslag om en egen «Marka-lov» for dette formål, og i forbindelse med behandlingen av Stortingsmeldingen om friluftsliv ble det henstilt til Regjeringen om å komme tilbake til Stortinget med et forslag om en egen lov om bærekraftig bruk og vern av bynære marker. Miljøverndepartementet er positiv til at behovet for regler dekkes gjennom plan- og bygningsloven ved at denne gis tilstrekkelige hjemler til å sikre verdiene i markaområdene framfor at det utarbeides egen lov for slike områder.

Tanken om en egen «Marka-lov» har også vært oppe til diskusjon i utvalget, men med de muligheter for styring av arealbruken i LRNF-arealet som nå foreslås, mener vi at kommunen har fått det redskap som er nødvendig for å vareta friluftsinteressene i by- og tettstedsnære områder på en god måte. Utvalget ser det som viktig at disse spørsmålene løses gjennom den ordinære planleggingen, først og fremst gjennom arealdelen til kommuneplanen og om nødvendig områdeplan. Det er ikke behov for en egen lov om dette for områder som ligger innenfor en kommunes grenser eller hvor oppgaven kan løses gjennom interkommunalt plansamarbeid innenfor rammen av de kommunale arealplanformer.

Imidlertid ser utvalget at det er en særlig planoppgave å sikre en god, samlet planlegging for større natur- og friluftsområder og større friluftsområder omkring byer og tettsteder, og særlig områder som strekker seg over flere kommuner og eventuelt også fylker. I dag kan naturvernloven brukes til å verne slike områder som nasjonalparker eller landskapsvernområder når lovens vilkår for å benytte disse verneformene er til stede. Gjennom Skogbruksloven § 17 b kan det også legges restriksjoner på skogbruket av hensyn til naturvern og friluftsliv ved forskrift.

For å kunne vareta friluftsinteressene på en hensiktsmessig og god måte for de større områdene vil bruk av fylkesdelplan for arealbruk være aktuelt, eventuelt med særlige rettsvirkninger etter forslaget til § 6-6. For å tydeliggjøre denne oppgaven i loven, og gi statlige myndigheter mulighet til å initiere og lede arbeidet der dette er naturlig, foreslår utvalget egne regler om planlegging av større natur- og friluftsområder i lovens Del V Særlige planleggingsoppgaver. Det vises til lovforslaget i kapittel 16 med motiver.

7.12 Fritidsbebyggelse

7.12.1 Hovedspørsmål i første delutredning

Fritidsbebyggelse ble ikke tatt opp som spesielt tema i NOU 2001:7, men ble tatt opp blant annet i forbindelse med friluftsliv og strandsonen. Mange av problemstillingene som ble tatt opp i forbindelse med landbruks-, natur- og friluftsområder, dispensasjonspraksis og boligpolitikk har også relevans for fritidsboliger.

Utvalget pekte på at fritidsboliger gir økt friluftsliv og bedre livskvalitet, men at de også kan redusere allmennhetens muligheter til ferdsel. Utvalget ser det som viktig å utvikle kommuneplanens arealdel til et bedre redskap for fremme av friluftslivet. Det er også behov for en klargjøring av hva som er landbruksformål, for eksempel i forhold til utleiehytter og ny bruk av bygninger knyttet til garden. Utvalget har spesielt vurdert situasjonen i strandsonen, og foreslår nye regler for dispensasjon fra plan. Det bør blant annet være anledning til å legge dispensasjonsmyndigheten til fylkesmann eller fylkeskommune som en del av planvedtaket, eller i bestemte tilfeller gjennom forskrift. Det foreslås også en utdyping av vilkårene for å kunne dispensere fra planer og planbestemmelser.

7.12.2 Høringen

Siden utvalget ikke spesielt tok opp fritidsbebyggelse i første delutredning, er det relativt få høringsuttalelser som tar opp dette temaet uttrykkelig. Imidlertid berører flere høringsinstanser, herunder fylkeskommuner, fylkesmenn, kommuner og miljøorganisasjoner, hytteproblematikken i forbindelse med omtalen av dispensasjon, strandvern og spredt utbygging i LNF-områder, herunder i sammenhengende naturområder. Enkelte peker på behovet for å kunne gi klarere rammer for hyttestørrelse og energiforbruk. Noen kommuner og næringsorganisasjoner gir også uttrykk for at det er ønskelig med hytter som del av et bredere næringsgrunnlag.

7.12.3 Utvalgets vurdering og konklusjoner

I januar 2002 var det 359.000 fritidsboliger i Norge (SSB). De siste åra er det bygd mellom 4000 og 6000 hytter i året, med en foreløpig topp i 2000 på 6.300 nye hytter. I gjennomsnitt er det bygd 3000 nye hytter i året siden 1982. I tillegg kommer utbygginger og forbedringer på eksisterende hytter, men det må antas at denne aktiviteten samlet sett er minst like stor som nybyggingen.

Antallet nye fritidsboliger tilsvarer ca. en fjerdedel av antallet nye boliger i landet. Men fritidsbebyggelsen beslaglegger et betydelig areal, og det er relativt høyt konfliktnivå knyttet til etablering av hytter og hytteområder. Dette har sammenheng med at de mest attraktive hytteområdene, også ofte er viktige natur-, kulturlandskaps- eller friluftsområder. I flere kommuner er derfor fritidsbebyggelsen den viktigste plan- og byggesaksaktiviteten.

Hyttebyggingen skjer for en stor del i områder preget av stagnasjon eller fraflytting, det vil si i fjellkommunene og deler av kysten. Vel 1/3 av hyttene ligger i fylkene Hedmark, Oppland, Buskerud og Telemark, og det er i disse fylkene vi også har hatt den største veksten av nye, større hytteområder de siste åra. For mange kommuner betyr hyttebyggingen, og aktiviteter som følger av den, mye for sysselsetting, lokalsamfunn og næringsutvikling. Dagens hyttebygging ligger ofte nær boligen i standard, og jo høyere standard, dess mer bruk og dermed høyere næringseffekt for lokalsamfunnet. Mange av de fritidsboligene som bygges, har høg standard. De legges i tilknytning til større utviklingsområder for reiseliv, som omfatter både alpin- og løypeutbygging, hoteller og utleiehytter, golfbane og andre helårs aktivitetsområder. I slike områder kan det lett oppstå flytende overganger mellom private fritidsboliger og kommersielt drevne utleiehytter. I plansammenheng er det likevel viktig at det opprettholdes et klart skille her, blant annet fordi de miljømessige virkningene av en utleiehytte er større enn for en privathytte. De næringsmessige virkningene er også større. En endring fra privat hytteområde til kommersiell drift vil også kunne være konfliktskapende i forhold til den enkelte hytteeier. Utvalgets forslag om å kunne kombinere formål også på kommuneplannivå, muliggjør mer treffsikre planer der det kan tas stilling til om et område skal være rent fritidsboligområde, eller om det skal åpnes for kommersiell drift. Slike vurderinger vil være viktige knyttet til for eksempel omstillingsbehovet i landbruket til nye næringer og ny bruk av landbrukets ressurser.

Med økt standard og størrelse, øker også energiforbruket. Ca. 120.000 hytter har lav standard, noe som blant annet innebærer at strøm ikke er innlagt. Dersom et flertall av disse hyttene utvikles til høyere standard, med blant annet innlagt strøm, vil dette bety et vesentlig økt energiforbruk, og nye inngrep i naturen. Selv om modernisering av hyttene også betyr bedre isolering, motveies dette av økt energiforbruk fordi hyttene blir større, og brukes mer. Den vanligste energikilden i dag er foruten vedfyring, elektrisk kraft og solenergi. Dette er ikke i tråd med nasjonale energimål om å øke fleksibiliteten og redusere bruken av elektrisk kraft til oppvarming. Vegbygging og motorferdsel, ofte med forventninger om vinterbrøyting av veger, kraftlinjer og vann- og avløpsledninger utgjør en stadig økende del av naturinngrepene fra hyttebygging, i takt med økt standard. Dagens regelverk gir ikke kommunene hjemmel til å styre energiløsning gjennom kommuneplanen, og heller ikke til å påby eller hindre vinterbrøyting i kommuneplanens arealdel.

Utvalgets forslag om å gi muligheter for bestemmelser til kommuneplanens arealdel knyttet til vann-, avløps-, energi- transport- eller vegløsninger, vil være viktige for å gi bedre helhetlige løsninger for nye områder. I eksisterende hytteområder skjer det gjerne utvikling over tid med fortetting, bygningsutvidelser, standardhevinger mv. Dette medfører ofte behov for mer teknisk infrastruktur, en høyere bruksfrekvens, og i mange områder også spørsmål om bruksendring til mer permanent boligbruk. For en del kyst- og fjellkommuner vil slike bruksendringer blant annet kunne bety større etterspørsel etter kommunale tjenester og service. Videre vil økt standard og bruk kunne gi behov for ny og bedre infrastruktur, for eksempel på avløpssiden, for å unngå forurensing til grunn, vassdrag og vannkilder. Etter plan- og bygningsloven av 1985 er det etter § 82 generelt lempeligere krav til vann- og avløpstilknytning for fritidsbebyggelse enn for boligbebyggelse. Det kan i en del tilfelle virke mindre rimelig at fritidsbebyggelse slipper tilknytningsplikt for slike formål mens boliger i samme strøk må bekoste tilknytning. Planlovutvalget vil henstille til Bygningslovutvalget å vurdere unntaket i § 82 slik at dette ikke virker på en måte som skaper uhensiktsmessige forskjeller mellom helårs- og fritidsboliger, og som reelt gjør det umulig å gjennomføre nødvendig avløpssanering og liknende. Utvalget mener det bør være anledning til å avmerke slike saneringsområder i kommuneplanens arealdel etter § 9-8 og bestemmelser etter § 9-9 som gir føringer for videre gjennomføring gjennom områdeplan med tilhørende bestemmelser, jf. § 11-5 nr. 3.

De lokalt positive effektene av hyttebygging varierer mye, og størst positiv næringseffekt oppnås der kommunene legger bevisst opp til en jevn utbygging tilpasset det regionale arbeidsmarkedet. Dette krever en bevisst hyttepolitikk fra kommunenes side, både på arealsiden og i organisering og tilrettelegging for hyttebyggingen. Utvalget rår til at det i kommuner med en viss aktivitet på fritidsboligsektoren, utarbeides et fritidsboligbyggeprogram på linje med boligbyggeprogrammet. Dette er et godt eksempel på at rammene for arealplanleggingen må gis i kommuneplanens samfunnsdel, og at kommunen bruker planlegging aktivt for tilrettelegging av bærekraftig næringsutvikling.

Det foreligger ikke tall for antall planlagte fritidsboliger, det vil si fritidsboliger som er godkjent regulert eller vedtatt i kommuneplanens arealdel. Et anslag er 50.000-70.000 godkjente tomter. Enkelte av disse planene er så gamle at de bør vurderes på nytt i forbindelse med revisjon av kommuneplan, fordi de ikke tilfredsstiller dagens krav eller er i strid med overordnete planer. Mange eldre områder er planlagt med liten grad av utnytting. Dette kan gi kvalitativt gode områder og små inngrep, men samtidig legges det beslag på store arealer. Fritidsboliger utgjør en viktig del av presset både på strandsonen og grensene mot store sammenhengende naturområder i fjellet. Derfor vil økt tetthet og konsentrasjon om utbygging i allerede igangsatte områder, være viktige hovedstrategier. Utvalgets forslag om å kunne kreve samlet plan for større arealer, og om å definere spesielle samarbeidsordninger for omforming og fornying, vil følgelig være svært relevant å ta i bruk for fritidsbebyggelse.

Det ligger også et stort potensial for bruk av eksisterende boliger, gardsbruk og seterbebyggelse til fritidsbruk. I noen områder er slik bruksendring uønsket, fordi det bidrar både til prispress, mangel på boliger og økt arealpress. Mange presskommuner har derfor innført konsesjonsplikt for slik bruksendring. Motsatt er det også et press for å ta i bruk fritidsboliger til permanente boliger i mange kommuner, særlig i tilknytning til høgstandard fritidsboliger med tilnærmet boligstandard. Dette er en planutfordring for kommunene, fordi slike bruksendringer betyr at kommunene kan få et annet utbyggingsmønster enn forutsatt i planene, med blant annet fullt kommunalt ansvar for helse- og sosialstell, skoleskyss, teknisk infrastruktur osv.

Samtidig kan denne type endringer være et gode mange steder, og gi grisgrendte strøk nye utviklingsmuligheter. Det ser ut til at urbaniseringen fører til et økt behov for bolig nr. to, der byfolk ønsker å bo deler av året i fritidsboligen, og der bygdefolk ønsker å disponere en leilighet i byen i arbeids- eller fritidssammenheng. Utviklingen mot et slikt tobolig-samfunn er en internasjonal trend, som medfører både økt transportbehov, arealbehov og energi. Men det kan også bety mer balansert utvikling mellom by og omland, og økt livskvalitet. Dette er problemstillinger av nasjonal og regional karakter, som bør tas opp både i de nasjonale retningslinjene for kommunal og fylkeskommunal planlegging, og i fylkesplanene.

I mange fjellområder er hyttebygging i konflikt med villrein eller andre verneinteresser, og med reindrift. I flere fylker er det utarbeidet fylkesdelplaner eller interkommunale planer som har til hensikt å få til felles forvaltning av blant annet hyttepolitikken på tvers av kommunegrensene. Også flere verneområder etter naturvernloven brukes som virkemiddel for å unngå hyttebygging innover i fjellet. Utvalget mener at plan- og bygningsloven bør brukes mer aktivt for å tilrettelegge for hyttebygging der den ikke er i konflikt med natur- og kulturminneverdier, og der den kan gi stor lokal næringseffekt. Samtidig må loven utformes slik at det kan settes klare grenser for hyttebyggingen i strandsonene og innover mot fjellet. Vedtakene etter plan- og bygningsloven må kunne gjøres så entydige og langsiktige at det ikke vil være nødvendig å bruke sektorlov for å sikre disse grensene. Utvalgets forslag om statlig vedtak om binding av fylkesdelplaner for arealbruk vil være aktuelt som et slikt verktøy, ved siden av arealformål og hensynssoner i den kommunale planleggingen.

7.12.4 Oppsummering - viktige forslag til bestemmelser for bedre planlegging av fritidsboliger

Alle forslag til planer etter loven skal beskrive planens formål, hovedinnhold og virkninger. Dette gir kommunene hjemmel til å kreve bedre planbeskrivelser og vurderinger fra private forslagsstillere av planer for fritidsbebyggelse.

Byggeforbudet i 100-metersbeltet i dagens § 17-2 strammes på enkelte punkter noe inn, jf. forslag til ny § 1-13 med motiver.

Bestemmelsen i § 6-6 som gir åpning for fylkesdelplan for arealbruk med samme rettsvirkning som kommuneplanens arealdel, kan bli et virkemiddel i spesielt viktige naturområder i forhold til hyttebygging, for eksempel randsoner til nasjonalparker.

Nye regler for interkommunalt plansamarbeid vil være svært aktuelt å ta i bruk for hytteplanlegging, som ofte berører kyst-, sjø- og fjellområder i flere kommuner. Alle formål kan kombineres, dermed kan kommuneplanen definere ulike former for brukskombinasjoner. Kommunen kan definere områder der det skal skje omforming eller fornyelse i hytteområder, som krever spesielle samarbeidsordninger og samlet planlegging.

Det kan gis bestemmelser som både sikrer bestemte kvaliteter i utbyggingen, og som stiller særlige krav til teknisk infrastruktur, blant annet veg- og energiløsninger. Kommunen kan definere områder der den stiller krav om felles planlegging.

I motsetning til dagens kommunedelplaner, kan kommunen unntaksvis overlate til private å utarbeide utkast til områdeplan. Dette vil kunne være aktuelt for grunneierlag, større grunneiere og grunneiergrupper med videre, som ønsker å utviklet et større område for fritidsboliger i fellesskap.

De aller fleste planer for fritidsbebyggelse er private planinnspill. Forslagene om behandling av detaljplan med regler om oppstartmøte, muligheten for enklere planprosess for planer som er i tråd med kommuneplan, og samordning mellom detaljplan og rammetillatelse vil derfor kunne få stor betydning for hytteplanleggingen.

7.13 Helse- og sosialsektoren

7.13.1 Hovedpunkter fra første delutredning og utfordringer

I utvalgets første utredning ble det gjort en vurdering av hvordan planlegging etter plan- og bygningsloven kan vareta behov innenfor helse- og sosialsektoren. Framstillingen bygget blant annet på innspill fra Helsedepartementet (HD) og Sosialdepartementet (SOS) (tidligere Sosial- og helsedepartementet fram til 1. januar 2002).

Samfunnsplanlegging etter plan- og bygningsloven blir sett på som et sentralt redskap for det forebyggende folkehelsearbeidet, jf. St.meld. nr. 16 (2002-03) Resept for et sunnere Norge. Det er derfor behov for å utvikle bedre samspill og sammenheng mellom lovene om kommunenes helse- og sosialtjeneste og plan- og bygningsloven. Gjennom bruk av plan- og bygningsloven, som virkemiddel, kan en få fram en samlet vurdering av hvordan planlegging og beslutninger om ulike kommunale tiltak virker inn på det forebyggende folkehelsearbeidet i kommunen. Folkehelseperspektivet knyttet til samfunns- og arealplanlegging er en premiss for befolkningens helse, trivsel og sosiale forhold, og for tilrettelegging av friluftsliv og helsemessige tiltak. SOS/HD har arbeidet med å forenkle bruken av ulike handlingsplaner og forenkle satsingsområder mht. organisering, informasjon, planlegging og rapportering. Dette bidrar til behov for at plan- og bygningsloven utvikles som et mer egnet redskap for planlegging av oppgaver også innenfor helse - og sosialtjenesten. Våren 2002 fremmet HD forslag om forenkling av en del regler om plankrav, kompetanse- og oppfølgningskrav, intern organisering og ledelse (Ot.prp. nr. 54 2001-2002). I den forutsettes det at egne plankrav i særlover fjernes slik at samfunns- og arealplanleggingen i kommunene og fylkeskommunene heretter skal ta utgangspunkt i plan- og bygningslovens system. Proposisjonen innebærer oppheving av lov om planlegging av helse- og sosialtjenesten i kommunene, samt endringer i kommunehelsetjenesteloven, tannhelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven.

Lov om kommunehelsetjeneste har en særlig bestemmelse om konsekvensutredning av tiltak og en hjemmel som gir adgang til å stanse helseskadelig virksomhet. Det er behov for en nærmere vurdering av hvordan disse ordningene virker sammen med plan- og bygningsloven.

Også i NOU 1998:18 Det er bruk for alle - Styrking av folkehelsearbeidet i kommuneneblir kommuneplanlegging etter plan- og bygningsloven tatt som utgangspunkt for all folkehelseplanlegging. Helse- og sosialtjenesten blir dermed en viktig premissleverandører i kommuneplanprosessene.

På denne bakgrunn er det behov for å konkretisere kravet til utredning av helsemessige konsekvenser, og legge til rette for en bedre samordning mellom konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven og kommunehelsetjenesteloven.

7.13.2 Høringsuttalelser

I sin høringsuttalelse til Planlovutvalgets første delutredning påpeker Sosial- og helsedepartementet (SHD) at samfunnsplanleggingsperspektivet har fått liten plass i utredningen i forhold til arealplanlegging og fysisk planlegging. Samfunnsplanleggingsperspektivet må etter SHDs mening styrkes betraktelig i ny plan- og bygningslov. SHD påpeker videre at utarbeiding og praktisk tilrettelegging av sektorvise handlingsprogrammer, med kobling til Økonomiplanen, må konkretiseres innen rammen av kommuneplanlegging og i ny plan- og bygningslov.

SHD ønsker også at en vurderer plan- og bygningsloven som verktøy for å planlegge tjenester for vanskeligstilte og sosialt utsatte grupper. For sosialtjenesten og tiltak for rusmiddelmisbrukere er det viktig med plansystemer som gir rom for fleksibilitet og som ikke innebærer for lange prosesser. Når tjenesteplanlegging ikke lenger varetas gjennom sektorlovgivning eller tidsavgrensede handlingsplaner er det behov for en plan- og bygningslov som også kan ivareta de behov som sosialsektoren har. SHD påpeker videre at opptrappingsplanen for psykisk helse er et prioritert satsingsområde som er betydelig vektlagt fra Stortingets side, blant annet ved at planlegging av dette området er satt som vilkår for utbetaling av midler. Samtidig er det et siktemål at tiltak for denne gruppa ikke skal organiseres som særomsorg, men integreres i de respektive sektorer. Dette stiller planarbeidet i kommunene overfor særlige utfordringer.

SHD påpeker ellers i sin høringsuttalelse at de planleggingsmessige konsekvensene av statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten ikke er vurdert i første delutredning. En slik overtakelse vil kunne ha konsekvenser blant annet for samordning mellom berørte tjenestegrener på ulike nivåer, og når det gjelder medvirkning. Konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven må også omfatte og tydeliggjøre helseaspektene i kommunale planer og samordnes med konsekvensutredninger etter kommunehelsetjenesteloven (tiltak) og utredningsinstruksen (statlige strategiske konsekvensutredninger).

SHD viser til at det fysiske aktivitetsnivået i den norske befolkningen viser en negativ og bekymringsfull utvikling på grunn av helserisikoen dette innebærer. Det er spesielt viktig med god arealbruk og planlegging både av den fysiske og sosiale delen av samfunnet slik at dette bidrar til aktivitet, framkommelighet, tilgjengelighet og forsvarlig sikkerhet. Det vil igjen gi valgmuligheter for alle til et mer aktivt hverdagsliv.

SHD (nå Helsedepartementet (HD)) er vassdragsmyndighet etter vannressursloven når det gjelder drikkevann, jf. drikkevannforskriften. Departementet har ingen merknad til omtalen av dette temaet i utredningen, men vil eventuelt komme tilbake til temaet i forhold til sluttutredningen.

I den etterfølgende drøftingen med Helsedepartementet er 3 hovedområder i samfunns- og arealplanleggingen oppsummert:

1. Planlegging knyttet til samfunnsplanlegging generelt, det forebyggende og helsefremmende aspektet ved samfunnsplanlegging samt arealplanlegging knyttet både til større utbygginger og fysisk tilgjengelighet.

2. Planlegging knyttet til tjenesteproduksjonen og planleggingsbestemmelser som følger sektorlovgivningen.

3. Planlegging knyttet til beredskapstiltak. Beredskapsplanlegging.

Det er fra HDs side behov for et plansystem som ikke har for rigide bestemmelser på kommunenivå, men som samtidig ivaretar helsesektorens behov for planlegging, statusoversikter i kommunene og et system det kan stoles på.

På regionalt/fylkesnivå er det nå spesielle utfordringer. Det er behov for plansystemer som ivaretar infrastruktur, areal, utbygging, bygg av en viss størrelse med videre knyttet opp til de nye regionale helseforetakene.

7.13.3 Utvalgets vurderinger og konklusjoner

Helsesektoren

Utvalget ønsker å styrke fokuset på samfunnsplanleggingen i kommuneplanen. Virkemidlene utvalget foreslår betyr mye for helsetjenesten når plankravene etter særlovene er tatt bort. Planlovutvalget har festet seg ved St.meld. nr. 16 (2002-2003) Resept for et sunnere Norge der Regjeringen vil ta aktivt i bruk både fylkes- og kommuneplanlegging som virkemidler i folkehelsepolitikken. Regjeringen legger i meldingen vekt på plan- og bygningslovens betydning som «den sentrale loven for samordnet, sektorovergripende samfunns- og arealplanlegging i kommunene» og anbefaler at folkehelse tas inn i lovens formålsparagraf. Utvalget har fulgt opp dette. Folkehelse skal ifølge meldingen inngå i plan- og beslutningsprosesser og gis et langsiktig perspektiv.

Regjeringen signaliserer at den også vil følge opp med en systematisk oppbygging av nødvendig plan- og prosesskompetanse. Regjeringen viser til eksempler der fylkeskommunen kan ha en sentral rolle i folkehelsearbeidet gjennom sin posisjon innen regional planlegging og som utviklingsaktør. Østfoldprogrammet er spesielt nevnt, der ansvaret for samfunnsplanlegging og samfunnsutvikling gir mer helhetlige og meningsfulle innfallsvinkler til folkehelsearbeidet. Gjennom St.meld. nr. 16 fremmes et kommuneperspektiv framfor et sektorperspektiv på folkehelsearbeidet. Det kan varetas ved at folkehelse inngår i sentrale plan- og beslutningsprosesser som et hovedhensyn i samfunns- og arealplanlegging.

Utvalget ønsker også å tilrettelegge loven som et egnet verktøy for planlegging innenfor helsesektoren i kommunene. Det er nødvendig at fagpersoner i helsesektoren tar plan- og bygningsloven mer aktivt i bruk for kommunal helseplanlegging, og bidrar i arealplanleggingen med sikte på å påvirke helsefaktorer som støy, forurensing, utforming av nærområdene osv.

Utvalget viser til at en rekke av forslagene som fremmes vil danne et bedre grunnlag for helseplanlegging og for å fremme det forebyggende helseperspektivet gjennom kommuneplanlegging. Det vises til lovens formålsbestemmelse, krav om regional og kommunal planstrategi, økt vekt på kommuneplanens samfunnsdel, styrket medvirkning, kopling av temaplaner (kommunedelplaner), handlingsprogrammer og økonomiplan mv. Dessuten kan forslagene til arealformål, hensynssoner og hjemmel for bestemmelser i planer gi et bedre grunnlag for å vareta miljøhensyn, og legge til rette for utforming av det fysiske miljøet på en måte som også inkluderer det forebyggende helseperspektivet, tilgjengelighet, friluftsliv mv.

Det er dessuten kjent at helserelaterte tiltak ofte foregår eller bør iverksettes på tvers av kommunegrenser, for eksempel i form av felles legevakt- eller hjemmehjelpsordninger. Interkommunale løsninger kan på flere områder bidra til bedre service og bedre faglige løsninger. Det vises til utvalgets forslag om nye regler for interkommunalt plansamarbeid i lovforslagets kapittel 7.

Det har lenge vært behov for å få helse bedre inn i konsekvensutredninger etter plan- og bygningsloven. Noen helseaspekter har tradisjonelt vært inne, som støy og forurensing, der anbefalte/fastsatte grenseverdier er basert på helserisiko. Det er ønskelig å inkorporere helseaspektet sterkere i konsekvensutredninger, og vi foreslår at planer som blant annet medfører vesentlige konsekvenser for folkehelsa skal konsekvensutredes, jf. motivene til § 1-9.

Utvalget foreslår i § 1-7 at kommunen har et spesielt ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging, og at grupper og interesser som ikke er i stand til direkte medvirkning skal gis muligheter for medvirkning på annen måte, i den grad det er mulig.

Sosialsektoren

Siden sosialsektoren ikke lenger har egne lovfestede plantyper er det et aktuelt behov for å styrke plan- og bygningsloven som grunnlag for denne sektoren. Videre er det behov for å tilrettelegge for at utsatte gruppers interesser blir varetatt i planprosessen. Utvalget ser for seg at loven også hensiktsmessig kan brukes for planlegging innenfor sosialsektoren, og har derfor i flere bestemmelser i loven tilrettelagt for dette. I § 1-4 framgår det at loven blant annet skal brukes for å sette mål for den sosiale utviklingen i kommuner og fylker og angi hvordan oppgavene skal løses. I kommentarene til § 5-3 om regional planstrategi er det gitt uttrykk for at utfordringer som er tema for behandling blant annet gjelder den sosiale utviklingen, for eksempel samarbeid om tjenesteproduksjon. I § 8-1 om formålet med kommuneplanleggingen sies det at planleggingen skal brukes for å stimulere blant annet den sosiale utviklingen i kommunen. Sosiale behov og oppgaver bør tas opp innenfor en samlet kommuneplanlegging, men kan også være tema i kommunedelplan.

Gjennom forslagene om bedre planprosesser og bedre kopling mellom planer og gjennomføringsvirkemidler, herunder handlingsprogrammer og økonomiplaner, mener utvalget at loven vil kunne bli et godt virkemiddel på dette feltet. Planprogram, regional og kommunal planstrategi, styrket samfunnsdel med bedre medvirkning, og kommunedelplaner knyttet til økonomiplanen vil være redskaper for en aktiv bruk av plan- og bygningsloven innenfor sektoren.

Utvalget vil påpeke kommunens ansvar for arbeidsmarkedspolitikken og koblingsmulighetene kommunene har i bruk av plansystemet, spesielt koblingene mellom kommuneplanens samfunnsdel, tilrettelegging for nærings- og sysselsetting og de kommunale sosial- og trygdetjenestene. Regionalt kan loven brukes for å utforme en felles politikk og satsing for økt sysselsetting innen samme arbeidsmarkedsregioner, jf. avsnitt 7.1 ovenfor, med den betydning det har for den sosiale utviklingen.

For å få tilstrekkelig fokus og kompetanse til gjennomføringen av disse oppgavene anbefaler utvalget at de aktuelle departementer (HD, SOS og MD) ser på behovet for utdannings- og kompetanseoppbygging når nye faggrupper innen helse- og sosialsektoren skal ta plan- og bygningsloven i bruk.

Særlig om sammenhengen mellom folkehelse og fysisk aktivitet

Helse- og sosialsektoren har ett særpreg som skiller den vesentlig fra andre samfunnssektorer: at den i stor grad fungerer som et sikkerhets- og reparasjonsnett der andre sektorers virkemidler kommer til kort. Det betyr at oppgavene og ressursbehovet på dette området i stor grad bestemmes av disposisjoner eller mangel på sådanne innen andre sektorer. I St.meld. nr. 16 (2202-2003) Resept for et sunnere Norge er dette synliggjort.

Meldingen omtaler i et eget kapittel idretts- og friluftslivet som viktige alliansepartnere, og at viktige rammevilkår for befolkningens mulighet for fysisk aktivitet er nedfelt i idretts- og friluftslivspolitikken. Det vises også til St.meld. nr. 14 (1999-2000) Idrettslivet i endring, som fikk bred tilslutning ved behandlingen i Stortinget, der visjonen er «idrett og fysisk aktivitet for alle», med barn og ungdom som viktigste målgruppe. Utvalget viser i den forbindelse til omtalen av behovet for planlegging for fysisk aktivitet i barnehager og skoler under avsnitt 7.9 Barn og unge. I likhet med det som er omtalt der, viser Folkehelsemeldingen til ønskeligheten av lokale partnerskap for folkehelse.

Friluftsliv har en betydelig positiv effekt på helsetilstanden, både fysisk og psykisk. Nyere forskning viser at selv moderat aktivitet, som en halv times fottur/gange til jobben eller liknende, har en positiv helseeffekt. Det er dokumentert at tidlig erfaring med friluftsliv er viktig for en rekke forhold senere i livet. Friluftsliv gir barn og unge bedre motorisk utvikling, økt energi både fysisk og mentalt, trygghet, bedre humør og selvfølelse. Friluftsliv kan også motvirke livsstilssykdommer. Friluftsliv er for eksempel viktig for å motvirke det økende sykefraværet som forårsakes blant annet av muskel- og skjelettlidelser og psykiske lidelser. I tillegg viser utviklingen at antall uførepensjonister er jevnt stigende. Dette er utviklingstrekk som det er viktig å ta hensyn til i samfunnsplanleggingen. Det vises til kapittel 7.11.

7.14 Samfunnssikkerhet

7.14.1 Planlovutvalgets innledende vurderinger

Utvalget har valgt å framstille samfunnssikkerhet, helse, miljø og sikkerhet og det kriminalitetsforebyggende arbeid som et samlet tema. Hovedbegrunnelsen for en slik samlet framstilling er at ulike aspekter ved temaet er nær sammenknyttet og innvevd i hverandre. Temaet er dessuten ytterligere aktualisert de seinere årene. Planlegging etter plan- og bygningsloven må få en sterkere vektlegging av samfunnssikkerhet, helse-, miljø- og sikkerhet (HMS) og kriminalitetsforebygging. Disse hensynene har et felles siktemål om å skape et trygt, robust og sikkert lokalsamfunn. Selv om det er et visst sammenfall i målsetting for disse aktivitetene, er arbeidet likevel preget av ulikhet i fokus, metoder og involverte aktører. De ulike sikkerhetshensynene har også ulike grader av lovforankring.

I St.meld. nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet er det gitt følgende definisjon av begrepet samfunnssikkerhet:

«Samfunnssikkerhet brukes i denne meldingen for å beskrive den evne samfunnet som sådan har til å opprettholde viktige samfunnsfunksjoner og ivareta borgernes liv, helse og grunnleggende behov under ulike former for påkjenninger. Samfunnssikkerhetsbegrepet brukes bredt og dekker sikkerhet mot hele spekteret av utfordringer, fra begrensete, naturskapte hendelser, via større krisesituasjoner som representerer omfattende fare for liv, helse, miljø og materielle verdier, til sikkerhetsutfordringer som truer nasjonens selvstendighet eller eksistens.»

I begrepet samfunnssikkerhet ligger en ambisjon om lavere risiko og sårbarhet i samfunnet. En risiko- og sårbarhetsanalyse er første steg i en slik prosess der formålet er å kartlegge alle risikoforhold som kan være av betydning i arealbrukssammenheng. Neste steg er å legge disse resultatene til grunn som en selvstendig premiss for planleggingen.

7.14.2 Hovedpunkter fra første delutredning - sivilt beredskap

Bare temaet Sivilt beredskap omtales i Planlovutvalgets første delutredning. Planlovutvalget drøfter her, i kapittel 16.3.9, ulike sider ved sivilt beredskap som planlegging for robuste samfunn og forholdet til plan- og bygningsloven. Det moderne samfunn preges av risiko og sårbarhet for trusler på mange områder. Et samfunn i endring og utvikling vil også støte bort i arealer som har ulike risiki knyttet til seg enten i form av at naturen gir oss utfordringer, eller i form av menneskeskapt risiko. Dersom ikke tilstrekkelig hensyn til risiko- og sårbarhet blir tatt allerede på planleggingsstadiet, vil en kunne oppleve at ulykker kan få vesentlig større konsekvenser enn nødvendig.

Direktoratet for sivilt beredskap har vært en pådriver i arbeidet med å styrke den kommunale beredskapen og har gitt høg prioritet til prosessen med å motivere og veilede kommunene til å gjennomføre risiko- og sårbarhetsanalyser. Fylkesmennene har en viktig rolle i beredskapsarbeidet, både i form av veiledning og råd til kommunene, og i å samordne beredskapsplanlegging og krisehåndtering i fylket.

Manglende lovbestemmelser om praktisering av sivilt beredskap medfører ofte store forskjeller i fylkesmennenes oppfølging av risikoforhold ved arealbruksdisponering på kommunenivået. Bruk av innsigelsesinstituttet er del av denne oppfølgningen. Direktoratet for sivilt beredskap utarbeidet (1997) retningslinjer til fylkesmennenes bruk av innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven. I 2001 utarbeidet Direktoratet for sivilt beredskap et nytt rundskriv til fylkesmennene som angir klarere bruk av innsigelser. Det er i tillegg utarbeidet Veiledere.

Erfaringer viser at det er behov for å formalisere og tydeliggjøre kommunenes ansvar for samfunnssikkerhet. Ansvaret må derfor synliggjøres i forslaget til nye planbestemmelser i plan- og bygningsloven. Dagens plan- og bygningslov gir ingen slik generell plikt til å kartlegge risikoforhold.

7.14.3 Høringsuttalelser - sivilt beredskap

Justisdepartementet påpeker at det kriminalitetsforebyggende perspektivet er helt fraværende i første delutredning og peker på ulike avsnitt der dette perspektivet burde vært ivaretatt, blant annet om risikosamfunnet, kvalitet i omgivelsene, kommuneplanens samfunnsdel og statlige politikkområder. Olje og energidepartementet OED hevder at følges innstillingene fra utvalgets flertall kan det føre til dårligere sikkerhet for vassdragsanlegg og større skader ved framtidige flommer. Miljø- og naturhensyn vil ifølge OED også bli dårligere ivaretatt. Miljøverndepartementet mener det er viktig å se sivilt beredskap i sammenheng med utviklingen av informasjonsløsninger og gir støtte til at risiko- og sårbarhetsanalyser bør foregå som ledd i de ordinære kommuneplanprosessene. Flere departementer påpeker at Helse, Miljø og Sikkerhet (HMS) er en problemstilling som også synes å mangle fokus i arbeidet med plan og bygningsloven. Etter Arbeids- og administrasjonsdepartementets (AADs) vurdering bør HMS inn som et grunnleggende prinsipp for all utbygging, uavhengig av hvem som er utbygger. For å sikre et best mulig resultat bør HMS få et fokus tidlig i planprosessen. Det er imidlertid kommet få konkrete forslag på hvordan dette kan ivaretas, bortsett fra Justisdepartementet (JD) som foreslår en hjemmel for risiko- og sikkerhetsanalyse (ROS) i arealdelen.

Direktoratet for sivilt beredskap mener det bør stilles krav om risiko- og sårbarhetsanalyser ved alle viktige plan- og utbyggingssaker i ny plan- og bygningslov. Det er dessuten behov for å formalisere og tydeliggjøre kommunenes ansvar for samfunnssikkerhet. Flere fylkesmenn påpeker at samfunnssikkerhet må omtales i formålsparagrafen. Fylkesmannen i Hedmark gir positivt uttrykk for utvalgets omtale og forslag når det gjelder sivilt beredskap, samfunnssikkerhet og planlegging for robuste samfunn, mens Fylkesmannen i Hordaland og Troms ser behov for å endre plan- og bygningsloven på samfunnssikkerhet i plansaker og behovet for sterkere kobling mellom risiko- og sikkerhetsanalyser og kommuneplan. Fylkesmannen i Rogaland og Oslo og Akershus mener samfunnstrygghet og robuste samfunn bør inn i formålsparagrafen.

Finansnæringens hovedorganisasjon ser behov for bedre kartlegging av flomsoner, skredområder og klimatilpassede boliger i de mest utsatte områdene. Landsorganisasjonen (LO) mener det er behov for et ytterligere fokus på helse, miljø og sikkerhet, med klarere binding mellom kommuneplanens arealdel og samfunnsdel.

7.14.4 Planlovutvalgets vurderinger og konklusjoner

Utvalget er enig med høringsinstansene som mener at samfunnssikkerhet, helse, miljø og sikkerhet og kriminalitetsforebyggende arbeid er en viktig del av all planlegging. Utvalget foreslår derfor på flere steder i loven bestemmelser for å vareta slike hensyn. Det gjelder formålsparagrafen, bestemmelsene om konsekvensutredning, forslag om en egen bestemmelse i § 1-10 om samfunnssikkerhet, risiko- og sårbarhetsanalyse og klarere hjemler i bestemmelsene om arealformål, hensynssoner og bestemmelser i de kommunale arealplanformene, jf. nedenfor.

Ved å ha fokus på samfunnssikkerhet, HMS og kriminalitetsforebyggende arbeid tidlig i planprosessen kan nødvendige tiltak rettet mot samfunnssikkerhet forebygge ulykker og redusere kostnader. Det må i større grad enn i dag stilles krav om at utbygger fokuserer på sikkerhet i planleggingsfasen.

Økt fokus på sikkerhet i samfunnsplanlegging vil bidra til færre naturkatastrofer og ulykker med færre negative konsekvenser for menneskers liv og helse, kritisk infrastruktur, miljø og materielle verdier. Det vil også gi bedre trygghet at en kartlegger alle relevante risiko- og sårbarhetsforhold i det arealet en har tenkt å bygge ut. Samfunnet legger for stor vekt på å reparere skader istedenfor å forebygge. Rent samfunnsøkonomisk vil videreføring av denne praksis ikke være den mest gunstige. Fra en etisk synsvinkel er heller ikke en slik mangelfull praksis akseptabel når en indirekte og direkte utsetter menneskers liv og helse for fare.

Utvalget mener det er behov for økt bevissthet om risiko og sårbarhet i samfunnet generelt, og ved planlegging i et konkret geografisk område, og at det må brukes tid til å kartlegge hvilke risikoutfordringer en kan stå overfor. I dagens plan- og bygningslov er det ikke synliggjort noen slik direkte plikt til å kartlegge risikoforhold, selv om det framgår av lovens § 68 at visse risikoforhold skal vurderes og varetas. Plan- og bygningsmyndigheten har i den forbindelse en plikt til å unngå utbygging i risikoområder. Konsekvensene av lovens manglende krav, og planmyndighetens begrensete oppfølging, er at mange planer får en mangelfull planprosess. Det finnes en del eksempler på at manglende kartlegging har ført til situasjoner hvor menneskers liv og helse har blitt skadelidende og der planmyndigheten har fått krav om erstatning fra de som berøres. I så måte vil en plikt til å vurdere risiko- og sårbarhet forut for godkjenning av planvedtak redusere risikoen både for de som skal bygge og bo på arealet, og for plan- og bygningsmyndighetene som skal godkjenne utbyggingen.

Samfunnssikkerhet

Sårbarhetsutvalget har i sin innstilling NOU 2000:24: «Et sårbart samfunn, utfordringer for sikkerhets- og beredskapsarbeidet i samfunnet» vist at dagens samfunn er mer sårbart enn før. Det peker blant annet på at utviklingstrekk som hyppige teknologiske endringer, økende kostnads- og effektiviseringspress, bemanningsreduksjoner i mange virksomheter og konkurranseutsetting av offentlige tjenester til kommersielle aktører gjør at usikkerheten og uforutsigbarheten øker i samfunnet. Det framgår av samfunnssikkerhetsmeldingen (St.meld. nr. 17) at dette arbeidet har et forebyggende element ved at sannsynligheten for at uønskede hendelser skal inntre, reduseres - såkalt årsaksreduksjon. Videre skal samfunnssikkerhetsarbeidet sikre at konsekvensene dersom en uønsket hendelse inntreffer, blir så små som mulige. Dette er også kalt konsekvensreduksjon. Denne utviklingen fører til at god planlegging er viktigere enn noen gang og krever en synliggjøring og bevisstgjøring av sikkerhets- og beredskapsarbeidet tidlig i planleggingsprosessen. Det vil øke forutsigbarheten og tryggheten i arbeids- og samfunnslivet.

Direktoratet for sivilt beredskap har siden begynnelsen av 1990-tallet arbeidet for at kommunene skal legge risiko- og sårbarhetsvurderinger til grunn for arealplanleggingen. Det er utarbeidet veiledningsmateriell, og via fylkesmennenes beredskapsavdelinger er det drevet omfattende veilednings- og pådrivervirksomhet. Fylkesmennene har hatt myndighet til å benytte sin innsigelsesrett mot arealdelen av kommuneplanen, reguleringsplaner og bebyggelsesplaner, på bakgrunn av kriterier som manglende risiko- og sårbarhetsanalyse som viser de sikkerhets- og beredskapsmessige konsekvenser som planen kan medføre og manglende ivaretaking av sikkerhets- og beredskapsmessige hensyn i planleggingen (mangel på forebygging)

I plan- og bygningsloven av 1985 kan en finne en bestemmelse i § 25 nr. 6 vedrørende bruk av areal forbundet med en eller annen form for risiko. Det gjelder

«Områder for høyspenningsanlegg, skytebaner, ildsfarlig opplag og andre innretninger som kan være farlige for allmennheten, og områder som på grunn av ras- og flomfare eller annen særlig fare ikke tillates bebygget eller bare skal utbygges på nærmere vilkår av hensyn til sikkerheten.»

Dette er et grunnleggende prinsipp som må videreføres. Med en sterkere plikt til å kartlegge risiko og sårbarhet som del av planprosessen vil en lettere kunne identifisere områder som har en eller annen risiko og sårbarhet knyttet til seg.

Erfaringene fram til nå viser at kommunene i for liten grad ivaretar samfunnssikkerhetshensyn i planleggingen. Det viser seg også at fylkesmennenes praktisering av innsigelsesinstituttet på området samfunnssikkerhet er varierende fra fylke til fylke. Det er derfor behov for en formalisering av kommunenes ansvar for samfunnssikkerhet i planleggingen ved at dette tas inn i plan- og bygningsloven. Det vises til forslagene til § 1-10 og § 9-1.

Samfunnssikkerhet på regionalt nivå

Det bør stilles krav til risikovurderinger i regional planlegging på linje med krav i den kommunale planleggingen. I den grad fylkesplan også vil være retningsgivende for den kommunale planleggingen, bør også denne gi føringer for det kommunale arbeidet med samfunnssikkerhet. Fylkesplanen kan danne grunnlag og utgangspunkt for kommunens arbeid og strategi innen området samfunnssikkerhet. Spesielt vil det være å fange opp risikoforhold og samfunnsutfordringer som er eller kan utgjøre en utfordring for flere kommuner innen fylket.

Gjennom drøftinger i planforum bør statlige, fylkeskommunale og kommunale interesser knyttet til forebygging av risiko og sårbarhet kartlegges, drøftes og samordnes. Det skal også legges opp til generelle og sektorovergripende risiko- og sårbarhetsanalyser på fylkesnivå. Det kan da utarbeides en regional risiko- og sårbarhetsoversikt som kan bidra til at utviklingstrekk og utfordringer kan vurderes samlet og mer helhetlig slik at ulike sektorer og interesser kan ses i sammenheng og utvikles i samme retning, med de synergieffekter det kan medføre. Det forventes at spesielt fylkesmannen tar en sentral rolle i et slikt arbeid i samarbeid med fylkeskommunen.

Fylkesmannen kan fremme innsigelse når det etter fylkesmannens vurdering vil medføre fare for liv, helse, samfunnsviktige funksjoner og materielle verdier dersom planvedtak fattes på sviktende faglige vurderinger.

Helse, miljø og sikkerhet (HMS):

Helse, miljø og sikkerhet (HMS) er også som nevnt foran et tema som er lite omtalt i utvalgets første utredning. Forskrift om systematisk helse, miljø og sikkerhet ble fastsatt ved kgl. res. 6. desember 1996, den såkalte HMS-forskriften. Den omfatter åtte lover: lov om vern mot forurensinger og om avfall, lov om arbeidervern og arbeidsmiljø med videre, lov om brannfarlige varer, lov om eksplosive varer, lov om brannvern, lov om tilsyn med elektriske anlegg og elektrisk utstyr, lov om sivilforsvaret og lov om produktkontroll. HMS-forskriften ble fastsatt i samarbeid mellom Kommunaldepartementet, Miljøverndepartementet, Justisdepartementet og Barne- og familiedepartementet. Formålet med forskriften var å tydeliggjøre ansvaret for og styrke det forebyggende arbeidet i virksomhetene med hensyn til arbeidsmiljø, ytre miljø, brann- og eksplosjonsvern, el-sikkerhet og produktsikkerhet.

HMS-forskriften er en systemforskrift med vektlegging av det forebyggende aspektet. Skjer det en ulykke, det være seg utslipp av kjemikalier, arbeidsulykke på byggeplassen eller en brann/eksplosjon i et boligområde, skal det være prosedyrer for hvordan ulykken skal håndteres og følges opp. I etterkant skal det være prosedyrer for å vurdere feil og mangler og erfaringsoverføring for å forebygge at nye ulykker skjer. God planlegging er slik sett det samme som god ulykkesforebygging.

Levekårsundersøkelsen fra Statistisk sentralbyrå (2000) indikerer ar det årlig skjer om lag 74 000 personskader under arbeid. Arbeidstilsynet regner i dag med at det er en underrapportering av skader på mellom 50 % og 75%. Det har vært en økende trend i tilmeldingen til Arbeidstilsynet de siste årene. På slutten av 80-tallet ble det meldt om lag 25 000 yrkesskader årlig, mens de siste årene har tallene ligget på omkring 35 000. Totalt omkom 39 personer i arbeidsulykker på fastlandet i 2002, som er omtrent det samme antall som i 2001. På 90-tallet omkom det gjennomsnittlig 58 personer per år som følge av arbeidsulykker. De fleste av disse dødsulykkene er innen industri, bygg og anlegg samt jord- og skogbruk.

Kravet i HMS-forskriften til et systematisk helse, miljø og sikkerhetsarbeid har medført at en har utviklet egne metoder om risikovurdering og risikoanalyser. En slik metode er den såkalte ROS metoden - risiko og sårbarhetsanalyse- metoden. Den er utviklet av Forskningsrådet og kan brukes i forhold til hele HMS området. Regjeringens moderniseringsprogram «Et enklere Norge» ser på spørsmålet om å samordne HMS-regelverket og HMS-etatene.

Ofte foreligger det forholdsvis begrenset kunnskap om hvilke virkninger miljøfaktorene har på mennesket på kort og lang sikt, særlig med hensyn til hvordan ulike faktorer virker sammen. Det faglige grunnlaget vil aldri være helt fullstendig. På enkelte områder må vi derfor følge «føre-var - prinsippet». Det betyr å sette i verk tiltak eller forhindre miljøendringer når de framtidige konsekvensene mistenkes å være store, selv om kunnskapsgrunnlaget er noe usikkert. Det er en utfordring å finne hensiktsmessige grep for å kople slike ROS-analyser til planlegging. Utvalget går ut fra at de berørte myndigheter arbeider videre med å vurdere hvordan dette kan tilrettelegges.

Kriminalitetsforebygging

Som nevnt innledningsvis ble det kriminalitetsforebyggende arbeidet lite omtalt i utvalgets første delutredning. Utvalget ser likevel at plan- og bygningslov kan være et viktig virkemiddel for kriminalitetsforebygging. I et samfunnsperspektiv og for den enkelte vil det beste være om en kan forhindre og forebygge kriminelle handlinger. Kriminalitetsforebygging er et tverrfaglig og sektorovergripende arbeid. Faktorene som påvirker kriminalitet befinner seg i flere samfunnssektorer og forutsetter administrativ og politisk innsats og løsning på flere nivåer. Et kommuneperspektiv framfor et sektorperspektiv på kriminalitetsforebygging forutsetter at arbeidet også må forankres i sentrale plan- og beslutningsprosesser. Med utgangspunkt i at plan- og bygningsloven er den sentrale loven for samordnet, sektorovergripende samfunns- og arealplanlegging, vil kommuneplanen være en viktig arena for prioriteringer og dialog om ulike kriminalitetsforebyggende tiltak. Kriminalitetsforebyggende arbeid må således være et viktig hensyn i all samfunns- og arealplanlegging.

Kriminalitetsforebygging retter seg mot enkeltindivider, grupper og mot forhold i samfunnet generelt. I dette arbeidet må derfor en rekke aktører fra offentlige og private instanser samordne sin virksomhet, noe som krever nødvendig kunnskap om fag og effektive planleggingsmetoder. Utvalget forutsetter at dette er spørsmål som blant annet Justisdepartementet er innstilt på å arbeide videre med konkretiseringen av.

Utvalget har for øvrig vurdert om det i loven bør innarbeides bestemmelser som for eksempel gjør det mulig å iverksette tiltak mot bruk av arealer og bygninger som en har grunnlag for å anta kan knyttes til organisert kriminell virksomhet. Slik virksomhet kan også ha tilknytning til internasjonale nettverk og organisasjoner. Det ligger muligheter i § 78 i plan- og bygningsloven av 1985 til å forby slik virksomhet når den drives i lokaler som ligger i boligstrøk. Dette medfører at visse miljøer da flytter til lokaler utenfor slike strøk. En slik hjemmel har preg av å være en inngrepshjemmel mot spesielle situasjoner, og er ikke uten videre et naturlig element i planer. Utvalget vil på den bakgrunn anbefale at Bygningslovutvalget i sitt arbeid vurderer en utvidelse av hjemmelen i § 78 slik at den også kan gi grunnlag for forbud mot slik uønsket virksomhet også utenfor boligstrøk.

Oppsummering

Vi mener fylkes- og kommuneplanleggingen kan bli mer egnete virkemidler for problemstillinger rundt det kriminalitetsforebyggende arbeidet, helse, miljø og sikkerhet (HMS) og hele det samfunnssikkerhetspolitiske perspektivet.

Samfunnssikkerhet er et viktig formål med planleggingen, og foreslås uttrykkelig nevnt i lovens formålsparagraf. Utvalget vil ytterligere markere den betydning temaet vil ha i framtidig regional og kommunal planlegging ved å foreslå en ny paragraf om samfunnssikkerhet og om risiko- og sårbarhetsanalyser. Det vises til motivene til § 1-10

I tillegg foreslår vi at samfunnssikkerhet blir tatt inn i den alminnelige del av kapitlet om kommuneplanlegging (§ 9-1) som viktige mål og oppgaver i kommunen. Konsekvensutredning kreves for planer som kan ha vesentlig betydning for samfunnssikkerhet, jf. motivene til § 1-9. Det foreslås også i § 9-8 at støy- og faresoner, herunder blant annet sone utsatt for skred, ras, flom med mer, tas inn som hensynssoner i arealdelen av kommuneplanen på grunnlag av bestemmelser.

Utvalgets forslag om utarbeiding av planstrategi og økt vekt på samfunnsdelen i kommuneplanen vil bidra til at temaet kan knyttes nærmere til kommunens politiske prioriteringer og samfunnsmessige utfordringer, mål og oppgaver. Enkelttemaer kan tas opp i kommunedelplaner. Planprogram som virkemiddel i planprosessen vil kunne ha fokus på faktorer som påvirker i negativ retning. Planprogrammet vil dessuten kunne styrke og legge bedre til rette for aktiv deltaking i planprosessen, og det vil gi planmyndighetene et hensiktsmessig virkemiddel for kartlegging av behovet for konsekvensutredninger og til å sette fokus på temaet allerede i forkant av planprosessen.

7.15 Forsvaret

7.15.1 Hovedpunkter fra første delutredning og høringen

I NOU 2001:7 pekes det på flere viktige spørsmål knyttet til forholdet mellom plansystemet i plan- og bygningsloven og Forsvarets virksomhet. Lovens plansystem gjelder fullt ut for militære anlegg som ikke er erklært hemmelige etter lov om forsvarshemmeligheter. Arealplanleggingen er avgjørende for sikring av øvingsområder og arealer for Forsvarets anlegg og bygninger. Plan- og bygningsloven av 1985 § 20-4 nr. 4 gir anledning til å båndlegge områder for Forsvaret i kommuneplanens arealdel. Båndleggingen har normalt rettsvirkning i fire år. Den korte tidsrammen, sammen med manglende mulighet til å gi bestemmelser, skaper problemer for Forsvaret, som mener områder for Forsvaret bør skilles ut som eget arealbruksformål uten tidsbegrensning.

En stor del av Forsvarets øvings- og skytefelt ligger i LNF-områder (någjeldende § 20-4 nr. 2). Lagringsområder for ammunisjon er også plassert med klausulbelagte sikringsområder i LNF-områder. Etter handlingsplan for miljøvern i Forsvaret, lagt fram i St.meld. nr. 21 (1992-1993), skal Forsvaret gjennomføre flerbruksplanlegging for faste øvings- og skytefelt og planlegging for støydemping rundt flyplasser og skytefelt. Rettslig bindende arealbruk følger imidlertid først av vedtatt arealdel til kommuneplan. Det framgår av NOU 2001:7 at Forsvaret ser behov for prosedyrer for medvirkning, både generelt og mer spesielt i forhold til kommunenes bruk av handlingsplanen. Planlegging over kommune- og fylkesgrenser gir behov for synliggjøring av Forsvarets interesser gjennom fylkesplan. Forsvaret mener at fylkesplanleggingen bør få en mer bindende status og brukes mer aktivt.

I sin første delutredning varsler utvalget at det vil arbeide videre med disse spørsmål i sin endelige utredning.

Høringen

I sin høringsuttalelse redegjør Forsvarsdepartementet for de betydelige omstillinger som skjer og vil skje i Forsvaret i årene framover, og som medfører utfordringer til planleggingen. Departementet gir støtte til behovet for forbedringer av plan- og bygningsloven. Departementet er positivt til bruk av arealplanleggingen etter plan- og bygningsloven innenfor Forsvarets arealer og uttrykker at Forsvaret bør kunne utarbeide og fremme egne utkast til planer etter mønster av § 9-4 i dagens lov. Videre uttrykkes det ønske om et nytt arealbruksformål «Områder for Forsvaret» i kommuneplanens arealdel, blant annet med begrunnelse i at dagens bestemmelser ikke klart nok anerkjenner ekspropriasjon etter oreigningsloven, eksisterende eiendomsrett eller langsiktige leieavtaler, som varig båndlegging. Forsvarsdepartementet påpeker endrede behov for å synliggjøre militære fare-/risikoområder innen LNF-områder. Betydningen av at de militære behov kommer fram tidlig i planleggingen, understrekes. Departementet gir støtte til behovet for en god, sektorovergripende regional planlegging, som eksempelvis vil kunne virke avklarende for Forsvarets skytefelt i kystsonen der det blir vedtatt fylkesdelsplaner for kystsonen. Departementet peker på at forslaget om å kunne gjøre arealdel av fylkesplan rettslige bindende kan innebære fordeler, men også problemer hvis det ikke knyttes innsigelsesadgang til denne plantypen. Departementet ber Planlovutvalget vurdere § 86 om hemmelige militære anlegg slik at paragrafen blir forankret i et mer oppdatert, entydig og solid rettslig grunnlag.

I de videre drøftingene har Forsvarsbygg blant annet understreket behovet for at organer som Forsvarsbygg og Luftfartsverket i relevante saker tidlig i prosjektfasen får mulighet til å kontrollere at grunnleggende sikkerhetsnormer er ivaretatt. Planmaterialet som presenteres må i størst mulig grad vise alle aktuelle forhold, slik at de kan bli gjenstand for uttalelse. Forsvarsbygg ber derfor om at reguleringsplanbestemmelsene stiller krav til planmaterialet som fremmes. Forsvarsbygg forutsetter at planmaterialet utarbeides av kvalifisert personell, og at ansvarsfordelingen mellom aktørene følger selve tiltaket og bestemmelser i bygningsdelen av plan- og bygningsloven.

7.15.2 Dagens lovgrunnlag og plan- og vedtakstyper for Forsvaret

Forsvaret er som nevnt arealbruksformål i kommuneplanens arealdel, jf. § 20-4 nr. 4 og reguleringsformål, etter § 25 nr. 6. Planlegging etter loven gjelder blant annet all arealbruk for Forsvaret som øvingsområder og utbyggingsområder, med bestemmelser blant annet om støysoner og flerbruksmuligheter. Unntatt er hemmelige formål, jf. plan- og bygningsloven § 86.

Forsvaret driver egen planlegging under samlebegrepet helhetsplanlegging. Målet er å ivareta Forsvarets interesser og plikter i alle typer planlegging. En forsøker å samkjøre planleggingen i de ulike våpengrenene. Det lages nasjonale, regionale og lokale helhetsplaner. Nasjonale helhetsplaner gir en samlet oversikt over oppgaver og problemstillinger knyttet opp mot stortingsproposisjoner, stortingsvedtak og løpende direktiver fra Forsvarsdepartementet og Forsvarssjefen.

7.15.3 Utvalgets vurdering og konklusjoner

Det er meget viktig at Forsvarets virksomhet inngår i planleggingen etter plan- og bygningsloven. Omstillingen i Forsvaret har stor betydning for sysselsettings- og befolkningsutviklingen i mange deler av landet, og dette representerer en utfordring til samfunnsplanleggingen i mange fylker og kommuner. Både den regionale planleggingen og kommuneplanleggingen i mange kommuner må ta opp Forsvarets virksomhet, og Forsvarets egen planlegging må koples bedre til den generelle samfunnsplanleggingen. Forsvarets arealbruk og arealbehov vil også være viktige premisser for arealplanleggingen mange steder og må tas opp i denne planleggingen og avveies mot andre interesser og hensyn. Det er svært viktig at Forsvaret får meldt inn sine interesser på et så tidlig stadium i planprosessen som mulig.

Utvalget ser de problemer Forsvaret har med den nåværende båndleggingskategorien i § 20-4 nr. 4 i kommuneplanens arealdel, og mangelen på virkemidler for å sikre forsvarsbehov i LNF-området. Utvalget mener forsvarsformål i hovedsak bør varetas innenfor de ordinære arealkategoriene i kommuneplanens arealdel, og gjennom hensynssoner. I utgangspunktet skal områder for forsvarets behov utlegges etter de formål som foreslås i § 9-7 nr. 1-4, så langt kategoriene passer. I nr. 1 er «forsvaret» angitt som en underkategori under hovedkategorien «Areal for bebyggelse og anlegg». Utvalget antar at dette formålet vil kunne brukes for flesteparten av de arealer hvor Forsvaret har behov for bygninger og anlegg, men som ikke er av hemmelig karakter. Utvalget foreslår videre at det i § 9-8 åpnes for «Sone for militær virksomhet» som en form for sikrings-, støy og faresone. Grunnlaget for slik sone vil være bestemmelser som Forsvaret selv har funnet nødvendige. De bør likevel bygge på drøftinger med vedkommende kommune. Tilsvarende arealformål og hensynssoner kan også gis i områdeplan og detaljplan, der det i tillegg kan gis mer utvidede planbestemmelser, jf. kommentarene til § 11-5.

I tillegg foreslår utvalget at «Areal for særlige behov i Forsvaret» innføres som eget arealformål i kommuneplanens arealdel i § 9-7. Innenfor dette formålet skal Forsvaret selv kunne treffe vedtak om virksomhet, bygninger og anlegg med utgangspunkt i Forsvarets behov. Dette er tenkt forbeholdt situasjoner hvor særskilte forsvarsmessige hensyn krever at det ikke kan være vanlig offentlighet om bygninger og anlegg, og de vanlige regler om kommuneplanlegging ikke kan følges, slik at Forsvaret selv må ha hånd om arealdisponeringen. Forsvaret skal også her i så stor grad som mulig rådføre seg med kommunen og statlige og fylkeskommunale myndigheter, samt representanter for private og allmenne interesser som berøres, før det treffes vedtak om arealbruken. Det vises for øvrig til motivene til § 9-7.

Utvalget mener at Forsvaret så langt som mulig skal få løst sine planbehov gjennom ordinær kommunal planlegging, med de planformer og formål med videre kommunene ordinært bruker for å få avveid Forsvarets behov og tiltak i sammenheng med kommunens arealdisponering. Den egne kategorien som nå foreslås for Forsvaret, forutsettes således benyttet der hvor det særskilt av hensyn til nødvendig sikkerhet, hemmelighold mv. er behov for å foreta planleggingen utenom den ordinære planleggingen i kommunene. Det er også en forutsetning at Forsvaret ved bruk av denne kategorien, med en mer lukket prosess, løser alle spørsmål og planimplikasjoner inne i det aktuelle området slik at det ikke oppstår eksternvirkninger, for eksempel støy eller risiko på omkringliggende arealer, som så må løses i den øvrige kommunale planleggingen.

Tilsvarende virkemidler vil etter utvalgets forslag kunne brukes også for områdeplan og detaljplan.

Som en følge av de omstillinger Forsvaret nå gjennomfører, er det også en rekke arealer og bygninger som Forsvaret ikke har behov for, og derved forlater. Utvalget vil peke på betydningen av, og behovet for, å planlegge etterbruken av arealene gjennom ordinære kommunale prosesser med en bred avveining av hensyn og interesser som danner grunnlaget for beslutningen om framtidige arealbruk. Planene for disse områdene vil dessuten være et godt utgangspunkt for å verdivurdere arealene før avhendingen.

7.16 Kystsonen

7.16.1 Hovedspørsmål i første delutredning

En viktig oppgave for utvalget har vært å gjøre plan- og bygningsloven til et bedre virkemiddel for en god langsiktig planlegging i kystsonen, blant annet med sikte på at potensialet for havbruk skal kunne utnyttes optimalt samtidig som viktige allmenne interesser ivaretas. Forskjellige former for kystsoneplanlegging foregår i dag på fylkes- og kommunenivå både etter plan- og bygningsloven og sektorlovverk. Det er et mål for utvalget å utvikle plan- og bygningsloven til det mest hensiktsmessige og naturlige planverktøyet for denne sektorovergripende oppgaven.

Det knytter seg mange og til dels motstridende interesser til bruken av kysten og de nære sjøområdene. Etter hvert som bruken av de samme områdene år for år har vært økende, har også interessekonfliktene vært økende. Det er et siktemål å legge til rette for planprosesser som kan bidra til å gi nødvendig avklaring og forutberegnelighet i forhold til de forskjellige brukerinteresser. Et forhold som må tillegges særlig vekt ved planlegging i sjø, er at spesielt skipstrafikk/farleder, havbruk og tradisjonelt fiske reguleres uavhengig av kommune- og fylkesgrenser. Dette stiller spesielle krav til planprosessen og medfører også et behov for statlige fagmyndigheter til å kunne påvirke og/eller initiere planprosesser og vedtak. Videre er det en ambisjon ved revisjonen av plan- og bygningsloven å legge til rette for en god kobling mellom planlegging og vedkommende sektors virkemidler, slik at planene kan gjøres til et bedre redskap for å ivareta og samordne de forskjellige sektormyndighetenes mål og hensyn.

Kystsonen er tradisjonelt preget av flerbruk. Det er nær sammenheng mellom virksomhet på land og i sjøen utenfor, og det er derfor et behov for et system som knytter planleggingen i strandsonen og i sjøen sammen på en god måte. Når det spesielt gjelder kommuneplanen, ga utvalget i første delutredning uttrykk for at det er behov for vurdering av endring eller utdyping av flerbruksplanleggingen, og mulighetene for ulike kombinasjoner og enkeltformål som det åpnes for i gjeldende lovs § 20-4 første ledd nr. 5. Overgangssonen mellom land og sjø reiser ofte egne planspørsmål knyttet til tilretteleggingstiltak og andre utbyggingsbehov i forbindelse med oppdrettsaktivitet. Utover i sjøen må planer kunne sikre oppdrettnæringens behov for at det tas hensyn til lokalitetens egnethet, avstand til annen oppdrettsvirksomhet og helsestatus. Det er behov for å vurdere muligheten for differensiering av arter innen akvakulturformålet i § 20-4 første ledd nr. 5. Næringen har også behov for at planene ivaretar behov både for langsiktighet og fleksibilitet.

Plan- og bygningslovens virkeområde er i dag avgrenset av grunnlinjen. Virkeområdet for det nye EU-direktivet om vannressursplanlegging, som vil gjelde for Norge, går ut til 1 nautisk mil utenfor grunnlinjen. Dette gjør at det etter utvalgets mening blir lite hensiktsmessig å opprettholde grunnlinjen som grense for plan- og bygningsloven, og utvalget foreslår utvidelse til 1 nautisk mil utenfor grunnlinjen, jf. forslag til ny § 1-3 med motiver.

Havne- og farvannsloven gjelder for all utbygging og bruk av kystsonen og den har krav om at planleggingen skal inngå som del av fylkes- og kommuneplanleggingen etter plan- og bygningsloven. Store deler av kystsonen er planlagt med hjemmel i plan- og bygningsloven, men det er likevel behov for bedre samordning av forvaltningen etter havne- og farvannsloven og plan- og bygningsloven.

I forhold til oppdrettsloven har utvalget gitt uttrykk for at det er behov for å se særskilt på forholdet mellom plan- og bygningsloven og konsesjonsvedtak etter oppdrettsloven. Utvalget har samtidig understreket at det er et klart behov for medvirkning fra sektorene og retningslinjer for planleggingen.

Utvalget uttalte i første delutredning at det må vurderes om någjeldende § 9-4 skal utvides til å gjelde hele samferdselssektoren, inkludert sjøtransport. Havner og sjøverts ferdsel er en viktig del av det nasjonale samferdselssystemet. Det er også spørsmål om Rikspolitiske retningslinjer om samordnet areal- og transportplanlegging bør revideres for å sikre bedre integrering av samferdselsplanlegging i annet planarbeid herunder regionale samferdselsplaner. Det er også spørsmål om behov for hjemmel til å sikre rullering av kommunale planer.

Innenfor dette temaet hører også reglene om bygging i 100-metersbeltet langs sjøen. Utvalget drøftet dette særskilt i NOU 2001:7. Det vises til denne, samt til kapittel 5.6 og § 1-13 med motiver.

7.16.2 Høringen

I sin høringsuttalelse peker Fiskeridepartementet på at fiskeri- og havbruksnæringen er avhengig av areal og infrastruktur på land, og at utvalget bør vurdere en egen bestemmelse for planlegging i det marine miljø. Det pekes på at det er behov for samordning og tydeliggjøring av statlige interesser i kystsonen. Det er ønskelig at fiskerimyndighetene trekkes mer aktivt med i planlegging etter plan- og bygningsloven. Departementet mener konsesjonsbehandling etter oppdrettsloven ikke kan erstattes av planvedtak etter plan- og bygningsloven. Departementet uttrykker skepsis til at fylkesplanen skal kunne gjøres bindende, til å begrense statens adgang til å reise innsigelse og til eventuell overføring av statlig beslutningsmyndighet til kommuner og fylker. Det er ellers i hovedsak enig i mange av utvalgets enkeltforslag til endringer i plan- og bygningsloven. Det støtter tanken om at någjeldende § 9-4 utvides til å gjelde også for planlegging av havner og havnerelatert infrastruktur og farleder. I de videre diskusjoner med utvalget har departementet fremmet forslag til et særskilt kapittel om kystsoneplanlegging i en revidert plan- og bygningslov. Utvalget har hatt dette som et viktig grunnlag i sitt videre arbeid med disse spørsmålene, jf. nedenfor.

Av andre som har uttalt seg særskilt om disse spørsmål, mener Norske fiskeoppdretteres forening det er behov for langsiktighet og fleksibilitet i næringens rammebetingelser samt for å sikre egnede lokaliteter for framtidig matproduksjon. Norges Fiskarlag mener det er behov for å sikre tilstrekkelige arealer for fiskerinæringen ved planlegging i sjø. Det er behov for bedre kystsonekart og for å utarbeide veileder i kystsoneplanlegging. Fiskarlaget er skeptisk til flere arealkategorier for planlegging i sjø og mener at saltvannsfiskeloven må holdes utenfor plan- og bygningsloven. Samarbeidsrådet for naturvernsaker mener plan- og bygningslovens virkeområde bør gjøres gjeldende til fire nautiske mil ut fra grunnlinjen, og integrere og fordele arealbruk mellom fiskeri, petroleumsindustri, havbruk, offshore, vindmølleparker, marine verneområder, skipstrafikk mv. Rådet foreslår strandsone som egen arealbrukskategori i kommuneplanen. Også Norges jeger- og fiskerforbund mener lovens virkeområde bør utvides til fire nautiske mil ut fra grunnlinjen.

7.16.3 Dagens lovgrunnlag og plan- og vedtakstyper i sjøen og kystsonen utenom plan- og bygningsloven.

• Fiskeoppdrettsloven av 14. juni 1985 nr. 68 om oppdrett med krav om konsesjon krever godkjenning av bestemte lokaliteter for oppdrett av fisk og skalldyr. Vilkårene for konsesjon er at det ikke er fare for sykdom, fare for forurensing, uheldig plassering i forhold til miljø, ferdsel og annen utnytting av sjø og arealer, jf. § 5. Loven gjelder i ferskvann, brakkvann og saltvann i Norges økonomiske sone.

• Havne- og farvannsloven av 8. juni 1984 nr. 51 § 27 legger opp til at havneplanlegging i fylker og kommuner skal inngå som del av planleggingen etter plan- og bygningsloven. Planleggingen forutsettes utført innenfor rammene av forskrifter etter havneloven § 8 om tekniske krav til visse bygninger og kaianlegg med videre av vesentlig betydning for sjøverts ferdsel. Noen av § 8-tiltakene avhenger av tillatelse fra FID.

• Saltvannsfiskeloven av 3. juni 1983 nr. 40 om fiske i sjø, unntatt anadrome laksefisk, er en lov om forvaltning av ressurser i havet, og har ingen regler om arealdisponering. I § 27 er det imidlertid gitt hjemmel til forskrift om regulering av kastevåger, låssettingsplasser og liknende avstengninger. Forskrift er hittil ikke gitt.

• Lov om havbeite av 21. desember 2000 nr. 82 gir regler om utsetting og gjenfangst av krepsdyr, bløtdyr og pigghuder til næringsformål i norsk økonomisk sone. Eventuelle bygninger og anlegg i forbindelse med havbeitevirksomhet må behandles etter plan- og bygningsloven.

• Forskrift av 13. juli 1995 om tang- og taretråling i medhold av lov av 21. juni 1963 nr. 12 (Kontinentalsokkelloven) forutsetter tillatelse for slik høsting. Plan for uttak må være i samsvar med kommunale og fylkeskommunale planer.

7.16.4 Utvalgets videre vurdering: Prinsipper for planlegging i kystsonen.

Utvalget mener det nå er svært viktig å få et godt redskap for en en sektorovergripende og samordnet planlegging i kystsonen. En god forvaltning av kystsonen er avgjørende både for næringsutviklingen og bosettingen langs kysten, og for det langsiktige vern av viktige naturressurser og landskapsverdier og for det biologiske mangfoldet. Vi må få et bedre system for å trekke opp langsiktige retningslinjer for bruken av kystsonen og for en god avveining av de mange ulike hensyn og interesser i dette området. Dette må skje gjennom et nært samarbeid og samspill mellom de mange forskjellige sektormyndighetene som har ansvar for oppgaver i denne sonen, og mellom statlige og regionale myndigheter og kommunene. Mange oppgaver krever planlegging over kommunegrenser, og delvis også over fylkesgrenser. Utvalget kan ikke se at noe annet plansystem enn plan- og bygningsloven er egnet til å løse disse oppgavene. Utfordringen for utvalget har vært å finne fram til forbedringer av dette systemet for å legge grunnlaget for en god kystsoneplanlegging i framtida.

Utvalget vil peke på følgende viktige prinsipper for utviklingen av plansystemet for kystsonen:

• Planleggingen i kystsonen må bygge på og være en viktig del av den alminnelige samfunnsplanleggingen regionalt og kommunalt.

• Planredskapene må være egnet til både næringsutvikling og verneformål, og være de samme for alle deler av kysten.

• Arealplanene må her som ellers omfatte alle sektorer av betydning for bruk av arealer, herunder sjøarealer.

• Reglene om arealformål, hensynssoner, retningslinjer og bestemmelser i arealplaner må såvidt mulig være de samme for strandområdene og sjøen utenfor, slik at det kan utarbeides sammenhengende planer for hele området.

• Statlige og regionale myndigheter må kunne initiere planlegging over kommunegrenser og eventuelt fylkesgrenser når dette er nødvendig for å vareta nasjonale og regionale hensyn.

7.16.5 Forholdet til fiskerilovgivningen

Etter utvalgets syn er det også i forbindelse med kystsonen behov for en bedre samordning mellom planlegging og vedtak etter plan- og bygningsloven og sektorlover.

Saltvannsfiskeloven

Saltvannsfiskeloven av 3. juni 1983 nr. 40 om fiske i sjø, unntatt anadrome laksefisk, er som nevnt en lov om forvaltning av ressurser i havet, som primært skjer gjennom et omfattende og detaljert nett av reguleringer av fiske med hjemmel i loven. Utvalget ser det ikke som aktuelt at denne reguleringen skal kunne skje gjennom plan- og bygningsloven. I den generelle fylkesplanlegging og kommuneplanlegging bør imidlertid spørsmål knyttet til fiskerienes utvikling og forvaltningen av fiskeressursene - som har stor betydning for næringsliv og bosetting - tas opp på den måten kommunale og andre myndigheter, og de berørte næringene, finner hensiktsmessig.

Det er nå oppnevnt et nytt lovutvalg som skal gjennomgå saltvannsfiskeloven. Planlovutvalget overlater til det nye utvalget å vurdere og finne tilpassede koplinger mellom plan- og bygningsloven og den nye saltvannsfiskeloven, og går derfor ikke nærmere inn på denne loven.

Saltvannsfiskeloven har ikke regler om arealdisponering. Plan- og bygningslovens regler om arealplanlegging gjelder imidlertid for sjøen ut til grunnlinjen. I kommuneplanens arealdel kan arealer avsettes til særlige formål også i sjøen etter § 20-4 første ledd nr. 5. Dette videreføres i utvalgets forslag, men med to viktige endringer: Arealet kan omfatte både sjøen og det tilhørende strandområdet, og det skal kunne gis retningslinjer og bestemmelser, og fastlegges hensynssoner, også i sjøen. Med bakgrunn i behovet for å sikre særskilte områder i sjø for fisket, vil kommuneplanens arealdel og eventuelt områdeplan og detaljplan kunne brukes for å sikre bestemte områder for visse fiskeformål. Det siktes særlig til faste kaste- og låssettingsplasser. Disse vil kunne vises i plan og sikres i forhold til annen aktivitet gjennom planformål, hensynssoner og bestemmelser i planer.

Det samme gjør seg gjeldende for verneområder. Det ligger også i dagens regler om planer for sjøområder (§ 20-4 første ledd nr. 5) at det kan avsettes verneområder i sjø, som eventuelt også må kunne få betydning for ferdsel, fiske osv. Det vises her til forslaget nedenfor om egne bestemmelser om kystsoneplanlegging, herunder med strandsone som egen arealkategori.

Taretråling, havbeite osv.

Med grunnlag i forskrift til kontinentalsokkelloven, og havbeiteloven, er det i dag statlig myndighet som gir konsesjon for slik ressurshøsting Det er i en del saker reist spørsmål om høsting av tare er i samsvar med konkrete kommuneplaner som legger ut vern i sjøområder. For å få en bedre kopling mellom konsesjonsbehandling for havbeite og planleggingen etter plan- og bygningsloven vil utvalget foreslå at det tas inn en regel i havbeiteloven om at slikt vedtak om konsesjon så vidt mulig skal bygge på planlegging og planer etter plan- og bygningsloven, og at konsesjon ikke kan gis i strid med vedtatt plan uten planmyndighetens samtykke. Det foreslås også at prosessene samordnes. Tilsvarende bestemmelse foreslås tatt inn i forskriften om høsting av tare, med hjemmel i lov om undersjøiske naturforekomster.

Oppdrett - samordning spesielt i forhold til konsesjonsbehandlingen etter fiskeoppdrettsloven

Utvalget mener det vil være mulig å legge grunnlaget for en bedre og mer forutsigbar saksbehandling ved å tydeliggjøre i loven hvordan konkrete søknader om oppdrett behandles i forhold til, og i samspill med saker etter plan- og bygningsloven. I brev til utvalget har Fiskeridepartementet uttalt blant annet følgende om oppdrett og plan- og bygningsloven og aktuelle tilpassinger:

«Det går et skille mellom arealplan som redskap for tilrettelegging/konfliktforebygging og behandling av en søknad om konkret tillatelse. Det er også vesentlige ulikheter mellom vurderingen som ligger til grunn for å avsette et område til akvakulturformål, og å klarere en konkret lokalitet til dette formålet. Både veterinærmyndigheter, forurensingsmyndigheter, havnemyndigheter og fiskerimyndigheter utøver stor grad av faglig skjønn som er avhengig av den nøyaktige plassering av havbruksvirksomheten. Dagens planlegging for havbruk inneholder en premiss om at en aktør vil søke om å få drive oppdrett i området. I havbruk anvendes imidlertid flyttbare installasjoner, og kunnskapen om blant annet egnethet av lokaliteter endres raskt. Næringen er avhengig av en annen fleksibilitet enn på land. Fastsetting av havbruksvirksomhet på lokalitetsnivå gjennom planer vil nødvendigvis være mer statisk enn ved enkeltsaksbehandling på bakgrunn av søknad. Etter vår vurdering kan verken fiskerimyndigheter eller kommunale myndigheter påta seg å finne de beste lokaliteter for både dagens og framtidens aktører i næringen.

En planlegging som i størst mulig grad skal ta inn i seg flest mulig aspekter ved en konsesjonsbehandling/eventuelt en form for rammetillatelse i et område, vil etter vår oppfatning også kunne spore til konflikter med omgivelsene i større grad enn å være avklarende. Den enkelte søknad varierer mht. geografisk plassering i et A-område, hvilken art det søkes om å produsere, størrelse, driftsform mv. En plan for et område på lokalitetsnivå blir derved hypotetisk og svært arbeidskrevende når det ikke foreligger konkrete søknader. Vi mener likevel at en kommuneplan med bindende virkning skal kunne fastsette positiv eller negativ avsetning av sjø til havbruk i en mer detaljert form enn i dag. Det vises til vårt forslag om egne bestemmelser for planlegging i sjø, herunder forslaget om nye arealbrukskategorier. Forslaget åpner for at kommunen kan avsette sjøområder til ulike former for havbruksvirksomhet avhengig av produksjonsform. Dette vil innebære en mer detaljert planleggingsmulighet enn dagen avsetning av akvakultur i kommuneplanens arealdel. Fiskeridepartementet mener derfor at en planbestemmelse som gir differensieringsmuligheter ut fra type havbruksvirksomhet vil gi planmyndigheten en utvidet rolle og mulighet i forhold til i dag. Ved en slik endring vil momenter som i dag bestemmes ved behandlingen av den enkelte konsesjonssøknad bestemmes i planprosessen.

I forhold til å søke å effektivisere og forenkle behandlingen av søknader om oppdrettsvirksomhet må dette også søkes oppnådd gjennom de før nevnte involverte fagmyndighetene. Spørsmålet om overføring av myndighet mellom disse organ eller andre samordningsløsninger oppfatter vi imidlertid å ligge utenfor Planlovutvalgtes mandat.»

Utvalget legger i det vesentlige dette til grunn for utformingen av arealformål og bestemmelser i kommuneplanens arealdel og i områdeplan og detaljplan, jfr § 9-7 nr. 4 og § 9-9 fjerde ledd nr. 4 om areal for bruk og vern av sjø og vassdrag med tilhørende strandsone.

Når mulige lokaliteter for havbruk er fastlagt i en bindende arealdel til kommuneplanen, bør det være mulig å samordne behandlingen av enkeltsaker. Oppdrettsanlegg krever konsesjon etter oppdrettsloven og tillatelse etter forurensingsloven. Etter dagens regler kreves det ikke tillatelse etter plan- og bygningsloven for flytende oppdrettsanlegg som er konsesjonsbehandlet, jf. forskrift av 22. januar 1997 om saksbehandling og kontroll i byggesaker § 5 og § 6. Utvalget legger dette til grunn fortsatt. Imidlertid vil anlegg på land vanligvis kreve reguleringsplan i dag og også tillatelse etter plan- og bygningsloven. I visse tilfelle vil det også kreves konsekvensutredning.

Utvalget anser det fortsatt nødvendig med en særskilt konsesjonsordning etter oppdrettsloven og tillatelser etter de andre lovene. Men konsesjonsbehandlingen må så vidt mulig bygge på planlegging og planer etter plan- og bygningsloven. Dessuten bør saksbehandlingen etter de forskjellige lovene så vidt mulig koples sammen, slik at det blir en felles prosess. Det tenkes særlig på konsesjon og detaljplan. Dette foreslås sagt uttrykkelig i oppdrettsloven. Utvalget foreslår videre at det i oppdrettsloven sies klart at et oppdrettsanlegg ikke må være i strid med plan etter plan- og bygningsloven uten samtykke fra planmyndighetene.

7.16.7 Havner og farleder

Havner og farleder er en viktig del av virksomheten i kystsonen. De fleste steder vil disse temaene inngå i kystsoneplanleggingen. Utvikling av havner og farleder må vurderes i sammenheng både med næringsutviklingen langs kysten og behovet for å verne viktige natur- og kulturmiljøer. Samtidig er havner og farleder en viktig del av transportsystemet og må ses i sammenheng med utbyggingen av transportanlegg og annen utbygging og virksomhet på land. Det vises til kapittel 7.5 foran. I dag er det som er kalt kystsoneplanlegging, og transportplanlegging, ikke alltid godt samordnet. Det er et viktig mål for utvalget å rette på dette gjennom et enhetlige plansystem som egner seg både for kystsoneplanlegging og samordnet areal- og transportplanlegging.

Havner

Havneloven § 26 sier at havneplanlegging «skal inngå som en del av kommune- og fylkesplanleggingen» og at den skal utføres innen rammen av lovens § 8 som gir hjemmel for Kystdirektoratet til å gi tekniske forskrifter med videre for havneanlegg. Bestemmelsen sier også bl.a at Kongen kan bestemme at bygging av kaianlegg med videre som er av vesentlig betydning for den sjøverts ferdsel eller innseilingsforholdene, krever tillatelse av departementet etter uttalelse fra fylkeskommunen

Fiskeridepartementet og Kystdirektoratet er enige i at havneplanleggingen skal skje etter plan- og bygningsloven. De har i sine uttalelser til NOU 2001:7 bedt om at den særregelen som gjelder for vegplanlegging etter § 9-4 i dagens lov, utvides til også å omfatte havneplanlegging. Fiskeridepartementet har pekt på at det i denne sammenheng likevel kan skilles mellom lokale/kommunale havner og havner (relativt få) av regional og nasjonal betydning. Det er særlig for den sistnevnte kategorien det er ønskelig å kunne drive fram en planlegging etter prinsippet i § 9-4.

Utvalget mener det nå er svært viktig å få et enhetlig plansystem på samferdselsektoren. Planleggingen av veger, jernbaner, havner og flyplasser bør skje etter et felles mønster, på grunnlag av en samordnet areal- og transportpolitikk. Nåværende § 9-4 i plan- og bygningsloven gir vegmyndighetene en spesiell rolle i planleggingen av veger. Dette er nyttig i mange situasjoner, men det er fortsatt svakheter i forhold til målet om en samordnet areal- og transportplanlegging som også omfatter andre deler av samferdselsektoren. Utvalget mener derfor § 9-4 blir for snever i forhold til de viktige og kompliserte planleggingsoppgavene vi her står overfor. Utvalget foreslår i stedet et særskilt kapittel i loven om samordnet areal- og transportplanlegging (kapittel 13). Etter dette kapitlet kan statlige samferdselsmyndigheter initiere og drive planlegging av transportanlegg etter nærmere avtale med vedkommende fylkeskommune og kommune. Dette skal også gjelde for planlegging av havner av regional og nasjonal betydning. For mindre havner kommer lovens alminnelige plansystem til anvendelse. Framtidige arealer til havn må alltid markeres i kommuneplanens arealdel, og utbygging vil kreve områdeplan og/eller detaljplan.

Med denne løsningen etableres et enhetlig regelsett for planlegging av all viktig transport og infrastruktur. Utvalget ser dette som gunstig, og det vil legge til rette for at NTP-prosessene kan knyttes til plan- og bygningsloven i et enhetlig mønster.

Farleder

Når det gjelder planlegging og sikring av farleder har Havnelovutvalget lagt til grunn at slik planlegging skal skje etter plan- og bygningsloven. Utvalget er fullt ut enig i dette, og viser til forslaget om å utvide lovens geografiske virkeområdet i sjø. Utvalget har utformet bestemmelsene om arealformål, bestemmelser og soner i de kommunale planformene slik at farleder (som flate) kan markeres på kommuneplankartet som hensynssone, med mulighet til å gi nødvendige bestemmelser av betydning for virksomhet som kan påvirke bruken av farleden. For å sikre sammenhengen i farleder over kommunegrensene er fylkes-(del)plan eller interkommunale planer - og eventuelt også statlig plan - aktuelle planinstrument for dette formålet.

7.16.8 Forslag om et eget kapittel om kystsoneplanlegging i loven

For best mulig å ivareta de formål som nevnes ovenfor, og for å sette fokus på de mange og viktige problemstillinger som gjør seg gjeldende i kystsonen, mener utvalget det bør tas inn i loven et eget kapittel om kystsoneplanlegging (kapittel 14). Forslaget bygger på innspill fra Fiskeridepartementet. Ved dette blir kystsoneplan et formelt begrep for planlegging av sjøområder og strandsonen innenfor.

Forslaget er basert på samme struktur som for tilsvarende kapittel om samordnet areal- og transportplanlegging. Slik planlegging skal skje som ordinær planlegging etter loven, med god forankring i de folkevalgte organer i de kommuner og fylkeskommuner det gjelder. Men statlige og regionale myndigheter skal kunne initiere en samlet planlegging i kystsonen med samtykke av vedkommende fylkeskommune eller kommune, og kan etter nærmere avtale overta oppgaver i planarbeidet.

Det vises for øvrig til lovmotivene til kapittel 14.

7.17 Vassdrag

7.17.1 Utfordringer

Vann og vassdrag brukes både som transportåre, område for næringsmessig fangst og fiske, til rekreasjon (ferdsel, bading), vannforsyning (drikkevann, irrigasjon, industri), resipient for utslipp, råstoff i produksjon (fisk og fiskeoppdrett), råstoffutvinning, energiproduksjon, og det er grunnlag for dyre- og planteliv og landskapsmessige og kulturhistoriske verdier. Det er behov for å sikre at sammenhengen mellom arealdisponeringen og annen aktivitet på land og utnyttelse og eller vern av vannressursene skjer etter en helhetlig vurdering og behandling, der forvaltningen av vannressurser er integrert i den generelle areal- og ressursforvaltningen. Siktemålet om slik samordnet vurdering og behandling mellom forskjellige sektorer og interesser, og inngrep på land, framstår som en utfordring til plansystemet blant annet også fordi mange vassdrag går over kommune- og fylkesgrenser. Det er en rekke overordnete mål for vassdragene som blant annet innebærer forpliktelser og ansvar for å ivareta biologisk mangfold og å sikre kvalitetene i vernete vassdrag mot inngrep.

Videre er det behov for å legge loven til rette slik at den blir et verktøy for implementeringen av EUs vanndirektiv.

7.17.2 Utvalgets første delutredning og høringen

I NOU 2001:7 pekte utvalget på at forvaltningen av vannressursene er uløselig knyttet sammen med den generelle areal- og ressursforvaltningen, og at forholdet mellom plan- og bygningsloven og sektorlovgivningen derfor er svært viktig på dette feltet. Etter vannressursloven § 22 bør «samlet planlegging av ulike tiltak innen et vassdrag» fortrinnsvis skje etter reglene i plan- og bygningsloven. Det er i dag egen hjemmel i kommuneplanens arealdel for planlegging i vassdrag, men uten hjemmel til å gi nærmere bestemmelser. Gjennom reguleringsplan og bebyggelsesplan kan arealbruken i og omkring vassdrag fastlegges mer i detalj, og det kan gis bestemmelser i medhold av den generelle hjemmel for reguleringsbestemmelser i § 26. Utvalget understreket ellers behovet for god lovsamordning og framholdt at det vil arbeide videre med disse spørsmål i neste fase.

Når det gjelder forholdet mellom vassdragsreguleringsloven og plan- og bygningsloven viser utvalget til særskilt drøfting i NOU 2001:7 kap. 17.5.

I høringen har Olje- og energidepartementet og Norges Vassdrags- og energiverk, sammen med energibransjens organisasjoner, vist til behovet for sterk statlig styring og kontroll av energi- og vassdragssektoren. Det uttrykkes sterk skepsis til lovendringer som svekker sektorens lovgivning og virkemiddelbruk i forhold til kommunalt forankret planlegging. Videre betones behovet for leveringssikkerhet, anleggssikkerhet og effektiv og enkel saksbehandling fram til vedtak om gjennomføring av tiltak innenfor sektoren. Det vises til høringsuttalelsene.

I de øvrige høringsuttalelsene er det overvekt av instanser som gir støtte til utvalgets hovedtanker om lovsamordning. Videre er det i hovedsak tilslutning fra de instanser som uttaler seg til forslag om å gjøre plan- og bygningsloven til et bedre verktøy for planlegging i sjø og vassdrag i sammenheng med arealer på land.

7.17.3 Lovgrunnlag og vedtakstyper innenfor sektoren

I NOU 2001:7 kapittel 16.3.5 redegjorde utvalget for hovedtekkene i lovgrunnlaget på dette feltet, og vi viser for øvrig til framstillingen der.

Vannressursloven av 21.11.2000 nr. 82 setter krav om konsesjon for inngrep som kan være til nevneverdig skade eller ulempe for allmenne interesser. Hovedreglene går ut på at loven gjelder for alt stillestående eller rennende vann som har såkalt årssikker vannføring, og at den regulerer fysiske inngrep i vassdrag og forhold både av privatrettslig og offentligrettslig art. Konsesjon kreves som hovedregel for alle tiltak i vassdrag, som kan være til nevneverdig skade eller ulempe for allmenne interesser i vassdraget eller sjøen. Ved konsesjonsvurderingen legges det blant annet vekt på vassdragenes verdi som landskapselement og som levested for planter og dyr, vern av biologisk mangfold, landskapsestetikk og kulturminnevern og å motvirke vannforurensing. Loven har også regler om grunnvann, kantvegetasjon, og bestemmelser som klargjør avgrensing mot fastmark og mot sjø.

Vannressursloven fastsetter i forhold til vassdragsreguleringsloven av 14. desember 1917 at vannkraftutbygginger over 40 GWh skal konsesjonsbehandles etter vassdragsreguleringsloven, mens annen kraftutbygging skal behandles etter vannressursloven.

Vassdragsreguleringslovens system for behandling av konsesjoner for vannkraftutbygging er fyldig omtalt i NOU 2001:7, og det vises til denne.

Samlet Plan for vassdrag, vedtatt av Stortinget, bestemmer hvilke vannkraftprosjekter som kan omsøkes og rekkefølgen for konsesjonsbehandling. Dette systemet har nå fått en forankring i vannressursloven. Etter lovens § 22, som omhandler planlegging i vassdrag, kan vassdragsmyndighet utsette eller avslå søknad om konsesjon der slik planlegging er satt i gang. Vedtatt plan skal legges til grunn for behandling av søknad om konsesjon.

Andre viktige lover av betydning for forvaltningen av vannressursene er

• plan- og bygningsloven

• forurensingsloven

• laksefisk- og innlandsfiskloven

• naturvernloven.

Fysiske inngrep som omfattes av vannressursloven går også inn under annet lovverk. Den viktigste av disse vil være plan- og bygningsloven, i og med at tiltak som krever konsesjon etter vannressursloven, også omfattes av planleggingen etter loven og lovens byggesaksbestemmelser.

Etter vannressurslovens § 20 kan vassdragsmyndigheten i forskrift eller enkeltvedtak fastsette at det ikke trengs konsesjon etter loven for en del nærmere bestemte tiltak som er avgjort i medhold av annen lovgivning, blant annet tiltak som er tillatt i godkjent reguleringsplan eller bebyggelsesplan. Det er videre åpnet for at det i forskrift kan bestemmes at i visse sakstyper kan konsesjonsbehandling etter vannressursloven erstatte konsesjonsbehandling etter bestemte andre lover.

Konsekvensutredningsbestemmelsene etter plan- og bygningsloven kapittel VII-a gjelder også for tiltak som krever konsesjon etter vannressursloven eller vassdragsreguleringsloven.

Som nevnt sier vannressursloven § 22 tredje ledd at vannbruksplanlegging fortrinnsvis bør skje etter reglene i plan- og bygningsloven. Avklaring og avveining av de forskjellige interessene i vassdrag vil i første rekke skje gjennom kommuneplanleggingen og kommuneplanens arealdel. Arealdelen har egen arealbrukskategori i dagens lov for

«områder for særskilt bruk eller vern av sjø og vassdrag, herunder ferdsel-, fiske-, akvakultur-, natur- og friluftsområde hver for seg eller i kombinasjon med en eller flere av de nevnte brukskategorier»,

jf. § 20-4 første ledd nr. 5. I vassdrag er dermed bruksformålene ikke uttømmende fastlagt i loven, jf. formuleringen «herunder». Dertil er det også adgang til å splitte formålet, det vil si at i vassdragene kan områder for friluftsliv og ferdsel legges ut hver for seg. Også øvrige arealbrukskategorier etter § 20-4 første ledd kan nyttes i vassdrag etter behov, for eksempel byggeområder, områder for råstoffutvinning, viktige ledd i kommunikasjonssystemet eller midlertidig båndlegging, eventuelt i kombinasjon med kategorier etter nr. 5. Det er ikke knyttet egne bestemmelser til arealbruksformålene i nr. 5, men forutsatt at de øvrige bestemmelsene kan brukes i tilknytning til vedkommende formål. I forhold til reguleringsplan er det for noen av formålene i dagens lov under «Spesialområder» presisert at de også omfatter områder i vassdrag, jf. § 25 nr. 6, uten at dette er ment som en begrensning.

Vassdragene går ofte over flere kommuner, og også flere fylker, og det er ofte behov for planlegging over kommunegrenser og fylkesgrenser. I rundskriv T-5/97 er det gitt en del nasjonale retningslinjer for vannbruksplanleggingen. Her framheves det at myndigheter på fylkes- og kommunenivået bør bruke planene som grunnlag for en bevisst forvaltning av vassdrag, og for å legge til rette for flerbruk, bevare kantsoner og viktige elementer i landskapet. Videre vises det til plikten til å beskytte nedbørsfeltene mot forurensing, jf. forskrift om vannforsyning med mer av 1. januar 1995, og til å sette miljømål. Det presiseres at vernete vassdrag må forvaltes på en måte som bevarer verneverdiene i samsvar med rikspolitiske retningslinjer regjeringen har fastsatt for vernete vassdrag. Det gis også uttrykk for at kommunene må ta stilling til hvor det er flomfare, og sørge for forsvarlig disponering av flomutsatte arealer, jf. St.meld nr. 42 (1996-97).

I rikspolitiske retningslinjer av 10. november 1994 har regjeringen gitt retningslinjer for de vernete vassdrag som går inn under Stortingets verneplaner I-IV. Retningslinjene skal legges til grunn i planleggingen etter plan- og bygningsloven. Statlige fagmyndigheter skal bruke dem i sin medvirkning i planlegging og enkeltsaksbehandling etter plan- og bygningsloven, og for øvrig bruke dem i sin forvaltningsvirksomhet innenfor de rammer vedkommende sektorlov gir. Retningslinjene gjelder vassdragsbeltet, det vil si i hovedelver, sideelver, større bekker, sjøer og tjern, og i et område på inntil 100 meter langs sidene av disse. Videre gjelder de andre deler av nedbørsfeltet som har betydning for vassdragets verneverdi.

Drikkevannsforsyningen

I NOU 2001:7 kapittel 16.3.5 ble det også pekt på at vannforsyning, inkludert sikring av større drikkevannskilder er tema for utvalgets vurdering. Ett særskilt spørsmål er om grunnvannskilder bør innføres som egen arealbrukskategori.

Vann er viktig næringsmiddel og sentral innsatsfaktor i næringsmiddelproduksjon samt for hygiene og andre formål. En forutsetning for drikkevannsforsyningen er at det er tilgang på vannkilder med god råvannskvalitet som er beskyttet mot annen bruk og forurensinger. Regjeringen har i juni 2001 vedtatt prinsipper som skal legges til grunn for den framtidige matforvaltningen som heretter også vil omfatte vann som næringsmiddel. Helsedepartementet arbeider for tiden med ny matlov som stiller krav til drikkevannskvalitet, og den vil omfatte en ordning med statlig godkjenning av vannverk. Det er i den forbindelse viktige koplinger til det miljørettede helsevernet i kommunene, ikke minst vil planlegging etter plan- og bygningsloven, vannressursloven og det nye vanndirektivet være sentrale grunnlag for avklaring og sikring av nedbørsfelt og vannkilder, og styring av arealbruk, tiltak og virksomhet.

En arbeidsgruppe nedsatt av Helsedepartementet (Heløe-gruppen) avga juni 2002 en rapport om godkjenningsordningen for vannverk. I sammendraget er det gitt uttrykk for at:

«Kravet til godkjenning av vannforsyningssystem opprettholdes. Kommunenes rolle som planmyndighet når det gjelder vannforsyning framheves. Det bør utarbeides rikspolitiske retningslinjer til støtte for kommunene i planprosessen.»

Forslaget er utdypet slik:

«Planleggingen av vannforsyningen tillegger kommunene med hjemmel i Plan- og bygningsloven. Det bør utformes rundskriv, eventuelt rikspolitiske retningslinjer, til støtte for kommunene i deres planlegging og sikring av vannforsyningssystemer. Det forutsettes at helsemyndighetene og mattilsynet deltar aktivt i planprosesser for blant annet å sikre at planleggingen legger til grunn et helhetssyn der så vel nedbørfelt, vannkilde og vannbehandlingsmetode inngår i vurderingen»

Det er fastsatt forskrifter av 14. desember 2001 om drikkevann. Lovgrunnlaget er næringsmiddelloven, kommunehelsetjenesteloven samt lov om helsemessig og sosial beredskap. Det er også gitt EU-direktiv 98/83/EF, vedtatt i EU 3.11.98, som er implementert i drikkevannsforskriften. Direktivet angir krav til kvaliteten på vannet som leveres til forbruker.

Spørsmål om sikring av drikkevann er tidligere behandlet blant annet i St.meld nr. 55 (1984-85) Om vannforsyningen, og i NOU 1994:12 Lov om vassdrag og grunnvann. Vassdragslovutvalget (flertallet) foreslo blant annet å styrke plan- og bygningsloven som grunnlag for vannbruksplanlegging i en ny bokstav h) i plan- og bygningsloven § 20-4 andre ledd i kommuneplanens arealdel. Det ble som ny bokstav i) i samme paragraf foreslått en hjemmel til å fastsette utfyllende planbestemmelser som innskrenker eierens, rettighetshaverens eller allmennhetens rådighet over et område som etter § 20-4 første ledd nr. 4 båndlegges av hensyn til vannforsyning. Utvalget pekte på at slike bestemmelser i stor grad vil bli påvirket av helsemessige krav, herunder EUs drikkevannsdirektiv. Hensikten med forslaget var å avløse daværende vassdragslovs § 18 som grunnlag for midlertidige og varige restriksjoner i og omkring drikkevannskilder. Utvalgets flertall foreslo også en endring i plan- og bygningsloven § 20-6 om rettsvirkningen av kommuneplanens arealdel som blant annet innebar adgang til å fastsette varige rådighetsinnskrenkinger (klausuleringer) av hensyn til vannforsyningen i kommuneplanens arealdel (NOU 1994:12 side 476). I sin høringsuttalelse til utredningen ga Miljøverndepartementet uttrykk for at det ville være hensiktsmessig at de foreslåtte endringene i plan- og bygningsloven ble inkorporert i arbeidet med en samlet revisjon av plandelen av plan- og bygningsloven. Disse forslagene ble derfor ikke videreført i lovproposisjonen om ny vannressurslov.

Ved høringen av Planlovutvalgets første delutredning kom det inn noen innspill som peker på hensiktsmessigheten og viktigheten av at plan- og bygningsloven utvikles som verktøy for å sikre vannkilder og drikkevannsforsyning.

Vassdragsmyndigheter

Myndigheten på vannsektoren er spredt. Olje- og energidepartementet og Norges vassdrags- og energidirektorat er vassdragsmyndighet etter vannressursloven og vassdragsreguleringsloven. Miljøverndepartementet har det overordnete ansvaret for planleggingen etter plan- og bygningsloven. Sammen med Statens forurensingstilsyn, Direktoratet for naturforvaltning og Riksantikvaren har det videre ansvaret for å verne vassdrag mot forurensing og for forvaltning av ferskvannsfisk og vern av natur- og kulturmiljøet. Helsedepartementet med Sosial- og helsedirektoratet, Statens næringsmiddeltilsyn og Folkehelsa har ansvaret for de helsemessige aspektene ved drikkevann.

7.17.4 EUs rammedirektiv for vannforvaltning

Norge skal nå implementere EUs direktiv for vannforvaltning. Dette blir et svært viktig grunnlag for framtidig planlegging på dette felt. Direktivets formål er å danne et rammeverk som kan beskytte vann både med tanke på kvalitet og kvantitet. Direktivet skal gjelde for vassdrag, grunnvann og kystnære sjøområder. Det stiller krav om at vannforekomster skal ha en god tilstand innen 2015, og at det etableres en helhetlig og koordinert forvaltning som ivaretar alle hensyn knyttet til vann. Alt vann innen et nedbørfelt skal ses under ett - uavhengig av kommune-, fylkes- eller landegrenser. Dette skal gjennomføres ved at naturlig avgrensede enheter, vannregioner, skal utgjøre forvaltningsenheten, om nødvendig på tvers av kommune- og fylkesgrenser. For hver vannregion skal det utarbeides en forvaltningsplan, en vannregionplan, med et tilhørende handlingsprogram med nødvendige tiltak for å nå miljømålene. Første generasjons vannregionplaner skal fastsettes innen 2009, og deretter skal nye planer utarbeides hvert 6. år. Nærmere organisering forutsettes avklart i forbindelse med implementering av direktivet.

Norge har allerede et lov- og forskriftsverk som ivaretar direktivets krav til å kunne pålegge tiltak. Direktivets krav til plan- og målstyring medfører imidlertid behov for lov- og forskriftsendringer. Det må tas standpunkt til hvilken lovgivning og hvilket plansystem som skal være grunnlaget for gjennomføringen av direktivet. Så vidt utvalget forstår, pågår fortsatt diskusjoner mellom de berørte departementer om organisasjonsmessige løsninger for gjennomføring av direktivet.

7.17.5 Utvalgets vurderinger og konklusjoner

Utvalgets medlem Toven har dissens som er tatt inn nedenfor. Utvalgets flertall, alle unntatt Toven, har følgende synspunkter:

7.17.5.1 Behov for samordning

Flertallet konstaterer at vannressursforvaltningen i dag preges av et fragmentert og til dels overlappende og uoversiktlig lovverk, og mange myndigheter. Det framstår som uklart hvordan ansvaret er fordelt, og særlig hvem om har ansvaret for en helhetlig planlegging og forvaltning av våre vannforekomster. Utvalget mener det er et stort behov for en bedre samordnet forvaltning og lovgrunnlag på denne sektoren. Utvalget vil særlig vise til den nære sammenheng mellom vannets kvalitet og bruken av vannet og arealene omkring.

Det er utvalgets syn at en styrking og klargjøring av plansystemet i plan- og bygningsloven for dette formål kan være et viktig ledd i en slik samordning. Forholdet mellom plan- og bygningsloven og sektorlovgivningen må vurderes i lys av både sektorens nære tilknytning til og store betydning for samfunnsplanleggingen og arealforvaltningen i kommuner og fylkeskommuner, og behovet for god fagkompetanse i vannforvaltningen og de nasjonale interessene på sektoren.

7.17.5.2 Samordnet vannplanlegging - EUs rammedirektiv

Direktivet er sektorovergripende og krever samarbeid mellom flere departementer og direktorater, foruten naturligvis også fylkeskommunen som regional utviklingsaktør og planmyndighet, og kommunen som både planmyndighet og sektormyndighet på relevante områder.

Flertallet mener den naturlige og beste løsningen vil være å gjøre plansystemet i plan- og bygningsloven til det sentrale instrumentet for slik samordnet vannplanleggingen som direktivet krever. Dette er naturlig på grunn av den store betydning vannressursene har både for næringsutvikling og verneoppgaver, og den gjensidige avhengighet det er mellom vannressursplanlegging og generell samfunnsplanlegging og arealplanlegging. Det vil være svært uheldig å etablere et eget plansystem for vannressursplanlegging utenom plansystemet i plan- og bygningsloven. Flertallet viser også til at vannressursloven uttrykkelig sier at vannbruksplanlegging fortrinnsvis skal skje etter plan- og bygningsloven. På dette punkt synes det altså å være bred enighet om realiteten. Et tilleggsmoment er kravet om konsekvensutredning av planer, og det systemet for dette som nå foreslås bygget inn i planer etter plan- og bygningsloven.

En naturlig konsekvens av dette er etter flertallets syn at også kvalitetsmål med videre for vann og vassdrag fortrinnsvis fastsettes gjennom planvedtak etter plan- og bygningsloven i stedet for av vassdragsmyndigheten etter vannressursloven § 9. Forøvrig har også forurensingsmyndighetene, helsemyndighetene, myndighetene som forvalter lakse- og innlandsfisk mfl. egne lovhjemler til å stille krav til vannkvalitet. Dette fragmenterte ansvaret er uheldig. Alle de berørte fagmyndighetene må i stedet være med og gi premisser for fastsettingen av kvalitetsmål gjennom planer Dette er et område hvor statlige planretningslinjer etter plan- og bygningsloven kan være aktuelt, noe også OED har tilkjennegitt. Det er her forøvrig et sterkt behov for samordning både mellom myndighetsnivåene, og mellom kommuner innbyrdes, siden det også kan være klare interessekonflikter mellom disse.

EU-direktivet krever at det etableres vannregioner og at det skjer samlet vannressursplanlegging innenfor vannregionen. Tanken er at vannregionen skal svare til nedbørsfelt. Dette må være utgangspunktet for vurderingen av hvordan grensene for vannregioner skal trekkes opp. Samtidig må vannregionene knyttes til det ordinære beslutningssystemet på en fornuftig måte. Det er etter flertallets syn særlig viktig at denne planleggingen ikke skjer på siden av den samordnete samfunns- og arealplanleggingen. Utvalget antar at EU-direktivet her setter visse rammer. Dersom rammene gjør det mulig, mener utvalget det er mest naturlig å knytte denne planleggingen til den regionale planleggingen etter plan- og bygningsloven, og som utgangspunkt ha fylket som vannregion. Med de forslag til endringer i plansystemet som utvalget foreslår, vil vi kunne få et godt redskap for samordnet vannressursplanlegging gjennom plansystemet i plan- og bygningsloven. Gjennom muligheten til rettslig binding av en fylkesdelplan for arealbruk i forslagets § 6-6 - som tilsvarer systemet for kommuneplanens arealdel - vil det kunne fastlegges arealbruksformål, hensynssoner, retningslinjer og bestemmelser, herunder miljømål, for hele eller deler av et vassdrag. Bindende fylkesdelplaner for arealbruk vil også gi retningslinjer for praktisering av andre lover som vannressursloven, forurensingsloven, loven om lakse- og innlandsfisk osv. dersom dette er nødvendig, og retningslinjer for kommunenes planlegging av bruk og vern av vassdrag innenfor sine grenser.

Det er særlige utfordringer med nedbørsfelt som går over kommune- og fylkesgrenser, og der vassdrag er grense mellom fylker. Med det opplegget utvalget foreslår for interkommunalt plansamarbeid, som også kan anvendes på samarbeid over fylkesgrensene og mellom fylkeskommuner og kommuner, vil dette kunne løses på en praktisk og hensiktsmessig måte.

Flertallet tar ikke stilling til hvordan oppgavene med gjennomføring av direktivet ellers skal fordeles mellom de aktuelle departementer og direktorater, eller mellom statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter. Flere statlige myndigheter (særlig OED/NVE og MD/SFT/DN) vil spille viktige roller i denne planleggingen, og i gjennomføringen. Dette må avklares gjennom videre drøftinger mellom de berørte myndigheter. Det avgjørende for utvalget er at den sektorovergripende planleggingen så vidt mulig skjer som planlegging etter plan- og bygningsloven i tråd med prinsippet i vannressursloven § 22, og ikke som en særlig sektorplanlegging.

Planleggingsoppgavene her har mye til felles med samordnet areal- og transportplanlegging (ATP) og kystsoneplanlegging, som også krever utstrakt samordning ofte over kommune- og fylkesgrenser, og med statlige myndigheter som viktige aktører. For å gjøre denne viktige planleggingsoppgaven tydelig innenfor plan- og bygningsloven som en obligatorisk oppgave, vil utvalget foreslå et eget kapittel om samordnet vannplanlegging i Del V Særlige planleggingsoppgaver kapittel 15. Kapitlet vil trekke opp hovedlinjene for denne planleggingen, som forøvrig vil bygge på de generelle reglene om planer og planbehandling i loven. Det vises til flertallets forslag til lovtekst med motiver til kapittel 15 nedenfor.

7.17.5.3 Nærmere om vassdrag i arealplaner etter plan- og bygningsloven og forholdet til vassdragslovgivningen

Som det er redegjort nærmere for i Kap. 3 foran, vil utvalget foreslå at areal for bruk og vern av sjø og vassdrag fortsatt skal være arealformål i kommuneplanens arealdel. Dette arealformålet foreslås å kunne utvides til også å omfatte den tilhørende strandsonen. For dette arealformålet foreslås i hovedsak også de samme regler om adgangen til å gi retningslinjer og bestemmelser - og dermed til å fastsette hensynssoner - som for LRNF-areal. Som det har framgått, foreslår utvalget en utvidelse av muligheten til å gi bestemmelser og retningslinjer for arealbruken i disse områdene i forhold til det som er mulig i dag. I tillegg foreslår utvalget å videreføre den nåværende hjemmelen til å innføre forbud mot bestemte bygge- og anleggstiltak i 100-metersbeltet langs vassdrag. Det vises ellers til lovmotivene til § 9-9.

Utvalget vil understreke at det også med hjemmel i sektorlovgivning vil kunne fastsettes bestemmelser av betydning for arealbruken, som eventuelt kan komme til uttrykk som hensynssoner i planen, jf. forslaget til § 9-8 med motiver.

I områdeplan og detaljplan vil vassdrag og deler av vassdrag, med eller uten tilhørende strandsone, kunne reguleres til alle de formål som ellers gjelder. Hjemmelen for å gi bestemmelser i tilknytning til slike planer foreslås noe utvidet og klargjort i forhold til dagens generelle hjemmel for reguleringsbestemmelser. I praksis vil en gjennom planbestemmelser kunne sette slike krav til nye tiltak i planområdet som er nødvendig for å vareta og avveie de forskjellige hensyn som gjør seg gjeldende på en god måte. Det vises særlig til forslag til § 11-5 med motiver.

7.17.5.4 Samordning av saksbehandling

Nye tiltak i vassdrag vil etter dagens regler i alminnelighet kreve tillatelse etter plan- og bygningsloven. Videre vil det etter utvalgets forslag kreve detaljplan, eventuelt områdeplan etter særskilt vedtak, hvis det ligger i et område som i arealdelen til kommuneplan er avsatt til areal for bebyggelse og anlegg, eller omforming og fornyelse. Slik plan vil også kreves for større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak som kan ha vesentlige virkninger. Ofte vil det da også kreves konsekvensutredning. Ved siden av disse reglene gjelder reglene om konsesjon etter vannressursloven. Og medfører tiltaket - direkte eller indirekte - en forverring av forurensingssituasjonen i vassdraget, vil det også kreves utslippstillatelse etter forurensingsloven.

Flertallet mener det her ligger til rette for samordning av saksbehandlingen etter de forskjellige lovene, og slik at planprosessen etter plan- og bygningsloven som utvalget foreslår, eventuelt med konsekvensutredning, kan bli den felles planprosess som tilfredsstiller kravene til saksbehandling etter alle de aktuelle lovene.

Det følger av planers virkninger at nye tiltak i vassdrag - selv om de ikke i seg selv krever plan - ikke må være i strid med vedtatte arealplaner etter plan- og bygningsloven. For klarhetens skyld foreslår flertallet at det tas inn en bestemmelse om dette i vannressursloven.

Flertallet legger videre til grunn at en del av de sakene som i dag krever konsesjon etter vannressursloven, etter hvert må kunne avgjøres alene gjennom planvedtak etter plan- og bygningsloven, det vil si at planvedtaket erstatter konsesjonen. Flertallet sikter da særlig til detaljplan som fremmes av tiltakshaver. Som nevnt åpner vannressursloven § 20 for denne ordningen i dag. Og med de utvidete hjemler for bestemmelser i tilknytning til plan som utvalget foreslår, bør dette være mulig i betydelig utstrekning, i alle fall for mindre tiltak. Flertallet vil understreke at det er vassdragsmyndighetene selv som må vurdere dette spørsmålet. Vi forutsetter også at vassdragsmyndighetene deltar i behandlingen av planen ved blant annet å stille krav til konsekvensutredningen og foreslå bestemmelser som skal knyttes til planvedtaket. En tilsvarende ordning foreslås for tillatelse etter forurensingsloven og flere andre lover.

Forholdet mellom plan- og bygningsloven og vassdragsreguleringsloven ble særskilt drøftet av utvalget i NOU 2001:7. Utvalget var delt i synet på hvordan dette forholdet best kan løses. Et flertall gikk inn for at saksbehandlingen etter de to lover samordnes, men at lovenes systemer ellers bør gjelde side om side. Ett mindretall på 3 medlemmer mente at behandlingen etter de to lovene bør samordnes og at konsesjonsvedtaket samtidig får virkning som statlig plan etter plan- og bygningsloven § 18. Et annet mindretall på ett medlem mente konsesjon etter vassdragsreguleringsloven bør gå foran, og sette til side, vedtak etter plan- og bygningsloven i den grad det foreligger motstrid.

Høringen på dette punkt har ikke brakt inn vesentlige nye momenter, men gir en viss støtte til tanken om felles planprosess etter plan- og bygningsloven. Flertallet mener det bør tas inn en bestemmelse i tråd med flertallets syn på forholdet mellom lovene. Det vises til forslag i § 20-2 fra flertallet til endringer i vassdragsreguleringsloven og vannressursloven med motiver. Et mindretall på henholdsvis fire medlemmer og ett medlem går imot flertallets forslag.

7.17.5.5 Regulering av vannføring i vassdrag

Et særlig spørsmål i forholdet mellom plan- og bygningsloven og vassdragslovgivningen gjelder regulering av vannføring i vassdrag. Etter dagens lov vil det ikke kunne gis regler om dette i planer etter plan- og bygningsloven. Det er ikke hjemmel til å gi bestemmelser om utnytting av vassdrag i arealdelen, og dette er uttrykkelig unntatt i hjemmelen til å gi reguleringsbestemmelser, jf. plan- og bygningsloven § 26 tredje ledd.

Flertallet vil peke på at dette spørsmålet har stor betydning. Vannføringen i et vassdrag er avgjørende både for bruksmulighetene i vassdraget og for det biologiske mangfoldet og andre naturverdier. Bortsett fra store naturlige variasjoner i vannføringen, påvirkes vannføringen av samfunnets bruk av vannet, først og fremst gjennom regulering til kraftformål og uttak av vann til jordbruksvanning, drikkevann og annen næringsvirksomhet. Vannføringen har kort sagt betydning for annen arealbruk langs vassdraget. Flertallet mener derfor at spørsmålet om vannføring må behandles som en del av samfunnsplanleggingen og arealplanleggingen etter plan- og bygningsloven. Vilkår om vannføring er som regel et sentralt punkt i konsesjonssaker etter vassdragsreguleringsloven, og også i noen saker etter vannressursloven. Det er flertallets syn at dette spørsmålet må avgjøres gjennom denne konsesjonsbehandlingen. Planer etter plan- og bygningsloven kan ikke sette krav til vannføring som er andre og i strid med vilkårene i en gitt konsesjon. Men utenom disse situasjonene mener flertallet det må være mulig å gi retningslinjer eller bestemmelser om vannføring i vassdrag som inngår i en plan etter plan- og bygningsloven, som grunnlag for videre planlegging og avgjørelse av enkeltsaker. Dersom det i slike spørsmål oppstår uenighet for eksempel mellom en kommune og de statlige vassdragsmyndigheter, må saken avgjøres av departementet. Flertallet antar forøvrig at arbeidet med samlet vannplanlegging vil være en egnet ramme for diskusjon og avklaring av slike spørsmål. Nettopp vannføringen vil være et sentralt element i diskusjonen om bruk og vern av et vassdrag.

7.17.5.6 Sikring av drikkevannskilder.

Utvalget følger opp Vassdragslovutvalgets (flertallets) syn om at plan- og bygningsloven bør styrkes som redskap for å sikre drikkevanns- og grunnvannsressurser både som sådan, og mot virksomhet og inngrep som kan redusere eller begrense kvaliteten på og tilgjengeligheten til nedbørsfelt og vannforekomster (overflate- og grunnvann) til drikkevannsforsyning. Planleggingen skal sikre vannkilder, tilsigsområder og influensområder (grunnvann). Gjennom utvalgets forslag om samordnet vannplanlegging, og kommunal planlegging av vern og bruk av vassdrag gjennom kommuneplanens arealdel, områdeplan og detaljplan, med hensynssoner og planbestemmelser med mer vil loven gi de hjemler for prosesser, kvalitetsmål og vedtaksbindinger som det synes behov for.

Etter lovforslagets § 9-8 kan det angis «sone for sikring av vannforsyning mv.» i kommuneplanens arealdel, og det samme gjelder for områdeplan og detaljplan. Etter forslaget kan det i den forbindelse, til kommuneplanens arealdel, gis retningslinjer, bestemmelser for å avverge vesentlig miljørisiko, og det kan fastsettes miljømål. I tillegg kommer muligheten til å gi bestemmelser i LRNF-areal og areal for bruk og vern av sjø og vassdrag med tilhørende strandsone. Langt på veg vil dette kunne sikre nedbørsfelt og områder med grunnvannsforekomster som sådan. Videre vil en gjennom bestemmelser om plankrav i kommuneplanens arealdel være sikret at utbyggingstiltak av noen betydning vurderes gjennom områdeplan eller detaljplan slik at en kan vurdere forholdet til vannforekomsten. Selve vannet kan i kommuneplanens arealdel legges ut til vern av drikkevann etter § 9-7 nr 4. Etter utvalgets syn er det ikke behov for å gjøre grunnvannskilde til eget arealformål i kommuneplanens arealdel.

I områdeplan og detaljplan kan drikkevannsforekomster og nedbørsfelt eller influensområde disponeres til slikt formål direkte supplert med alle aktuelle bestemmelser.

Utvalget vil understreke at det ofte vil være aktuelt med interkommunalt plansamarbeid for å sikre drikkevannskilder, i nær kontakt med statlige og regionale helse-, vassdrags- og forurensingsmyndigheter.

Utvalget viser for øvrig særlig til sine forslag vedrørende areal for bruk og vern av sjø og vassdrag i kommuneplanens arealdel i lovforslagets kapittel 9, forslaget om samordnet vannplanlegging i kapittel 15 og forslaget til endringer i vassdragsreguleringsloven og vannressursloven, samt til motivene til disse forslagene nedenfor i kapittel 9.

Utvalgets medlem Toven har følgende dissens til dette avsnittet:

Vann og vassdrag brukes til rekreasjon (ferdsel, bading), som kilde for drikkevann (drikkevann, irrigasjon, industri) og til ulike typer av næringsvirksomhet som produksjon av vannkraft, fiske og fangst, oppdrettsvirksomhet og jordvanning. Vassdrag brukes også som resipient for utslipp, for råstoffutvinning og som transportåre.

Vannressursloven er en forvaltnings- og konsesjonslov som tar sikte på å regulere bruken av vassdragene ut fra vassdragenes tåleevne og en fordeling av de ressursene vassdragene representerer. Loven legger til rette for en allsidig bruk av vassdragene, både for næringsutvikling og rekreasjonsformål. Loven har generelle regler for opptreden i vassdrag og setter alminnelige krav og følger av lovens alminnelige bestemmelser er satt av hensyn til forholdene i vassdraget, for eksempel bestemmelsene om kvalitetsmål, minstevannføring og kantvegetasjon.

Vannressursloven har et eget kapittel om konsesjon til vassdragstiltak. Lovens bestemmelser om konsesjonsplikt har fokus på tiltakets virkning i vassdraget/grunnvannskilden. Hensynet til miljø og allmenne interesser er grunnleggende i forhold til konsesjonsplikt, konsesjonsvurdering og fastsetting av vilkår, men det skal også tas hensyn til andre brukere og en rettferdig fordeling av vannet som ressurs.

Vannressursloven har lovfestet vassdragsvernet gjennom særskilte regler for vannkraftutbygging og andre typer inngrep i vassdrag. Loven angir både strengere konsesjonspliktbestemmelser og kriterier for å gi konsesjon i vernede vassdrag.

Vannressursloven har viktige bestemmelser om sikring mot skade, både fra vassdraget selv, og fra etablerte vassdragstiltak. Loven har også alminnelige regler som pålegger vassdragsmyndigheten å overvåke utviklingen i vassdrag og føre tilsyn med planlegging, bygging og drift av tiltak i vassdrag.

Olje- og energidepartementet er overordnet vassdragsmyndighet, og Norges vassdrags- og energidirektorat er delegert den alminnelige myndighet etter loven. Vassdragsmyndighet etter enkelte paragrafer er tillagt vedkommende kommune, fylkesmann, Sosial- og helsedepartementet og Norges Geologiske Undersøkelser.

I henhold til vannressursloven § 22 skal vannbruksplanlegging fortrinnsvis skje etter reglene i plan- og bygningsloven. Likeledes henviser flere regler i loven til plan- og bygningsloven. Etter § 20 kan en vedtatt plan etter plan- og bygningsloven tre i stedet for konsesjon etter vannressursloven. I vassdragslovutvalgets utredning og i lovproposisjonen om vannressursloven er det imidlertid forutsatt at plan etter plan- og bygningsloven kan erstatte konsesjon bare for mindre vassdragstiltak.

Jeg er skeptisk til flertallets forslag til samordning, som svekker vannressurslovens system og loven som instrument for sentral styring og kontroll på vannsektoren. En forutsetning for samordning må være at de faglige hensyn som den enkelte lov skal ivareta, faktisk blir ivaretatt av den myndighet som får avgjørelsesmyndigheten. Slik jeg ser det, innebærer flertallets forslag en overføring av forvaltningsansvar fra fag-/vassdragsmyndighetene til planmyndighetene, uten at en er sikret at planmyndighetene foretar de nødvendige faglige avveininger ved behandling av plansaken.

Det er derfor mitt syn at forvaltningen i vassdrag fortsatt bør skje i henhold til vannressurslovens bestemmelser for å sikre en helhetlig forvaltning av ressursene. Jeg mener også at ansvaret for å følge opp EUs vannressursdirektiv bør tilligge vassdragsmyndighetene og ikke planmyndighetene, i det gjennomføring av tiltak stort sett vil skje i medhold av sektorlov.

Vannressursloven ble vedtatt høsten 2000 og trådte i kraft 1. januar 2001. Utvalgets flertall foreslår endringer i vannressursloven uten å ha foretatt noen gjennomgang av erfaringene fra praktiseringen av lovens bestemmelser i praksis. Jeg mener vi bør avvente og foreta en evaluering av hvordan loven har virket i praksis før vi foreslår endringer i forvaltningsansvaret for vannressursene.

Utvalgets flertall viser også til at en skal gjøre plan- og bygningsloven til et bedre verktøy for å ivareta energihensyn og gode energiløsninger i planleggingen. Det synes som om flertallet her er inne på bruk av plan- og bygningsloven for å legge til rette for en fornuftig bruk av energi. Etter min mening reiser bruk av energi andre problemstillinger som ikke naturlig bør behandles sammen med vassdragsforvaltning.

Vassdrag og grunnvann berører mange brukergrupper og kan utnyttes for mange formål. Basert på min framstilling av vannressursloven og dens virkeområde deler jeg ikke flertallets syn på at vannressursforvaltningen er preget av et fragmentert og uoversiktlig lovverk. Vannressursloven er en moderne konsesjonslov som ble vedtatt av Stortinget høsten 2000, og trådte i kraft 1. januar 2001. Loven tillegger ansvaret for en helhetlig planlegging og forvaltning av våre vannforekomster til vassdragmyndighetene.

I medhold av loven ble det ved kongelig resolusjon 15. desember 2000 fastsatt hvilke organer som har forvaltningsansvaret etter de forskjellige bestemmelser. Stortinget tok ved vedtakelse av loven stilling til plassering av myndighet.

Jeg viser her til omtalen av spørsmålet om hvem som skal være konvensjonsmyndighet i Ot prp nr 39 (1998-99) som lå til grunn for vannressursloven. I proposisjonen oppsummeres vassdragslovutvalgets syn på dette spørsmålet. Det uttales der:

«I kapittel 13.12.3 gjør utvalget rede for ulike hensyn for og i mot delegering av forvaltningsmyndighet til regionale og lokale myndigheter. Nærhet til problemet og hensynet til lokaldemokrati taler for å overføre myndigheten til et lavere forvaltningsnivå. Et utgangspunkt om at vannressursene må komme hele nasjonen til gode og at vassdragstiltak ofte vil ha virkninger også for andre områder, tilsier en mer sentral styring. Også hensynet til en ensartet fortolkning av regelverket og behovet for fagkunnskap kan tale imot en for utstrakt delegering.

Fylkesmennene er i de senere år blitt tilført ressurser og overlatt myndighet i en rekke saker. Miljøvernavdelingene har forvaltningsansvar for spørsmål i tilknytning til forurensing, avfallshåndtering, naturvern, friluftsliv, ferskvannsfiske, og ivaretakelse av miljøvernhensyn ved naturinngrep og i plansaker. Fylkesmannen har også fått delegert myndighet etter forurensingsloven i en del saker. Miljøvernavdelingene driver rådgivning overfor fylkeskommune, kommuner og private som ønsker å sette i verk vassdragstiltak, og uttaler seg om hvorvidt tiltak behøver konsesjon etter V § 104-§ 105. På bakgrunn av den kompetanseoppbygging som har skjedd hos fylkesmennene de senere år, går utvalget inn for at forvaltningsmyndighet i mindre vassdragssaker delegeres til fylkesmannen. Utvalget viser til at fylkesmannen normalt ikke har hydrologisk eller vassdragsteknisk kompetanse, og i denne sammenheng vil være avhengig av et samarbeid med NVE. Utvalget påpeker at det må vurderes nærmere i hvilke saker avgjørelsesmyndigheten bør delegeres. Spørsmålet bør vurderes av forvaltningen i detalj ut fra de forannevnte hensyn og tilgjengelige ressurser hos forvaltningsorganene.

Ifølge utvalget vil det neppe være aktuelt å delegere myndighet etter vannressursloven til fylkeskommunen. På fylkesnivå har fylkesmannen allerede myndighet og erfaring. Når det gjelder kommunen har disse ifølge utvalget allerede, gjennom aktiv bruk av reglene i plan- og bygningsloven, gode muligheter til å styre utviklingen i og ved mange vassdrag. I regulerte vassdrag og vassdrag som er forurenset er styringsmulighetene mer begrenset.

Utvalget peker på at de fleste kommuner nå har egne miljøvernrådgivere, som ofte har naturfaglig bakgrunn. Større kommuner har ofte også juridisk og teknisk kompetanse. Etter utvalgets syn burde kommunene kunne overlates forvaltningsmyndighet i visse mindre vassdragssaker. Utvalget understreker at dette særlig vil være aktuelt for vassdrag som bare ligger i en enkelt kommune.

Det følger av utk § 69 siste ledd og merknadene til bestemmelsen at utvalget går inn for å gi vassdragsmyndigheten instruksjonsmyndighet i forhold til kommuner og andre uavhengige organer når de utøver myndighet etter loven.»

Ut fra sitatet fra vassdragslovutvalget kan jeg vanskelig se at en styrking av plansystemet i plan- og bygningsloven vil være et viktig ledd i en slik samordning. Hensynet til god fagkompetanse i vannforvaltningen taler ikke for at en skal legge ansvaret til planmyndighetene. Jeg viser her til vassdragslovutvalgets merknader om at utgangspunktet må være at vannressursene skal komme hele samfunnet til gode. Hensynet til en ensartet fortolkning av regelverket og behovet for fagkunnskap taler mot en utstrakt delegering. Vassdragslovutvalget konkluderer med at ansvaret kan delegeres til kommunene for vassdrag som kun ligger i en enkelt kommune. På fylkesnivå ligger den tilgjengelige kompetanse hos fylkesmannen og ikke hos fylkeskommunen.

EUs vannressursdirektiv fokuserer på en helhetlig forvaltning av vannressursene i hvert enkelt vassdrag. Direktivene er sektorovergripende og krever et samarbeid mellom departementer, direktorater, regionale sektormyndigheter, fylkeskommuner og kommuner.

Vannressursdirektivet legger opp til at naturlig avgrensede enheter, nedbørfeltdistrikter, skal utgjøre forvaltningsenhetene. For hvert enkelt nedbørfeltdistrikt skal det fastsettes miljømål og utarbeides tiltaksprogrammer for å nå disse målene. Miljømålene og tiltaksprogrammene skal inngå i en forvaltningsplan for det enkelte nedbørdfeltdistrikt, som skal være på plass innen 2009. Det er bred enighet om at forvaltningsplanene skal vedtas som plan etter plan- og bygningsloven.

Direktivet krever at forvaltningen skal skje nedbørfeltvis, og det vil derfor ikke være hensiktsmessig at fylkesinndelingen skal være utgangspunktet for inndelingen i nedbørfeltdistrikter. Et stort antall nedbørfeltdistrikter vil dessuten innsnevre handlingsrommet på det lokale plan, og gjøre det vanskelig å sikre likebehandling og effektivitet.

Jeg vil her nevne at vassdragsmyndighetene har en struktur om er tilpasset den forvaltning vannressursdirektivet legger opp til med NVEs 5 distriktskontorer, som har ansvaret for forvaltning av vannressursene på regionnivå. NVEs regionale inndeling tar utgangspunkt i nedbørsfelt og følger de enkelte vassdrag slik som direktivet legger til grunn. I Sverige har en valgt å dele landet inn i 5 i overensstemmelse med fysiske nedbørfeltdistrikter, og ikke den administrative inndeling.

Slik jeg ser det, er vannressursdirektivets hovedmål å sikre en god vannkvalitet og bærekraftig bruk av vannressursene, og ikke arealforvaltning. En slik regional forvaltning som flertallet legger opp til, fører til en oppdeling av ansvaret for den helhetlige forvaltningen i vassdragene, og til at det oppstår et betydelig samordningsbehov. Samtidig ligger de nødvendige virkemidlene for å oppnå bedret vannkvalitet i konsesjonssystemet i særlovgivningen som vannressursloven, forurensingsloven med videre. Sektorforvalterne på hvert område er de organer som har fagkompetanse, og som kan sette vilkår ved meddelelse av tillatelser, ikke planmyndighetene. Derfor er jeg uenig i flertallets konklusjon om at helhetlig forvaltning av vassdragene bør foretas som regional forvaltning på fylkesnivå etter plan- og bygningsloven.

Jeg vil også påpeke at eksisterende lov- og forskriftverk ble ansett som tilstrekkelig for vannressursdirektivets krav til planlegging, og for å kunne pålegge nødvendige tiltak. Ved vedtakelse av direktivet ble det meldt tilbake til EU-systemet at det ikke var noe behov for lovendringer i forbindelse med implementeringen av direktivet. Planlovutvalgtes flertall legger likevel til grunn at det er behov for lov- og forskriftsendringer på området, uten at dette er nærmere konkretisert eller begrunnet.

Etter min vurdering bør slike helhetsvurdering som vannressursdirektivet legger opp til foretas av sentrale myndigheter, direktorater og departementer, som har den nødvendige kompetanse til å foreta slike vurderinger. Fylkesmannsembetene har delvis bygget opp kompetanse, og ser helheten innefor det enkelte fylke. Kommunene har ikke den nødvendige fagkompetanse til å foreta slike vurderinger. I tillegg vil kommunene også kunne ha en direkte eller indirekte interesse i de vurderinger som foretas, det aktuelle tiltaket kan gi lokale arbeidsplasser mv.

Jeg kan ikke se at det er behov for å overføre mer myndighet til planmyndighetene ut over den hjemmelen som ble innført ved vedtakelse av vannressursloven § 22 tredje ledd. om at samlet planlegging av ulike tiltak innen et vassdrag fortrinnsvis bør skje etter reglene i plan- og bygningsloven. Hovedansvaret for de faglige avveininger må fortsatt tilligge de sentrale fagmyndigheter, som har ansvaret for å foreta de nødvendige samfunnsmessige helhetsvurderinger.

Jeg viser til at Stortinget ved behandling av vannressursloven sluttet seg til at vassdragsmyndighetene i medhold av vannressursloven § 9 skal fastsette kvalitetsmål for vassdrag. Det er derfor ikke slik at myndigheten til å stille krav til vassdragskvalitet er fragmentert. NVE som sentral fagmyndighet har de nødvendige faglige kvalifikasjoner til å fastsette slike mål.

Flertallet legger opp til at forskjellige fagmyndigheter skal komme med innspill til planmyndigheten ved fastsettelse av planens innhold. Det stilles imidlertid ingen faglige kvalifikasjoner til det organ som skal foreta avveiningen av de kryssende hensyn. Det store behovet for samordning av tiltak i vassdrag som går gjennom flere kommuner taler også mot at avgjørelsen overlates til den enkelte kommune. Den kompetansen som finnes på dette område på fylkesnivå ligger hos fylkesmannen, ikke hos planmyndighetene i fylkeskommunen.

Jeg er derfor uenig med flertallet i at kvalitetsmål for vann og vassdrag skal fastsettes gjennom planvedtak etter plan- og bygningsloven i stedet for av vassdragsmyndighetene etter vannressursloven § 9. Stortinget ga ved behandling av vannressursloven høsten 2000 sin tilslutning til at kvalitetsmål for vassdragene skulle fastsettes av vassdragsmyndighetene. jeg viser til vassdragslovutvalgets beskrivelse av kompetansesituasjon på området som nevnt ovenfor. Jeg viser også til at plan. og bygningslovutvalgets flertall i sine merknader jo selv påpeker konfliktpotensialet mellom de forskjellige kommuner. Kvalitetsmål bør derfor etter min mening fortsatt fastsettes av sentrale myndigheter.

Det er ennå ikke fastsatt hvilket departement som skal være ansvarlig for gjennomføring av direktivet, eller utpekt ansvarlig myndighet på regionalt nivå.

NVE som fagmyndighet kan hjelpe kommunene med å foreta beregninger av hvilke områder som er utsatt for flom. Det er imidlertid ikke riktig som utvalget legger til grunn at det er hjemmel i sektorlovgivningen på vassdragssektoren til å innføre restriksjoner på bygging i flomutsatte områder. Det må derfor være den enkelte kommune som plan- og bygningsmyndighet som her må ta hovedansvaret for å nekte utbygging i flomutsatte områder.

Jeg er uenig med utvalgets flertall som legger til grunn at en del av sakene som i dag krever konsesjon etter vannressursloven skal kunne avgjøres ved planvedtak etter plan- og bygningsloven. Forslaget innebærer en uthuling av vannressursloven § 20 til å la plan erstatte konsesjon etter vannressursloven til mindre vassdragstiltak. Adgangen til å la planvedtak erstatte konsesjon bør etter min mening fortsatt begrenses til slike mindre tiltak.

Et planvedtak kan ha bestemmelser som ikke tillater gjennomføring av tiltak det tidligere er gitt konsesjon for, og der kommunen har hatt anledning til å uttale seg under konsesjonsprosessen. Dersom kommunen ikke får medhold i sitt syn under konsesjonsbehandlingen, har kommuner nektet å vedta privat reguleringsplan fra utbygger eller å gi de nødvendige dispensasjoner fra eksisterende planverk. Jeg er derfor negativ til innføring av en bestemmelse i vannressursloven om at nye tiltak ikke må være i strid med vedtatt arealplan etter plan- og bygningsloven.

Jeg går også i mot flertallets forslag om å oppheve plan- og bygningsloven § 26 første ledd, fjerde punktum om at det i reguleringsbestemmelser ikke kan fastsettes bestemmelser om vannføring eller om vannstand. Dette er avgjørelser som bør fattes av fagmyndighetene etter en konsesjonsbehandling i henhold til vannressursloven eller vassdragsreguleringsloven. Bestemmelsen bør derfor opprettholdes.

Flertallet synes å åpne for at det i plan etter plan- og bygningsloven kan gis retningslinjer eller bestemmelser om vannføring for ikke utbygde vassdrag, under henvisning til at dette er en del av samfunnsplanleggingen og arealplanleggingen etter plan- og bygningsloven. Slik jeg ser det kan det ved slikt planvedtak bli stilt krav til minstevannføring el. lign som gjør det umulig senere å gjennomføre andre ønskede tiltak. Jeg ser derfor klare betenkeligheter ved å la planmyndighetene stille krav til minstevannføring i uregulerte vassdrag, og at de ved planvedtak skal kunne legge rammer for fagmyndighetenes vurderinger i forbindelse med eventuelle senere søknader om tillatelse tilgjennomføring av tiltak. Utvalgets flertall legger herunder til grunn at dersom det i senere enkeltsaker oppstår uenighet mellom en kommune og de statlige vassdragsmyndigheter, må saken avgjøres av departementet.

Slik uenighet oppstår der det allerede er meddelt konsesjon til et tiltak i form av kgl. res. eller med bakgrunn i et vedtak i Stortinget. Det synes lite praktisk at tvisten mellom konsesjonsmyndighetene og kommunen skal avgjøres av Miljøverndepartementet dersom kommunens syn er i strid med en gitt konsesjon. Miljøverndepartementet har da allerede vært involvert i behandlingen av konsesjonssaken som ledd i saksforberedelsen for Regjering/Storting. Mye taler derfor for at en konsesjon bør ha gjennomslag overfor en plan.

For eksisterende tiltak der det allerede er meddelt konsesjon inneholder vassdragsreguleringsloven klare bestemmelser om når myndighetene kan gripe inn i eksisterende konsesjonsforhold og endre vilkårene i konsesjonærens disfavør. Konsesjonsvilkårene kan i henhold til disse bestemmelser undergis revisjon hvert 30 år.

Flertallet foreslår at det gjennom bindende fylkesdelplan kan gis retningslinjer for praktiseringen av andre lover som vannressursloven, o.s.v. Jeg går i mot dette forslaget, og kan ikke se logikken i at fylkeskommunen skal kunne sette retningslinjer for hvordan fagmyndigheten skal praktisere vannressursloven.

Jeg ser ikke behov for et eget kapitel i plan- og bygningsloven om vassdrag og vannressursforvaltning, eller de foreslåtte endringer i vannressursloven.

Det har vært enighet i utvalget om at alle sektorbeskrivelser og lovforslag angående sektorsamordning, skal forlegges de respektive sektordepartement, for kommentering, før utvalget fremmer konkrete lovendringsforslag. På denne bakgrunn finner utvalgsmedlemmet Toven det beklagelig at beskrivelsen av vassdrag og vannressursforvaltning og lovforslagene til endringer i vannressursloven ble framlagt for Olje- og energidepartementet etter at siste møte i utvalget var avholdt, og så sent i prosessen, at sektordepartementet ikke fikk reell mulighet for å øve innflytelse. Det vises her til Olje- og energidepartementets brev til Miljøverndepartementet av 10.04.02 som er sitert i dissens til kapitel 7.6 om energi.

7.18 Forurensing og avfall

7.18.1 Hovedspørsmål i første delutredning og høringen

I NOU 2001:7 ga utvalget uttrykk for at forurensingsspørsmål, herunder støy, blir et stadig viktigere tema i plansammenheng i forbindelse med lokalisering av ny virksomhet og infrastruktur for eksempel i og omkring boligområder, og i sammenheng med at områder søkes vernet for å ivareta landbruks-, naturvern- og friluftsinteresser. Videre er gode avløpsløsninger en viktig premiss ved planlegging av nye utbygginger, og det samme gjelder bruk av grenseverdier for forurensende stoffer. Det nevnes også at avfall og avfallsdeponier og planlegging for håndtering av avfall i større grad bør kunne inngå og varetas i planleggingen etter plan- og bygningsloven. Utvalget ser det som viktig at det blir en god kopling mellom planleggingen etter plan- og bygningsloven og forurensingslovgivningen. Utvalget uttaler derfor at det er behov for en bred gjennomgang med sikte på å kople saksbehandling etter de to regelsettene for i større grad å kunne regulere lokale forurensingsspørsmål gjennom plan- og bygningsloven. Det er i denne sammenheng spørsmål om delegering til kommunene i forurensingssaker bør knyttes til kommunenes myndighet etter plan- og bygningsloven.

Forurensingshensynet må også varetas i arealplanleggingen generelt og i planlegging og regulering på viktige sektorer, som

• samordnet areal- og transportplanlegging for å begrense energibehovet og utslipp til luft,

• kystsonen, blant annet knyttet til havbruksnæringen,

• landbruksvirksomhet og avrenning i landbruksområder,

• valg av energiformer og energiforsyning.

I høringen ga Miljøverndepartementet og Statens forurensingstilsyn klart uttrykk for at plan- og bygningsloven i større grad bør kunne nyttes for å begrense og avbøte forurensing slik at særlig lokale forurensingsspørsmål kan reguleres gjennom plan- og bygningsloven, og at det bør være god kopling mellom planlegging og saksbehandling etter plan- og bygningsloven og forurensingslovgivningen. Miljøverndepartementet er i ferd med å vurdere særlig i hvilken grad miljøulempene fra støy og luftforurensing kan forebygges gjennom planlovgivningen. Disse instansene tar også opp hvordan miljøinformasjon og miljørapportering for nasjonalt prioriterte områder kan forankres i plan- og bygningsloven som grunnlag for oppfølging av nasjonale og internasjonale forpliktelser. For øvrig gir disse instanser i hovedsak tilslutning til utvalgets forslag om endringer i reglene for de forskjellige planformene på kommunalt og regionalt nivå.

Blant andre høringsinstanser er det støtte til tanken om bedre samordning av plan- og bygningsloven og forurensingsloven slik at planene kan få en større betydning i arbeidet med forurensing. Mange støtter tanken om å kunne sette miljø- og funksjonskrav i planer, men noen uttaler at begrepene er uklare. En del fylker og kommuner går inn for at energiløsninger med sikte på redusert energibruk bør gjøres til tema i plan. Det er pekt på at vannforsyning og drikkevann i dag varetas utilstrekkelig etter plan- og bygningsloven, og at helse, miljø og sikkerhet bør omtales tydeligere.

7.18.2 Dagens lovgrunnlag og plan- og vedtakstyper på forurensingsfeltet

Lov av 13. mars 1981 nr. 6 om vern mot forurensing og om avfall skal verne miljøet mot forurensing og sikre en forsvarlig miljøkvalitet, trivsel og naturens evne til produksjon og selvfornyelse. Lovens system innebærer forbud mot forurensing som ikke har grunnlag i lovbestemmelse, forskrift eller enkelttillatelse. I utslippstillatelser kan forurensingsmyndigheten sette vilkår som motvirker at forurensingen fører til skade eller ulempe, for eksempel utslippsgrenser, avbøtende tiltak og tiltak om krav ved resipient. I § 2 nr. 2 er det bestemt at forurensingsmyndighetene skal samordne sin virksomhet med planmyndighetene slik at planlovgivningen sammen med forurensingsloven brukes for å unngå og begrense forurensing og avfallsproblemer. Etter § 11 tredje ledd skal forurensing om mulig søkes løst for større områder under ett og på grunnlag av oversiktsplaner og reguleringsplaner. Der virksomhet vil være i strid med endelig plan etter plan- og bygningsloven skal forurensingsmyndigheten bare gi tillatelse etter forurensingsloven med samtykke fra kommunen («samtykkemodellen»). Etter lovens § 9 kan det gis forskrifter blant annet om grenseverdier for forurensinger i miljøet

Det er for øvrig gitt en lang rekke forskrifter til forurensingsloven.

7.18.3 Utvalgets vurdering og konklusjoner

7.18.3.1 Hovedtrekk

Utvalget mener det ligger en betydelig mulighet for både å forebygge forurensing på en bedre måte, forenkle reguleringen av forurensing og styrke plansystemet i plan- og bygningsloven, ved å legge inn nye muligheter for regulering av forurensing som del av planer etter plan- og bygningsloven. Utvalget ser det som ønskelig at det kan settes miljømål i planene og stilles forurensingsmessige krav til en ny virksomhet i forbindelse med plan for virksomheten. Dermed kan særskilt utslippstillatelse etter forurensingsloven i mange tilfelle falle bort og i stedet «bygges inn» i planvedtaket. I større forurensingssaker bør utslippstillatelse etter forurensingsloven fortsatt være ordningen. Men også i disse sakene kan det være naturlig å slå sammen saksbehandlingen etter forurensingsloven og planbehandlingen etter plan- og bygningsloven, herunder konsekvensutredningen.

Det er viktig at det ikke oppstår uklarhet om hvilken myndighet planmyndighetene har på dette felt i forhold til forurensingsmyndighetene. Kompetansefordelingen må klarlegges gjennom forskrifter og instrukser. Utvalget går ikke nærmere inn på hvordan myndigheten nærmere bør fordeles mellom forurensingsmyndigheten og kommunen på dette felt, eventuelt om det kan være overlappende kompetanse mellom de to lover og systemer. Detaljene i dette må vurderes nærmere i det videre arbeidet.

7.18.3.2 Miljømål/miljøkvalitetskrav

Det er behov for å klargjøre kommunenes hjemmel til å fastsette lokale miljøkvalitetsnormer/grenseverdier, ev. også strengere krav enn i de sentrale forskrifter. Dette kan være grenseverdiforskrifter for luft og for støy, kvalitetsnormer for vann med videre. Dette er et viktig punkt i forbindelse med kommunale arealplaner. Utvalget foreslår bestemmelser til de kommunale arealplanene som gir grunnlag for å fastsette denne type miljømål i planene. Se § 9-9 andre ledd og § 11-5 nr. 3.

7.18.3.3 Forurensingsmessige krav til ny virksomhet

Dagens plan- og bygningsloven gir en lite konkret anvisning på hvilken adgang kommunene har til å gi reguleringsbestemmelser som omfatter forurensingsmessige forhold. Formuleringen om reguleringsbestemmelser i dagens § 26 er vid, og har skapt uklarhet på dette punkt. Det er for eksempel usikkert om kommunen kan sette krav til virksomhet som ellers faller inn under forurensingslovens virkeområde. Utvalget foreslår at det i reglene om områdeplan og detaljplan åpnes for at kommunen kan gi bestemmelser om virksomhet for å begrense forurensing. Det forutsettes som nevnt at forholdet til forurensingsloven og forurensingsmyndighetene klargjøres i det videre arbeid.

Det vil som oftest være mest hensiktsmessig å stille funksjonskrav i form av utslippskrav, som overlater til forurenseren selv å bestemme hvordan kravet skal oppfylles. I enkelte situasjoner kan imidlertid spesifiserte tekniske løsninger og andre særlige krav være nødvendig, og det er ønskelig at kommunene har mulighet til å regulere slik det er mest hensiktsmessig ut fra den konkrete plansituasjon. For en skytebane bør kommunen gjennom planbestemmelser for eksempel kunne fastsette krav om brukstider og typer våpen, miljøkrav i form av maksimalt støynivå for naboer/friluftsområder (immisjonskrav), eller kombinasjoner av slike krav. Utvalgets forslag åpner for dette, jf. nedenfor. Hjemlene for dette knyttes til områdeplan og detaljplan. Det er viktig at vilkårene/kravene stilles på grunnlag av en grundig prosess, og at kravene kan påklages av de som berøres.

Det er også etterlyst hjemmel for at klare forutsetninger for planvedtak skal kunne nedfelles i reguleringsbestemmelser, og at det må kunne gis pålegg om retting hvis slike forutsetninger ikke blir gjennomført. Et eksempel er støyskjerm som ikke blir bygget. Det er i dagens regler trolig full hjemmel for å stille slike krav, og utvalget forutsetter at dette vil gjelde fortsatt.

7.18.3.4 Endrede forhold

Det kan på dette felt være behov for å endre reguleringsbestemmelser når de forurensingsmessige forholdene forandrer seg. Særlig er dette aktuelt når forurensingen forverres, for eksempel når vegtrafikkstøyen øker ved økende trafikk o.l. Det er i dag etter lovens tekst en helt åpen adgang for kommunen til å endre en reguleringsplan, herunder også skjerpe reguleringsbestemmelser, når det er saklig grunn til dette. Denne adgangen videreføres, jf. forslaget til § 11-8 for områdeplan, som gjelder tilsvarende for detaljplan etter § 12-5. I motivene til § 11-8 har utvalget særlig omtalt situasjonen hvor forurensing med videre forverres, og dette tilsier nye reguleringsbestemmelser eller andre planendringer.

Når det gjelder adgangen til å regulere eksisterende virksomhet eller tilstand er det særlig tre hovedtyper av situasjoner som er aktuelle.

a) Endret forurensing fra eksisterende virksomhet

For det første oppstår behovet når de forurensende utslipp endres, eller når en får ny kunnskap om virkningene av utslipp fra eksisterende virksomhet. Økte utslipp eller ny kunnskap om at en type utslipp er mer skadelig enn tidligere antatt, kan tilsi behov for å skjerpe eksisterende krav eller sette nye krav. Forurensingsloven har i sin § 18 hjemmel for å endre en konsesjon etter forurensingsloven i slike tilfelle, eventuelt ved å pålegge konsesjonæren å gjennomføre strengere tiltak.

Når forurensingsspørsmål i større grad skal reguleres gjennom planer etter plan- og bygningsloven bør slike endringer også være mulig gjennom endring av plan. Utvalget omtaler dette i motivene til § 11-8 og peker også på noen problemer. Dette har betydning også for tiltak og anlegg som ikke omfattes av konsesjonsreglene i forurensingsloven. Et viktig eksempel på dette er veger og andre transportanlegg. Nettopp her er det også et klart behov for å kunne skjerpe reguleringsbestemmelser på grunn av forverrede miljøforhold. I forbindelse med omregulering av veger vil det her ofte oppstå behov for å kreve støyreduserende tiltak på de vegene som får trafikkøkning, og ikke som i dag bare på de vegene som er direkte omfattet av selve omreguleringen.

b) Endret arealbruk

Forurensingsmyndighetene har også pekt på det forhold at forurensingsproblemer ofte oppstår eller forverres fordi kommuner tillater utbygging inn mot en eksisterende forurensing/støykilde. Et typisk tilfelle er tillatelse til utbygging av nye boliger i nærheten av en sterkt trafikkert veg eller annen støykilde. Dette vil i praksis kunne føre til at forurensings-/støykilden til slutt må treffe - og bære kostnadene ved - tiltak som ellers ville vært unødvendig, noe som kan virke urimelig. Det er gode grunner for å innføre regler om ansvarsdeling i slike situasjoner, og utvalget har vurdert om slike bestemmelser nå bør tas inn i plan- og bygningsloven. Dette er imidlertid et vanskelig tema i grenselandet mellom forurensingsloven og plan- og bygningsloven. Utvalget mener det ikke har tilstrekkelig grunnlag for å gå inne på dette feltet nå, og at det må arbeides videre med disse spørsmålene. Vi vil imidlertid peke på at muligheten for å stille krav til eksisterende virksomhet i forbindelse med en ny plan, også kan gi grunnlag for avtale mellom kommunen og kildeeieren om fordeling av kostnader ved de tiltak som kreves.

c) Opprydding i eksisterende virksomhet

Et særlig problem på forurensingsområdet er behovet for opprydding i eksisterende virksomhet. Det er neppe hjemmel i plan- og bygningsloven i dag til å kreve ny plan for en pågående virksomhet, med pålegg om oppryddingstiltak. Slik hjemmel finnes imidlertid i forurensingsloven. Det vil styrke plansystemet dersom det gis tilsvarende mulighet til dette i arealplaner etter plan- og bygningsloven. I dag er det slik at et byggetiltak kan nektes etter regelen i plan og bygningsloven av 1985 § 68 dersom det er forurensing i grunnen. Eventuelt kan bygningsmyndighetene sette opprenskning som vilkår for tillatelse til utbygging. Denne regelen har atskillig praktisk betydning, og den bør knyttes klarere også til planer etter loven. Områder med forurensing i grunnen eller andre liknende miljøproblemer bør kunne markeres som en hensynssone i en arealplan, herunder arealdelen til kommuneplan, med tilknyttede bestemmelser. Det vises til lovforslagets § 9-8 med motiver. Gjennom de tilhørende bestemmelser vil det kunne stilles krav om opprydding eller en bestemt miljøtilstand som vilkår for utbygging eller ny bruk i området. Dermed blir det mulig å se nye utbyggingsområder i sammenheng med tiltak for å fjerne eksisterende forurensing. Eventuelt kan det gis mer presise regler om dette i områdeplan eller detaljplan.

7.18.3.5 Klage over unnlatelse av å bruke myndighet etter forurensingsloven

Etter forvaltningsloven regnes i utgangspunktet ikke unnlatelse av å bruke myndighet som enkeltvedtak. Slike avgjørelser kan derfor ordinært ikke påklages. Enkelte sektorlover, herunder forurensingsloven, åpner imidlertid for at slike avgjørelser skal regnes som enkeltvedtak. Hvorvidt det foreligger et enkeltvedtak eller ikke, må avgjøres konkret i det enkelte tilfellet. Dersom det i en plan er stilt krav om en bestemt bruk av et areal, vil det kunne argumenters for at en unnlatelse av å stanse virksomhet i strid med planen kan anses som en dispensasjon, men dette reiser vanskelige spørsmål i praksis. Et vedtak om dispensasjon er et enkeltvedtak som kan påklages. Når det gjelder innholdet i en konkret plan, herunder hvilke reguleringsbestemmelser som kan gis eller ikke, vil det kunne være tema for klage (områdeplan og detaljplan).

Kommunenes unnlatelse av å bruke sin myndighet til å gi bestemmelser til planer kan i tilfelle føre til konflikter som eventuelt må løses etter annet regelverk i etterkant. Et eksempel er plassering av et boligfelt tett inntil en forurensingskilde. Dersom kommunen i et slikt tilfelle ikke stiller krav om gjennomføring av tiltak for å redusere forurensingsulempene, kan det føre til uholdbare forhold for de som rammes. I noen tilfeller er det mulig å gripe inn etter annet regelverk, for eksempel forurensingsloven, men avbøtende tiltak er ofte dyrere og dårligere enn forebyggende tiltak, og bidrar til manglende forutsigbarhet for anleggseier. I mange tilfeller vil det dessuten ikke finnes annet regelverk som kan benyttes.

Eksemplet over illustrerer viktigheten av at kommunene forebygger konflikter gjennom sin planlegging. I det videre arbeidet bør det derfor vurderes om det er behov for å klargjøre at unnlatelse av å følge opp bestemmelser i en plan kan påklages.

7.18.3.6 Forurensing fra midlertidig virksomhet

Fra forurensingsmyndighetenes side er det også pekt på behovet for bedre hjemmel til å regulere forurensing fra midlertidig virksomhet. Eksempler på dette er motorsportsstevner, anleggvirksomhet og liknende. I dag er slik virksomhet stort sett unntatt fra krav om tillatelse etter forurensingsloven. Tiltak kan kreves med hjemmel i kommunehelseloven dersom det er snakk om helserisiko. Utvalget mener det ikke er naturlig å ta spesielle bestemmelser om dette inn i plandelen av plan- og bygningsloven. Imidlertid vil generelle planbestemmelser for eksempel om miljømål og miljøkvalitetsnormer kunne få betydning også i slike tilfelle.

7.18.3.7 Avfall

Anlegg for deponering og forbrenning av avfall forårsaker både lokal, regional og global miljøforurensing. Krav til drift og utforming av slike anlegg er regulert gjennom egne forskrifter, som i hovedsak er en implementering av EU-regelverk på området. Lokalisering av anleggene er likevel av stor betydning for omfanget av den lokale forurensingen, blant annet luktutslipp.

I tillegg til slike behandlingsanlegg finnes også andre anlegg som håndterer avfall, for eksempel sorteringsanlegg. Slike anlegg forårsaker hovedsakelig utslipp av lokal karakter, blant annet i form av lukt og støy. Fornuftig lokalisering kan i mange tilfeller redusere ulempene fra slike virksomheter. Dersom det i planer etter plan- og bygningsloven stilles miljømessige krav til anlegg av denne typen, kan dessuten behovet for særskilt utslippstillatelse etter forurensingsloven i mange tilfeller falle bort.

Innsamling og behandling av avfall medfører et betydelig transportbehov. Det er viktig at kommunene søker å begrense behovet for transport over lange avstander ved planlegging av plassering av mottaks- og sluttbehandlingsanlegg for avfall. Interkommunalt samarbeid er vanlig på avfallsfeltet, og kommunene bør bestrebe seg på å oppnå gode regionale løsninger på tvers av kommunegrensene. Dagens rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging angir prinsipper for slik planlegging.

7.18.4 Oppsummering med forslag til lovtekster

1. Utvalget foreslår at det åpnes for å kunne vareta forurensingshensyn på en bedre måte i kommuneplanens arealdel enn i dagens lov. I § 9-7 andre ledd foreslås hjemmel for å fastsette «mål for miljøkvalitet i hele eller deler av kommunens areal, herunder vassdrag og sjøområder. Det kan også fastsettes funksjonskrav for utbyggingen av et areal».

Videre foreslås det at kommunen i vedtak om arealdel, etter § 9-9 tredje ledd skal kunne gi «bestemmelser som er nødvendig for å avverge fare eller vesentlig miljørisiko» i tilknytning til «sikrings- støy og faresone» som beskrevet i § 9-8 tredje ledd.

2. Utvalget foreslår at det i hjemmelen for bestemmelser i områdeplan og detaljplan (§ 11-5 nr. 3) tas inn følgende: «- Grenseverdier for tillatt forurensing og andre krav til miljøkvalitet i planområdet, samt tiltak og krav til ny og pågående virksomhet i eller utenfor planområdet for å forebygge eller begrense forurensing, herunder støy, utslippsgrenser, tidsbegrensninger, tekniske løsninger og utstyrsrestriksjoner.»

3. Utvalget mener det er behov for å synliggjøre forurensingsmessige forhold og vedtatte grenseverdier i planer, og foreslår et nytt tredje ledd i forurensingsloven § 9 med følgende ordlyd:

«Grenseverdier etter nr. 3 skal på en hensiktsmessig måte komme til uttrykk i hensynsoner med tilhørende bestemmelser i arealplaner etter plan- og bygningsloven ved første planrevisjon»

4. Utvalget foreslår at det gjøres klart i forurensingsloven at det kan bestemmes at tillatelse til forurensing etter lovens § 11 kan gis gjennom vedtak av områdeplan eller detaljplan etter plan- og bygningsloven, gjennom en tilføyelse til tredje ledd i § 11. Med justering for de nye planformer vil § 11 da lyde (ny tekst i kursiv):

«Forurensingsspørsmål skal om mulig søkes løst for større områder under ett, på grunnlag av planlegging og planer etter plan- og bygningsloven. Hvis virksomheten vil være i strid med endelige planer etter plan- og bygningsloven skal forurensingsmyndigheten bare gi tillatelse etter forurensingsloven med samtykke av planmyndigheten. Forurensingsmyndigheten kan bestemme at tillatelse til visse typer forurensende virksomhet kan gis ved vedtak av områdeplan eller detaljplan etter plan- og bygningsloven».

5. Utvalget foreslår at reglene om saksbehandling etter forurensingsloven åpner for at saksbehandlingen kan slås sammen med behandling av områdeplan eller detaljplan etter plan- og bygningsloven. Dette kan gjøres generelt for virksomhet som ikke omfattes av ovennevnte regel. Lovteknisk kan det enklest gjøres gjennom en ny bestemmelse i forskrifter etter forurensingsloven.

Utvalget foreslår en ny § 12 a med følgende ordlyd:

«For tiltak som krever plan eller tillatelse etter plan- og bygningsloven, skal saksbehandlingen etter denne lov og plan- og bygningsloven så vidt mulig samordnes. Kongen gir i forskrift nærmere regler om slik samordning»

6. I dagens plan og bygningslov § 80 er det hjemmel for kommunene til å stille særskilte krav til bygninger «som ved sin art eller den virksomhet de er beregnet for, eller den trafikk de fører med seg, antas å medføre fare eller særlige ulemper for dem som oppholder seg i bygningen eller for andre».

Det er imidlertid gjort uttrykkelig unntak for dette i § 80 siste punktum forsåvidt gjelder «forurensing eller avfall som kan medføre fare eller særlig ulempe», fordi dette skal reguleres gjennom reglene i forurensingsloven.

Utvalget antar at det vil være mest i tråd med de ovenstående forslag at dette unntaket fjernes, men dette spørsmålet må endelig vurderes av Bygningslovutvalget.

7.19 Naturvern og biologisk mangfold

7.19.1 Hovedspørsmål i første delutredning

Et viktig punkt i utvalgets mandat er å vurdere endringer for å kunne sikre vern av biologisk mangfold på en bedre måte enn etter dagens regler. Det biologiske mangfoldet består av variasjon av gener innen ulike bestander av en art, av arter innen et leveområde, av leveområder innen en naturtype og av naturtyper eller økosystemer i landskapet.

I NOU 2001:7 redegjorde utvalget for viktige sider av dette spørsmålet. Utvalget mente at langsiktig styring og vedtak om vern må kunne gjennomføres etter plan- og bygningsloven uten å gå vegen om sektorplaner, selv om egne vernehjemler og andre bestemmelser etter naturvernloven også bør opprettholdes.

Utvalget foreslo at kommuneplanens arealdel bør utvikles slik at vernebehov og miljøhensyn kan varetas på en bedre måte i oversiktsplanleggingen. Dette reiser først og fremst spørsmål om innholdet i arealkategorien LNF i arealdelen, og om den skal opprettholdes som en samlet kategori som i dag. Eventuelt blir det spørsmål om det innenfor dette området skal kunne gis bestemmelser som varetar hensynet til naturvern og biologisk mangfold i møte med landbruksinteressene, ikke bare i forhold til bygging og andre nye tiltak, men også i forhold eksisterende bruk av arealene, som i stor grad er basert på flerbruk. Dette må ses i sammenheng med de spesielle reglene om områdevern ved statlige vernevedtak etter naturvernloven.

Med det nye fokuset på vern og bærekraftig forvaltning av det biologiske mangfoldet i arealplanleggingen har utvalget vært særskilt opptatt av hvilke lovendringer som eventuelt vil være nødvendig, og hvilke krav til behandlingen av planer for tiltak og arealbruksendringer det er behov for, med sikte på å sikre at det blir tatt hensyn til biologisk mangfold. Også varigheten av vern er et viktig spørsmål, særlig i forhold til nasjonalt viktige verneområder. Utvalget foreslo at det skal være mulig å gi arealdelen til en kommuneplan lengre bindingstid enn det som følger av systemet med rullering av kommuneplan en gang i hver kommunestyreperiode. Vi tok også opp spørsmålet om å kunne gjøre en fylkesdelplan for arealbruk rettslig bindende, blant annet ut fra vernehensyn

Utvalget pekte i første utredning også på behovet for å vurdere samspillet mellom plan- og bygningsloven og naturvernloven når det gjelder saksbehandling og vedtak om vern, og behovet for felles prosesser enten det til slutt er vernelovgivningen eller plan- og bygningsloven som er grunnlag for vedtaket.

Utvalget uttalte også at det vil være hensiktsmessig å integrere planleggingen av vilt og innlandsfiskeressursene sterkere i den kommunale planleggingen.

7.19.2 Høringen

Høringen viste at det er bred støtte til det syn at planleggingen etter plan- og bygningsloven er svært viktig for naturvern og vern av biologisk mangfold, og at det er behov for å forbedre loven for dette formålet.

Samlet sett peker Miljøverndepartementet, Direktoratet for naturforvaltning og flere andre høringsinstanser blant annet på følgende punkter i den forbindelse:

• Bærekraftig utvikling og vern av biologisk mangfold i et langsiktig perspektiv bør være et uttrykt formål med loven og planleggingen lovens formål.

• Kommuneplanleggingen er viktig for å vareta viktige interesser og hensyn innen naturforvaltning. Den må forbedres for disse formål, særlig gjennom å utvikle regler for LNF-området som bedre kan håndtere interessekonfliktene mellom naturforvaltning og landbruk.

• Driftsplanleggingen i vilt- og fiskeforvaltningen bør bli en del av grunnlaget i kommunal planlegging, blant annet trekkveger og arealforutsetninger i fiskeforvaltningen.

Når det gjelder utvalgets forslag om endringer i arealbrukskategorien LNF, vises det til framstillingen av dette foran i avsnitt 7.2 Landbruk, samt til kap. 3.

Når det gjelder spørsmålet om mulighet for lengre bindingstid av arealdelen blant annet ut fra vernehensyn, går de fleste departementene som har uttalt seg inn for forslaget, mens Fiskeridepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet gir uttrykk for en viss skepsis. Både Riksantikvaren og Direktoratet for naturforvaltning er positive. Av de kommuner som har uttalt seg er flertallet positive. Det samme gjelder fylkesmennene. Både Norges Bondelag og friluftsorganisasjonene er positive.

7.19.3 Dagens lovgrunnlag

Dagens viktigste lovgrunnlag for vern av natur og biologisk mangfold utenom plan- og bygningsloven er:

• Naturvernloven av 19. juni 1970 nr. 63 som hjemler vernevedtak om opprettelse av nasjonalparker, landskapsvernområder og naturreservater, samt fredning av naturminner og av planter og dyr. Som hovedregel gjøres vernevedtak av Kongen i statsråd etter en saksbehandling som tilsvarer behandling av reguleringsplan.

• Reguleringer av viltbestanden og biotopvern etter viltloven av 29. mai 1981 nr. 38. Etter § 7, første ledd skal hensynet til viltet og dets leveområder innarbeides i oversiktsplanleggingen etter plan- og bygningsloven i fylker og kommuner. Etter § 7 andre ledd kan det gjøres vedtak om biotopvern med saksbehandling etter naturvernloven.

• Reguleringer med videre etter lakse- innlandsfiskeloven av 15. mai 1992 nr. 47. Loven har i sin § 7 samme bestemmelser for fisk som viltloven har for viltet m.h.t. vern av viktige biotoper.

• Saltvannsfiskeloven av 3. juni 1983 nr. 40 om fiske i sjø, unntatt anadrome laksefisk, er en lov om forvaltning av ressurser i havet. Den har ingen regler om arealdisponering.

Også andre lover har betydning her og gir muligheter for å vareta naturvernhensyn på sine områder, som vannressursloven, jordlova, skogbruksloven m.fl.

7.19.4 Stortingsmelding om biologisk mangfold og lovutredning om vern av biologisk mangfold.

St.meld. nr. 42 (2000-2001) Biologisk mangfold. Sektoransvar og samordning ble lagt fram etter at utvalget la fram sin første delutredning. Stortingsmeldingen omfatter beskrivelser og forslag til tiltak over et bredt felt, hvor hvert departement redegjør for oppgavene med å verne det biologiske mangfoldet innenfor sitt ansvarsområde. Meldingen illustrerer behovet for samordning på tvers av sektorer for å ivareta denne oppgaven på en god og effektiv måte. Hovedkonklusjonen i meldingen er etablering av et nytt forvaltningssystem som er kunnskapsbasert. Regjeringen vil prioritere tre innsatsområder på tvers av sektorene som er særlig viktige for å sikre verdiene det biologiske mangfoldet representerer:

• nasjonalt program for kartlegging og overvåking

• samordning av juridiske og økonomiske virkemidler

• informasjon, forskning og kompetanse.

Disse tre innsatsområdene skal utgjøre elementene i det nye forvaltningssystemet som forutsetter styrking og samordning av kartlegging og overvåking av biologisk mangfold. Forvaltningssystemet vil, etter Regjeringens syn, bidra til:

• vern og bærekraftig bruk av biologisk mangfold

• forenkling og effektivisering av offentlig forvaltning

• regjeringens arbeid med overføring av økt myndighet og ansvar til kommunalt nivå, der samordning av statlige signaler vil være sentralt

• at det blir lettere for beslutningstakere å avveie de ulike samfunnshensynene

• økt kostnadseffektivitet i samfunnsplanleggingen

• økt forutsigbarhet for viktige departementer i arealforvaltning.

Det foreslåtte forvaltningssystemet innebærer at områder med stor verdi for biologisk mangfold identifiseres. For å få dette faktagrunnlaget, må det igangsettes kartlegging og overvåking, herunder etablering av en artdatabank. Informasjonen om områdene som har stor verdi for det biologiske mangfoldet skal være allment tilgjengelig. Dette skal være faktagrunnlaget for sentral, regional og lokal forvaltning. Behovet for å samordne juridiske og økonomiske virkemidler understrekes. Det uttales at regelverket for forvaltning av biologisk mangfold er særlig mangelfullt m.h.t samordning når det gjelder inngrep i truede og sårbare naturtyper og leveområder for truede og sårbare arter. Det pekes også på at gjeldende regelverk i for liten grad kobler vern av arter til deres leveområder. Det anføres at juridiske virkemidler i første rekke vil utvikles gjennom det igangsatte arbeidet i Planlovutvalget, og i det lovutvalget som ble nedsatt i 2001 for å vurdere lovverk om biologisk mangfold (Biomangfoldlovutvalget).

Stortinget behandlet stortingsmeldingen, juni 2002, etter Innst.S. nr. 206 (2001-2002) fra energi- og miljøkomiteen.

7.19.5 Utvalgets vurdering og konklusjoner

Utvalget ser det som svært viktig å forbedre plansystemet i plan- og bygningsloven som redskap for vern av natur og biologisk mangfold. Det tradisjonelle naturvernet gjennom vern av bestemte områder og arter etter naturvernloven, og reguleringer etter særlig viltloven, lakse- og innlandsfiskeloven, saltvannsfiskeloven og til dels vannressursloven, er ikke tilstrekkelig. Naturvernhensynet må varetas i samfunnsplanleggingen bredt og på en offensiv måte. Det er den forvaltningen av naturressursene som skjer lokalt rundt omkring i landet, gjennom den ressursbaserte næringsvirksomheten, og gjennom arealplanlegging og store og små utbyggingstiltak, som i sum er avgjørende for det langsiktige naturvernet. Ikke minst er det viktig at disse hensyn varetas i områder som allerede har bebyggelse og ressursbasert virksomhet. I stortingsmeldingen framheves for eksempel betydningen av å beholde grønne arealer i byggesonen og grønne forbindelser mellom boliger, parker og friområder. I lokal sammenheng er det ofte behov for et nyansert vern som må være nært knyttet til den aktuelle situasjon og de lokale mulighetene. Her kan vernelovgivningen slik den er i dag bli for «stiv» og derfor mindre egnet, selv om det ligger muligheter for å tilpasse vernet til den lokale situasjon gjennom verneforskriftene for det enkelte området. En utstrakt kartlegging av viktige områder for biologisk mangfold i landets kommuner vil på en helt annen måte enn hittil gjøre det mulig å kartfeste slike områder og ta hensyn til dem i den kommunale arealplanleggingen. Utvalget har sett det som viktig å utvikle arealplanformene slik at dette blir mulig.

Det har i det siste vært reist kritikk fra enkelte hold mot behandlingen av vernesaker etter naturvernloven. Kritikken har blant annet gått ut på at den ikke har vært godt nok koplet til lokale planleggingsprosesser. Utvalget ser det også som svært viktig at naturvernet i sterkere grad forankres i lokalpolitiske prioriteringer og prosesser. Dette er også i tråd med den utviklingen som består i at kommunene i stadig større grad får ansvar for tilsyn med områder som er vernet etter naturvernloven. Dermed blir det etter hvert et mindre klart skille mellom statlige og kommunale verneoppgaver. Også høringsuttalelsene gir et godt grunnlag for å styrke plansystemet i plan- og bygningsloven som redskap for vern av natur.

Utvalget vil vise til følgende endringer som foreslås særlig for dette formål, og som er nærmere omtalt foran og i motivene:

• Bærekraftig utvikling og vern av naturmiljø tas inn i lovens formålsbestemmelse og utdypes i bestemmelsen om verdier og retningslinjer for planleggingen (§ 1-1 og § 1-4).

• Det innføres et generelt krav om konsekvensutredninger av planer som kan ha vesentlige virkninger for miljø, naturressurser eller samfunn, som også omfatter vesentlige virkninger på naturmiljø og biologisk mangfold (§ 1-9).

• Det åpnes for at en fylkesdelplan for arealbruk kan gjøres rettslig bindende gjennom statlig vedtak, blant annet ut fra naturvernbehov (§ 6-6).

• Vern av natur- og kulturmiljø nevnes uttrykkelig i bestemmelsen om oppgaver som bør tas opp i kommuneplanen (§ 9-1).

• Reglene om kommuneplanens arealdel foreslås betydelig endret. Det skal kunne gis retningslinjer og bestemmelser for å vareta naturvernhensyn også innenfor LRNF-området og i områder for bruk og vern av sjø og vassdrag med tilhørende strandsone (§ 9-9).

• Bestemmelser om naturvern som er vedtatt i planen, eller som følger av annen lovgivning som for eksempel naturvernloven, skal komme til uttrykk gjennom hensynssoner i planer, på tvers av arealformål (§ 9-8). Det samme kan soner med særlige naturforhold, som f.eks, områder der kartleggingen viser viktige biotoper, områder med truede eller sårbare arter med videre. Sone med viktig biologisk mangfold og sone for naturvern er nevnt i loven som eksempler på hensynssoner.

• Arealdelen av kommuneplan skal kunne gis lengre bindingstid gjennom statlig godkjenning, blant annet ut fra naturvernbehov (§ 9-10).

• I områdeplan og detaljplan vil vernehensyn kunne sikres bedre enn gjennom dagens reguleringsplan ved at hjemmelen for bestemmelser utvides noe, herunder bestemmelser for hensynssoner, og ved at landbruks- og verneformål skal kunne kombineres (§ 11-3 til § 11-5, jf § 12-3).

• Det foreslås et eget kapittel i loven om Planlegging i større sammenhengende natur- og friluftsområder (kapittel 16). Her understrekes myndighetenes felles ansvar for denne oppgaven, og det åpnes for at statlige myndigheter kan ha en særlig rolle i planleggingen på samme måte som for samordnet areal- og transportplanlegging, kystsoneplanlegging og samordnet vannplanlegging.

I sum bør disse forslagene gi nye og vesentlig bedre muligheter til å vareta naturvernhensyn, landskapshensyn og hensyn til biologisk mangfold på en nyansert og effektiv måte gjennom planleggingen enn i dag. Det gjelder både i den generelle samfunnsplanleggingen og i arealplanleggingen.

Særlig om forholdet mellom naturvernloven og plan- og bygningsloven.

Som på mange andre sektorer reiser det seg også her spørsmål om det er mulig å samordne sektorlovgivningen og planbestemmelsene i plan- og bygningsloven på en bedre måte. Eventuelt om det - med de foreslåtte endringene i plan- og bygningsloven - er mulig å forenkle lov- og regelsystemet for å oppnå at større deler av vernet skjer gjennom kommunenes arealplanlegging.

For utvalget er det et viktig spørsmål om områdevern etter naturvernloven kan koples mer direkte til planleggingen etter plan- og bygningsloven, og om det er hensiktsmessig å beholde denne særlovgivningen ved siden av de virkemidler som nå foreslås lagt inn i plan- og bygningsloven.

Som utgangspunkt mener utvalget at både det nasjonale og lokale naturvernet, med de forbedringer som foreslås i plan- og bygningsloven, i betydelig grad både bør og kan varetas gjennom planleggingen etter plan- og bygningsloven. Dels kan vernehensynet varetas gjennom nærmere bestemmelser i områder som skal bygges ut eller hvor det skjer næringsvirksomhet, og i LRNF-areal på grunnlag av bestemmelser som foreslått i § 9-9. Med muligheten for mer varig binding av deler av arealdelen, kan dette i noen grad erstatte vern etter naturvernloven. Dette systemet gjør det lett å kombinere hensynet til naturvern med andre viktige vernehensyn og virkemidler, for eksempel hensynet til kulturvern, mål for miljøkvalitet m.h.t støy og forurensing med videre. Dels kan det utarbeides rettslig bindende planer (områdeplaner og detaljplaner) med naturvern som hovedformål, uten tidsbegrensning - som langt på veg tilsvarer fredningsvedtak etter naturvernloven. Saksbehandlingen vil også stort sett være den samme, med brede høringer med videre. Det er også et viktig punkt at en kommunal arealplan er direkte bindende for arealbruken. Det kan da virke unødvendig at det i tillegg til arealplanen skal være vernebestemmelser med hjemmel i annen lovgivning.

For områder over kommunegrenser vil fylkesdelplan med mulighet for rettslig binding ved statlig vedtak være en aktuell mekanisme. Også de statlige virkemidlene i lovens kapittel 4 vil forøvrig kunne være aktuelle på dette området.

Som nevnt foreslås det et eget kapittel 16 om planlegging i større sammenhengende natur- og friluftsområder. Det tenkes her særlig på større høgfjellsområder, «marka»-områder rundt byer og tettsteder, og områder langs kysten som er særlig viktige for natur- og landskapsvern og friluftslivet. Ofte vil slike områder strekke seg over kommune- og fylkesgrenser, noe som krever samordning og enhetlige retningslinjer for arealdisponeringen. Det ligger også en særlig utfordring til plansystemet og planmyndighetene i det faktum at slike områder ofte kan ha stor verdi også for befolkning som bor i andre kommuner eller landsdeler.

Plansystemet i plan- og bygningsloven har imidlertid også visse svakheter sett fra et vernesynspunkt, sammenlignet med vern etter naturvernlovgivningen. Vern etter naturvernloven har en egen status ved at vernet skjer ved kongelig resolusjon og er varig - noe som bare staten selv eventuelt vil kunne oppheve. Vern etter naturvernloven innebærer klarere ansvarsforhold m.h.t. håndhevelse av vernebestemmelser, endringer i slike bestemmelser med videre, og det skaper ikke tvil om hvem som eventuelt har ansvar for erstatning til grunneierne. At vern gjennom kommunalt vedtatte planer eventuelt kan utløse erstatningsplikt for kommunen overfor grunneiere, virker trolig begrensende på kommunenes vilje til å regulere til naturvernformål.

Det har hos vernemyndighetene vært liten tilslutning til tanken om å fjerne naturvernlovens regler om områdevern, som statens viktigste virkemiddel for å vareta nasjonale og internasjonale vernehensyn. Biomangfoldlovutvalget utreder for tiden en ny lov om vern av biologisk mangfold.

Som konklusjon går utvalget etter en samlet vurdering inn for at vern etter naturvernloven bør bestå som et viktig virkemiddel for staten. Men arbeidet med verneplaner etter naturvernloven bør i sterkere grad knyttes til og bygge på den kommunale og regionale planleggingen etter plan- og bygningsloven. Samtidig må hensynet til natur og biologisk mangfold sikres gjennom planleggingen etter plan- og bygningsloven. Utvalgets forslag innebærer som nevnt nye muligheter for både et effektivt og nyansert vern av natur og biologisk mangfold, integrert i den alminnelige samfunnsplanleggingen regionalt og lokalt. Disse mulighetene kan og bør benyttes både av kommunene selv og av vernemyndighetene.

Utvalget foreslår derfor en regel i naturvernloven som sier at arbeidet med vern av et område etter loven så vidt mulig skal skje på grunnlag av planlegging og planer etter plan- og bygningsloven. I tillegg foreslås en bestemmelse som knytter vernevedtak etter naturvernloven til planer etter plan- og bygningsloven, ved at vernevedtaket skal komme til uttrykk som arealformål eller hensynssone i arealplan etter plan- og bygningsloven ved første planrevisjon. Det vises til forslag til § 20-2 nr. 2.

7.20 Vilt og ferskvannsfisk

7.20.1 Hovedpunkter i første delutredning og høringen

I utvalgets første utredning omtales i Kapittel 16.3.3 vilt- og innlandsfiskeforvaltningen jakten og fiskets betydning som naturressurs som del av rekreasjon og friluftsliv og som næringsressurs for eiere og rettighetshavere, særlig som en del av landbruksnæringen. Det vises til denne omtalen. Utvalget peker for viltets del særlig på betydningen av å synliggjøre viltets leveområder og trekkveger i arealplanleggingen. Dette framheves som viktig i forbindelse med lokalisering av veger og andre større anlegg. Utvalget peker også på behovet for å kunne planlegge vern og forvaltning av viltressursene i sammenheng, også over fylkes- og kommunegrenser. For øvrig gjelder det her mange av de samme problemer og behov som for naturvern og biologisk mangfold mer generelt, og det vises til drøftingen og utvalgets tilrådinger ovenfor under kapittel 7.19.

Når det gjelder laks og innlandsfisk viser utvalget til at forvaltningen av disse ressursene er nært knyttet til den generelle vassdragsforvaltningen og vannressursplanleggingen som ofte vil kreve planlegging og tiltak over kommune- og fylkesgrenser. Utvalget ser dette som en viktig utfordring og gir uttrykk for at det er behov for gode samordningsmekanismer for dette og for å kunne følge opp og vareta Villaksutvalgets forslag på en god måte gjennom et samspill mellom plan- og bygningsloven og sektorlovgivningen. Utvalget er opptatt av hva som skal til for å bedre plan- og bygningsloven som virkemiddel på dette feltet.

I høringen støtter blant annet Miljøverndepartementet og Direktoratet for naturforvaltning tanken om å utvikle plan- og bygningsloven, herunder den regionale planleggingen, som verktøy for å ivareta hensynet til viltet og til laks- og innlandsfiskeressursene. Også Norges Jeger- og Fiskerforbund støtter dette.

I et senere innspill til Miljøverndepartementet har Norges Jeger- og Fiskerforbund gitt uttrykk for at det for å styrke biotopvernet for viltet bør gis forskrifter til viltlovens § 7 og § 8 med sikte på regulere hyttebygging og annen virksomhet i viktige viltområder, og for å gi grunnlag for visse ferdselsbegrensninger i utmark, blant annet av hensyn til villreinen og elgstammen i visse områder. Forbundet ønsker slike hjemler som supplement til den ordinære planleggingen etter plan- og bygningsloven.

7.20.2 Dagens lovgrunnlag og plan- og vedtakstyper for vilt og laks og innlandsfisk

• Lakse- og innlandsfiskeloven av 15. mai 1992 nr. 47 har i sin § 7 bestemmelse som sier at hensynet til disse interessene skal «innpasses i oversiktsplanleggingen» etter plan- og bygningsloven.

• Viltloven 29. mai 1981 nr. 38 har i § 7, første ledd skal hensynet til viltet og dets leveområder innarbeides i oversiktsplanleggingen etter plan- og bygningsloven i fylker og kommuner. Etter § 7, andre ledd kan det gjøres vedtak om biotopvern med saksbehandling etter naturvernloven.

7.20.3 Utvalgets vurdering og konklusjoner

En god forvaltning av vilt og ferskvannsfisk er en viktig del av vernet av det biologiske mangfoldet, samtidig som det har stor betydning næringsmessig og for det allmenne friluftslivet. Det vises til den generelle drøftingen av spørsmål knyttet til vern av biologisk mangfold i kapittel 7.19 ovenfor. Mange kommuner bør ta dette temaet opp i kommuneplanen, så vel i samfunnsdelen som i arealdelen. Samtidig vil vi peke på at hensynet til å bevare tilstrekkelig store og sammenhengende leveområder, trekkveger med videre kan tilsi planlegging som går over kommune- og fylkesgrenser. Utvalget ser også regional planlegging som en hensiktsmessig arena for å vurdere viltets arealbehov og leveområder i sammenheng, og for å legge et helhetlig grunnlag for viltforvaltningen.

Utvalget har i sitt arbeid med utviklingen av arealplanleggingen vært opptatt av å gi kommunene bedre muligheter til å vareta hensynet til vilt og ferskvannsfisk. Vi mener at behovet for restriksjoner på bygging og andre inngrep, næringsvirksomhet, ferdsel med videre for å sikre og ta hensyn til viltets leveområder, langt på veg vil kunne varetas gjennom forslagene om hensynssoner og bestemmelser i kommuneplanens arealdel og områdeplan. Muligheten for lengre binding av arealdelen samt mulighet for å kunne utarbeide fylkesdelplan for arealbruk, eventuelt med vedtak av staten om særlig rettsvirkning er også relevante virkemidler. Tilsvarende vil loven, med de forslag utvalget fremmer, kunne brukes som et nyansert planleggings- og arealstyringsverktøy for å vareta og sikre fiskens leve-, trekk- og gyteområder. Dette blir et viktig hensyn i den regionale vannplanleggingen, jf. forslaget om dette i kapittel 15.

I St.prp. nr. 79 (2001-2002) Om opprettelse av nasjonale laksevassdrag og laksefjorder sies i kapittel 4.5.3 Lokal forvaltning at:

«Plan- og bygningsloven vil være svært viktig for å kunne beskytte laksen i de nasjonale laksevassdragene og laksefjordene. Blant annet kan lovens prosessregler, som sikrer deltakelse fra alle relevante myndigheter, bidra til en samlet forvaltning av områdene. En tilrettelagt planlegging kan også bidra til forhåndsavklaring av enkeltsaker

Gjennom lakse- og innlandsfiskeloven er planmyndighetene pålagt å innpasse hensynet til fiskeriinteressene og fiskens leveområde. Det vil derfor bli lagt vekt på å utvikle en god kommunal planlegging for de nasjonale laksevassdragene og laksefjordene».

I proposisjonen refereres det videre til at Planlovutvalget i sin første utredning har omtalt forvaltning og innlandsfisk, og at en god forvaltning av fiskeressursene er nært knyttet til den generelle vassdragsforvaltningen og vannressursplanleggingen. Dette vil ofte kreve planlegging og tiltak over kommune- og fylkesgrenser. Utvalget varsler at det i det videre arbeidet vil vurdere hvordan behovene for overordnet forvaltning, som er beskrevet i Villaksutvalgets utredning, eventuelt kan ivaretas gjennom et samspill mellom plan- og bygningsloven og sektorlovgivningen.

På denne bakgrunn uttales i proposisjonen:

«Departementet vil i lys av Planlovutvalgets endelige innstilling vurdere om det er aktuelt med nye tilnærmingsmåter for planlegging i nasjonale laksefjorder.»

Både viltloven og innlandsfiskeloven har i dag bestemmelser om at disse hensynene «skal innpasses i oversiktsplanleggingen etter plan- og bygningsloven», jf. § 7 første ledd i begge lover. Utvalget antar at denne formuleringen er tilstrekkelig og legger til grunn at regelen innebærer at planene etter plan- og bygningsloven skal være det viktigste redskap for den arealmessige sikringen av hensynet til viltet og innlandsfisken. Alle arealplanformene kan her være aktuelle. Det nærmere valg av plantype vil være avhengig av områdets utstrekning og omfanget av nødvendige restriksjoner.

Det er i dag også hjemler i viltloven og laks- og innlandsfiskeloven til å treffe særskilt vedtak om biotopvern for å sikre særlig verdifulle leveområder for vilt og fisk. Utvalget mener som nevnt at slike områder prinsipalt bør sikres gjennom planvedtak etter plan- og bygningsloven. Vi antar at det fortsatt vil være behov for disse hjemlene for å kunne gripe inn når det oppstår mer akutte situasjoner. Behandlingen av slike vedtak skal i dag skje etter bestemmelsene i naturvernloven § 18, jf. § 7 andre ledd i begge lover. Utvalget vil imidlertid foreslå at det i tillegg inntas bestemmelser om at forberedelsen av slike vedtak «så vidt mulig» skal bygge på planlegging og planer etter plan- og bygningsloven. Vedtaket må også koples til planene etter plan- og bygningsloven ved å komme til uttrykk som arealformål (i områdeplan eller detaljplan) eller hensynssoner (i arealdel til kommuneplan eller fylkesdelplan) med tilhørende bestemmelser i slike planer.

Utvalget mener disse forslagene samlet vil kunne gi et nyansert og tilpasningsdyktig verktøy på dette felt, og at det derfor gir det formelle grunnlaget for slike nye arbeidsmåter som nevnes i den nevnte proposisjonen.

7.21 Kulturmiljø og kulturminner

7.21.1 Hovedpunkter fra første delutredning og høringen

I kapitlet om Kulturmiljø, kulturminner og stedsforming i NOU 2001:7 pekte utvalget på at planer kan resultere i at kulturminner vernes eller fjernes, og at sektoren derfor er svært avhengig av et plansystem som sikrer at alle interesser blir klarlagt og avveid med bevissthet om kvalitet. Utvalget understreket betydningen av at kulturminner og kulturmiljøer kan ivaretas på en bedre måte gjennom planlegging etter plan- og bygningsloven. Det er betydelige både behov og muligheter på dette feltet, samtidig som det er svært viktig med et godt samspill mellom plan- og bygningsloven og kulturminneloven. Utvalget ser derfor behovet for samordning av plan- og bygningsloven og kulturminneloven, og for at plan- og bygningsloven utvikles til et mer aktivt og egnet redskap for langsiktig vern av kulturminner og kulturmiljøer.

Samfunnsplanlegging etter plan- og bygningsloven er en viktig arena for en bred og framtidsrettet kulturminneforvaltning og samhandling med andre sektormyndigheter. Ressurs- og bærekraftperspektivet knyttet til kulturminner og kulturmiljøer bør etter utvalgets syn innarbeides bedre i plan- og bygningsloven, samtidig som konsekvensutredning bør utvikles for bedre belysning av arealplaners konsekvenser for kulturminner og kulturmiljøer. Dessuten bør loven gi kulturminnemyndighetene mulighet til å fange opp akutte bevaringsbehov på et tidlig tidspunkt i planprosessen. Videre bør lovens overordnete prinsipper ivareta hensynet til minoritetskulturer.

Ansvar og oppgaver etter kulturminneloven ligger i dag på nasjonalt og regionalt nivå. Dette ansvaret bør i større grad kunne legges til kommunalt nivå, men dette forutsetter nødvendige ressurser og kompetanse. Utvalget mener samspillet mellom plan- og bygningsloven og kulturminneloven i plansaker må gjennomgås mht. saksbehandlingsregler, frister og tidspunkt for uttalelse og høring samt kostnadsdekning for gjennomføring av arkeologiske undersøkelser. Det er behov for at estetikkhensyn vektlegges sterkere i arealplan- og byggesaksbehandling og at det etableres et sett av felles begreper for kulturminnekvaliteter og -verdier.

Utvalgets synspunkter har fått generell støtte i høringen. Miljøverndepartementet peker på behovet for en bedre samordning mellom plan- og bygningsloven og kulturminneloven og andre sektorlover, og at kulturminneinteressene kommer tidlig inn og forankres i planprosesser og vedtak etter plan- og bygningsloven. Departementet ønsker at det formuleres kvalitetsaspekter ved kulturminneverdier og gir uttrykk for at plan- og bygningsloven og kulturminneloven bør utvikles som virkemidler i komplekse bysituasjoner. Samiske kulturminneinteresser bør også kunne ivaretas bedre gjennom plan- og bygningsloven. Departementet reiser også spørsmålet om økt delegering til kommunene.

Riksantikvaren mener kulturminneloven bør beholdes som særlov, men at lovene bør samordnes bedre. For å sikre langsiktig vern mener Riksantikvaren det må gis egne regler om endringer i kommuneplanens arealdel som berører kulturminner som er ivaretatt gjennom planen, herunder bør «kulturmiljøområde» innføres som ny arealbrukskategori. Riksantikvaren mener at plan- og byggesaksdelen av plan- og bygningsloven bør kobles bedre sammen. For øvrig peker Riksantikvaren blant annet på at kulturminneinteressene må avklares så tidlig som mulig i planprosessen, og at det bør være krav om utredning av konsekvenser for kulturminneverdier og stedskvaliteter (miljøkrav). Det minnes også om at sjøområdene omfatter kulturminner under vann.

Av andre som har uttalt seg om dette temaet, mener blant annet Statens bygningstekniske etat at estetikk og byggeskikk må nevnes i formålsparagrafen. Aust-Agder fylkeskommune, Nøtterøy kommune og Norsk Form støtter styrking av estetiske verdier i loven. Norges naturvernforbund støtter egen arealbrukskategori for kulturvern. Porsgrunn kommune mener det er behov for bedre samordning mellom kulturminnevern og landbruket. Flere høringsinstanser mener det er behov for å samordne plan- og bygningsloven og kulturminneloven både mht. til saksbehandling og vedtaksvirkninger.

7.21.2 Dagens lovgrunnlag og vedtakstyper

Etter kulturminneloven av 9. juni 1978 nr. 50 må inngrep i automatisk fredete kulturminner ha tillatelse fra kulturminnemyndigheten. Tillatelse er ikke nødvendig for bygge- og anleggstiltak som er i samsvar med reguleringsplan eller bebyggelsesplan eller etter særskilt avklaring av arealer utlagt til byggeområder i kommuneplanens arealdel. Kulturminneloven har hjemmel for å vedtaksfrede bygninger, anlegg, områder rundt disse og for kulturmiljøer, jf § 15, § 19 og § 20. Saksbehandlingen er stort sett som for reguleringsplan. Fylkeskommunen og Sametinget er fagmyndigheter på kulturminne- og kulturmiljøfeltet med oppgaver etter kulturminneloven og innsigelseskompetanse etter plan- og bygningsloven. Fylkeskommunen er samtidig planmyndighet med egen plankompetanse og med veiledningsoppgaver overfor kommunene i plansaker.

7.21.3 Kulturminneutvalgets utredning med videre

Kulturminneutvalget har i NOU 2002:1 Fortid former framtid fremmet en rekke forslag og tilrådinger om forholdet til plan- og bygningsloven og styrket ivaretakelse av kulturminnehensyn gjennom planleggingen.

Kulturminneutvalget anbefaler blant annet at plan- og bygningsloven styrkes som virkemiddel i kulturminnepolitikken og at enkeltmennesker og grupper får styrket mulighet til å delta i og påvirke beslutningsprosesser. Videre går utvalget inn for at loven i større grad må legge vekt på kulturhistoriske og arkitektoniske forhold i byggesaksdelen, og at kulturminner og kulturmiljøer innarbeides som begrep i formålsbestemmelsen slik at kulturhistoriske hensyn og ressursaspektet tillegges større vekt ved praktiseringen av lovens ulike bestemmelser. Utvalgets anbefalinger og forslag berører også spørsmål om at konsekvensutredninger må integreres i den ordinære planprosessen, behovet for bestemmelser om revidering av reguleringsplaner, behovet for å styrke den regionale planleggingen, og at fylkesplanen må gjøres mer forpliktende når det gjelder arealbruken. Utvalget har også anbefalinger om varetakelsen av samiske kulturminner, utforming og bruk av reguleringsplaner for å vareta kulturminnehensyn, om bruk av dispensasjon, dekning av kostnader ved registreringer med mer. For øvrig vises til NOU 2002:1.

Gjennom videre drøftinger med representanter for kulturminnemyndighetene, og innspill blant annet fra Riksantikvaren, har utvalget fått ytterligere grunnlag for behandlingen av dette spørsmålet.

7.21.4 Utvalgets vurdering og konklusjoner

Utvalget ønsker å styrke muligheten for å ta vare på den fysiske kulturarven innenfor den alminnelige samfunnsplanleggingen. Kulturminner og kulturmiljøer som ressurs er i økende grad grunnlag for utvikling av identitet, aktivitet og næringsvirksomhet i lokalsamfunnet. Plan- og bygningsloven bør utvikles til et sentralt verktøy for et aktivt vern og forvaltning på dette feltet. For å få større bredde i arbeidet med kulturminner og kulturmiljøer, må kulturminneforvaltning få sin naturlige plass i den kommunale planleggingen, og kommunene må få bedre og mer egnete virkemidler. Planer etter plan- og bygningsloven har stor betydning for om kulturminner tas vare på, forfaller, fjernes eller ødelegges. Vi må ha et plansystem som både gir kulturminneforvaltningen et offensivt redskap, og som sikrer at hensynet til kulturminneverdiene blir varetatt så langt som mulig i utbyggingssituasjoner som berører disse.

Det er viktig at kulturminnehensynet varetas i den overordnete planleggingen. Det er en oppgave for den regionale planleggingen og må behandles i kommuneplan og områdeplan. Ellers vil det lett kunne oppstå uforutsette problemer når nye tiltak fremmes gjennom detaljplan. Det er også viktig at temaet tas opp tidlig i planprosessen, fordi det ofte er behov for nærmere undersøkelser og registreringer av de aktuelle arealene. Den politiske avgjørelsen om eksisterende bygninger og kulturmiljøer skal bevares eller vike plassen for noe nytt, må tas med tilstrekkelig kunnskap om de kulturhistoriske verdiene, og loven må åpne for et nyansert vern der det er formålstjenlig.

Kulturminneloven er i dag det sentrale virkemiddel for vern, og er på mange måter en sterk lov for disse oppgavene. Utvalget vil ikke foreslå vesentlige endringer i den loven. Plan- og bygningsloven skal først og fremst supplere kulturminneloven. I noen grad må de to lovene kunne samordnes.

Vern av samisk kultur er en særlig oppgave innenfor det brede kulturminnefeltet. Plan- og bygningsloven er svært viktig også for å sikre samiske kulturminner og kulturmiljøer direkte, og gjennom å verne det naturgrunnlaget kulturen er bygget på. Også i forhold til denne oppgaven mener utvalget loven bør styrkes.

Det er ofte nær sammenheng mellom kulturminneforvaltning, god byggeskikk og estetiske hensyn. Et verdifullt kulturmiljø kan langt på veg bevares dersom nye bygninger tilpasses det eksisterende og sikrer en god helhet. Enkeltbygninger og større bo- og bymiljøer skal ikke bare være funksjonelle, men også vakre - i seg selv og i sammenheng med omgivelsene. Plan- og bygningsloven er den klart viktigste loven for planlegging og forming av våre omgivelser og dermed også for å vareta og styrke estetiske verdier i samfunnsutviklingen. Utvalget er opptatt av at den skal tjene dette formålet. Det vises til en egen drøfting i kapittel 7.23.

Det kan imidlertid oppstå konflikter med kulturminneforvaltningen i forbindelse med planlegging og utbygging. Kulturminnemyndighetene kan med hjemmel i kulturminneloven blant annet kreve undersøkelser av mulige automatisk fredete kulturminner før et område kan bygges ut, og kan gripe inn med fredningsvedtak for å hindre at en utbygging skjemmer eller ødelegger et viktig kulturminne. I en del tilfeller kan kulturminnemyndighetene komme sent inn i planbehandlingen, og dette - sammen med de krav som kan følge med - kan skape problemer for framdriften. Utvalget vil understreke betydningen av at kulturminneverdiene blir klarlagt så tidlig som mulig i en planprosess. På den annen side er det en viktig forutsetning for tidlig avklaring at kommunene tar opp de aktuelle saker og spørsmål med kulturminnemyndighetene tidlig i saken. Vi mener at de forslag vi fremmer for å forbedre planbehandlingen, med tidlig medvirkning av alle berørte myndigheter, planprogram, konsekvensutredning med videre bør bidra vesentlig til at slike situasjoner unngås. Det er altså viktig at kulturminner så vidt mulig registreres i kommuneplan og områdeplan, slik at dette ikke melder seg først i forbindelse med et konkret prosjekt.

For å styrke kulturminneforvaltningens stilling og muligheter i planleggingen fremmer utvalget flere forslag:

I formålsparagrafen (§ 1-1) foreslår utvalget for det første at loven blant annet skal «sikre vern av verdifulle landskap og natur- og kulturmiljøer, og sikre naturgrunnlaget for samisk kultur». Med «kulturmiljøer» menes både enkeltstående kulturminner, som en verneverdig bygning, og mer helhetlige bygningsmiljøer, og også kulturlandskap hvor det verneverdige er kulturarven, naturen og landskapet som en helhet. Utvalget foreslår videre at det i formålsparagrafen sies uttrykkelig at loven «skal vareta hensynet til estetikk og god byggeskikk».

I hovedbestemmelsen om kommuneplan (§ 9-1) nevnes noen av de viktigste mål og oppgaver som kommuneplanen bør omfatte. Blant disse nevnes «vern av natur- og kulturmiljø».

Utvalget vil ikke foreslå kulturmiljøområde som egen arealkategori i kommuneplanens arealdel. I stedet foreslår vi at det skal kunne gis bestemmelser for å verne kulturmiljøet innenfor de forskjellige arealformålene. I areal for bebyggelse og anlegg og areal for omforming og fornyelse kan det gis bestemmelser av hensyn til bevaring av eksisterende bygninger, og bygningsmiljøer. I LRNF-areal kan det blant annet gis bestemmelser om størrelse og utforming av nye bygninger og anlegg som også gjelder for bygninger i landbruket. Det kan også gis bestemmelser «om annen bruk og vern av arealer» ut fra hensynet til natur- eller kulturmiljøinteresser. I areal for bruk og vern av sjø og vassdrag med tilhørende strandsone kan det også gis visse bestemmelser. Bestemmelser som kan få vesentlige betydning for igangværende virksomhet, kan bare gis gjennom områdeplan eller detaljplan.

Slike bestemmelser, og andre bestemmelser som måtte gis av hensyn til kulturminner eller kulturmiljø med hjemmel i plan- og bygningsloven eller annen lovgivning, kan markeres som hensynssoner i arealdelen. Bestemmelsen om hensynssoner (§ 9-8) nevner uttrykkelig «sone med særlige hensyn til kulturvern, kulturlandskap . . .» som eksempel på «sone for nærmere angitt bruk eller vern».

Reglene om behandling av kommuneplanens arealdel skal sikre at alle hensyn kommer fram tidlig i prosessen. Det skal utarbeides planprogram, som blant annet skal omfatte opplegget for konsekvensutredning. Slik utredning skal også omfatte mulige kulturminner og kulturmiljøer og konsekvenser i forhold til disse.

I areal for bebyggelse og anlegg gjelder et generelt krav om detaljplan eller områdeplan som grunnlag for utbygging. Dette vil bidra til at hensynet til kulturminner blir varetatt. Også utenom areal for bebyggelse og anlegg kan det forøvrig fastsettes særlige krav til saksbehandlingen (§ 9-9 første ledd). Et slikt krav kan nettopp være at visse typer tiltak alltid krever områdeplan eller detaljplan, eller at utbygging i visse områder ikke kan foretas uten at saken har vært forelagt kulturminnemyndighetene. Eksempler her kan være jord- og skogbrukstiltak, bygge- og anleggstiltak, bygging av kraftledninger osv.

Også for områdeplaner og detaljplaner gjelder systemet med hensynssoner basert på bestemmelser gitt av kommunen selv eller av andre myndigheter med hjemmel i særlov.

Kulturminneforvaltning, god byggeskikk og estetiske hensyn må også kunne varetas enda bedre i områdeplan og detaljplan. Her er utgangspunktet dagens regler i plan- og bygningsloven § 26, jf. § 74 nr 2, om estetikk, den generelle hjemmelen til å gi reguleringsbestemmelser om «utforming» av bygninger, muligheten til regulering til bevaringsområde med videre Dette vil bli ført videre og forsterket. Riksantikvaren har etterlyst noe bedre regler om hva som kan gis av reguleringsbestemmelser for å sikre et bedre vern. Eksempler er hjemmel til å sikre bevaring av fasader og materialer, og av bygningers interiør, uttrykkelig krav om at visse saker skal forelegges kulturminnemyndighetene, krav om vedlikehold for å vareta verneverdiene, og bestemmelser knyttet til skjøtsel. Utvalget har ved sin utforming av hjemmelen for område- og detaljplanbestemmelser søkt å imøtekomme disse ønskene. Det vises til hjemmelsbestemmelsen i § 11-5, særlig nr. 6.

Det neste spørsmålet gjelder «samordning» mellom fredningsvedtak etter kulturminneloven og planvedtak. Utvalget mener det er grunnlag for å vurdere en løsning etter samme linje som utvalget går inn for i forhold til andre sektorlover. Det vises til forslag til bestemmelse i § 20-2 nr. 5 som sier at vern av kulturmiljøer og kulturminner så vidt mulig skal skje på grunnlag av planlegging og planer etter plan- og bygningsloven. Videre legger bestemmelsen opp til at det skjer en samordnet saksbehandling etter de lovene hvis det fattes eller foreligger vedtak etter begge lover for et område. For å legge til rette for en bedre samordning foreslår også utvalget at kulturminnemyndighetene gis adgang til å fastsette at visse typer vernevedtak kan gis i form av planvedtak etter plan- og bygningsloven slik at det da normalt vil være tilstrekkelig med plan som grunnlag for vernet der det er hensiktsmessig. Det vises til nærmere omtale av forslag til ny § 22b i kulturminneloven, og til motivene for bestemmelsen.

Planvedtak etter plan- og bygningsloven bør kunne brukes til å verne kulturminner eller kulturmiljøer på det grunnlag som er beskrevet ovenfor. Dette skjer i betydelig grad også i dag gjennom regulering til bevaring. Både områdeplan og detaljplan vil kunne være hensiktsmessig for dette formål, med den planprosess som skal følges, og de bestemmelser som kan knyttes til en slik plan. Det sies uttrykkelig at begge disse plantypene er «en plan for bruk og vern», og dette skal forstås som også å gjelde vern av bygninger og andre kulturminner. Tidsbegrensningen på 5 år for varigheten av detaljplan som grunnlag for bygging gjelder ikke for verneformål. Utvalget mener planvedtak for vern kan være særlig formålstjenlig når de overordnete rammer for vernet inngår som ledd i kommuneplanen, og det er viktig å vurdere vernet i plansammenheng. Muligheten for justeringer ut fra en helhetlig vurdering, på grunn av endrete forhold, er også et moment som kan tale for vern gjennom plan. Utvalget vil understreke at forslag til områdeplan og detaljplan for vern kan komme både fra kommunen, kulturminnemyndighetene, organisasjoner og enkeltpersoner.

En annen situasjon hvor planverktøyet er hensiktsmessig, er når det utarbeides en områdeplan eller detaljplan med både utbyggings- og verneformål, og hvor det er behov for en nyansert vurdering av ulike hensyn innefor en samlet planprosess.

Et viktig spørsmål er knyttet til den plikten en tiltakshaver har etter kulturminneloven § 8 til å melde fra om tiltak, og etter § 9 til å undersøke om tiltaket kan skade eller ødelegge automatisk fredete kulturminner. Det er ønskelig at undersøkelser av om det finnes fredete kulturminner, gjøres i forbindelse med utarbeiding av arealplaner etter plan- og bygningsloven, og særlig områdeplan. Dette bør ideelt sett kunne avgjøres i planprogrammet og være en del av konsekvensutredningen i forbindelse med planen.

Spørsmålet er så om fredete kulturminner fortsatt skal kunne «frigis» gjennom planvedtak, jf. dagens regler om dette som følger av § 8 og § 9 i kulturminneloven. Det synes å være enighet om at dagens regler stort sett fungerer tilfredsstillende. Riksantikvaren ønsker ordningen innskrenket for automatisk fredete middelalderbygg, og utvalget har ikke merknader til dette. En generell regel om at fredningen faller bort gjennom plan også for bygninger med videre som er fredet ved enkeltvedtak, ville imidlertid være å gå for langt. Regelen om frigivelse etter § 9 gjelder i dag der det utarbeides reguleringsplan. Det blir nå spørsmål om regelen i kulturminneloven § 9 skal kunne gjelde både for områdeplaner og detaljplaner. Dette bør være hovedregelen, fordi begge planformene kan være direkte grunnlag for avgjørelse av søknad om byggetillatelse. Hvorvidt det bør gjelde som en generell regel for områdeplan, må imidlertid vurderes nærmere.

7.22 Estetikk og byggeskikk

7.22.1 Hovedpunkter fra første delutredning og høringen

I NOU 2001:7, kapittel 4.2.8 pekte utvalget på at stedskvalitet og estetikk er av de kvaliteter som har fått økende betydning ved utformingen av fysiske omgivelser de siste årene, ikke minst etter at plan- og bygningslovens formålsparagraf ble endret i 1995. Sikring av estetiske hensyn ble da tatt inn som en del av formålet med loven.

I kapittel 4.3 framheves det som et dilemma at det er svært varierende fagkompetanse innen dette området i kommunene, og at tilgangen til fagkompetanse generelt er dårlig i deler av landet. Det er også et dilemma at kravene til forenkling og effektivitet er stort, samtidig som de faglige kravene til god planlegging og godt resultat øker.

Et flertall i utvalget foreslo en formulering i formålsparagrafen om sikring av gode bomiljøer og bygningsmiljøer av kulturell og estetisk verdi. Begrunnelsen for dette var at estetikk er en viktig miljøfaktor der plan- og bygningsloven er den mest sentrale loven. Endringen i loven fra 1995 har medvirket til økt fokus på omgivelser og estetikk, blant annet knyttet til bedre tettstedsplanlegging i kommunene og Miljøbyprogrammet.

I kapittel 16.3.14 vises det til at estetikkhensyn bør vektlegges sterkere i arealplan- og byggesaksbehandling, blant annet gjennom kvalifisert og mer konkret veiledning om estetikk og stedsforming. Ansvaret for dette ligger både på fylkes- og kommunenivå, og på de enkelte sektorer som fremmer planer og deltar i planprosesser. Kapitlet viser til de nære sammenhengene mellom en aktiv kulturvernpolitikk og hensynet til estetisk miljø i planleggingen. Planmyndighetene må derfor samarbeide med kulturvernmyndighetene i veiledning og forvaltning av estetikkbestemmelsene i loven.

Det var relativt få direkte kommentarer til estetikk i høringsinnspillene til NOU 2001:7. Blant annet Statens bygningstekniske etat og Norske Arkitekters Landsforbund mener at estetikk og byggeskikk må nevnes i formålsparagrafen. Aust-Agder fylkeskommune, Nøtterøy kommune og Norsk Form støtter styrking av estetiske verdier i loven. Derimot var det mange innspill til spørsmålene om kompetanse og kvalifisering, som også berører spørsmålet om estetikk.

7.22.2 Dagens lovgrunnlag og vedtakstyper

Endringen av plan- og bygningsloven i 1995, med ikrafttreden i 1997, innebar en styrking av kommunenes muligheter for å sikre estetiske kvaliteter gjennom planlegging og byggesaksbehandling. I tillegg til at estetikk kom inn i formålsparagrafen, ble estetisk utvikling også tatt med som ett av temaene som skal tas opp i kommuneplanen. § 74 nr. 2 om planløsning og utseende ble styrket. Bestemmelsen slår fast kommunens ansvar for å se til at ethvert arbeid som omfattes av loven, blir planlagt og utført slik at det etter kommunens skjønn tilfredsstiller rimelige skjønnhetshensyn både i seg selv og i forhold til omgivelsene. Tiltak etter loven skal ha en god estetisk utforming i samsvar med tiltakets funksjon og med respekt for naturgitte og bygde omgivelser.

Det ble tatt inn en ny hjemmel for kommunene til å utarbeide retningslinjer for estetisk utforming av tiltak etter loven. Denne endringen kom inn etter forslag i stortingskomiteen, og var begrunnet i at § 74 nr. 2 ikke var tilstrekkelig anvendt verken i kommunene eller hos private tiltakshavere. Det er relativt få kommuner som har benyttet seg av muligheten til å lage slike retningslinjer. De viktigste virkemidlene for styring av estetisk kvalitet ut over den enkelte byggesak, er gjennom regulerings- og bebyggelsesplan med bestemmelser og eventuelle retningslinjer. Gjennom slike bestemmelser kan det gis relativt detaljerte bestemmelser om utforming av bebyggelse og anlegg. Enkelte kommuner bruker også kommuneplanens arealdel og kommunedelplaner aktivt til formmessig styring, for eksempel ved å gi overordnete rammer for hovedformer, høgder, fasadelengder og hovedstruktur.

St.meld. nr. 23 (2001-2002) Bedre miljø i byer og tettsteder slår fast at det er mange felles utfordringer i byene og tettstedene i landet. Målet er å utvikle trygge, vakre og opplevelsesrike steder med høg miljø- og bokvalitet for befolkningen, samtidig som natur- og kulturmiljøet ivaretas. Byer og tettsteder skal også framstå som funksjonelle og attraktive for næringslivet. I meldinga pekes det på at det er særlig store utfordringer knyttet til byomforming og fortetting.

St. meld. nr. 29 (1996-97) Regional planlegging og arealpolitikk viser til at estetisk kvalitet har blitt tillagt stadig større vekt, blant annet gjennom St.meld. nr. 61 (1991-92) Kultur i tiden.

Miljøverndepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet med tilliggende direktorater har gitt ut flere typer veiledning knyttet til estetikk og god byggeskikk i plan- og byggesaker. Flere andre departementer og direktorater, for eksempel Statsbygg og Vegdirektoratet, har også fokusert på estetisk kvalitet i sine bygg og anlegg.

7.22.3 Utvalgets vurdering og konklusjoner

Plan- og bygningsloven er den klart viktigste loven for planlegging og formingen av våre omgivelser, og dermed også for å vareta og styrke estetiske verdier i samfunnsutviklingen. Utvalget er opptatt av at ny lovtekst skal vareta og forsterke dette formålet. Det må være mulig å stille konkrete estetiske krav til nye bygge- og anleggstiltak både i forbindelse med planer og i den enkelte byggesak. Likevel vil ikke verken lovtekst eller god veiledning i seg selv føre til gode planer og gode resultater - vi kan ikke regelstyre oss fram til god byggeskikk. Høg kvalitet i landskapet er først og fremst avhengig av kompetente personer i de ulike rollene i planprosessen, god kommunikasjon og gode rammebetingelser. Utvalgets forutsetninger om at planer skal holde kvalitetsmål, og at aktørene i planprosessen skal være kvalifiserte, vil derfor være svært viktige for oppfyllelsen av formålsparagrafen når det gjelder estetikk.

Utvalget foreslår at formålsparagrafen skal nevne disse hensyn uttrykkelig, gjennom følgende formulering i §1-1: «(Loven) skal vareta hensynet til estetikk og god byggeskikk». I motivene til lovteksten er det gitt en nærmere begrunnelse for å ta inn byggeskikkbegrepet som utfyllende til estetikk. Byggeskikk er mer konkret rettet mot utformingen av byen og stedet, og innebærer en konkretisering av estetikk-begrepet i forhold til byggeområdene. Bevisstheten om betydningen av gode og vakre omgivelser er økende. Det anses ikke lenger som et «luksus-fenomen», men som et viktig element både for folks helse og trivsel, for økonomisk verdi og for næringslivets konkurransevilkår. Estetikk og byggeskikk er i økende grad gjenstand for samarbeid mellom privat og offentlig virksomhet. For eksempel ser vi mange steder at kommunen og handelsnæringen i fellesskap bidrar til opprustingen av tettsteder.

Kompetanse om byggeskikk og estetikk er en del av kravet til kompetanse nevnt i lovforslagets § 2-1 og § 2-2.

I § 8-1 slås det fast at kommuneplanleggingen blant annet skal stimulere den estetiske utviklingen. Virkemidlene i kommuneplanen er delvis knyttet til kommuneplanens arealdel. I LRNF-arealer og områder for bruk og vern av sjø og vassdrag kan det gis bestemmelser om blant annet plassering, omfang, størrelse og utforming av stor betydning for byggeskikken.

Områdeplan og detaljplan vil være de to viktigste plantypene for tilrettelegging for og styring av estetisk kvalitet. Her foreslås flere muligheter for bestemmelser om estetikk. I §11-5 om bestemmelser i områdeplan, som også gjelder for detaljplan, foreslås at det kan gis bestemmelser om utforming, herunder estetiske krav. Det kan også gis bestemmelser om funksjons-, utformings- og kvalitetskrav til bygninger, anlegg og utearealer, og det kan gis bestemmelser om sikring av verneverdier i bygninger og andre kulturminner, og kulturmiljø. Dette er bestemmelser som kan gis i alle typer arealformål. Siden det er krav om område- eller detaljplaner for arealformålene bebyggelse og anlegg og omforming og fornyelse, vil både kommuner og private forslagsstillere her få konkrete muligheter til å stille estetikkrav knyttet til den enkelte plan. Samtidig legges det vekt på at behovene vil være svært forskjellige, og det er ikke ønskelig å innføre detaljerte bestemmelser i loven som vil redusere mangfoldet og kreativiteten som er ønskelig i byplanlegging og arkitektur.

Utvalget foreslår ellers (§ 1-8) at alle planer etter loven skal beskrive planens formål, hovedinnhold og følger. I dette ligger det også et krav om at estetiske forhold skal utredes. Vi ser at ombygging og nybygg ofte fører til store diskusjoner rundt ulike alternativer, og det er viktig at planprosessene sikrer et godt grunnlag for disse diskusjonene.

Spørsmål om estetikk og byggeskikk går ikke bare på planlegging og nybygg, men minst like mye på drift og vedlikehold, enkeltsaker og omgjøringer. Utvalget har både i vurdering av utbyggingsavtaler, økte krav til planrevisjoner og planers varighetstid vært opptatt av at planleggingen skal være et virkemiddel for aktiv utvikling og skjøtsel. Et element i dette er forslagene til forbedret samarbeid mellom forslagsstillere og kommuner i plansaker. Ansvaret for omgivelsene hviler i stor grad på den enkelte beboer, bruker og næringsdrivende. Bare i et samarbeid mellom kommunen og private kan vi lykkes i arbeidet med fortsatt forskjønning av våre byer og tettsteder.

7.23 Kultur og idrett

7.23.1 Spørsmål i første delutredning

I den første utredningen ble spørsmål som faller inn under kultursektoren, på Kultur- og kirkedepartementets (KKD) ansvarsfelt, drøftet i sammenheng med temaene kulturmiljø og kulturminner, naturvern og friluftsliv og barn og unge. Feltet omfatter mål og oppgaver som kunst og kultur, kulturbygg, regionalt og lokalt kulturarbeid, bibliotektjeneste, idrettsanlegg og fysisk aktivitet og forvaltningen av gravlunder og kirkegårder.

7.23.2 Planer og lovgrunnlag innenfor sektoren

• Sektoren har stilt krav om kommunedelplan for idrett og fysisk aktivitet. Planen brukes som grunnlag for blant annet å tildele midler for oppføring av nye anlegg. Ordningen er under vurdering.

• Lov av 20. desember 1985 nr. 108 om folkebibliotek bestemmer at alle kommuner skal ha bibliotek, enten alene eller sammen med andre kommuner eller fylkeskommunen. Fylkeskommunen skal ha fylkesbibliotek. Selve utbyggingen går etter plan- og bygningslovssystemet.

• Lov av 07. juni 1996 nr. 31 om kirker legger ansvar for bygging, vedlikehold og drift til kommunenivået med planlegging og utbygging etter plan- og bygningslovssystemet. Planlegging av kirkegårder skjer etter plan- og bygningsloven med detaljerte sektorbestemmelser. Det gjelder nasjonale normer som angår kirkegård, og avstand (60 meter i spredt bygd strøk) mellom kirke og annen bebyggelse.

• Lov av 7. juni 1996 nr. 32 om kirkegårder, kremasjon og gravferd regulerer blant annet kommunens ansvar for disse oppgaver.

7.23.3 Høringen og innspill fra Kulturdepartementet

Høringen

Siden kulturfeltet ikke ble framstilt og drøftet særskilt i den første utredningen, er det ikke kommet inn høringsuttalelser om dette temaet direkte, men en del instanser framhever betydningen av kultur- og idrettsfeltet i sammenheng med sine uttalelser om behovet for styrket kommunal planlegging, og sterkere vekt på samfunnsdelen av kommuneplanen.

Innspill fra Kultur- og kirkedepartementet

I møte med departementet og i etterfølgende innspill ser KKD positivt på å inkludere og ta plan- og bygningsloven i bruk i forhold til sektorens interesser. Departementet har synspunkter eller meninger på problemstillinger som er reist i NOU 2001:7.

Kulturfeltet

I sitt innspill opplyser departementet at kultursektoren de siste år har vært i sterk omforming. Flere kommuner har omorganisert kulturetaten og slått den sammen med etater for skole, oppvekst og liknende. Dette betyr at den lokale organiseringen i kommunene står relativt svakt. For at kultursektoren i større grad skal kunne bli viet oppmerksomhet, og sett i sammenheng med andre oppgaver og områder når det kommunale planarbeidet utføres, vil det etter departementets oppfatning være viktig at kultursektoren får en bedre forankring i plan- og bygningsloven enn det som er tilfellet i dag.

På idrettsfeltet er det ifølge departementet ønskelig at nåværende krav om kommunal plan for idrett og fysisk aktivitet inkorporeres i en overordnet formulering om ivaretakelse av kultursektoren i plan- og bygningsloven. Dette er også i tråd med utvalgets varslede prinsipp om at flere sektorer benytter plansystemet i plan- og bygningsloven til sine formål. Det vil også være ønskelig at arealdelen av kommuneplanen omfatter kulturfeltet inklusive idrett. Det er således naturlig at dette kommer til uttrykk i plan- og bygningsloven. Departementet peker på at arealdelen av kommuneplanen skal angi arealer avsatt til idrett, fysisk aktivitet, lek, samt kulturbygg og andre kulturformål. En inkorporering av kulturhensyn i arealdelen av kommuneplanen vil bidra til at feltet i større grad blir tatt hensyn til ved den langsiktige planleggingen på lokalt nivå, og dermed bidrar til å gjøre det enklere å gjennomføre kulturpolitiske målsettinger. Videre vil en slik inkorporering effektivisere styring gjennom vilkår knyttet til ulike tilskuddsordninger på kulturfeltet

Departementet mener det videre er behov for en formålsbestemmelse som er presentert i den første delutredningen. Departementet mener at ikke bare kulturvern bør tillegges vekt, men også utvikling av kultur og kulturverdier. Når det gjelder kulturfeltet innebærer det også idrett og fysisk aktivitet som skal tas opp i kommuneplanleggingen. Spørsmålet er hvordan dette formuleres i loven.

Gravferdsloven

Departementet redegjør for at det i henhold til gravferdsloven av 7. juni 1996 nr. 32 § 2 i hver kommune skal være en eller flere kirkegårder av slik størrelse at det til enhver tid er ledige graver for minst 3 pst av kommunens befolkning. Det framgår videre av bestemmelsen at kirkegård i alminnelighet skal anlegges i hvert sokn, og i nærheten av en kirke. Ved valg av areal til kirkegård må også f. eks. jordart, jorddybde og grunnvannsforhold vurderes. På denne bakgrunn er det viktig at det i arealplanleggingen sikres nødvendige og egnede arealer til kirkegårder. Gjeldende plan- og bygningslov ivaretar ifølge departementet dette hensynet blant annet ved at den gir mulighet for båndlegging og at «grav- og urnelunder» er nevnt som reguleringsformål i lovens § 25. Departementet understreker overfor Planlovutvalget at det er nødvendig å ivareta behovet på dette området også i den framtidige planlovgivningen.

7.23.4 Utvalgets vurdering og konklusjoner

Utvalget er fullt ut enig i at både loven og bruken av den bør styrkes for å vareta oppgavene på kulturfeltet. Utvalget viser til forslaget til formålsparagraf som framhever oppvekst- og levekår, natur- og kulturmiljøer og naturgrunnlaget for samisk kultur som viktige hensyn som skal fremmes gjennom loven. Videre sies i § 1-4 om verdier og retningslinjer at planleggingen etter loven skal sette mål for blant annet den kulturelle utviklingen, avklare samfunnsmessige behov og oppgaver, og angi hvordan oppgavene skal løses. Også i bestemmelsene om regional og kommunal planlegging blir den kulturelle utviklingen angitt uttrykkelig som et element. I § 9-1 om kommuneplanen er dette nærmere konkretisert slik at «vern av natur- og kulturmiljø, utdanning, kultur, idrett og friluftsliv» er oppgaver som i alminnelighet skal behandles gjennom kommuneplanen. Utvalgets forslag gir således en sterk forankring for kulturen som tema i planlegging etter loven.

Også andre elementer i utvalgets forslag bør gi bedre mulighet for å bruke planlegging som verktøy for å fremme kulturinteressene. Det gjelder bestemmelsene om utvikling og formidling av nasjonal politikk overfor regional og kommunal planlegging og statlige planretningslinjer, og videre ordningene med regional og kommunal planstrategi, tilsvarende planprogram og bestemmelser om styrket medvirkning. Utarbeidingen av slike strategier og programmer vil være en god arena for myndigheter og aktører på kulturfeltet til å være med i utformingen av politikk og planer for tiltak på dette, regionalt og i kommunene.

Regionale vurderinger vil kunne gi en bedre ramme for prioritering av innsats og midler til nye idrettsanlegg. Det synes å være et behov for at større og kostnadskrevende idrettsanlegg, skianlegg og liknende, bør løses etter mer helhetlige vurderinger innen en region. Fylkesdelplan eller interkommunalt samarbeid gjennom plan- og bygningsloven vil kunne være et godt egnet virkemiddel i denne sammenheng.

Videre vil kommuneplanens samfunnsdel, med sin arealstrategi, og arealplanformene i kommunen, være hensiktsmessige verktøy for å avklare og sikre arealer for sektorens behov for bygninger og anlegg. Kommuneplanen, og eventuelt kommunedelplan for kultur, vil også være en naturlig planform som vil kunne styrke varetakelsen av kulturoppgavene.

En inkorporering av kulturhensyn i arealdelen av kommuneplanen vil bidra til at feltet i større grad blir tatt hensyn til ved den langsiktige planleggingen på lokalt nivå og dermed bidrar til å gjøre det enklere å gjennomføre kulturpolitiske målsettinger. Videre vil en slik inkorporering effektivisere styring gjennom vilkår knyttet til ulike tilskuddsordninger på kulturfeltet.

Når det gjelder forholdet til gravferdsloven, og planlegging av gravlunder og kirkegårder, mener utvalget at forslagene til arealdel av kommuneplan, områdeplan og detaljplan, med arealformål, bestemmelser og hensynssoner vil dekke behovene. Grav- og urnelunder er nevnt uttrykkelig som arealformål i § 9-7 og § 11-3.

Det vises for øvrig til at kulturhensyn også omtales i andre delkapitler, bl.a foran i 7.11 om friluftsliv, i 7.21 om kulturmiljø og kulturminner og i 7.23 om estetikk og byggeskikk.

7.24 Samiske interesser

7.24.1 Hovedpunkter i første delutredning og høringen

I utvalgets første utredning understreket utvalget at det er en meget viktig oppgave, og en internasjonal forpliktelse for Norge, å sikre samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv. Naturgrunnlaget er avgjørende der plan- og bygningsloven vil være et viktig virkemiddel. Uvalget varslet at det ville gå videre med å konkretisere samiske interessers status i plansystemet i neste delutredning. Utvalget har også hatt som oppdrag å vurdere forslaget fra Samerettsutvalget om at hensynet til samiske interesser skal tas inn i plan- og bygningslovens formålsparagraf.

Grunnloven § 110a og Norges internasjonale forpliktelser på dette felt har vært utgangspunkt for utvalgets arbeid med dette spørsmålet. De internasjonale forpliktelsene følger særlig av FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter av 1966, art. 27. Konvensjonen er gjort til norsk lov ved Menneskerettighetsloven av 21. mai 1999. Videre er ILO-konvensjonen nr. 169 av 1989 om urfolk et viktig grunnlag for politikken på dette området. Også FN-konvensjonen om biologisk mangfold har betydning, særlig dens artikkel 8 j) om urfolks kunnskaper og praksis for bevaring av det biologiske mangfoldet. Kapittel 26 i Agenda 21 sier blant annet at urfolks tradisjonelle og direkte avhengighet av naturressursene skal anerkjennes og legges til grunn for beslutningsprosesser om naturressursene, der alle skal kunne delta. Plansystemet i loven vil være et sentralt virkemiddel for å følge opp disse forpliktelsene i forhold til utbygging, vern og samfunnsforming i de samiske områder.

Høringen

Sametinget peker på de internasjonale forpliktelsene på dette felt, og etterlyser en nærmere utredning av hva disse betyr i planlovsammenheng. Sametinget støtter utvalgets flertallsforslag om at lovens formålsparagraf uttrykkelig nevner sikring av naturgrunnlaget for samisk kultur. Sametinget støtter også utvalgets syn på behovet for samordning mellom plan- og bygningsloven og sektorlovgivningen, og peker blant annet på behovet for samordning mellom plan- og bygningsloven og reindriftsloven. Behovet for samordning gjelder også reglene om nydyrking og landbruksveger og om akvakultur, som er eksempler på virksomhet som truer de samiske næringene. Under henvisning til at det internasjonale vernet av urfolks kultur omfatter vern av naturgrunnlaget, understreker Sametinget at loven må sikre utredning av konsekvenser av inngrep i de samiske områdene. Det uttales støtte til utvalgets forslag om klarere regler for rikspolitiske retningslinjer, og forslaget om en strammere dispensasjonsbestemmelse. Sametinget mener myndigheten til å avgjøre innsigelsessaker må legges til sentralt nivå og ikke til fylkeskommunen. Også Norske Reindriftsamers Landsforbund peker på de internasjonale forpliktelsene, med fokus på hensynet til å sikre reindriften, og anbefaler blant annet at det utarbeides rikspolitiske retningslinjer med dette formål.

Høringsorganene har ellers generelt pekt på at plan- og bygningsloven og spesielt kommuneplanleggingen er et svært viktig verktøy for å sikre naturgrunnlaget for samisk kultur og næring. Forøvrig gis det støtte til forslagene om å ta hensynet til samiske interesser inn i formålsparagrafen, utvikling av RPR for samiske interesser og reindrift. Det framheves at en godt tilrettelagt planprosess også i de mindre kommuner, sammen med en viss utvikling av bestemmelser til LNF-kategorien i kommuneplanens arealdel, vil være av stor betydning.

7.24.2 Utvalgets vurderinger og konklusjoner

I den første delutredningen drøftet utvalget samiske interesser særskilt innenfor rammen av kapittel 16 om viktige samfunnsoppgaver og interesser. I de videre drøftinger er det fra samisk hold gitt uttrykk for at samiske forhold og interesser i større grad bør tas opp til behandling under de forskjellige temaene i hele utredningen, og ikke bare i et eget avsnitt. Utvalget er enig i at oppgavene i forbindelse med samisk kultur, næring og samfunnsbehov må vurderes som en integrert del både av planoppgavene på de forskjellige nivåene, og av politikken på viktige sektorer. Utvalget har forsøkt å følge opp dette i framstillingen. Hensynet til reindriftsnæringen behandles særskilt ovenfor i kapittel 7.3.

Samisk kultur og samfunnsliv er under press fra det norske storsamfunnet på mange måter, men kan varetas og fremmes gjennom en aktiv og bevisst planlegging i kommuner og fylker. Plan- og bygningslovens regler, og hvordan loven blir praktisert, har derfor en meget stor betydning for hvordan de samiske interessene blir varetatt i vårt land.

Utvalget mener at Grunnloven § 110a og internasjonale regler forplikter både kommunale, regionale og statlige myndigheter til å ta hensynet til samisk kultur, næring og samfunnsliv opp til særskilt behandling og vurdering i samfunnsplanleggingen generelt, og i arealplanleggingen. Dette vil gjelde i de kommuner og regioner der det er tydelige samiske interesser, og ellers i plansaker som berører den samiske befolkningen spesielt. De samiske interessene må ha mulighet til å komme fram i planprosessen. Og hensynet må tillegges en slik vekt ved avveiningen at samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv bevares eller fremmes gjennom planene, og ikke trues.

Utvalget vil likevel peke på at det ikke alltid er lett å skille mellom samiske interesser - med unntak av reindriften - og alminnelige samfunnsinteresser, som for eksempel alminnelige næringsinteresser som samer har felles med nordmenn, eller den alminnelig interessen for vern av kulturlandskap og kulturminner. Det vil også nødvendigvis være slik at det er delte meninger og ulike interesser mellom forskjellige grupper av den samiske befolkningen. Det er viktig for planleggingen at slike forskjeller kommer fram, og at det kan tas hensyn til dem. Utvalget legger til grunn at det må være Sametinget som har autoritet til å identifisere og uttrykke de samiske interessene i plansammenheng i slike situasjoner. Utvalget er kjent med diskusjonen om Sametingets rolle i forhold til reindriften. Utvalget har inntatt en bestemmelse (§ 2-4) som gir Sametinget samme rettigheter og plikter til deltakelse i planleggingen som statlige organer.

På grunn av Grunnloven § 110a og internasjonale avtaler har utvalget funnet det naturlig å nevne sikring av naturgrunnlaget for samisk kultur uttrykkelig i formålsparagrafen. Der foreslås det også sagt uttrykkelig at loven skal sikre norsk gjennomføring av internasjonale avtaler innenfor sitt virkeområde. FNs menneskerettskonvensjoner av 1966, ILO-konvensjonen om urfolks rettigheter og FN-konvensjonen om biologisk mangfold er eksempler på internasjonale avtaler som har betydning for hvordan planleggingen skal ta hensyn til samiske interesser.

I kommuner med en betydelig samisk befolkning bør kommuneplanleggingen ta offensivt opp oppgaver for å legge til rette for vern og utvikling av samisk kultur, næringsutøvelse og samfunnsliv. Tilsvarende bør slike spørsmål tas opp i den regionale planleggingen.

Utvalget går forøvrig inn for at hensynet til samiske interesser skal kunne varetas på samme måte som andre viktige nasjonale og regionale hensyn i planleggingen. Representanter for samiske interesser må gis god mulighet til å delta i planprosessene i fylker og kommuner. Vesentlige virkninger av en plan for samiske interesser må alltid konsekvensutredes. Det må også være mulig å vareta samiske interesser gjennom innsigelsesinstituttet når det er nødvendig. Utvalget foreslår at Sametinget bør være innsigelsesmyndigheten her, og at dette sies uttrykkelig i loven, jf. forslagets § 1-14. Utvalget foreslår at Sametinget også skal kunne påklage enkeltvedtak etter loven på lik linje med kommuner, fylkeskommuner og statlige myndigheter, jf. § 1-15. Det vil trolig være en fordel for utøvelse av denne myndigheten at det utarbeides statlige planretningslinjer om samiske interesser i planleggingen.

Utvalget har særlig vurdert hensynet til samiske interesser i arealplanleggingen. Vi antar at blant annet forslagene til nye saksbehandlingsregler for planene, kravet om områdeplan eller detaljplan for større bygge- og anleggstiltak og andre tiltak med vesentlige virkninger, og mulighetene for en mer nyansert styring av arealbruken i LRNF-arealet, med tydeliggjøring av reindriftsområdene, vil bidra i riktig retning. Det kan i det videre arbeidet også vurderes om områder med betydelige samiske kultur- og næringsinteresser skal kunne markeres særskilt som hensynssone i de kommunale arealplanene med sikte på at det i slike områder skal kunne tas særlige hensyn til samiske verdier og interesser. For eksempel kan dette gjelde hensyn til landskapsvern, utøvelse av landbruk/nydyrking og måten utbygginger skjer på.