2 Hovedspørsmål

I første delutredning drøftet utvalget en del prinsipielle sider ved plansystemet, som har særlig betydning for arbeidet med en lovrevisjon: Lovens formål, samordning, relevant og fleksibel planlegging, virkning og gjennomføring av planer, gode planprosesser, kvalitet og kompetanse og lovens struktur og utforming. I dette kapittelet vil utvalget ta opp disse temaene på bakgrunn av høringen, og gi en oversikt over hvordan utvalget har fulgt dem opp i lovforslaget.

Utvalgets mandat, gitt ved kongelig resolusjon 23.10.98 følger som vedlegg til denne innstillingen. Det gir utvalget i oppdrag å vurdere om loven kan forbedres som redskap for å vareta viktige samfunnsinteresser. Mandatet angir overordnede mål om sikring av en bærekraftig utvikling, tilrettelegging for sysselsetting, gode levekår og tilstrekkelig tilgang på gode boliger. Utvalget skal vurdere forenkling og effektivisering av saksbehandlingen, samtidig som den skal gi bedre samordning og medvirkning. Videre forutsetter mandatet at utvalget vurderer forbedringer og forenklinger i planformene på de forskjellige nivåer med sikte på både kvalitet og effektivisering. Utvalget bes også om å vurdere en bedre struktur i loven, og bedre samordning med andre aktuelle lover.

2.1 Lovens formål

2.1.1 Hovedpunkter i første delutredning

I NOU 2001:7 ble plansystemets formål drøftet i kapittel 6, med undertemaer og spørsmål om behovet for planlegging, planlegging som en felles arena for sektorer og interesser, politisk styring, samspillet mellom nivåene, prinsipielle spørsmål i forholdet mellom offentlige og private interesser, og lovens formålsbestemmelse.

I mandatet for utvalget heter det at lovens hovedstruktur og bærende prinsipper skal stå fast. Utvalget mente det likevel var riktig å stille spørsmålet om vi i dagens samfunn trenger en slik offentlig planlegging som loven legger opp til. Stilt overfor en mulig ny revisjon av plan- og bygningsloven er det vanskelig å komme helt utenom det grunnleggende spørsmålet: Hvorfor planlegging?

I utredningen forsøkte utvalget å beskrive noen av de viktigste utfordringene vi tror det norske samfunnet vil stå overfor i de kommende tiårene. Mange av disse utfordringene kan ikke møtes og løses av planlegging alene. Men god planlegging, i samspill med markedskreftene, vil være nødvendig for å kunne dra full nytte av positive trekk i utviklingen, og unngå eller dempe uønskete konsekvenser. Utvalget uttalte blant annet:

«Utvalget vil framheve at offentlig planlegging etter plan- og bygningsloven skal være et redskap for folkevalgte organer til å stimulere, påvirke og styre viktige utviklingstrekk i lokalsamfunnet og storsamfunnet. Planleggingen skal legge til rette for at Norge kan ha et dynamisk og konkurransedyktig næringsliv i ulike deler av landet. Den skal bidra til at behovene for boliger og andre viktige sosiale oppgaver kan dekkes. Planleggingen er ikke minst viktig for å legge til rette for utbygging. Den skal bidra til at interessekonfliktene som knytter seg til arealbruk og arealknapphet kan løses ut fra brede og langsiktige avveininger. En særlig oppgave er å verne viktige miljøverdier i et samfunn med fortsatt økonomisk vekst, befolkningsvekst og en stadig høgere levestandard. Planleggingen skal sikre at disse avveiningene skjer i åpenhet og offentlighet, med mulighet for de berørte til å påvirke utviklingen av sitt lokalsamfunn og nærmiljø. En god offentlig planlegging er ikke minst viktig for å ivareta interesser som ellers står svakt. I vid forstand skal planlegging bidra, direkte og indirekte, til en bedre fordeling av goder mellom ulike grupper.»

Utvalgets konklusjon var at det vil være et minst like sterkt behov for planlegging i de kommende tiårene som i dag. Plansystemet må være robust og fleksibelt, så dynamisk og uforutsigbar som utviklingen kan bli.

Det trengs gode mekanismer for å kunne se de forskjellige sektorene og interessene i sammenheng, avveie dem mot hverandre og foreta beslutninger ut fra allsidige og langsiktige vurderinger. Utvalget så det som en hovedoppgave etter sitt mandat å bidra til å utvikle plansystemet i plan- og bygningsloven til den felles arena for dette. Det er av stor betydning at de forskjellige sektorer og interesser kan varetas på en likeverdig og balansert måte innenfor lovens system.

Den politiske styringen er i seg selv et viktig formål med plansystemet. Utvalget konstaterte at den politiske interessen for planlegging etter plan- og bygningsloven er variabel. Det må vurderes endringer som kan øke de folkevalgtes kunnskap om de mulighetene loven gir dem til å utforme og iverksette politikk, og vilje til å drive en aktiv og god planlegging.

Plan- og bygningsloven instituerer planlegging og planbeslutninger på våre tre forvaltningsnivåer i et desentralisert system, og loven skal etter sitt formål «legge til rette for samordning av statlig, fylkeskommunal og kommunal virksomhet». Det kan sies å være et innebygd formål med loven å sikre en «riktig» balanse mellom statlig styring, styring fra fylkesnivå og kommunalt selvstyre. Utvalget så dette som en viktig oppgave i arbeidet. Systemet må gjøre det mulig for staten å vareta nasjonale og statlige interesser. Samtidig framhevet vi blant annet at kommunenes medvirkning og påvirkningsmulighet på overordnete planer og statlige vedtak bør styrkes.

Rollefordelingen mellom offentlig og privat sektor, generelt i samfunnet og spesielt innenfor planleggingen, endrer seg. Planleggingen har ofte avgjørende betydning for grunneierens mulighet til å utnytte egen eiendom, og dermed for eiendomsverdien. Utvalget pekte på at det må finnes en riktig balanse mellom de positive drivkreftene som ligger i markedskreftene og utøvelse av eiendomsretten på den ene siden, og behovet for offentlige prosesser og planvedtak for å vareta allmenne og overordnete samfunnsinteresser på den andre.

Utvalget drøftet i dette innledningskapittelet også lovens ramme og formålsbestemmelse. Vi stilte spørsmålet om vi fortsatt bør ha en samlet plan- og bygningslov, eller om loven bør deles, for eksempel i en planlov og en bygningslov. Utvalget kom til at den bør bestå som en samlet lov for samfunnsplanlegging, styring av arealbruk og byggesaksbehandling. Imidlertid fant utvalget at gjeldende formålsbestemmelse ikke er dekkende og bør endres ved at flere viktige hensyn tas inn i bestemmelsen. Utvalget fremmet forslag til ny formålsparagraf i to alternativer, hvor alternativ 1 inneholdt en kort kasuistisk liste over hensyn det skal legges særlig vekt på, mens alternativ 2 ikke hadde med en slik liste.

2.1.2 Utvalgets syn på lovens formål og hovedtrekk

Tilbakemeldingene fra høringen gir i stor grad uttrykk for at utvalget med sin drøfting av lovens formål har pekt på de sentrale spørsmålene. De gir også i all hovedsak støtte til utvalgets hovedsyn på lovens formål og funksjon. Det er knapt noen høringsuttalelser som setter spørsmålstegn ved behovet for sektorovergripende kommunal og regional planlegging, eller ved de planverktøy som finnes i loven. Kommentarene gjelder hvordan loven bør utvikles til et bedre redskap for en planfunksjon som anses nødvendig. Utvalget har fått bred støtte for sitt prinsipielle syn på loven som en «felles arena». Dette spørsmålet vil vi komme tilbake til særlig i kapittel 2.2 nedenfor.

Utvalget mener vi fortsatt bør ha en samlet plan- og bygningslov, og har lagt opp sitt forslag ut fra dette. Begrunnelsen er den sammenhengen det er mellom en sektorovergripende samfunnsplanlegging, arealplanlegging og byggesaksbehandling. Dette er også det dominerende synet som er kommet fram under høringen, selv om enkelte høringsinstanser mener loven primært bør være en lov for arealplanlegging og byggesaksbehandling.

Det må understrekes at loven har en meget stor spennvidde, og at den skal vareta svært mange formål og oppgaver samtidig. Særlig for mange mindre kommuner vil det kunne være vanskelig å mestre en så bred planlegging, og kopling mellom planformer og ulike hensyn, som systemet legger opp til. Men utvalget vil understreke at plansystemet er meget fleksibelt, og at det må brukes av kommunene ut fra de behov og ressurser kommunene har. Loven gir kommunene et redskap som kan brukes på mange måter. Planleggingen bør alltid være målrettet og ikke mer omfattende enn det behovet tilsier.

Lovens formålsbestemmelse

Høringen viste at det er bred enighet om at loven må få en ny formålsbestemmelse. Av de som har uttalt seg, mener de fleste at utvalgets alternativ 2, uten opplisting av hensyn det skal legges særlig vekt på, er det beste. Samtidig har flere myndigheter bedt om at også de interesser de skal vareta, tas inn i formålsparagrafen.

En lovs formålsparagraf har sin viktigste betydning ved å gjøre det klart hva som ønskes oppnådd med loven; hvilke mål, oppgaver eller konflikter loven skal være et virkemiddel til å løse. Den har også rettslig betydning som et viktig moment for tolkningen av bestemmelser i loven der det kan være tvil om innhold og rekkevidde. Etter forvaltningsrettslig teori vil formålsparagrafen også bestemme hva som kan anses som saklige hensyn ved anvendelsen av lovens bestemmelser, og hvilke tyngende vilkår som eventuelt lovlig kan stilles i forbindelse med ellers begunstigende vedtak etter loven.

Formålsparagrafen i dagens plan- og bygningslov er knapp i formen og legger vekt på loven som en prosesslov for offentlig forvaltning, ved først å peke på at loven skal legge til rette for samordning av statlig, fylkeskommunal og kommunal virksomhet og gi grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser og utbygging. Det viktigste materielle innholdet er svært generelt formulert ved at loven «skal legge til rette for at arealbruk og bebyggelse blir til størst mulig gagn for den enkelte og samfunnet». Gjennom senere tilføyelser til bestemmelsen er gode oppvekstvilkår for barn og estetiske hensyn nevnt spesielt i bestemmelsen. En rekke sentrale verdier og hensyn som loven er ment å vareta, er ikke nevnt. Bestemmelsen framstår derfor som ubalansert og lite dekkende for det som er formålet for en samlet plan- og bygningslov.

Dette er bakgrunnen for forslaget om en ny formålsparagraf (§ 1-1), hvor det både er tatt hensyn til at bestemmelsen ikke bør liste hensyn det skal legges særlig vekt på, og til ønsker om at viktige hensyn og oppgaver nevnes. Utvalget foreslår at bærekraftig utvikling trekkes fram som et overordnet formål, «til beste for den enkelte, samfunnet og framtidige generasjoner». Viktige mål som verdiskaping, næringsutvikling, gode boliger og bomiljøer, gode oppvekst- og levekår, folkehelse og samfunnssikkerhet, vern av natur- og kulturmiljøet, vern av naturgrunnlaget for samisk kultur, estetikk og god byggeskikk, samt helse, miljø og sikkerhet, nevnes uttrykkelig. Dessuten sies det at planer og vedtak om forvaltning av ressurser og virksomhet, bruk og vern skal bygge på en allsidig og langsiktig vurdering og på forutsigbarhet, åpenhet og medvirkning fra alle som berøres. At loven skal sikre gjennomføringen av internasjonale avtaler innenfor lovens formål, forslås også tatt inn.

For en nærmere drøfting av hva som ligger i disse uttrykkene, vises det til lovmotivene.

Politisk styring

Planlegging dreier seg om å treffe politiske valg mellom ulike mål og verdier. Det er full enighet om at planleggingen skal ledes av de folkevalgte organene i kommunene og regionalt, og på dette sentrale punktet fører utvalget dagens system videre. Det er fylkestinget og kommunestyret som vedtar de regionale og kommunale planene. Loven åpner for delegasjon av en del avgjørelser i planarbeidet, og vedtak av enkle og uproblematiske planer. I tråd med kommunelovens prinsipper foreslår utvalget å sløyfe kravet om at det i hver kommune skal være et fast utvalg for plansaker. Det overlates således til kommunestyret selv å organisere planarbeidet og opprette de utvalg med videre som finnes nødvendig for å utføre oppgavene.

Staten må inn i bildet i en del situasjoner. Utvalget har lagt vekt på å gi rammer for den statlige deltakelsen, slik at den reserveres de situasjonene hvor den er nødvendig for å vareta nettopp de hensyn staten skal vareta. Dette temaet er drøftet nærmere i kapittel 5.

Det har stor betydning for de folkevalgtes engasjement i planleggingen at de blir fortrolige med planleggingsoppgavene og ser de politiske mulighetene som systemet gir. Det er i dag et problem at mange folkevalgte har et fjernt forhold til denne planleggingen og ikke identifiserer seg med de planene som gjelder. Utvalget foreslår at kommuner og fylkeskommuner innen et år etter kommune- og fylkestingsvalg skal utarbeide en planstrategi for det videre planarbeidet. Et formål med dette er å gi de folkevalgte et tidlig kjennskap til plansystemet, en snarlig mulighet til å drøfte strategi og oppgaver tidlig, og dermed også se resultater av eget planarbeid utover i valgperioden. Vi tror dette kan virke stimulerende på det politiske arbeidet.

Samspillet mellom nivåene

Behovet for et bedre samspill mellom nivåene er det også klar støtte for i høringen Dette har sammenheng med loven som felles arena. Dette er først og fremst et spørsmål om hvordan loven praktiseres, men lovreglene om plansystemet vil også ha betydning. Dette har vært et hovedpunkt i utvalgets drøftinger. Det dreier seg om å bygge inn mekanismer i loven som kan sikre en riktig balanse mellom lokalt selvstyre og behovet for å vareta nasjonale og regionale hensyn. Kommunene og fylkeskommunene må ha frihet til å bestemme spørsmål som bare eller i det alt vesentlige bare berører dem selv. Systemet må imidlertid også være slik at statlige og regionale hensyn og interesser kommer fram og tydeliggjøres i planleggingen, og at de kan varetas i nødvendig grad, selv om planene vedtas av kommune og fylkeskommune. Det er i den sammenhengen viktig at de forskjellige statlige myndighetene samordner sine synspunkter inn mot planleggingen. Samtidig må det gjelde et gjensidighetsprinsipp som sikrer at lokale behov og oppfatninger kommer fram og kan påvirke de statlige og regionale standpunktene gjennom åpen dialog.

En viktig side av samspillet er at det er ryddige spilleregler for hvordan konflikter mellom myndighetsnivåene skal forebygges, avklares og så vidt mulig løses. Utvalget mener konflikter og interessemotsetninger primært må løses gjennom selve planprosessen. Dette fordrer at alle viktige aktører deltar i planarbeidet fra begynnelsen, og så vidt mulig blir enige om hvordan planarbeidet skal foregå. Utvalget foreslår at det i alminnelighet skal utarbeides et planprogram. Lykkes det ikke å oppnå enighet gjennom den ordinære prosessen, skal det mekles mellom partene. Utvalget foreslår nye regler om innsigelse, som setter rammer for bruken av innsigelse og gjør mekling obligatorisk. Dersom mekling ikke fører fram, og innsigelsen ikke tas til følge, må konflikten løses av de sentrale myndighetene.

Gjennom høringen framkommer det en del skepsis til fylkesplanlegging, og det er stilt spørsmål om den skal ha en overkommunal karakter. Utvalget har nå utformet sine forslag til nye planformer på regionalt og kommunalt nivå slik at det etableres likeverdighet og balanse med gjensidig deltakelse og dialog mellom kommuner og fylkeskommuner. Eventuelle konflikter må i tilfelle avgjøres av staten sentralt. Utvalget mener derfor at overkommunespørsmålet ikke lenger er aktuelt i denne sammenhengen.

En annen viktig side av samspillet knytter seg til forholdet mellom plannivåene. Loven gir i dag anvisning på et planhierarki hvor overordnete planer skal legges til grunn for de mer detaljerte planene. Utvalget mener at dette systemet bør videreføres, og har lagt dette til grunn for utformingen av bestemmelsene. For eksempel skal en fylkesplan legges til grunn for den kommunale planleggingen innenfor planområdet, og også for sektorenes planlegging og vedtak. Utvalget ser likevel dette som et spørsmål om gjensidighet og dialog, ved at kommunene for eksempel deltar aktivt i arbeidet med fylkesplanleggingen. Arbeidet med regional og kommunal planstrategi skal gå parallelt, slik at det kan skje en gjensidig tilpasning tidlig i planarbeidet.

Samspillet blir ikke godt hvis ikke planleggingen oppfattes som forpliktende for partene. Det må derfor vurderes regler for å sikre at planene ikke blir «luftslott», men er forankret i en konkret og realistisk vurdering av hva som er mulig, og hvilke virkemidler som skal brukes for å oppnå målene.

Utvalget legger til grunn at det er et stort behov for bedre kommuneoverskridende planlegging, og har derfor utformet sine forslag til planer i kommuner og på regionalt nivå for at de skal være effektive redskap for slik planlegging. Utvalgets forslag vil gi et bedre samspill mellom nivåene. Det har i høringen til utvalgets første delutredning vært en del skepsis i kommunene til å styrke fylkesplanleggingen. Samtidig har den politiske behandlingen av oppgavefordelingen mellom stat, fylkeskommune og kommune klargjort at fylkeskommunen ikke skal ha overkommunale funksjoner. Utvalget mener en god regional planlegging, herunder fylkesplanlegging og interkommunalt plansamarbeid, er nødvendig, og har lagt stortingsbehandlingen av oppgavemeldingen til grunn for sine forslag. Det er lagt stor vekt på at kommunene skal delta aktivt som likeverdig partner i den regionale planleggingen, og at staten skal godkjenne regionale fylkesdelplaner om arealbruk som binder kommunene.

For å få til et godt samspill mellom nivåene foreslår utvalget blant annet følgende:

Regjeringen skal hvert fjerde år utarbeide en samordnet nasjonal politikk for kommunal og regional planlegging. Denne skal legges til grunn for eller innpasses i planleggingen, og den skal også omfatte statens oppfølgning av planene (§ 4-1).

Staten bør i større grad enn til nå gi retningslinjer for hvordan viktige nasjonale mål og hensyn skal varetas i planleggingen. Utvalget foreslår en ny bestemmelse om statlige planretningslinjer, til erstatning for regelen om rikspolitiske retningslinjer. Dette og andre statlige virkemidler omtales nærmere nedenfor i kapittel 5.

Et godt samspill mellom sektorene, og samhandling med de kommunale og regionale planmyndigheter i planleggingens forskjellige faser, er en sentral forutsetning for god koordinering av interesser og sektorer gjennom saksbehandlingen. Forslagene utvalget nå fremmer legger stor vekt på at sektorene bringes tidlig inn med klare regler for samhandling og deltakelse gjennom prosessen.

Den regionale planleggingen foreslås styrket og gjort langt mer fleksibel. Det er her et hovedpunkt at både kommunene og statlige sektormyndigheter skal delta aktivt i arbeidet slik at det etableres et bredt partnerskap for løsning av de regionale planoppgavene og for gjennomføringen. Gjennom den regional planstrategien som skal utarbeides hvert fjerde år, etter fylkestingsvalget, skal de forskjellige nivåene komme fram til et felles opplegg. Dette er drøftet nærmere i kapittel 4.

Plikten for statlige og fylkeskommunale fagmyndigheter til å delta i planleggingen klargjøres i loven. Det skal etableres et regionalt planforum i hvert fylke hvor de forskjellige statlige, regionale og kommunale aktører kan møtes for avklaring og løsning (§ 2-5).

Utvalgets forslag er basert på den myndighetsorganisering som er innført gjennom den nye kommuneloven for fylker og kommuner, og som er etablert i plan- og bygningsloven for de statlige, regionale og kommunale planyndighetene. Det foreslås i tillegg at Sametinget får myndighet til å fremme innsigelse, og til å klage på vedtak som vesentlig berører samiske interesser etter loven.

Offentlig planlegging og private interesser

Mye av diskusjonen i utvalget har også dreid seg om private interessers stilling i planleggingen. Planleggingen kan ikke lenger ses primært som en offentlig prosess som resulterer i restriksjoner og plikter for innbyggerne. Konkrete resultater kan bare oppnås ved et nært samarbeid mellom offentlige myndigheter og private aktører, ut fra tanken om felles interesser og partnerskap. Prosessene må legge opp til dette. Utvalget er ikke minst opptatt av dette i forbindelse med den regionale planleggingen. Skal denne planleggingen bli et viktig redskap for regional utvikling, må også næringslivet, organisasjoner og andre private aktører engasjere seg i planarbeidet og påta seg oppgaver i forbindelse med gjennomføringen.

Generelt må planprosessene også være så brede at alle berørte interesser blant befolkningen kommer fram og får mulighet til å bli hørt. Det gjelder ikke minst grupper og interesser som har vanskeligheter med å nå fram. Utvalget har lagt vekt på å forbedre og styrke reglene i loven om planprosess og medvirkning. Dette kommer vi tilbake til nedenfor i kapittel 2.4.

Grunneierinteressene er meget viktige i diskusjonen om planleggingen etter plan- og bygningsloven, særlig arealplanleggingen. Utvalget legger til grunn bred enighet om at det offentlige må regulere og ha «det siste ordet» når det gjelder arealbruken. Men grunneiernes og andre rettighetshaveres ønsker og interesser vil alltid være et viktig utgangspunkt for vedtaket om hvordan arealene skal utnyttes og må tillegges stor vekt. Mulighetene for gjennomføring av planer er i realiteten ofte knyttet til grunneierens egne behov og planer. Arealplanene har avgjørende betydning for hvordan en eiendom kan utnyttes, og dermed for eiendomsverdien. Rettssikkerheten for grunneierne blir derfor et viktig punkt. Utvalget foreslår generelt grundigere planprosesser, også i forhold til grunneierne. Et viktig punkt i utvalgets forslag er at dagens kommunedelplaner for arealbruk, som åpner for ganske detaljert styring av arealbruken i byggeområder uten partsrettigheter og klageadgang for grunneierne, fjernes og erstattes av områdeplan med grundigere planprosess og klageadgang. Generelt foreslår utvalget et krav om detaljplan eller områdeplan for regulering som har vesentlig betydning for igangværende virksomhet.

Regler for gjennomføring av lovens formål

For at lovens formål skal prege den konkrete planleggingen og prioriteringen, foreslår utvalget en bestemmelse i lovens innledningskapittel om verdier og retningslinjer for planleggingen (§ 1-4), som utfyller og konkretiserer formålsbestemmelsen. I senere bestemmelser i loven henvises det flere ganger til formålet, eller mer generelt til «den fysiske, miljømessige, økonomiske, sosiale og kulturelle utviklingen», som i en kort form er ment å avspeile formålsparagrafen. Den innledende bestemmelsen om kommuneplan nevner også de mål og oppgaver som en kommuneplan i alminnelighet bør omfatte, og som også reflekterer formålsparagrafen.

Det er gjennomgående i utvalgets forslag at det åpnes for at mange av de hensynene og oppgavene som nevnes i formålsparagrafen, skal kunne varetas i planleggingen på en bedre måte enn i dag.

Dette gjelder for det første materielle hensyn. Det blir bedre muligheter til å vareta både næringsinteresser, miljø, helse og sikkerhet, og verneinteresser knyttet til natur- og kulturmiljø. For det andre gjelder det kravene til grundigere planprosess og medvirkning, som vil bidra til at de forskjellige hensyn kan komme tydeligere og mer presist fram. Kravet om konsekvensutredning av vesentlige virkninger for miljø, naturressurser eller samfunn vil virke i samme retning.

I særskilte kapitler i loven, (kapittel 13-16 i lovens Del V), foreslås egne bestemmelser om viktige tverrgående planoppgaver som; samordnet areal- og transportplanlegging, kystsoneplanlegging, samordnet vannplanlegging, og planlegging av større sammenhengende natur- og friluftsområder.

2.1.3 Lovstruktur

Utvalget pekte i sin første utredning på behovet for en bedre lovstruktur. Også mandatet tar opp dette, så vel som en del av høringsinstansene. Utvalget tar med sitt forslag sikte på å bygge opp plan- og bygningsloven som en oversiktlig og lett tilgjengelig lov der det i innledningskapittelet gis en oversikt over lovens formål, hvilke oppgaver den skal vareta, og sammenhengen mellom plansaker og byggesaker mv. Også kapittel- og paragrafinndelingen blir nå ensartet og gjennomgående i den delen av loven som utvalget har arbeidet med, og den bør være et hensiktsmessig utgangspunkt for Bygningslovutvalgets arbeid med lovens bygningsdel.

Når det gjelder sammenhengen med andre lover som virker sammen med plan- og bygningsloven vises til kapittel 2.2. nedenfor, og til § 20-2 Endringer i andre lover med motiver.

Utvalget ser at det på dette felt stadig vil være nye behov og utfordringer, og nye løsninger, både i utviklingen av plansystemet og i forholdet til sektorlovgivningen. Nye krav vil også komme utenfra, for eksempel i form av EU-direktiver. Det er etter utvalgets syn nødvendig med et kontinuerlig arbeid med lovutviklingen på dette viktige feltet, som også bør omfatte forholdet mellom plandelen og bygningsdelen. Utvalget fremmer sine forslag ut fra en vurdering av hva som i dag synes mest tjenlig. Plan- og bygningsloven bør være oppdatert og egnet til enhver tid, i stedet for å måtte repareres grundig hvert 20. år, slik tilfellet har vært hittil. Utvalget vil sterkt anbefale at Regjeringen nedsetter en fast kommisjon for denne oppgaven.

2.2 Bedre samordning

2.2.1 Innledning

Mandatet

Et viktig punkt i utvalgets mandat gjelder lov- og virkemiddelsamordning. Utvalget er bedt om å videreføre «arbeidet med lovsamordning for å tilstrebe en enkel lovstruktur, et samfunnsmessig forsvarlig og forutsigbart system for forvaltning av landets arealer, og slik at det legger til rette for rask avklaring av enkeltsaker om utbygging eller vern». Dette gjelder blant annet «hvordan plan- og bygningslovgivningen og deler av konsesjonslovgivningen kan samordnes bedre, spesielt i de tilfeller der konsesjoner er av lokal eller regional karakter». Det sies videre:

«Dette kan for eksempel innebære at vedtak etter plan- og bygningsloven også utvides til å virke som konsesjon, eller slik at det blir klarere kopling mellom planvedtak og konsesjon. En forutsetning vil være at de hensyn sektorene ivaretar fortsatt blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte, og at sektorenes kunnskap benyttes slik at verdiskaping og andre hensyn ivaretas.»

Første delutredning

I NOU 2001:7 drøftet utvalget samordningsspørsmålene forholdsvis inngående. Et enstemmig utvalg uttalte blant annet (s. 24):

«Utvalget ser at det er mulig å forenkle hele beslutningssystemet i samfunnet vårt ved i enda større grad å gjøre plansystemet i plan- og bygningsloven til

• en felles arena for avveining og avklaring mellom sektorinteresser

• en felles plan- og beslutningsprosess for saker som er viktige for fylker og kommuner

• et felles planredskap for sektorer som har betydning for arealbruken.

Samordning vil ofte medføre at beslutningsprosessene blir mer krevende, og både graden av samordning, og måten den skal oppnås på, må vurderes mot andre hensyn.»

Ut fra dette skisserte utvalget forskjellige mulige mekanismer for samordning mellom plan- og bygningsloven. og særlovgivning. Utvalget ga også støtte til det syn, som allerede var fremmet av den daværende regjering, at statlige krav om særlige sektorplaner overfor kommunene bør fjernes, og at kommuneplanen/kommunedelplaner bør være det felles planinstrument for kommunale sektorplaner.

Høringen

Høringsuttalelsene til NOU 2001:7 viste at det er bred oppslutning om målet om en forenkling av beslutningssystemet gjennom bedre samordning mellom plan- og bygningsloven og sektorlovgivningen, og at mange av de særlige plankrav til kommunene kan fjernes. Ikke minst pekte kommunene på behovet for bedre samordning mellom statlige fagmyndigheter og mellom de forskjellige særlover. Men også myndighetene på fylkesnivå og mange organisasjoner støtter denne hovedtanken. Det kommer ikke minst til uttrykk fra utbyggingssiden, som også møter dagens fragmenterte lov- og myndighetssystem i praksis. Enkelte sektormyndigheter er likevel skeptiske til for vidtgående samordning, og mener dette krever nærmere vurdering av hvert saksområde. Det pekes blant annet på behovet for å kunne vareta faglige krav og nasjonale interesser.

Videre vurdering

På dette grunnlaget har utvalget arbeidet videre med samordningsspørsmålene med sikte på konkrete forslag. I løpet av 2002 avholdt utvalget møter med hvert enkelt departement som har relevant lovgivning eller på annen måte har interesse av plan- og bygningslovens plansystem. Også en del underliggende etater deltok. Møtene ga utvalget oversikt over de forskjellige sektorenes lovgivning og forvaltningssystem for planlegging og enkeltvedtak. Bildet er sammensatt og til dels komplisert, og det gjør seg gjeldende forskjellige hensyn. Utvalget fikk likevel et klart positivt inntrykk av mulighetene og interessen for bedre samordning mellom særlovgivningen og plan- og bygningsloven, og mener det er godt grunnlag for å gå videre.

Utvalget har drøftet hva som kreves for at plansystemet i plan- og bygningsloven kan bli et reelt virkemiddel for bedre samordning, og samtidig et alternativ til någjeldende planlegging og vedtak etter særlovgivningen. Sektorene må også se fordeler i å kunne bruke plansystemet for sine formål. Dette har vært viktige premisser i arbeidet med lovforslaget. Det har vært nødvendig for utvalget å analysere nærmere både samordningsbegrepet, og hva som kreves for å oppnå samordning mellom plan- og bygningslovens plansystem og sektorlovgivningen.

2.2.2 Hva vil det si å samordne? Utvalgets hovedsyn

Utvalgets hovedsyn er fortsatt at plansystemet i plan- og bygningsloven bør utvikles slik at det så langt som mulig kan samordne sektorenes virksomhet i planområdet. Vi mener også at plansystemet bør utvikles slik at det langt på veg kan bli et felles planverktøy for sektorene.

Skal plansystemet i plan- og bygningsloven kunne bli et vesentlig bedre redskap for samordning, kreves endringer både av plansystemet selv, og av forholdet mellom den folkestyrte planleggingen på den ene siden og den faglig styrte sektorforvaltningen på den andre. Endringene må gjelde både planprosessen, de styringsmidlene som legges inn i planene, og planers virkninger.

Planene etter plan- og bygningsloven er i sin natur sektorovergripende; de omfatter flere - ofte mange - sektorer, interesser og hensyn innenfor planområdet, som alle har sine egne mål og oppgaver. Sektorene, interessene og hensynene kan dels være sammenfallende, dels trekke i forskjellige retninger. Samordning innebærer at disse sektorene, interessene og hensynene, og forholdet mellom dem, blir klarlagt, sett i sammenheng og avveid i forhold til hverandre gjennom planprosessen, og at de i neste omgang følger planene. Dette er dels spørsmål om hvordan selve prosessen organiseres. Planprosessene må være slik at de forskjellige sektormyndigheter blir trukket inn og kan delta i planleggingen på en god måte, at prosessene skaper forutsigbarhet i forholdet mellom planmyndighetene og sektormyndighetene, og at konflikter løses på en måte som partene godtar.

Dels er det spørsmål om «materiell» samordning av mål og virkemiddelbruk mellom sektormyndighetene. Resultatet av avveiningen kommer til uttrykk i planens innhold, det vil si planvedtaket. Selve planen må gi de nødvendige muligheter til både å vareta og avveie de forskjellige hensynene på en dekkende og tilstrekkelig nyansert måte. Planene må kunne gi et resultat som sektormyndighetene er tjent med.

Skal en vedtatt plan virke samordnende, må den også være forpliktende og følges. Det betyr i praksis at de som senere skal treffe vedtak eller tiltak av betydning for planens gjennomføring, legger planen til grunn. I utgangspunktet vil en vedtatt plan være resultatet av samarbeid i en felles planprosess hvor alle myndigheter har deltatt, og det vil være både interesse for og vilje til å gjennomføre den. Loven må likevel ha regler som sikrer dette. Virkningen av planen kan variere fra å være retningsgivende til å være direkte rettslig bindende. Planen kan også ha den virkning at den gjør vedtak etter annen lovgivning overflødig, jf. nærmere diskusjon nedenfor.

Oppsummering

Oppsummert kan samordning gjennom plan- og bygningsloven oppnås:

• ved at planprosessen avklarer sektorer og interesser og gjør det mulig å se dem i sammenheng,

• ved at de forskjellige sektormyndighetene, ikke minst de statlige myndighetene, reelt søker å samordne sine synspunkter,

• ved at reglene om de forskjellige planformene gir muligheter for å vareta og avveie alle sektorinteresser på en god måte,

• ved bestemmelser om at planen skal følges ved senere vedtak, særlig ved anvendelsen av annen lovgivning.

I det følgende vil utvalget drøfte disse fire temaene nærmere. Videre detaljer vil framkomme i behandlingen av de enkelte planformene (Del III) og sektorgjennomgangen (Del IV).

Arealbruk

Når det spesielt gjelder arealbruk, må de aller fleste bygge- og anleggstiltak av noen størrelse i dag ha tillatelse etter flere forskjellige sektorlover, og krever i tillegg ofte både reguleringsplan, konsekvensutredning og enkelttillatelse etter reglene i plan- og bygningsloven. Systemet er samlet sett komplisert, og for tiltakshaver er det tidkrevende og ofte uforutsigbart. Det er flertallets hovedsyn at det ligger en meget betydelig forenklingsmulighetved å la planer etter plan- og bygningsloven samtidig oppfylle krav om plan og tillatelse i enkeltsaker etter særlovgivning, inkludert krav om konsekvensutredning. Målet er altså å kople sektorplaner og sektorvedtak til planer etter plan- og bygningsloven, eventuelt å bruke planformene i plan- og bygningsloven direkte for regulering og tiltak etter sektorlovgivning.

Nivåer

Utvalget minner om at samordningen har to hovedlinjer: «horisontal» samordning mellom sektorer, og «vertikal» samordning mellom forvaltningsnivåene stat, fylkeskommune og kommune. Disse to dimensjonene griper inn i hverandre ved at særlovgivningen legger myndighet til de forskjellige nivåene. Samordning mellom sektorer vil derfor ofte også kreve samordning mellom nivåer.

Et grunnleggende problem knyttet til samordning gjennom plan- og bygningsloven er at mange særlover legger myndighet primært til statlige fagorganer, mens planene etter plan- og bygningsloven primært vedtas av de folkevalgte organer i kommuner og fylkeskommuner. Diskusjonen om samordning blir derfor ofte også en diskusjon om riktig forvaltningsnivå og beste styringsmåte for vedkommende samfunnsoppgave. På mange måter møtes her to prinsipielt forskjellige styringsmåter og -ideologier. Men forskjellen bunner til dels i ulikheter i oppgavenes karakter, og i en vurdering av hvordan vedkommende oppgave best kan varetas ut fra henholdsvis nasjonale, regionale eller kommunale behov.

Dette vil i praksis nødvendigvis reise spørsmålet om kapasitet og kompetanse hos henholdsvis planmyndighetene og sektormyndighetene. Overlates kommunene som planmyndighet ansvaret for å vareta en del sektorhensyn gjennom sine planer, som statlige fagmyndigheter hittil har hatt ansvaret for på grunnlag av sektorlovgivningen, må kommunene nødvendigvis også få - eller få tilgang til - den kompetansen som er nødvendig for dette. Samarbeidet med fagmyndighetene blir uansett viktig, og en viss veiledning vil fagmyndigheten i alle fall ha plikt til. Det må imidlertid foretas en grundig vurdering for hvert saksområde av kommunenes reelle muligheter til å påta seg oppgavene, og hvordan kompetansebehovet skal løses. Utvalget har ikke hatt mulighet til å gå detaljert inn i disse spørsmål for alle sektorene og forutsetter at dette arbeidet skjer som en del av den videre oppfølgningen.

Slik samordning reiser også en del rettslige spørsmål som utvalget ikke har hatt mulighet til å utrede i detalj. Ett problem er at mange sektorlover med konsesjonsordninger med videre setter opp rettslige kriterier for når tillatelse kan gis, og rammer for skjønnet for hvilke hensyn som kan vektlegges og vilkår som kan stilles. Det kan videre være nærmere regler om rapportering med videre, om sanksjoner ved overtredelse av en tillatelse, og om myndighetenes adgang til å omgjøre en gitt tillatelse. En del av reglene i plan- og bygningsloven er derimot nokså generelt formulert, og det er et gjennomgående trekk at det er overlatt planmyndighetene en stor grad av fritt skjønn til å bestemme hvordan arealene skal utnyttes og hva som skal tillates, og hvilke bestemmelser som skal gis i tilknytning til planen. Planmyndighetene kan - og skal - bygge sine vurderinger på et bredt spekter av hensyn. Det er nettopp dette som gjør det mulig å samordne mange interesser. Også dispensasjonsbestemmelsen er ganske vidt formulert. Disse forskjellige lovteknikker og hensyn vil i noen grad kunne kollidere. Det er svært viktig at det blir klare linjer på slike punkter, og løsningene må bero på en grundig vurdering av hver enkelt ordning.

2.2.3 Samordning gjennom planprosessen

En avgjørende forutsetning for at plan- og bygningslovens plansystem skal virke samordnende, er at alle viktige sektorer, interesser og hensyn varetas i planprosessen. Utvalget mener det er nødvendig å klargjøre og bygge ut reglene om behandlingen av de forskjellige planene for å oppnå dette. Som et viktig utgangspunkt foreslår utvalget en generell bestemmelse om at alle offentlige organer har rett og plikt til å delta i planleggingen etter loven når den berører deres egne planer og vedtak (§ 1-5).

Utvalget går inn for å styrke den regionale planleggingen uavhengig av diskusjonen om oppgavefordelingen. En god regional planlegging, som rettes inn mot aktuelle oppgaver, er et meget viktig virkemiddel for samordning, både mellom forvaltningsnivåene og mellom sektorene. Utvalget fremmer flere forslag for å legge til rette for at sektorinteresser både kan varetas bedre og ses i sammenheng med andre hensyn i den regionale planleggingen. Både statlige sektormyndigheter og kommunene skal varsles om planoppstart og trekkes mer aktivt og forpliktende inn i hele prosessen.

For all planlegging gjelder at den skal være en åpen prosess med bred medvirkning. Dette vil bidra til å klarlegge de forskjellige interessene som knytter seg til planen. Dette kan være et viktig grunnlag for sektormyndighetenes arbeid med planen. Enhver som fremmer planforslag skal legge til rette for medvirkning. Kommunen har et særlig ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging.

Virkemidler

Utvalget foreslår at kommuner og fylkeskommuner skal ha plikt til å utarbeide henholdsvis kommunal og regional planstrategi i begynnelsen av ny kommunestyre- og fylkestingperiode, i samarbeid med berørte myndigheter og interesser. Planstrategien skal vise hvilke utfordringer kommunen og regionen står overfor, og avgjøre hvilke planoppgaver som skal tas opp. Dette vil synliggjøre sektorenes interesser og behov og gi kommunen og fylkeskommunen et redskap for å kunne se oppgaver på tvers av sektorer.

Også større vekt på samfunnsdelen i kommuneplanen vil bidra til at sektorenes interesser og behov vurderes opp mot utfordringer, mål og oppgaver for kommunesamfunnet, kommunen som organisasjon og sektorene enkeltvis og i samarbeid.

For de fleste plantyper skal det utarbeides et planprogram som grunnlag for planarbeidet. Planprogrammet skal gjøre rede for formålet med planarbeidet, planprosessen, opplegget for medvirkning og behovet for utredninger. Alle berørte myndigheter skal delta i utarbeidingen av planprogrammet. Dette vil tvinge dem til å klargjøre sine interesser i planleggingen på et tidlig tidspunkt. For detaljplan, som i stor grad fremmes av private aktører, skal det ved starten av planarbeidet holdes et møte om saken med planmyndigheten og andre berørte myndigheter.

Et viktig moment i utvalgets samlede forslag, er at reglene om konsekvensutredning integreres i planbestemmelsene. Dette vil gi mer samordnede beslutningsprosesser i arealplaner med vesentlige virkninger.

Videre foreslår utvalget at ordningen med planforum i hvert fylke lovfestes. Planforumet vil kunne være en godt egnet arena for drøftinger og vurderinger av hvordan ulike sektorer og interesser kan varetas mer samlet gjennom plan- og bygningsloven, og samordning av sektorenes synspunkter.

Muligheten for å samordne sektorinteresser innenfor rammen av planer etter plan- og bygningsloven er også avhengig av hvordan eventuelle konflikter mellom planmyndighetene og sektormyndighetene løses. Utvalget foreslår en klargjøring av reglene om innsigelse, og vil lovfeste ordningen med mekling når innsigelse gjøres gjeldende. Lykkes ikke meklingen, vil saken gå til departementet for avgjørelse. Dette er en sikkerhetsventil for sektormyndigheter som varetar nasjonale og viktige regionale interesser.

Utvalget mener det vil bety en vesentlig forenkling av hele beslutningssystemet dersom en i langt større grad enn i dag kan behandle en sak etter flere lover på grunnlag av én felles prosess. Med de ordninger for planprogram, medvirkning, høring, konsekvensutredning osv., som her foreslås, er det liten grunn til at sektormyndigheter ikke skal kunne bruke denne prosessen også for sine formål. Vi kommer nærmere tilbake til dette i kap. 2.2.5

Statlige myndigheter må også ha mulighet til unntaksvis selv å initiere planlegging og utarbeide og vedta planer etter loven. Det er da svært viktig at dette skjer etter de samme reglene som når kommunen eller fylkeskommunen planlegger, og i nært samarbeid med de lokale planmyndighetene. Utvalget legger stor vekt på at vi skal ha et enhetlig plansystem. Så langt som mulig bør det gjelde de samme regler for planleggingen uten hensyn til om det er staten, fylkeskommunen eller kommunen som er planmyndighet.

2.2.4 Samordning av statlig politikk. En tydeligere stat

Selv om planprosessene forbedres slik det er skissert, vil det ofte være et problem for den regionale og kommunale planleggingen at statlige sektormyndigheter fremmer forskjellige synspunkter i planarbeidet, som kan være vanskelige å forene. Når det i tillegg er mange ulike synspunkter fra fylkeskommunale og kommunale myndigheter, blir avveiningen og samordningen nødvendigvis svært krevende. Dette gjelder i særlig grad for kommunene, som sterkt etterlyser en bedre statlig samordning inn mot de lokale planprosessene.

Skal dette oppnås, må loven ha mekanismer for samordning av statlig politikk overfor regioner og kommuner. Samtidig må den gi muligheter for staten til å trekke opp mål og retningslinjer for den regionale og kommunale planleggingen. Forslagene for å styrke den regionale planleggingen, og forslaget om et planforum i hvert fylke, er viktige ledd i dette, men ikke tilstrekkelige. Samordningen må også skje på sentralt hold. Det er i de senere år gjort innsats i denne retningen, men det er rom for forbedringer. Utvalget foreslår at Regjeringen hvert fjerde år skal utarbeide en samordnet nasjonal politikk for regional og kommunal planlegging (§ 4-1) som skal formidles til fylker og kommuner.

Dagens regler om rikspolitiske bestemmelser foreslås videreført og styrket som statlig planbestemmelse. Det er en viktig intensjon med forslagene at de forskjellige sektormyndighetene skal bruke disse virkemidlene aktivt for å sikre at viktige nasjonale hensyn varetas i den kommunale og regionale planleggingen. Gjennom den sentrale behandlingen av statlige planretningslinjer, og vedtaket som kongelig resolusjon, sikres nødvendig samordning mellom departementene.

Utvalget vil også understreke betydningen av at staten samordner sin virkemiddelbruk i forbindelse med gjennomføringen av planene.

2.2.5 Utvikling av planverktøyet for å oppnå større grad av samordning. Nærmere om hvordan sektorhensyn kan varetas i planene

Samordning krever også at de planene som vedtas, vil være tjenlige virkemidler for sektormyndighetene.

Felles arena og plandokument

Når det gjelder samfunnsplanleggingen, det vil si i første rekke kommuneplanens samfunnsdel og annen regional planlegging enn arealplanlegging, byr ikke dette på særlige problemer. Plansystemet i plan- og bygningsloven bør være det felles planverktøy for sektorene på regionalt nivå og kommunenivå. Dels kan sektorene behandles innenfor samlete fylkesplaner og kommuneplaner. Dels kan det utarbeides fylkesdelplaner og kommunedelplaner for bestemte temaer eller virksomhetsområder. For utvalget har det viktige vært at dette skal kunne være felles planredskap, og at forskjellige særregler om sektorplaner kan fjernes. Utvalget konstaterer at dette synet deles av Regjeringen og Stortinget. Vi har også gjennomgående fått støtte for dette synet av fagdepartementene. Det alminnelige kravet om høring og offentlig ettersyn av planforslag er et generelt prosesskrav etter loven og må gjelde også for slike planer. Men planprosessen kan forenkles for rene sektorplaner ved at planprogrammet sløyfes.

Situasjonen er mer komplisert når det gjelder arealplanleggingen med rettslig bindende virkning. Spørsmålet om hva som skal kunne bestemmes i planene etter plan- og bygningsloven for å kunne vareta bestemte interesser, særlig sett i forhold til den myndighet som er lagt til særlovgivningen, er vanskelig fordi det er så sammensatt.

Utvalget har fått bred støtte for det hovedsyn at arealplanene etter plan- og bygningsloven skal være «den felles arena» for kartlegging og avveining av de forskjellige hensyn og interesser i planområdet. Skal dette oppnås, må regelverket for de enkelte planformene være slik at alle hensyn og interesser kan varetas og komme til uttrykk i planen. Hvis ikke, vil planene bare vise en del av de samlede regler og restriksjoner som gjelder for arealbruken i planområdet; planen blir m.a.o. ikke «felles arena». Her er vi ved kjernen i spørsmålet om samordning mellom plan- og bygningsloven og den sektorlovgivningen som har betydning for arealbruk.

Utvalget mener alle de bestemmelser som gjelder for bruken av et areal må komme til uttrykk i et felles plandokument, som må være vedkommende plan etter plan- og bygningsloven. Samtidig er det klart at ikke alle disse bestemmelsene vil kunne vedtas av kommunen som planmyndighet. Viktige hjemler for vedtak, særlig om virksomhet som har betydning for arealbruken, ligger hos sektormyndighetene. Hjemmelen for bestemmelsene for bruk av arealer, herunder bestemmelser som regulerer virksomhet, vil altså kunne finnes:

• i plan- og bygningsloven selv, det vil si som hjemmel for hva kommunen som plan- og bygningsmyndighet selv kan bestemme,

• i sektorlovgivning, hvor myndigheten er lagt til kommunen,

• i sektorlovgivning, hvor myndigheten er lagt til fylkeskommunen eller staten.

I tillegg er situasjonen ofte den at en sektormyndighet ønsker bestemte løsninger for arealbruken i en plan. Dette kan myndigheten kreve ut fra den oppgaven den har og de interesser den skal vareta, uten at dette nødvendigvis bygger på noen lovbestemmelse. For eksempel vil statlige naturvernmyndigheter gjerne arbeide for å sikre viktige naturverdier i en plan, uten at det er snakk om formelt vernevedtak etter naturvernloven. Tilsvarende vil gjelde også på mange andre sektorområder. I slike tilfelle må hjemmelen for de løsningene som ønskes, ligge hos kommunen som planmyndighet. Går kommunen imot sektormyndighetens ønske, vil sektormyndigheten eventuelt gjøre gjeldende innsigelse, hvis vilkårene for dette er oppfylt. Eventuelt kan de i neste omgang vurdere bruk av sin egen lovgivning.

Forslagene

For å gjøre arealplanene etter plan- og bygningsloven til en «felles arena», fremmer utvalget forslag etter to linjer:

For det første foreslås det at kommunen og fylkeskommunen som planmyndighet får bedre muligheter til å vareta sektorinteresser og -hensyn i arealplanene enn de har i dag. Dette gjelder særlig kommuneplanens arealdel, hvor mulighetene i dag er temmelig begrenset, særlig utenfor byggeområder. Men også for områdeplan og detaljplan foreslås det en viss utvidelse av muligheten til å gi bestemmelser i forhold til dagens reguleringsplan. Et viktig nytt element er hensynssoner, som kan virke på tvers av arealformål og som kan innføres i alle former for arealplaner. Disse vil være uttrykk for de forskjellige typer av restriksjoner og bestemmelser kommunen vedtar.

På saksområder hvor kommunen har myndighet, ligger det spesielt godt til rette for at plan- og bygningslovens plansystem blir det felles planverktøyet for arealstyring. Planprosessene må sikre de forskjellige kommunale organers medvirkning, og det blir kommunestyrets sak å avveie og om nødvendig prioritere mellom dem. Tilsvarende gjelder for saksområder som er lagt til fylkeskommunen og fylkestinget for fylkesdelplaner.

For det andre foreslår utvalget at også vedtak om arealbruk, og om virksomhet av betydning for arealbruk, som er fattet av fylkeskommunen eller staten med hjemmel i særlovgivning, skal kunne komme til uttrykk i arealplanen på en dekkende måte. Dette er et viktig nytt grep. Vedtakene forutsettes stort sett å komme til uttrykk gjennom hensynssonene, med tilhørende bestemmelser, som eventuelt kan gå på tvers av arealformål. Eksempler kan være visse sikringssoner av hensyn til forsvaret, eller soner med viktige kulturminner som har vern etter kulturminneloven. De kan også uttrykkes direkte gjennom arealformål, eventuelt i kombinasjon med hensynssone. For eksempel bør et område som er vernet etter naturvernloven, markeres i kommuneplanens arealdel som LRNF-areal med særskilt hensynssone (naturvernsone). Dette systemet vil erstatte dagens arealkategori «båndlagt område». Det gir sektormyndighetene et mer fleksibelt verktøy for styring av arealbruken gjennom kommuneplanen, samtidig som dette blir en del av planen. Slike sektorvedtak kan være truffet tidligere, uavhengig av planleggingen, men kan også komme som resultat av planarbeidet. I begge tilfeller inkorporeres sektormyndighetens vedtak i planvedtaket og blir en del av planen.

Enkelte rettslige sider må klargjøres i forbindelse med at dette systemet settes ut i livet. Det gjelder for eksempel hvilken saksbehandling som skal kreves når det er behov for endringer av de forhold og regler som er basert på særlovgivning. Kan dette for eksempel endres gjennom vanlig endring av planen, eller kreves det en saksbehandling etter særlovens regler om omgjøring eller endring? Dette og andre rettslige spørsmål må vurderes i forbindelse med gjennomføringen av systemet.

Det bør kunne settes slike vilkår gjennom bestemmelser til planen som er nødvendige for å vareta de aktuelle sektorhensyn på en tilfredsstillende måte. Dermed vil arealplaner etter loven i stor utstrekning kunne erstatte sektorplaner og enkelttillatelser til bygge- og anleggstiltak. Systemet vil kunne forenkles vesentlig ved at saksbehandlingsregler og ordninger etter særlover kan fjernes og erstattes av et felles beslutningssystem etter plan- og bygningsloven.

Det samme gjelder langt på veg også for planer og vedtak med formål å verne viktige natur- og kulturverdier, og friluftsinteresser. Ved å benytte de planverktøyene som utvalget nå foreslår, vil en kunne oppnå nyanserte former for vern, tilpasset de vernebehov som foreligger og de øvrige interesser i området. Utvalget foreslår for eksempel at det i kommuneplanens arealdel skal kunne gis retningslinjer og bestemmelser for nye tiltak og ny virksomhet i utmarksområder som det ikke er adgang til i dag. Slik vil avveiningen mellom bruk og vern av arealer og bygninger skje ut fra en helhetlig vurdering sammen med andre hensyn som del av den generelle arealplanleggingen, i stedet for etter sektorlovgivning. Kravene kan justeres i takt med endrete formål, som del av planrevisjon.

Det er viktig at det er klart hva kommunen kan bestemme selv som planmyndighet eller sektormyndighet, og hva som bare kan bestemmes ved vedtak av statlig sektormyndighet eller fylkeskommunen. Her kan det lett oppstå uklarheter. Utvalget ønsker som nevnt å utvide kommunens kompetanse som planmyndighet, og dette er reflektert i forslaget med hensyn til hva som kan gis av retningslinjer og bestemmelser i de forskjellige planene. For eksempel bør kommunen i en områdeplan et stykke på veg kunne stille krav om tiltak for å begrense støy. Slike tiltak vil kunne være en viktig forutsetning for planens lokalisering av boligområder i forhold til en veg eller støyende næringsvirksomhet. Samtidig vil forurensingsmyndigheten kunne ha hjemmel til å sette støykrav. Som hovedregel bør det ikke være overlappende kompetanse. Her er forutsigbarhet viktig. Har for eksempel en industribedrift fått konsesjon etter forurensingsloven eller vannressursloven, bør i alminnelighet ikke kommunen etterpå kunne stille strengere krav i en detaljplan for tiltaket om de samme spørsmål. Dette er bare ett av mange eksempler. Slik mange lover er formulert og praktisert, kan det imidlertid være uklare grenser her. Dersom det er overlappende kompetanse, bør dette gjøres klart. Om nødvendig bør uklarhetene fjernes gjennom forskrifter. Problemet med tilgrensende kompetanse viser forøvrig behovet for at plan og konsesjon kan behandles samlet gjennom én felles prosess.

I tillegg foreslår utvalget to nye mekanismer som kan være viktige for å vareta nasjonale sektorinteresser i arealplanleggingen. Den ene er at deler av en arealdel til kommuneplanen skal kunne gis lengre bindingstid. Dette er særlig aktuelt for å verne viktige landbruksområder, naturområder og kulturlandskap, men også for langsiktig planlegging av vegtraséer og annen infrastruktur. Den andre er at en fylkesdelplan for arealbruk skal kunne gjøres rettslig bindende. For begge disse ordningene må det endelige vedtaket treffes av staten, og planene kan ikke endres uten nytt statlig vedtak.

2.2.6 Nærmere om virkningene av en plan, og kopling mellom plan og sektorvedtak

Skal planene virke samordnende, må vedtatte planer følges av både kommunen og fylkeskommunen selv, og av sektormyndighetene når de senere skal treffe vedtak med hjemmel i særlovgivningen. Skjer ikke dette, faller mye av formålet med planleggingen bort. Flere bestemmelser i lovforslaget slår fast at planene skal legges til grunn av andre myndigheter.

Det er imidlertid grunn til å vurdere nærmere de mulige koplingene mellom planer etter plan- og bygningsloven og vedtak etter sektorlover. Det kan som nevnt ligge betydelige forenklingsmuligheter i å samordne prosesser, eller ved å la plan helt eller delvis erstatte vedtak etter særlov. I kapittel 7 nedenfor blir de enkelte sektorer gjennomgått med tanke på slike samordningsmuligheter, og det gis anbefalinger om sektorordninger som kan fjernes eller forenkles.

Utvalget vil understreke at det for hver enkelt sektor må vurderes hva som er tjenlig, ut fra både styringsoppgavene og de hensyn som gjør seg gjeldende der, og behovet for et enklere og klarere beslutningssystem samlet sett. Utvalget har innenfor den tidsrammen som har vært til disposisjon, ikke hatt mulighet til å gjennomføre en så grundig analyse at vi kan gi klare anbefalinger på alle områder. Utvalget mener denne diskusjonen primært må føres videre innenfor hver enkelt sektor og med planmyndighetene på statlig, regionalt og kommunalt nivå.

Modeller

Flere alternativer er her aktuelle. Utvalget har særlig festet seg ved følgende muligheter:

1. En helt generell regel om at planlegging av tiltak som reguleres av særlov, skal skje etter reglene i plan- og bygningsloven og ikke etter særlov.

2. Særlovens plankrav/konsesjonsordning oppheves og erstattes fullt ut av planvedtak etter plan- og bygningsloven, gjennom nye bestemmelser i den enkelte særlov.

3. Særloven opprettholder egne regler om plankrav/konsesjon, men sier uttrykkelig at plan/konsesjon ikke kan være i strid med vedtatt plan etter plan- og bygningsloven, eventuelt bare etter samtykke av planmyndigheten (någjeldende «samtykkemodell», jf. forurensingsloven § 11). Dette følger for så vidt allerede av den generelle regelen i plan- og bygningsloven om at planer skal være retningsgivende for statlig virksomhet i planområdet.

4. Særloven åpner for at bestemte plankrav og konsesjonsordninger i loven kan erstattes av planvedtak etter plan- og bygningsloven, generelt for visse plan- og vedtakstyper eller i det enkelte tilfelle, etter nærmere vedtak av vedkommende fagmyndighet (en «omvendt samtykkemodell», se som eksempel vannressursloven § 20).

5. Særloven åpner for at behandlingen av bestemte planer og konsesjonssaker skal gå etter planbehandlingen i plan- og bygningsloven, men slik at fagmyndigheten beholder sin myndighet til å treffe det formelle vedtak. Fagmyndighetens vedtak må så vidt mulig koples til eller treffes parallelt med planvedtaket (jf. alternativ 2 i NOU 2001:7 for vassdragsreguleringssaker).

6. Særloven opprettholder egne sektorplaner/vedtak men har en generell bestemmelse som sier at planer og vedtak på sektoren «så vidt mulig» skal skje som del av og koplet til planleggingen etter plan- og bygningsloven. Dette blir opp til vedkommende fagmyndighets vurdering.

7. Systemene fungerer uavhengig av hverandre.

8. Plan eller konsesjon etter særlov går foran plan etter plan- og bygningsloven eller opphever kravet om plan etter plan- og bygningsloven.

9. Særloven gjelder alene - tiltaket krever ikke plan etter plan- og bygningsloven.

Det kan også tenkes kombinasjoner av disse alternativene, og kanskje også ytterligere varianter.

Som det framgår av det ovenstående har utvalget primært vært opptatt av hvordan plan- og bygningslovens plansystem kan styrkes og forbedres for å kunne bli et hensiktsmessig redskap for sektorenes planlegging og vedtak. Skal en kunne oppnå vesentlige framskritt på dette felt, må sektormyndighetene selv se fordeler ved å benytte plansystemet i plan- og bygningsloven for sine formål. Utvalget mener vi langt på veg kan oppnå dette målet med de forslagene vi nå legger fram.

Flertallet mener det videre reformarbeidet primært bør ta sikte på at plan etter plan- og bygningsloven skal kunne erstatte flest mulig vedtak etter særlov. På områder hvor det ikke er mulig å la planvedtak etter plan- og bygningsloven erstatte plan eller vedtak etter sektorlov, kan det likevel oppnås betydelige forenklinger ved å samkjøre saksbehandlingen etter de forskjellige lovene. De saksbehandlingsreglene for planer som utvalget nå foreslår, vil som det framgår trolig dekke saksbehandlingskravene etter de aller fleste sektorlover som stiller krav om tillatelse med videre for et tiltak eller en virksomhet. Saksbehandlingen etter sektorlovene kan derfor inkluderes i planprosessen etter plan- og bygningsloven. Slik kan det - sett fra tiltakshaverens side - bli én og ikke flere prosesser. Selv om dette munner ut i flere vedtak av forskjellige myndigheter, bør dette være en vesentlig forenkling for utbygger.

Utvalget fremmer konkrete forslag til endringer av sektorlover der vi mener å ha grunnlag for dette. Det har imidlertid, som nevnt, ikke vært mulig innenfor tidsrammen for utvalget å gå tilstrekkelig grundig og detaljert inn i alle de aktuelle sektorsystemene. Det er også naturlig nok forskjellige holdninger til disse spørsmålene hos sektormyndighetene. På en del saksområder kommer utvalget med tilrådinger, men det er nødvendig med videre diskusjoner innenfor og mellom de berørte departementene og ytre etater for å finne fram til de beste løsningene.

Et mindretall, utvalgets medlemmer Karlsen, Slettebøe, Svensli og Toven vil bemerke:

Flertallet foreslår som generell regel at plan etter plan- og bygningsloven bør erstatte vedtak etter særlov, og det fremmes konkrete forslag om lovendringer i en rekke sektorlover i forhold til dette. Disse medlemmer mener en forutsetning for god planlegging og gode planer er tilfredsstillende kompetanse og ressurser. For gode planer, som dekker sektorers behov, er det viktig med spesialkompetanse som per i dag er tilstede på andre nivåer i forvaltningen. Det er svært usikkert hvilke økonomiske og administrative konsekvenser utvalgets forslag vil få både for den enkelte sektor, for kommunene og for næringslivet. Utvalget sier selv at «Det må imidlertid foretas en grundig vurdering for hvert saksområde av kommunenes reelle muligheter til å påta seg oppgavene og hvordan kompetansebehovet skal løses.

På bakgrunn av denne usikkerheten kan ikke dette mindretallet støtte flertallets generelle forslag.

Utvalgsmedlem Toven har dissens til § 1-11. Det vises til motivene til paragrafen.

Utvalgsmedlem Toven har også følgende særmerknad til kapittel 2.2.6 Nærmere om virkningene av en plan, og kopling mellom plan og sektorvedtak:

Utvalgsmedlem Toven mener utvalget ikke har grunnlag for å foreslå en generell hovedregel om at plan etter plan- og bygningsloven skal erstatte vedtak etter sektorlov. Dette fordi konsekvensene av et slikt forslag ikke er tilstrekkelig belyst for de ulike sektorer.

Utvalget er i henhold til mandatet pålagt å foreta en grundig vurdering, og å finne samfunnsmessige forsvarlige og forutsigbare system. Hovedmålet med utvalgets arbeid må således være å finne de mest samfunnsmessige optimale løsningene på samordningsspørsmålet. Jeg mener en i utvalget har lagt for liten vekt på denne diskusjonen, derimot kan det synes som om en har lagt for stor vekt på et generelt ønske om at all sektorlovgivning skal samordnes inn i plan- og bygningsloven.

Et plansystem som skal ivareta alle sektorinteresser og erstatte alle vedtak/konsesjoner etter sektorlover må nødvendigvis bli komplisert, spørsmålet er om systemet blir for komplisert og om dette i det hele innebærer en forenkling og effektivisering?

Flertallet foreslår subsidiært å samkjøre saksbehandlingen etter de forskjellige lovene, slik at saksbehandlingen etter sektorlovene inkluderes i planprosessen etter plan- og bygningsloven. Dette ser ut til å skulle gjelde blant annet for konsesjonsbehandling etter energiloven og samtidig planbehandling for nye, større energianlegg. Flertallet synes å forutsette at saksbehandlingen etter sektorlov skal inkluderes i planprosessen etter plan- og bygningsloven, og at sektormyndigheten skal godkjenne dette som vedtak/konsesjon etter sektorlov.

Når flertallet ønsker å opprettholde konsesjonsbehandling ved siden av planbehandling for, for eksempel energianlegg, er dette begrunnet med behovet for fagkunnskap og for å kunne ivareta alle relevante hensyn. Relevant energifaglig behandling er imidlertid avhengig av to likeverdige faktorer: Kontroll med behandlingsprosess og kontroll med avgjørelse.

Behandlingen av større og ofte konfliktfylte anlegg forutsetter en omfattende og interaktiv behandling der det spilles inn og utredes nye alternativer. Likedan vil det være betydelige interessemotsetninger der kommune, miljømyndigheter, grunneiere og utbygger har ulike løsningsforslag. Kommunene ivaretar rimeligvis sine økonomiske interesser i saken og disse kan f. eks stå i motsetning til miljøinteresser. Kraftsystemmessige, tekniske og økonomiske hensyn kan igjen tale for andre løsninger.

I dette bildet forutsetter en forsvarlig energifaglig behandling at beslutninger om konsekvensutredningsprogram, om vurdering av alternativer, om tilleggsutredninger og annet styres av energimyndighetene ut fra fagkunnskap og omfattende erfaringer fra tilsvarende saker. Skal disse myndigheter være avhengig av kommunens prosess og prosessavgjørelser, vil de ikke ha grunnlag for et selvstendig vedtak i en tilstrekkelig opplyst sak.

På denne bakgrunn anser medlemmet Toven det ikke som hensiktsmessig med en løsning med kun kommunal planprosess som bakgrunn for konsesjonsvedtak. Enten må prosessen kjøres av energimyndighetene eller så må det være en dobbelt prosess.

Utvalgsmedlemmet Toven finner verken å kunne støtte flertallets forslag om en hovedregel om at plan skal erstatte sektorvedtak eller det subsidiære forslaget om felles prosess etter plan- og bygningsloven. Å innføre en slik generell måte å løse sektorsamordning på, kan virke tilforlatelig enkel, men vil for enkelte sektorer medføre samfunnsøkonomisk uheldige konsekvenser. De ulike sektorer er ikke tilstrekkelig belyst og økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget er ikke tilstrekkelig utredet, til at det er forsvarlig å foreslå en slik generell løsning for alle sektorer. Forholdet til kompetanse og kapasitet i kommunene er heller ikke tilstrekkelig vurdert. Det stilles også spørsmål ved om kommunene er villig til å påta seg dette ansvaret, det kan her vises til at kommunene i svært mange saker om bygging av energianlegg velger å dispensere fra reguleringsplanbehandling, fordi de ikke har kapasitet til å kjøre en reguleringsplan behandling, og føler seg mer fortrolig med at konsesjonsmyndigheten/fagmyndigheten kjører en konsesjonsprosess, hvor de samme hensyn som i planbehandlingen ivaretas, med kommunen som en viktig medspiller og høringspart.

2.3 Relevant og fleksibel planlegging

2.3.1 Hovedpunkter i første delutredning

I NOU 2001:7 la utvalget stor vekt på målet om at planleggingen etter plan- og bygningsloven må være relevant og fleksibel. Planleggingen er ikke et mål i seg selv, men et redskap for å løse og vareta viktige samfunnsoppgaver og interesser. Det ble understreket at planleggingen skal ha en klar nytteeffekt, og at det ikke planlegges mer enn nødvendig. Planredskapene må være fleksible slik at de er tilpasset oppgaver og behov, og slik at de gir en mest mulig enkel og effektiv interesseavklaring.

Forholdene og planoppgavene er forskjellige rundt om i landet, og det er store variasjoner i planoppgavenes kompleksitet og innhold. Det kan være mange forskjellige interesser og muligheter som knytter seg til en sak, en samfunnsoppgave eller et geografisk område. Planformene for samfunns- og arealvurdering må derfor være innrettet slik at de dekker behovene i de forskjellige typesituasjonene både for strategisk og overordnet styring og de mer detaljerte vurderinger og oppgaver. Det gjelder for eksempel både for kommuner med store utmarksarealer, lite utbyggingspress og begrensete arealkonflikter, og bykommuner med stor aktivitet og konkurranse om arealutnytting til forskjellige formål. På denne bakgrunnen foreslo utvalget i den første utredningen en del endringer i de kommunale planformene, og drøftet blant annet en løsning med å todele kommuneplanens arealdel i en strategisk del og en mer detaljert plan med større krav til saksbehandlingen, for å tilpasse loven til de forskjellige behov for arealstyring som foreligger.

Planoppgaver og utfordringer varierer også over tid slik at det for eksempel er et behov å kunne endre eller utarbeide nye planer ut fra nye forutsetninger og politiske prioriteringer. Planene må kunne fornyes og oppdateres etter behov og prioriteringer, og uaktuelle planer må kunne oppheves. Utvalget gikk på den bakgrunn inn for at kommuner og fylkeskommuner tidlig i hver valgperiode utarbeider en oversikt over plan- og endringsbehov, og fastlegger et program for planarbeidet. Det ble presisert at arbeidet må være målrettet og ikke gjøres mer omfattende enn behovet tilsier.

Med fleksible og tilpasningsdyktige planverktøy menes også at disse skal kunne fungere under forskjellige forhold og forutsetninger når det gjelder tilgjengelige ressurser og kompetanse. Det er som nevnt her store forskjeller mellom kommunene. Utvalget drøftet derfor i første fase om det er hensiktsmessig å stille visse minstekrav til kompetanse i kommunene, og det ba om høringsinstansenes syn på spørsmålet. Det vises til kapittel 2.6 nedenfor.

Utvalget ga i første delutredning uttrykk for at loven langt på veg åpner for den fleksibiliteten og de valgmuligheter det er behov for, men ga samtidig uttrykk for at reglene for kommuneplanens arealdel var unødig stramme og begrensende for hva som kan og bør kunne reguleres gjennom kommuneplanleggingen. Utvalget skisserte derfor forslag til endringer som kan gjøre kommuneplanen til et mer fleksibelt og hensiktsmessig verktøy for overordnet arealstyring, samt visse endringer i reglene om regulering.

I delutredningen pekte utvalget også på hensyn som taler for å begrense valgmuligheter og fleksibilitet. For eksempel kan det være behov for langsiktige bindinger og føringer over tid, eller det kan være behov for minstekrav og standarder som ikke bør fravikes. Videre er visse minstekrav til saksbehandlingen om varsel til berørte og klageadgang nødvendig av rettssikkerhetsgrunner. Det er også av stor betydning at innbyggerne og brukerne oppfatter plansystemet som mest mulig oversiktlig og forutsigbart. Det bør derfor ikke inneholde mulighet til for mange plan- og regelformer.

Selv om de geografiske og styringskulturelle forholdene varierer utover landet, gikk utvalget klart inn for en felles plan- og bygningslov for hele landet med enhetlig grunnmønster av planformer, prosedyrer, rettslige kategorier og rettsvirkninger. Det var utvalgets syn at loven er så fleksibel at kommuner med små planbehov kan gjøre planleggingen tilsvarende enkel - uten derved å unnlate å planlegge.

Statlige og regionale planformer

Det er som nevnt klart behov for et bedre system for planlegging mellom det kommunale og statlige nivået for løsning av oppgaver som krever samarbeid over administrative grenser. Utvalget framhevet i sin første delutredning at fylkesplanleggingen skal være et fleksibelt hjelpemiddel for å løse oppgaver i fylket, og det må legges stor vekt på at den skal være målrettet og relevant og ikke mer omfattende enn behovet og formålet tilsier. Utvalget mente også at det er behov for bedre regler for interkommunal planlegging og interkommunalt plansamarbeid, og signaliserte at det ville arbeide videre med et sett av normalbestemmelser om slik planlegging som kommunene kan bruke dersom de finner det hensiktsmessig.

2.3.2 Høringen

Inntrykket fra høringen er at utvalget pekte på sentrale punkter ved å trekke fram målet om at planleggingen må være relevant og fleksibel. Utvalget får tilslutning til de generelle betraktninger om disse spørsmålene, men det framkommer noe forskjellige syn på de mer konkrete forslagene som utvalget luftet.

De fleste var positive til at plansystemet skal være fleksibelt, men det ser ut til at forskjellige instanser legger noe forskjellig betydning i dette begrepet; dels begrensning av planers virkninger, dels mer nyanserte og oppgavetilpassede planformer og planprosesser. Mange var positive til å gjøre både kommuneplanen og detaljplaner mer fleksible. Men flere ga uttrykk for at loven i dag gir de muligheter som det reelt er behov for, og at det mer er et spørsmål om behov for veiledning og kunnskap om bruken av systemet. Andre ga uttrykk for at systemet ikke bør gjøres så fleksibelt at det går på bekostning av helhetlig planlegging og ivaretakelsen av langsiktige og allmenne interesser. Spørsmålet om todeling av arealdelen ble viet særlig oppmerksomhet. Utvalgets intensjon fikk for så vidt positiv mottakelse, men en del instanser mente det var behov for å bearbeide forslaget videre, eller de var skeptiske. For øvrig vises til nærmere omtale nedenfor under omtalen av de kommunale planformene i kapittel 3, de regionale i kapittel 4 og de statlige i kapittel 5.

Høringsuttalelsene ga, med enkelte unntak, uttrykk for tilslutning til utvalgets tanker og forslag om at kommuner og fylkeskommuner tidlig i hver valgperiode skal utarbeide en oversikt over plan- og endringsbehov og fastlegge et program for planarbeidet. Noen uttrykte tvil om dette burde lovfestes.

2.3.3 Utvalgets vurdering og forslag

Utvalget følger opp forslaget fra første delutredning om regional og kommunal planstrategi. Dette er et viktig grep for å oppnå en relevant og fleksibel planlegging.

Det er utvalgets generelle syn at den regionale planleggingenmå være særlig målrettet, og at planformene må bestemmes primært ut fra praktiske hensyn. Innenfor regional planlegging legger utvalget opp til et mer fleksibelt system enn i dag, med valgfrihet for bruk av fylkesplan, fylkesdelplan eller interkommunalt plansamarbeid ut fra hva som er mest hensiktsmessig. En fylkesplan bør primært være av strategisk karakter og utarbeides når det er behov for et overordnet og helhetlig grep, men det skal ikke være obligatorisk å utarbeide fylkesplan hvert fjerde år. Lovforslaget legger opp til stor grad av valgfrihet i bruk av planinstrumentene. Målrettete fylkesdelplaner og interkommunalt plansamarbeid kan velges der det er mer hensiktsmessig. En fylkesdelplan for arealbruk kan være uten bindende virkning, men kan også gjøres rettslig bindende ved statlig vedtak når det foreligger hensyn som går ut over grensene for en kommune. Dette blir nærmere utdypet i kapittel 4.

I NOU 2001:7 pekte utvalget særlig på behovet for å gjøre kommuneplanens arealdel mer fleksibel, med muligheter for nye arealkategorier og større muligheter til å gi bestemmelser og retningslinjer, blant annet i form av miljømål og funksjonskrav. Det er støtte for dette i høringen, selv om enkelte høringsuttalelser peker på at det også i dag er en fleksibilitet i systemet, som kan utnyttes bedre. Utvalget ser det som viktig å legge flere muligheter for bestemmelser inn i kommuneplanens arealdel. Dette kan gjøre planformen til et bedre instrument for en helhetlig avveining av forskjellige interesser og hensyn, og en felles arena for sektorene. Flere sektormyndigheter har bedt om dette. En utvidet hjemmel til å gi retningslinjer og bestemmelser, med tilhørende hensynssoner som også kan reflektere bestemmelser gitt av sektormyndigheter, vil gi slik økt fleksibilitet. Dette gjelder særlig i arealformålene Landbruk, reindrift, naturvern og friluftsliv og Bruk og vern av sjø og vassdrag med tilhørende strandsone. Imidlertid er det grenser for hva som kan og bør bestemmes i arealdelen, fordi planprosessen ikke er så grundig at den får fram alle relevante forhold ved de forskjellige eiendommene og interessene som berøres. Det må derfor også være grenser for fleksibiliteten på dette plannivået.

Også utvalgets opplegg for områdeplan og detaljplan innebærer en økt fleksibilitet i forhold til dagens kommunedelplan og reguleringsplan, ved en viss utvidelse av hjemmelen til å gi bestemmelser ut fra sektorhensyn, og innføring av tilhørende hensynssoner på tvers av arealformål. Utforming av områdeplanen kan variere fra meget grovmasket til detaljert; og enten gi direkte grunnlag for utbygging eller rammestyring for detaljplaner. Det gis åpning for privat bistand til områdeplaner, der kommunene vedtar igangsetting og premisser for slik planlegging i tråd med kommuneplan. Dagens detaljerte regulerings- og bebyggelsesplaner erstattes av detaljplaner som kan utarbeides både av det offentlige og av private, og med et fleksibelt sett av bestemmelser og retningslinjer knyttet til.

Samlet sett vil disse tre planformene kunne gi et sett av planverktøy som vil gi en rekke valgmuligheter, både for å legge de overordnede og langsiktige rammene og de gjennomføringsrettede og detaljerte planene som utarbeides i forbindelse med tiltak. Utvalget foreslår at det alltid bør kreves detaljplan eller områdeplan som grunnlag for bygging i arealer som i kommuneplanens arealdel legges ut til Bebyggelse og anlegg, eller Omforming og fornyelse. For øvrig vil kommuneplanen kunne gjøres så detaljert at det blir mulig å legge den til grunn for avgjørelse av byggesaker. Men kommunen kan også velge å stille krav om plan for slik utbygging. Opplegget er også fleksibelt på den måten at flere planer kan utarbeides parallelt. I forbindelse med arbeidet med en kommuneplan kan for eksempel et aktuelt utbyggingsområde planlegges som områdeplan.

2.4 Bedre gjennomføring

2.4.1 Hovedpunkter i første delutredning

Utvalget satte i første delutredning fokus på betydningen av planers virkninger og gjennomføring, og at innsatsen som gjøres i planleggingen er bortkastet dersom vedtatte planer ikke følges. Utvalget uttalte at de gjeldende prinsipper for de forskjellige planenes rettsvirkninger i hovedsak er fornuftige og bør opprettholdes, slik at planer skal være retningsgivende og legges til grunn for senere planer og vedtak om tiltak innenfor et planområde.

Gjennomføringen av de forskjellige planformer og planer varierer sterkt, og utvalget pekte på dette som et betydelig problem. Dette dreier seg i stor grad om praktiseringen, og forutsetningen om at myndighetene selv følger planene, framfor spørsmål om utforming av reglene. Men det er også grunn til å vurdere behovet for regelendringer for å styrke gjennomføringen. Det er flere årsaker til at vedtatte planer ikke følges eller gjennomføres fullt ut. Det kan for eksempel skyldes at planer ikke ajourføres slik loven forutsetter, og blir uaktuelle, de oppfattes som for stive, eller det skjer skifte av politisk flertall slik at beslutningstakerne ikke har det nødvendige eierskap til planene når det senere skal fattes vedtak i forbindelse med aktuelle tiltak.

En av følgene av dette er at det i utstrakt grad gis dispensasjoner. Disse vil i en del tilfelle være begrunnet i behovet for rimelige og hensiktsmessige løsninger i enkeltsaker, men kan også bli unødvendig omfattende og framstå som vilkårlige. I verste fall undergraves hele planen; arealbruken styres gjennom dispensasjoner i stedet for gjennom planen. Dette har ikke vært meningen med dispensasjonsbestemmelsen i loven. Det er for øvrig store forskjeller i hvordan kommuner praktiserer denne bestemmelsen. Utvalget fremmet i første delutredning et forslag til en noe endret dispensasjonsbestemmelse for dispensasjon fra planer og byggeforbudet i 100-metersbeltet langs sjøen. Målet er en klargjøring og en viss innstramming av dispensasjonsadgangen. Dette forslaget er foreløpig ikke fremmet for Stortinget. Utvalget fremmer det på nytt i denne utredningen, med bare små endringer. En vesentlig begrunnelse for forslaget er at det er behov for sikrere vurderingskriterier for når dispensasjon er aktuelt i stedet for endring av selve planen. Den foreslåtte bestemmelsen bør kunne bidra til en sikrere bruk av dispensasjon, og til at planer i større grad legges til grunn for enkeltsaker, slik at ressursene som settes inn i planarbeidet ikke blir bortkastet. Det vises for øvrig til drøftingen av spørsmålet i NOU 2001:7 og forslag til § 19-1 med lovmotiver.

Det ble også påpekt problemer i forbindelse med håndhevingen av planer. Vedtatte planer håndheves ikke alltid overfor de myndigheter som planene skal være retningsgivende eller bindende for. Dette synes særlig aktuelt i forbindelse med fylkesplaner. I dag er virkemidlene og ressursene til gjennomføring på en rekke felt lagt til sektorene og således i mindre grad koplet til planene. Det er en stor svakhet at det i for liten grad er knyttet virkemidler direkte til vedtatte planer, og det er behov for at sektorer knytter sine økonomiske virkemidler tettere til planer. Utvalget satte særlig fokus på det regionale utviklingsprogrammet (RUP), og behovet for å integrere det i fylkesplanens handlingsprogram. Utvalget mente også at kommunens økonomiplan bør knyttes sammen med handlingsprogrammet i kommuneplanen for å styrke gjennomføringen av planen.

Avtaler kan være et virkemiddel for å få gjennomført planer både myndigheter i mellom og mellom myndigheter og private utbyggere. Det gjelder dels spørsmål om myndigheter vil forplikte seg til å benytte sine lovhjemler, økonomiske virkemidler med videre for å sikre effektiv gjennomføring. Videre gjelder det såkalte utbyggingsavtaler mellom kommuner og private utbyggere i tilknytning til byggesaker og reguleringsplaner. Utvalget ga uttrykk for at det er behov for rammer for slike avtalers innhold og hvordan de utarbeides med åpenhet innenfor rammen av planprosessen. Utvalget la i sin første utredning generelt vekt på at planprosesser og planformer må utformes slik at de blir mer gjennomføringsorientert. Samtidig gikk utvalget i første utredning inn for å arbeide videre med enkelte nye gjennomføringsvirkemidler, herunder utbyggingsavtaler, arealformål for omforming og fornyelse i arealplaner, og virkemidler for urbant jordskifte.

2.4.2 Høringen

Høringen ga generell støtte til utvalgets tanker og forslag omkring problemene med manglende gjennomføring av planer. Fra flere hold ble det pekt på problemet med at planer ofte ikke var tilstrekkelig målrettet og derfor manglet legitimitet. Det kom til uttrykk noe delte meninger om enkelte av utvalgets forslag på dette punkt.

Fylkeskommuner, fylkesmenn og kommuner var i det vesentlige positive til økt bruk av avtaler om økonomiske virkemidler mellom staten og kommunene for å gjennomføre fylkes- og kommuneplaner. Enkelte departementer var skeptiske til å knytte forpliktende finansieringsavtaler til fylkesplanen. Av de som uttalte seg var de fleste for å inkorporere regionalt utviklingsprogram i fylkesplanen. Også når det gjaldt forslag om å knytte sammen kommunenes økonomiplan og handlingsprogrammet i kommuneplanen var det i hovedsak bred tilslutning.

Til forslaget om å innføre lovbestemte rammer for utbyggingsavtaler var mange instanser enige i at det var et behov for regler i loven. Noen instanser så ikke behov for slike regler. Noen framhevet at det måtte gis kriterier for slike avtaler, og hva som kan inngå, og at de kun bør omfatte kostnader knyttet til selve prosjektet. Det var videre en del uttalelser som pekte på behovet for at slike avtaler ble inngått i åpne og demokratiske prosessformer.

Til forslaget om å innføre en egen arealkategori for omforming og fornyelse var de aller fleste som uttalte seg positive, men noen av instansene pekte på behovet for videre veiledning, og enkelte var også usikre på om en slik arealkategori vil være hensiktsmessig. En rekke instanser var også positive til at forslaget om urbant jordskifte ble utredet nærmere, men enkelte var forbeholdne, eller ga uttrykk for at dette ikke var egnet virkemiddel i byområder.

2.4.3 Utvalgets vurdering og forslag

Utvalget er i det videre arbeid blitt bestyrket i sin oppfatning av at fokus nå må rettes mot virkningen og gjennomføringen av planer. Dette spørsmålet har nær sammenheng med de to foregående temaer. Planene må være målrettet, og de mange aktører som sitter med virkemidler for gjennomføring, må legge planen til grunn for sine vedtak. Utvalgets forslag om å knytte sektormyndighetene og sektorplanleggingen til planleggingen etter plan- og bygningsloven, er en meget viktig forutsetning for at sektorene i neste omgang også følger opp planene gjennom sine egne vedtak. De må imidlertid suppleres av regler som direkte styrker gjennomføringssiden i plansystemet.

Planers virkninger som gjennomføringsgrunnlag

Et viktig punkt i forbindelse med gjennomføringen gjelder lovens beskrivelse av de forskjellige planers rettsvirkninger. Utvalget har ønsket å tydeliggjøre dette i lovforslaget. Den generelle bestemmelsen i § 1-4 slår fast at «planleggingen skal være forpliktende og forutsigbar. Vedtatte planer skal være et felles grunnlag for kommunal, fylkeskommunal, statlig og privat virksomhet i planområdet». Dette er konkretisert i § 1-11. Den presiserer at en vedtatt plan skal legges til grunn for videre planlegging og forvaltning i planområdet, og for vedtak om virksomhet, utbygging og vern. Den sier også at «planen skal legges til grunn når det treffes vedtak etter andre lover på saksområder som omfattes av planen, på den måten som framgår av vedkommende plan og planbestemmelser, og av bestemmelser i slike andre lover.» Det vises til lovmotivene til denne bestemmelsen. Videre er det særlige bestemmelser om virkninger av planer for byggesaksbehandlingen (§ 1-12) og for regionale og kommunale planer. Hovedregelen om at planer skal legges til grunn for senere planer og vedtak om tiltak innenfor et planområde sies uttrykkelig (§ 6-3 og § 9-1). For arealplanene redegjøres det også nærmere for rettsvirkningen (§ 9-6, § 11-2 og § 12-2). Dette følges også opp ved at det stilles et generelt krav om at det i planbeskrivelser, og i planprogram for større planer, skal angis hvorledes planforslaget forholder seg til gjeldende planer i området (§ 1-8). Loven sier også uttrykkelig at detaljplan skal bidra til å gjennomføre planer på høgere nivå (§ 12-1). Det vises til lovmotivene til disse bestemmelsene.

Rullerte og oppdaterte planer for gjennomføring

Utvalgets viktigste forslag for å sikre at planer er oppdaterte og aktuelle, er forslaget om at det tidlig i hver valgperiode skal utarbeides regional planstrategi og kommunal planstrategi. Det vises til omtalen av dette ovenfor, i kapittel 3 og kapittel 4, og i lovmotivene. Når utvalget foreslår planstrategien utarbeidet i løpet av det første året etter at nytt kommunestyre og fylkesting er konstituert, er det for at politikerne tidlig kan bli kjent med plansituasjonen, og ta en diskusjon om strategiske spørsmål for kommunen og regionen, og planoppgavene, tidlig i perioden. Dette vil også - forhåpentligvis - føre til at de folkevalgte identifiserer seg sterkere med de planer som deretter vedtas, og behovet for å gi dispensasjoner med videre burde reduseres.

Når det gjelder detaljplaner er det innført en tidsramme for når den kan gjennomføres uten forlengelse eller fornyet vurdering. For områdeplaner videreføres samme regel som nå gjelder for reguleringsplaner om at de faller bort som grunnlag for ekspropriasjon etter 10 år.

Handlingsprogram og gjennomføringsprogram

Utvalget har lagt vekt på å få tydeligere fram handlingsprogrammet som del av både den regionale og den kommunale planleggingen.

Det er et gjennomgående syn i høringen både at de forskjellige deler av kommuneplanleggingen må knyttes nærmere sammen, og at det samme må gjelde handlingsprogrammet i kommuneplanen og kommunens økonomiplan etter kommuneloven § 44. Utvalget går derfor videre med forslaget om å knytte sammen kommunenes økonomiplan og handlingsprogrammet i kommuneplanens samfunnsdel, alternativt at økonomiplanen kan utgjøre handlingsdelen. Dette sies uttrykkelig i en egen bestemmelse om kommuneplanens handlingsdel (§ 9-4).

Også for den regionale planleggingen foreslås det flere bestemmelser for å styrke gjennomføringen. Utgangspunktet vil være den regionale planstrategien. Det sies utrykkelig i bestemmelsen om fylkesplanens innhold (§ 6-2) at den skal inneholde prioriterte innsatsområder med vurdering av ressursbehov, statlige myndigheters medvirkning og ansvarlig organ og samarbeidspartnere for gjennomføring. Utvalget foreslår også en egen bestemmelse om regionalt handlingsprogram (§ 6-8), med tanke på fylkesplanens innsatsområder. Dette skal utarbeides for innsatsområdene i fylkesplanen og redegjøre for nødvendige tiltak for å gjennomføre planen, hvem som har ansvaret for tiltakene, og for avtaler om hvordan de skal finansieres. Tanken om klarere kopling mellom fylkesplanens handlingsdel og det regionale utviklingsprogrammet (RUP) fikk bred støtte under høringen. Utvalget foreslår at det sies uttrykkelig i loven at handlingsprogrammet kan omfatte det regionale utviklingsprogrammet (§ 6-7). For øvrig vises det til drøftingen i kapittel 4.

2.4.4 Særlig om avtaler

Utvalget mener gjennomføringen av planer i stadig større grad bør knyttes til forskjellige former for avtaler mellom de partene som disponerer virkemidler. Dette kan både være avtaler mellom myndigheter, og mellom myndigheter og private parter. Det siste er i tråd med den alminnelige utviklingen i planlegging og gjennomføring, med økende grad av samarbeid mellom det offentlige og private om løsning av oppgaver (OPS).

Utvalget legger til rette for dette i lovforslaget. I bestemmelsen om regionalt handlingsprogram (§ 6-7) sies det at dette blant annet skal redegjøre for avtaler om hvordan tiltakene skal finansieres. I kapittelet om interkommunalt plansamarbeid foreslår vi en bestemmelse om at «partene i et interkommunalt samarbeid bør inngå avtale om gjennomføring av planer som er vedtatt på grunnlag av slikt samarbeid, når det er behov for samordning av bruk av virkemidler for gjennomføring» (§ 7-6). Slik samordning vil det ofte være behov for, for eksempel når en utbygging i en kommune er avhengig av tilrettelegging av infrastruktur i nabokommunen og liknende.

Også i forbindelse med den kommunale planleggingen vil det være aktuelt å inngå avtale om gjennomføringen, både mellom kommunen og forskjellige sektormyndigheter, og med private aktører. Bestemmelsen om kommuneplanens handlingsdel (§ 9-4) nevner uttrykkelig at handlingsdelen gir grunnlag for kommunens prioritering av ressurser, planleggings. og samarbeidsoppgaver, og i motivene er det presisert at slike oppgaver også gjelder oppgaver som løses i samarbeid mellom kommunen og private organer.

Utvalget er klar over at dagens budsjettpraksis på nasjonalt nivå gjør det vanskelig for Stortinget og regjeringen å inngå avtaler som er bindende utover den årlige budsjettperioden. Vi mener likevel det må være mulig å komme et godt stykke på veg med forpliktende avtaler om visse mål. Utvalget anbefaler at nasjonale myndigheter foretar en særskilt vurdering av hvordan staten kan bidra positivt til gjennomføring av regionale og lokale planer, der myndigheter på alle nivåer har felles interesse. Samordning i form av forpliktende avtaler krever trolig økt bruk av rammestyring overfor regionale og lokale myndigheter, ikke bare over det enkelte departements budsjett, men også på tvers av departementsområder. En slik endret praksis vil samsvare godt med utvalgets understrekninger av at nasjonale mål må prioriteres og tilpasses regionalt og lokalt.

Utvalget viser til forslag om flerårige budsjetter (Andreassen-utvalget) og mener statlige myndigheter lettere vil kunne forplikte seg gjennom samarbeidsavtaler.

Utbyggingsavtaler

I NOU 2001:7 tok utvalget opp spørsmål knyttet til bruken av såkalte utbyggingsavtaler. Bakgrunnen er at en stadig større del av prosjektplanlegging og -gjennomføring nå skjer i privat regi. På landsbasis er noe over halvdelen av reguleringsforslagene fremmet av private, mens i enkelte byer ligger andelen så høyt som 80-90%. Ofte er planene bare ett av flere elementer i grunnlaget for gjennomføringen av tiltak. I forbindelse med slike utbygginger inngås det i stadig større grad avtaler mellom utbyggeren og kommunen om hvordan utbyggingen skal gjennomføres og om fordelingen av kostnader, særlig til teknisk og annen infrastruktur.

I NOU 2001:7 ga utvalget uttrykk for at utbyggingsavtaler kan bidra positivt til å styrke gjennomføringen av både kommuneplaner og reguleringsplaner. Samtidig er det en risiko i utbyggingsavtaler dersom de i realiteten binder kommunene til bestemte reguleringsvedtak i forkant av den lovfestede saksbehandling. Utvalget antok at det derfor er behov for regler om avtaler i selve loven for å øke forutsigbarheten for de som er parter i avtalen, sikre en forsvarlig saksbehandling fra forskjellige perspektiver, og sikre at kommunenes rettigheter og plikter etter plan- og bygningsloven ikke berøres.

Etter at NOU 2001:7 ble framlagt, er det blitt økt oppmerksomhet og diskusjon om bruken av utbyggingsavtaler. Det er etter hvert oppstått betydelig tvil om hvor langt kommunen har adgang til å forplikte en utbygger til å finansiere offentlig infrastruktur, selv om det skjer i form av avtale. Det er særlig blitt tvil om hvorvidt det bør være adgang til å inngå avtale om at utbygger skal betale for bygninger og anlegg som skal inngå i det offentlige tjenestetilbudet, og som tradisjonelt er blitt betalt av det offentlige. Eksempler er oppføring eller bidrag til skoler og barnehager, større infrastrukturtiltak og boliger for særlige grupper av boligtrengende. Avtalevilkår kan også gå ut på at utbyggeren skal betale et bestemt beløp til kommunen for dekning av kommunale utgifter som antas å oppstå som følge av utbyggingen. Slike krav vil medføre økte kostnader i forbindelse med utbyggingen, som i hovedsak til sjuende og sist belastes boligkjøperne. For omfattende byrder påstås derfor å ha preg av dobbeltbeskatning, og å kunne virke hemmende på boligbyggingen. Det er derfor også blitt betydelig politisk oppmerksomhet om spørsmålet.

Denne nye bruken av utbyggingsavtaler reiser mange vanskelige spørsmål av politisk, økonomisk og juridisk karakter, som har vært flittig diskutert i de senere år. Utvalget har innhentet en utredning om temaet fra Prosjekt PBL 2000, som har gitt utvalget en god oversikt. Et nytt felles rundskriv fra Kommunal- og regionaldepartementet og Miljøverndepartementet redegjør for juridiske spørsmål vedrørende utbyggingsavtaler (Rundskriv H-5/02 fra desember 2002). Spørsmålet har også vært diskutert av Stortinget ved to anledninger i vinter. Det synes å være tverrpolitisk enighet om at det bør settes stramme rammer for hva kommunene skal kunne avtale av ytelser fra en utbygger, i hovedsak begrenset til utgifter til nødvendig teknisk infrastruktur som følge av utbyggingen, så som veg, vann, kloakk, fellesområder og liknende Dette er formål som utbyggere tradisjonelt har bekostet, og som også omfattes av reglene om refusjon i plan- og bygningsloven.

Et nytt moment som er kommet til i diskusjonen, er det faktum at slike avtaler kan ha et innhold som omfattes av loven om offentlige anskaffelser, med de krav om anbud og så videre som gjelder der. Rammene for dette er også gitt gjennom EØS-reglene på området, som binder Norge.

Med dette utgangspunktet, og på bakgrunn av den omfattende debatt det har vært om bruken av utbyggingsavtaler, mener utvalget at tiden er moden for å foreslå enkelte lovregler om slike avtaler, og har tatt det inn som kapittel 18 i lovforslaget. Utvalget varslet dette i sin første delutredning. Under høringen var det betydelig støtte til tanken om lovregulering av visse spørsmål, både fra de mest berørte departementer (KRD, NHD), fylkesmenn, Statens byggtekniske etat og Husbanken, og fra de større entreprenører og eiendomsutviklere som uttalte seg. Blant kommunene var det også i hovedsak en positiv holdning, selv om enkelte var skeptiske. Utvalget var i forrige omgang mest opptatt av de prosessuelle spørsmål ved utbyggingsavtaler, og særlig av at slike avtaler ikke må foregripe planbehandlingen etter loven. Dette er fortsatt et hovedpunkt for utvalget, og forslaget varetar dette hensynet. Ut fra diskusjonen i den senere tid er det imidlertid også grunn til å trekke opp rammer for innholdet i slike avtaler, og utvalget fremmer forslag til lovbestemmelser også om dette, nærmere bestemt i lovens kapittel 18.

Utvalget mener det er gode grunner til at visse av de merkostnadene som en kommune får i forbindelse med en utbygging, helt eller delvis dekkes av utbyggerne, selv om dette blir veltet over på boligkjøperne i form av høgere priser. Dette gjelder særlig merkostnader til teknisk infrastruktur. Utvalget vil også peke på at en kommune eventuelt kan velge å stanse en utbygging helt, dersom kostnadene for kommunen blir for store. Plan- og bygningsloven gir for eksempel kommunen full adgang til å nekte en utbygging dersom etableringen av mange nye boliger medfører økte kostnader til tjenesteyting. Dette vil kunne virke dempende på boligbyggingen. Dette ser vi som et argument mot en for trang ramme for slike avtaler. Om den rettslige rammen for utbyggingsavtaler i dag vises ellers til Rundskriv H-5/02 fra desember 2002. Utvalget har merket seg at det er tilnærmet enighet på Stortinget om at slike avtaler bør begrenses til teknisk infrastruktur, og har lagt dette synet til grunn for sitt forslag. Det vises for øvrig til lovmotivene til kapittel 18.

Utvalget stiller seg fortsatt positiv til bruk av utbyggingsavtaler, under forutsetning av at det er åpenhet omkring avtalen, og at den ikke binder planbehandlingen verken formelt eller reelt. Utvalget tror at de bestemmelser vi foreslår, vil kunne bidra positivt til dette. I så fall vil bruk av slike avtaler, knyttet til detaljplaner og mer unntaksvis til områdeplaner, kunne bety en meget viktig forenkling særlig i forhold til refusjonsreglene i plan- og bygningsloven. Det vil kunne lette gjennomføringen av planer, som er et viktig mål med lovrevisjonen.

2.4.5 Virkemidler for gjennomføring av omforming og fornyelse

I NOU 2001:7 foreslo utvalget to virkemidler for å forbedre muligheten for gjennomføring av nødvendig omforming og fornyelse i allerede utbygde områder: Å innføre «omforming og fornyelse» som nytt arealformål i de kommunale arealplanene, og utvikle jordskifteliknende ordninger for å legge bedre til rette for omformingsprosjekter i byer og tettsteder («urbant jordskifte»). Disse forslagene bygget på utredningen fra «virkemiddelprosjektet», et samarbeidsprosjekt mellom flere departementer og etater som utredet problemer og nye virkemidler for denne oppgaven.

Begge forslagene fikk så godt som enstemmig tilslutning under høringsrunden, og utvalget har arbeidet videre med disse temaene med sikte på konkrete lovforslag. Det viste seg snart at temaet «urbant jordskifte» er så omfattende og komplisert at utvalget ikke selv kunne utrede alle sider av dette. En egen arbeidsgruppe ble derfor nedsatt av Landbruksdepartementet etter initiativ fra utvalget.

Areal for omforming og fornyelse som nytt arealformål

Utvalget foreslår at «areal for omforming og fornyelse» innføres som ny arealkategori i kommuneplaner og reguleringsplaner, jf. § 9-7 nr. 2. Dette skal kunne brukes for å angi områder hvor det skal skje en målrettet og særskilt områdevis planlegging og gjennomføring for å omdanne, fornye eller videreutvikle et område. Formålet inkluderer også arealer som i dag inngår i reguleringsformålet «fornyelse». Det er mest aktuelt å nytte arealformålet i bebygde områder som skal gis en ny og annen bruk, og med en mer intensiv utnytting enn tidligere. Det forutsettes at formålet brukes sammen med arealformål nr. 1 Bebyggelse og anlegg for å fastsette framtidig bruksformål og rammer for bebyggelse med videre, og ellers det som trengs av angivelser av hensynssoner etter § 9-8 og bestemmelser etter § 9-9 for å utforme et helhetlig plangrunnlag for det aktuelle området.

Planlegging i slike områder krever gjerne planløsning og gjennomføring av felles utbygging, infrastruktur, tiltak og drift for flere eiendommer sett under ett. Formålet skal således gi en felles ramme for planlegging, gjennomføring og virkemiddelbruk. Utvalget gjør plass for dette formålet i loven siden det er behov for et klarere formelt grunnlag i de kommunale arealplanformene for planlegging og gjennomføring av en mer effektiv arealutnyttelse i allerede bebygde områder. De økonomiske, rettslige og administrative virkemidlene som kan være aktuelle å knytte til en slik arealkategori trenger imidlertid videre utvikling. Utvalget anbefaler derfor at de berørte departementer arbeider videre med dette. Det vises for øvrig til kapittel 3.7 og lovmotivene til § 9-7 første ledd nr. 2, samt kapittel 7.8.

«Urbant jordskifte»

Arbeidsgruppen som ble nedsatt av Landbruksdepartementet 18. januar 2002 etter forslag fra Planlovutvalget har, med bakgrunn i anbefalinger i utvalgets første utredning, vurdert mulige lovregler som åpner for bruk av jordskifte eller jordskifteliknende virkemidler i byer og tettsteder. Målet med dette er lettere å oppnå en god arealutnyttelse og fordeling av fordeler og ulemper ved tiltaket på berørte eiendommer. Gruppen har også vurdert muligheten for å bruke slike virkemidler i andre områder, spesielt for hyttebygging. Gruppen har videre vurdert hvem som skal initiere slike saker, særlig i forhold til grunneiere og kommuner, samt en del andre spørsmål. Rapporten fra gruppa ble lagt fram i sluttfasen av Planlovutvalgets arbeid. Det har derfor ikke vært mulig for utvalget å innarbeide forslagene i lovforslaget. Utvalget forutsetter at videre arbeid med dette skjer i forbindelse med høringen av utvalgsutredningen.

I rapporten redegjør arbeidsgruppen for det økende antallet private planforslag, og at disse som oftest følger grunneiers eiendom, mens det i byer og tettsteder som regel er behov for å se flere eiendommer under ett. Gruppen viser til at det er behov for nye privatrettslige virkemidler for koordinering og samordning av privat planlegging og gjennomføring. Det gjelder særlig muligheten for felles planlegging med organisering av eiere og tilrettelegging av eiendomsforhold. Gruppen viser også til at økonomien er en kritisk faktor ved gjennomføringen av private planer, herunder i forbindelse med gjennomføring av infrastrukturkostnader, og det er behov for fordelig av kostnader mellom private parter og eventuell felles utbyggingsavtale med kommunen. Gruppen peker på dagens ordninger med ekspropriasjon og refusjon med videre etter dagens plan- og bygningslov.

Gruppen peker videre på at det er behov for nye virkemidler som kan forbedre arealutnyttelsen i utbyggingsområder på bakgrunn av den nasjonale vektleggingen av fortetting som strategi for byutvikling, og arealknappheten i en del byer. Videre pekes det på målene om å begrense by- og tettstedsspredning, styrket grunnlag for kollektivtransport, begrensning av transportarbeidet, motvirkning av reduksjon av artsmangfold, begrensning av miljøbelastninger og vern av dyrkningsjord med videre. Målet er å utnytte potensialet for ytterligere utbygging innenfor eksisterende byggesoner. Det knytter seg imidlertid store utfordringer til gjennomføring av fortetting, fornying og omforming, både når det gjelder eiendomsfor-hold, interessemotsetninger og infrastrukturkostnader. Arbeidsgruppen gir uttrykk for at det er behov for planlegging av større områder på tvers av eiendomsgrenser, og behov for virkemidler hvor private utbyggere kan pålegges å håndtere de utfordringer dette medfører med hensyn til eiendomsmessige forhold, krav til kvalitet og til infrastruktur, samt spørsmål om økonomi og kostnadsfordeling.

Gruppen peker også på behov for visse virkemidler i ferdig utbygde områder for å utarbeide regler for felles bruk av arealer som veger, parkeringsplasser og liknende. I tillegg vil det kunne være behov for mindre felles tiltak, samt mindre endringer av eiendoms- og rettighetsforhold.

Gruppen har prinsipielle drøftinger om:

• Utvikling av mulige virkemidler i jordskifteloven

• Om virkemidlene skal være til bruk for private og/eller offentlige myndigheter

• Jordskifterettens mulige rolle som særdomstol og de begrensninger det innebærer

• Eventuell innføring av en frivillig meklingsordning

• Om systemet som vurderes skal bygges på frivillighet eller grader av tvang, og hvilken betydning krav i jordskifteloven om tjenlighet og om tapsgaranti har i byområder, der gjerne arealverdiene er høgere enn i mindre utnyttede områder

• Om bruk av virkemidlene kan falle inn under begrepet, eller ha karakter av å være ekspropriasjon

• Prosessformene i jordskifte, og egnetheten i bysituasjoner pga. domstolsbehandlingen

• Om etablerte organisatoriske ordninger skal være basis for gruppens forslag

• Nye kompetansebehov

• Mekling

• Kompetansedeling mellom jordskifterett og forvaltningsorganer med sikte på å unngå overlapp

• Samhandlingen mellom jordskifteretten og de kommunale og statlige forvaltningsorgan, samt parter.

Gruppens forslag har følgende elementer:

• Ny ordning med utenrettslig og frivillig arealmekling mellom parter i forbindelse utarbeiding av felles (detalj-)plan for å avklare for eksempel organisering, fordeling av kostnader og inntekter og avklaring og tilrettelegging av eiendomsforhold.

• Flertallet foreslår å presisere at jordskifteloven gjelder for hele landet, (men med begrensninger for visse angitte saker; kombinerte saker og (sams) tiltak med stor risiko).

• Der jordskifte anvendes i byer med sikte på å gjennomføre detaljplaner, reguleringsplaner eller bebyggelsesplaner foreslår flertallet at det skal være enighet om jordskiftekravet. Kravet til enighet knyttes til gjennomføring av areal for bebyggelse eller areal for omforming og fornyelse. Det gjelder likevel ikke for områder for fritidsboliger, fritids- og turistformål eller råstoffutvinning etter forslag til § 9-7 nr. 1 og 2.

• Flertallet foreslår en tilføyelse i jordskifteloven § 2 ny bokstav h - om fordeling av arealverdier

• Flertallet foreslår en forsøksordning med rettsmekling i jordskifteretten etter mønster av tilsvarende ordning i de ordinære domstoler. Det kan kalles inn til rettsmekling i forkant av at en sak behandles for jordskifteretten. Forslaget omfatter både rettsfastsettende og rettsendrende saker.

• Flertallet foreslår bestemmelser i plan- og bygningsloven som henviser til jordskiftelovens virkemidler.

Gruppen gir uttrykk for at virkemidlene i jordskifteloven for å gjennomføre utbygging vil være mest egnet i hytteområder, ved feltutbygging og i enklere fortettingssituasjoner, og den foreslår på den bakgrunn at det settes i gang et arbeid for å se nærmere på virkemidler som er egnet i kompliserte utbyggingssituasjoner i tette bysentra.

Utvalget ser gruppens forslag som konstruktive og anbefaler departementet å vurdere i sitt lovforslag de henvisningsbestemmelser til jordskifteloven som gruppen har utformet. Gruppens virkemiddelforslag vil særlig kunne være et nyttig element i utviklingen av arealformålet Omforming og fornyelse i de kommunale arealplanene. Utvalget anbefaler at de berørte departementer følger opp gruppens arbeid og forslag i det følgende, og at dette kan gå inn i det endelige lovforslaget. Gruppen anbefaler arealmekling som et frivillig instrument for å legge til rette både for felles planlegging og gjennomføring av planer. Gruppen har vært opptatt av spørsmålet om tvang i jordskiftesaker når virkemidlene blir tatt i bruk i byområder. Flertallet i gruppen går inn for at jordskiftevirkemidlene kan tas i bruk i by, men det bør være enighet om å sette i gang jordskifteprosesser for å gjennomføre vedtatte planer. Bruk av jordskifte vil være mest egnet i oversiktlige, enkle situasjoner. I komplekse transformasjonsområder er virkemidlene trolig mindre egnet. Gruppen anbefaler at det arbeides videre med virkemidler i slike områder.

Utvalget vil for øvrig vise til Bygningslovutvalgets arbeid som naturlig bør omfatte vurdering av bedre virkemidler for gjennomføring av bytransformasjon, i det dagens regler om ekspropriasjon og refusjon ikke er tilstrekkelige.

2.5 Gode planprosesser

Mandatet legger betydelig vekt på behovet for forbedringer i saksbehandlingsbestemmelsene for planer slik at prosessene både blir mer effektive og gir bedre kvalitet og medvirkning.

2.5.1 Hovedpunkter fra første delutredning

Utvalget drøftet i NOU 2001:7 mange viktige sider av planprosessen. Den skal være både effektiv, enkel og rask, den skal vareta rettssikkerhet, sikre høg grad av medvirkning fra alle berørte interesser og grundige utredninger av miljø- og samfunnsmessige konsekvenser av planer. Det er viktig å finne en god balanse mellom disse hensynene som kan trekke i forskjellige retninger. En må også vareta internasjonale konvensjonskrav om rett til miljøinformasjon, rett til deltakelse mv. Reglene i plan- og bygningsloven om planprosess er kortfattede og praktiseringen varier. En del myndigheter og interesser involveres ikke eller lar seg ikke involvere i tilstrekkelig grad. Det samme gjelder berørte private enkeltpersoner, virksomheter eller grupper. Ny kommunikasjonsteknologi gir nye muligheter på dette feltet.

Bedre startfase

Det er behov for raskere avklaring av hvilke temaer og spørsmål som skal utredes og avklares, og det er behov for raskere avklaring av interessekonflikter. Utvalget mener det er mye å hente på å sette inn flere krefter i den innledende fasen av planbehandlingen, at alle parter trekkes tidlig inn og at det utarbeides et omforent program for planarbeidet. Dette vil kunne gi et grunnlag for raskere framdrift og mindre konflikter i de senere fasene av planbehandlingen. Utvalget sa i sin første utredning at det vil vurdere å lovfeste et slikt planprogram som element for mer presise saksbehandlingsregler. Planprogrammet skal blant annet klargjøre hva som skal utredes, hvem som skal delta i planarbeidet, hvordan medvirkningen skal organiseres med videre. Som et element i styrket oppstartfase har utvalget også vurdert om det er hensiktsmessig med et oppstartmøte mellom kommunene og private forslagsstillere i starten av arbeidet med private planer.

Planforum og mekling

I de fleste fylker er det innført rutiner med regionalt planforum som innebærer at de viktigste regionale myndighetene, i regi av fylkesmannen eller fylkeskommmunen møtes for å drøfte viktige planspørsmål i sitt område. Noen steder brukes dette planforumet for å drøfte plansaker, og eventuelt forskjellige syn og interesser, i en tidlig fase. Utvalget har vurdert om planforum bør formaliseres i loven, og bedt om synspunkter på dette i høringsrunden.

Utvalget vurderte også om ordningen med planforum kan koples sammen med en eventuell formalisering av en meklingsfunksjon på regionalt nivå som i dag praktiseres i fylkene. Fylkesmannen utfører i dag denne meklingen blant annet i forbindelse med saker om innsigelse. Utvalget sa i sin første utredning at det vil vurdere om det bør være nærmere regler i loven om slik mekling.

Medvirkning og sektorenes deltakelse

Når det gjelder offentlighet legger dagens regler opp til at det skal være bred medvirking i planleggingen slik at alle interesser som berøres blir trukket med. I praksis varierer graden av medvirkning og kvaliteten på den mye. Selv om kommunenes praktisering og arbeidsmåte er av stor betydning for hvordan medvirkningen gjennomføres, uttalte utvalget at det vil se nærmere på selve regelverket, og klargjøre både planmyndighetenes plikt til å legge til rette for medvirkning og at også andre som utarbeider planer, herunder private, har et ansvar for å sikre god medvirkning.

Utvalget understreket i den første utredningen også betydningen av at statlige og regionale sektorer deltar i planprosessene tidlig og på en forpliktende måte. Dette vil gi mer effektive og forutberegnelige prosesser, raskere konfliktavveining, og høgere kvalitet på planene som gjennomføringsgrunnlag.

Rettssikkerhet

Rettssikkerheten er en sentral verdi som må sikres i planleggingen, særlig ved planer som har direkte betydning for grunneieres mulighet til å bruke egen eiendom. I hovedsak er dette hensynet godt ivaretatt, men utvalget sa i sin første utredning at det er behov for å styrke grunneieres rettsstilling og andre berørte når en kommuneplan detaljregulerer eiendomsutnyttelsen med direkte virkning for eksempel for byggesaksbehandling.

Utredning av konsekvenser

Utvalget foreslo i sin første utredning at fylkes-, kommune- og reguleringsplanlegging i nødvendig utstrekning skal omfatte utredning av vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Dette vil si at kravet om konsekvensutredning integreres i planprosessen, noe som vil være i samsvar med EUs direktiv om konsekvensutredning av planer og programmer. Det vil også innebære at prosjekter konsekvensutredes i forbindelse med planen for tiltaket i stedet for gjennom egen prosess. Utvalget understreket at det er viktig at konsekvensutredninger av planer og programmer ikke gjøres mer omfattende enn det som er strengt nødvendig for formålet, og utvalget sa i sin første utredning at det vil legge vekt på å finne fram til regler som er lettfattelige og kan gjennomføres i alle typer kommuner.

Frister

Når det gjelder tidsforbruket i planer er utvalget kjent med at planprosessene etter loven av og til kan ta lang tid. Utvalget ser dette generelt som uheldig, men peker samtidig på at mange plansaker er kompliserte og bør behandles grundig. Utvalget har vurdert om det bør innføres tidsfrister, og i den forbindelse pekt på at sakene varier slik i kompleksitet og omfang at det er vanskelig å lovfeste generelle maksimalfrister. Utvalget stilte seg imidlertid åpent for å arbeide videre med dette. Utvalget har også gitt uttrykk for at det i alminnelighet bør legges inn frister i de planprogrammene som utarbeides i starten av en plansak. Det er i mellomtiden utarbeidet og fremmet forslag om visse frister i plansaker i Ot.prp. nr. 113 (2001-2002) Om lov om endringer i plan- og bygningsloven. Proposisjonen er behandlet av Stortinget våren 2003. Forslagene gjelder: Frist for kommunenes behandling av private forslag om regulering, frist for kommunestyrets behandling av private reguleringsforslag, frist for berørte myndigheters adgang til å fremme innsigelse til regulerings- og bebyggelsesplaner og rapporteringssystem i reguleringssaker som tar lang tid. Utvalget legger disse fristbestemmelsene til grunn i sitt arbeid med lovforslag. Etter det som er opplyst ventes endringene å tre i kraft sommeren 2003.

2.5.2 Høringen

Også drøftingen av de prosessuelle spørsmålene og utvalgets forslag til forbedringer får stort sett tilslutning i høringen. Til forslaget om planprogram, og om klargjøring av myndigheters plikt til tidlig deltakelse er de fleste uttalelsene generelt positive. Mange understreker betydningen av tidlig deltakelse og avklaring for å få forutsigbar og forpliktende deltakelse i planleggingen. Særlig kommunene legger vekt på at statlige og regionale myndigheter deltar tidlig på en forpliktende måte. Når det gjelder den planansvarliges plikt til å legge til rette for tidlig medvirkning, og opplegg for dette gjennom et planprogram, er mange positive. En del organisasjoner understreker behovet for å legge vekt på å tilrettelegge medvirkningen for grupper med særskilte behov. Det var mange uttalelser fra regionale myndigheter og kommuner som ønsker gode medvirkningsprosesser med adgang til reell innflytelse.

De fleste instansene er i hovedsak positive til forslaget om å bygge inn kravet om konsekvensutredning i den ordinære planprosessen, men enkelte peker på behov for en nøyere vurdering, og at det er behov for kriterier for hvilke saker og spørsmål som skal undergis utredning. Forslaget om å styrke grunneieres og rettighetshaveres rettsstilling i kommuneplanen får generelt god tilslutning, men enkelte peker også på at det er behov for å styrke allmennhetens stilling i slike planer.

De fleste som uttaler seg gir tilslutning til forslaget om oppstartmøte ved behandlingen av private planforslag, og en del etterlyser mer presise regler for behandlingen av slike forslag. Forslag med sikte på å begrense klageretten for spørsmål som er avgjort i tidligere klage, for å unngå «omkamp», får tilslutning som hovedtanke, men enkelte gir uttrykk for at dette kan være komplisert, og bør vurderes nærmere.

2.5.3 Utvalgets vurdering og forslag

Utvalget har lagt vekt på å styrke de innledende fasene av planbehandlingen. Her er særlig reglene om utarbeiding av planprogram, sammen med oppstartmøte og konsekvensutredning sentral. Videre legges det i forslagene sterk vekt på tidlig samhandling og avklaring med sektormyndigheter, og tilrettelegging for berørtes og allmennhetens deltakelse. Utvalget foreslår i den forbindelse at regionalt planforum etableres som obligatorisk ordning. Videre foreslås mekling i regionale fora instituert som fast ordning i plansaker der det er uenighet mellom forskjellige myndigheter.

Planprosessene for de forskjellige planformene foreslås forbedret på flere punkter både for å gi en bedre saksforberedelse, politisk og demokratisk forankring, raskere framdrift ved fjerning av unødige prosessledd, innføring av frister mv.

Tilrettelegging for medvirkning

I formålsparagrafen og i bestemmelsen i § 1-4 om verdier og retningslinjer for planleggingen, fastslår utvalget som hovedprinsipper at planprosessene skal sikre åpne prosesser og medvirkning fra berørte personer, virksomheter, organisasjoner og allmennheten samt fra berørte myndigheter. Reglene er nærmere konkretisert i § 1-7 som er hovedbestemmelsen om medvirkning og høring, og i de enkelte bestemmelsene for behandlingen av de forskjellige plantypene. Deltakelse er en forutsetning for at planene som utarbeides får et innhold, en kvalitet, legitimitet og forankring som gjør dem gode som grunnlag for gjennomføring, og som respekteres og følges opp etter at de er vedtatt. Det er en forutsetning for slik deltakelse at planprosessene foregår i åpne former som gir informasjon og mulighet for reell deltaking hele vegen fra saken starter opp til endelig vedtak foreligger.

Planmyndighetene har her hovedansvaret. Men også andre enn planmyndighetene har en plikt til å aktivt å legge til rette for offentlig medvirkning når de utarbeider planer. Adgangen til reell deltakelse skal etter utvalgets syn ikke variere med hvem som står for planutarbeidingen. Ordinært skal det i forbindelse med oppstart i saken lages et opplegg for medvirkningen. Dette stilles som et krav til de saker der det skal utarbeides planprogram.

I § 1-7 er det også understreket at kommunen skal ha et særskilt ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging, herunder barn og unge som for øvrig fortsatt skal ha en egen talsperson i den kommunale behandlingen. En slik tilretteleggingsplikt ser utvalget som nødvendig for at grupper som ikke har de vanlige muligheter til å få nødvendig informasjon og til å bli hørt også skal ha anledning til å hevde sine interesser. Barnerepresentanten skal for øvrig ha et særskilt ansvar for å stimulere og organisere barns og unges medvirkning og på annen måte vareta deres interesser i planleggingen.

Plikten for å legge til rette for medvirkning er for øvrig dels grunnfestet i internasjonale avtaler. Det gjelder for eksempel ILO-konvensjonen om retten for urfolk til å få informasjon om og delta i beslutningsprosesser og Barnekonvensjonen om barns deltakelse. Videre stiller Århuskonvensjonen en rekke kvalitetskrav som skal sikre åpen saksbehandling i enkeltsaker knyttet til visse, positivt angitte aktiviteter som kan ha miljømessige konsekvenser. Konvensjonen legger også opp til at det skal være mulig å øve innflytelse på beslutninger blant annet ved at det skal foreligge informasjon om planlagt aktivitet tidlig i beslutningsprosessen, og at myndighetene gir klar beskjed om hvor og hvordan deltakelse kan skje. I tillegg er det avgjørende at det fastsettes tidsrammer som er slik at de gjør deltakelse mulig, at det legges til rette for deltakelse på et tidlig tidspunkt når alternativer fortsatt er åpne, at synspunkter fra allmennheten blir behørig vurdert og tatt hensyn til og at allmennheten uten opphold informeres om resultatet.

Utvalgets forslag når det gjelder berørtes medvirkning er således i stor grad en oppfølgning av kravene i disse konvensjonene.

Miljøinformasjon

En viktig premiss for utformingen av reglene om informasjon og allmennhetenes deltakelse i planleggingen finnes i den nye loven om miljøinformasjon, som blant annet implementerer Århuskonvensjonen i norsk rett. Lovens § 20 omhandler retten til å delta i beslutningsprosesser knyttet til regelverk, planer og programmer. Paragrafen er en prinsippbestemmelse om allmennhetens rett til å delta i de aktuelle beslutningsprosesser. Det stilles i bestemmelsen opp grunnleggende krav til slik deltakelse. Det er ikke noe vilkår at planene har rettslig bindende virkninger. Paragrafen gjelder utformingen av regelverk, planer og programmer som gjøres av både statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter. I den grad avtaler om myndighetsutøvelse i realiteten nedfeller regelverk, planer eller programmer er også disse omfattet.

Kravet om informasjon og mulighet for medvirkning omfatter alt arbeid med regelverk, planer og programmer uavhengig av om miljøvirkningen av disse anses å være vesentlige, og at allmennheten skal gis anledning til å delta med innspill i beslutningsprosessen. Bestemmelsen forutsetter at informasjon og mulighet for deltakelse gis på et tidspunkt hvor mulighet for innflytelse er reell, det vil som oftest si tidlig i saksbehandlingen. Det forutsettes at det settes tidsrammer for allmennhetens deltakelse som gjør det mulig å komme med relevante innspill. Tidsrammene må være så romslige at det gir for eksempel berørte interesseorganisasjoner anledning til å sette seg inn i saken og å drøfte denne internt i organisasjonen for å utarbeide innspill til saken.

Det stilles særskilte krav til medvirkning og informasjon for saker som kan få vesentlige konsekvenser for miljøet. Bestemmelsen sier at for slike saker skal det gjennomføres en høring av forslaget og at det ved høringen skal foreligge en redegjørelse av forslagets antatte virkninger på miljøet. Det gis ikke anledning til unntak fra bestemmelsens generelle krav til at myndighetene skal gi allmennheten mulighet til å komme med innspill, og at allmennheten skal gis nødvendig informasjon. Unntak fra alminnelig høring kan kun gis i særlige tilfeller.

For å sikre at de innspillene som er kommet inn fra allmennheten blir tatt hensyn til, forutsettes det at det ved avgjørelse i saken skal redegjøres for hvordan kravene til deltakelse er ivaretatt og hvordan eventuelle innspill som er kommet inn er vurdert. Bestemmelsen er ikke ment å stille krav om at hvert enkelt innspill er vurdert, men at det redegjøres for hovedtrekkene i innspillene. Det stilles også krav om at avgjørelsen i saken skal offentliggjøres.

Sektorenes/fagmyndighetenes plikt til deltakelse

På samme måte som private skal også aktuelle myndigheter og organ ha anledning til å delta i planleggingen for å fremme og vareta sine oppgaver og interesser. Statlige sektormyndigheter, Sametinget, fylkeskommuner og kommuner skal dessuten ha en plikt til å delta i behandlingen av plansaker som berører deres oppgavefelt for å bidra til en tilstrekkelig saksopplysning og interesseavveining, ev. med konfliktavklaring. Dette er nødvendig for å få helhet og samordning av de offentlige interessene i planleggingen, og av hensyn til at planene skal være avklarende grunnlag for gjennomføring. Om plikten til offentlige organs deltakelse vises for øvrig til motivene til § 1-6 siste ledd.

Planbeskrivelse, planprogram og konsekvensutredning av planer og planforslag

På bakgrunn av høringen og sitt videre arbeid har utvalget funnet at planforslag generelt bør baseres på en planbeskrivelse som redegjør for planens formål, hovedinnhold og følger. I den forbindelse vil det være naturlig å ta stilling til hvilke behov det er for å legge til rette for medvirkning, hvilke sektorer som må inn i bildet og for øvrig hvilke spørsmål som må tas opp i planleggingen i det videre løp.

For planer som kan få vesentlige virkninger for miljø, naturressurser eller samfunn skal det utarbeides et eget planprogram som skal legges til grunn for det videre arbeide med planen inkludert konsekvensutredning, jf. lovmotivene til § 1-8 om de nærmere kravene til planprogrammet.

Et viktig formål med planprogrammet er at det skal være et felles arbeidsgrunnlag for berørte myndigheter og interesser. Saker som etter utvalgets forslag skal konsekvensutredes er fylkesdelplan for arealbruk, kommuneplanens arealdel, samt områdeplan og detaljplan som kan ha slike vesentlige virkninger. Dette innebærer at planprosess og nåværende konsekvensutredning (KU) for bestemte tiltak i alminnelighet blir slått sammen. Samtidig oppfylles kravene i foreliggende og vedtatte EU-direktiv om konsekvensutredning for angitte tiltak og for planer og programmer med vesentlige virkninger.

Det er utvalgets oppfatning at disse forslagene samlet vil gi en klar forenkling i forhold til dagens situasjon, samtidig som det både legger til rette for en nødvendig implementering av nytt direktiv, og gir grunnlaget for en bedre planprosess særlig gjennom en styrket oppstartfase. Det vises for øvrig til kapittel 6 nedenfor.

Grunneieres rettsstilling i kommuneplanleggingen og i behandlingen av private planer

Som framhevet i innledningen av dette kapittel er grunneiernes situasjon i planleggingen viet stor oppmerksomhet og omtanke generelt i utformingen av utvalgets forslag både når det gjelder virkningen av de forskjellige planvedtakene og når det gjelder utformingen av saksbehandlingsreglene. Ved å gjøre kommuneplanens arealdel mer grovmasket i areal for bebyggelse og anlegg og å sikre videre planavklaring gjennom områdeplan og detaljplan, vil grunneiernes rettsstilling bli styrket bl.a. gjennom bedre varsling og klagerett.

Når det gjelder saksbehandlingen av innsendte planforslag - detaljplaner - blir reglene for slike presisert for å få en større forutberegnelighet om hvilke krav som stilles. I den forbindelse innføres en ordning med møte mellom forslagsstiller og kommune i den innledende fasen av arbeidet. Det legges til rette for en mest mulig enkel og rask saksbehandling der forslaget er i samsvar med den plan som gjelder for området fra før. Kurante private planer skal således kunne gis en enkel og rask behandling. Videre legges det opp til at det kan skje en felles behandling av både plan, sektorsøknader og søknad om rammetillatelse. Utvalgets forslag her imøtekommer i det vesentlige de ønsker byggenæringen har fremmet i utvalgets arbeid. Den videre utformingen av koplingen av byggesak til plansak vil være en oppgave for Bygningslovutvalget.

Planforum, mekling innsigelse og klage

Utvalgets forslag om styrket tidligfase i planprosessen, og styrket deltakelsesplikt for offentlige organ, vil innebære at interesser og eventuelle interessemotsetninger bringes opp og vurderes på et tidligere tidspunkt enn det som ofte er tilfelle etter dagens ordning. Videre vil formalisering av ordningene med planforum og mulighet for mekling undervegs i prosessen gi gode verktøy for å forebygge og løse interessekonflikter. Med dette som utgangspunkt mener utvalget at bruk av innsigelse og innsigelsesvarsel bør kunne reduseres betraktelig i forhold til dagens praksis. Videre vil fristen som nå er innført for å fremme innsigelse, og forslaget som nå tas opp til bestemmelse som hindrer ny innsigelse for forhold som er avgjort i tidligere innsigelsessak, bidra til at slike konflikter ikke kommer opp i sluttfasen av en planbehandling. Dette vil imøtekomme sterke ønsker både fra kommunene og fra private forslagsstillere om raskere og mer forutberegnelig planprosess.

Adgangen til å fremme forvaltningsklage for private og myndighetsklage for offentlige organ videreføres i det vesentlige, men med visse nye begrensninger. Det skal ikke kunne klages over forhold som tidligere er avgjort ved klage eller innsigelse, og offentlige organ skal ikke kunne klage på planvedtak som de kunne ha fremmet innsigelse til. Disse endringene vil imøtekomme ønsker både om raskere avgjørelser i saker og om å begrense muligheten til å ta omkamp i en sak som allerede er avgjort. Det må ellers tilføyes at Sametinget nå får myndighet til å fremme innsigelse og til å klage på vedtak som vesentlig berører samiske interesser.

Tidsfrister

Når det for øvrig gjelder tidsfrister vises til Ot.prp. 113, jf. ovenfor.

2.6 Kvalitet og kompetanse

2.6.1 Hovedpunkter i første delutredning

Det er et mål i utvalgets mandat å forbedre kvaliteten på planleggingen både når det gjelder planens innhold og løsninger, saksbehandling og det mer tekniske innholdet i form av presentasjon og framstilling på kart. Rent innholdsmessige krav om for eksempel minimumsnormer for miljøkvalitet, krav til å hindre fare eller miljørisiko, standard på energi- og transportløsninger og liknende kan angis som krav i loven eller forankres i den. De kan konkretiseres i forskrifter til plan- og bygningsloven eller andre lover, eller gjennom standarder og veiledning. Utvalget har erfart at mange planforslag bl.a. fra private, ikke oppfyller minstekrav til kvalitet verken innholdsmessig eller teknisk. Det reiser spørsmål om det bør stilles bestemte formelle krav til enten de som utarbeider planer eller til planprosess, innhold og form.

Det er et behov for utdanning av flere med tverrfaglig plankompetanse. Utvalget ga på den bakgrunn i sin første utredning uttrykk for at det bør utredes hvilke behov som foreligger for utdanning av kvalifiserte planleggere, og hvordan denne utdanningen bør være i framtida. Det er videre stort behov for at kommuner og fylkeskommuner har tilstrekkelig kapasitet til å drive egen planlegging og til å behandle innsendte private planforslag. Utvalget pekte også på behovet for at det tilføres nødvendige ressurser til planleggingen i kommunene og fylkene, og at dette er en forutsetning for at planoppgavene skal kunne utføres på en forsvarlig måte. Utvalget ba derfor om høringsinstansenes syn på om det bør stilles kvalitetskrav til planens innhold, eller om det skal stilles bestemte kvalifikasjonskrav til planleggere.

Det er mange sider ved kvalitetsbegrepet som vanskelig lar seg lovregulere, men utvalget har lagt spesiell vekt på behovet for at fylkeskommuner og kommuner selv skal ha tilgang til nødvendig planfaglig kompetanse for sin planlegging. Videre stilles det krav til at detaljplaner skal utarbeides av fagkyndige, og det stilles sakstilpassede krav til plandokumentene i form av planbeskrivelse, planprogram, konsekvensutredning, krav til planers innhold mv, samt krav til standardisert teknisk framstilling av arealrettede planer. Særlig vil digitale verktøy i planframstilling, saksbehandling og plangjennomføring kunne bidra vesentlig til økt kvalitet og til bedre kapasitetsutnyttelse. Utvalget peker for øvrig på at det er gevinster å hente på en mer effektiv organisering og arbeidsmåte i fylker, sektorer og i kommuner, evt. gjennom satsing på interkommunale plankontorer eller liknende.

2.6.2 Høringen

Mange høringsinstanser er enige i utvalgets syn på behovet for å styrke kommunenes kompetanse og ressurser til å utføre planleggingen, og at staten har et ansvar for å bidra. Det samme gjelder forslag om å utrede behovet for utdanning av kvalifiserte planleggere, siden mange uttrykker behov for en bredere kompetanse i kommunene. Det er imidlertid ulike syn på om det bør stilles kvalifikasjonskrav til planleggere. I hovedsak stiller kommunenivået seg negative til bestemte kvalifikasjonskrav eller autorisasjonskrav for planleggere. De går inn for at kvalitetskravene må stilles til planen, dens innhold og planprosessen.

2.6.3 Utvalgets vurdering og forslag

Behovet for kapasitet i fylker og kommuner for å gjennomføre planleggingen

Utvalget vil understreke betydningen av at det drives en god planlegging etter loven. Det ligger store gevinster både samfunnsøkonomisk og for den enkelte kommune i at kommunen har oppdaterte planer, og at det skjer en løpende planlegging. Utvalget konstaterer at mange kommuner ikke har prioritert denne oppgaven tilstrekkelig i dag. Med de forslagene utvalget fremmer, vil kommunene på den ene siden få et mer fleksibelt virkemiddel til disposisjon, og kan målrette og i noen grad forenkle oppgavene. Samtidig ligger det nye elementer i forslaget som vil medføre høgere krav til kompetanse, og eventuelt også økt kapasitet. Siden plan- og bygningsloven skal vareta en rekke sektorinteresser, og bli den sentrale loven for kommunal sektorplanlegging, forutsetter det at også kommunenivået kan få tilgang til plankompetanse for nye fagtemaer og grupper. Utvalget mener likevel mange kommuner vil måtte styrke egen kapasitet på dette feltet, både for samfunnsplanleggingen og arealplanleggingen. Samtidig er mange kommuner sterkt presset økonomisk.

Utvalget vil peke på betydningen av at det settes inn tilstrekkelige ressurser til å utarbeide kommunens rammeplaner og til å behandle innsendte planer. Tilstrekkelig planberedskap og kapasitet i kommunene vil kunne bety store besparelser for byggesaksbehandlingen ved at den da blir lettere og raskere. Det er behov for at kompetanse og ressurser omstilles med sikte på dette i kommunene, og at en setter inn nødvendig innsats i innføringsfasen av de nye lovforslagene. Staten bør i den forbindelse vurdere sin mulighet for å bidra med noe ekstra økonomiske ressurser i denne fasen.

Utvalget ser behovet for at Miljøverndepartementet i samarbeid med andre berørte departementer, vurderer tiltak for å sikre nødvendig fagkompetanse i kommunene. For å dekke den nødvendige faglige bredden i planleggingskompetansen på kommunenivået, vil vi foreslå at det stimuleres til, evt. gjøres forsøk med interkommunalt plansamarbeid, blant annet etablering av regionale «planleggingspooler» knyttet til fylkeskommunen som regional utviklingsaktør. Dette kan skje i sammenheng med det veilederansvaret som fylkeskommunene er tillagt. I samspill med statlige fagmiljøer kan en på denne måten sikre seg nødvendig spisskompetanse i regionen.

Behovet for utdanning av kvalifiserte planleggere

Det vises til at utvalget i NOU 2001:7 anbefalte at det bør utdannes flere med egnet tverrfaglig plankompetanse, og ga uttrykk for at det bør foretas en samlet vurdering av behov, innhold og kapasitet i det eksisterende undervisningstilbudet i relevante planfag i lys av framtidige behov. En styrket etterutdanning på feltet synes naturlig. Utvalget har fortsatt dette syn og vil vise til at for eksempel høgskoler kan ta ansvar for et slikt tilbud hvis det tilrettelegges for det. Utvalget antar at hvis det tilrettelegges for slik undervisning vil det også være en etterspørsel etter dette.

Utvalget ser behovet for å prioritere utdanning av planleggere slik at de har den nødvendige kompetanse for å bruke plan- og bygningsloven, både som grunnlag for den brede kommunale planleggingen og for ulike sektorinteresser. En og samme planlegger vil neppe kunne forventes å inneha den nødvendige faglige bredden i den framtidig plankompetanse i en kommune. Den samlete faglige bredden vil måtte omfatte blant annet kompetanse om samfunns- og arealplanlegging, prosesskompetanse og viktig sektorkompetanse.

Utvalget ser også behovet for at Miljøverndepartementet, i samarbeid med andre aktuelle departementer, prioriterer planforskningen spesielt på bakgrunn av endringer i samfunnet, nasjonalt og internasjonalt, som legger nye rammer for offentlig planlegging. I kjølvannet av ny oppgavefordeling på regionalt nivå, og med bakgrunn i endringer av plan- og bygningsloven på kommunalt nivå, stilles planleggingen overfor nye utfordringer. Det er derfor et klart behov for å dokumentere og forklare hvordan utfordringene for planleggingen utvikler seg som en følge av disse utviklingstrekkene.

Miljøkrav og miljøvurderinger

Utvalget har i bestemmelsene om de kommunale arealplanformene foreslått en uttrykkelig hjemmel for at det kan gis bestemmelser om miljøkrav. Det er for så vidt mange hjemler i loven i dag som gir grunnlag for å stille krav som varetar miljøhensyn, men utvalget har funnet det hensiktsmessig å synliggjøre denne typen bestemmelser særskilt i lovteksten. Dette gjøres for å framheve hvilke muligheter som foreligger for å stille miljøkrav og vareta miljøforhold i et planområde.

Plan- og bygningsloven regulerer samspillet mellom to hovedaktører i klareringen av utbyggingsprosjekter, det vil si plan- og bygningsmyndighetene og utbyggeren. En rekke andre parter og instanser har også interesser i utviklingen av et prosjekt, men de to hovedaktørene sitter begge med kompetanse og mulighet til å realisere miljøvennlige løsninger, og de må avveie miljøhensyn mot blant annet samlede kostnader. Det er derfor av stor betydning at både saksbehandlingsreglene for å avklare prosjekter, og mulighetene for å stille relevante krav, er slik utformet at en sikrer vurdering, drøfting og avveining av relevante og balanserte miljøkrav, og at det er mulig å vareta dem gjennom de formelle planene på en akseptabel måte for begge sider.

Økt vektlegging av miljø i utbyggingsprosjekter og plansaker kan bidra til høgere kostnader både pga. en mer omfattende prosess, og ved at kravene utløser merkostnader. Imidlertid vil en konsekvensutredning og miljøvurdering tidlig i en prosess, integrert i planarbeidet, legge til rette for en kostnadseffektiv og forebyggende miljøstrategi hvis den legges inn på rett nivå i forhold til prosjektutviklingen. Integrasjon av miljøvurderinger i planarbeidet kan være et middel til å bygge bro mellom målene som er satt i sektorplaner og -regler om miljø og den fysiske planleggingen. Dette kan bidra til mer helhetlige vurderinger i planprosessen, og til å sikre at målene blir fulgt opp senere i prosjektutviklingen. Videre vil miljøkvaliteter i et prosjekt som oftest bidra til at prosjektresultatet blir bedre og får høgere markedsmessig verdi.

Det er viktig å utforme reglene slik at miljøhensynene får en tilstrekkelig god vurdering uten å gå på bekostning av en effektiv prosjektutvikling. Det vil kunne løses ved å stille tilpassede krav til vurdering av miljøforhold og kostnader gjennomgående i plan- og prosjektarbeidet, integrere miljøvurderingene i den ordinære plan- og prosjektutviklingen, få avklart nødvendige tekniske krav som prosjektet skal oppfylle i en tidlig fase og klargjøre i offentlige planer hvilke virkemidler som vil bli brukt for å sikre framdriften.

Mens utbygging tradisjonelt har vært ansett som en fase etter planleggingen, og med en klar rolledeling mellom myndigheter og utbyggere, spiller utbyggere i dag ofte en rolle langt tidligere i prosessen. Utbyggerne sitter med nøkkelen til å finne konkrete løsninger for å nå de overordnede målene. Dette forutsetter god dialog mellom partene for samarbeid og forhandling om ulike løsinger gjennom prosjektets utvikling.

For å få en god prosess og ivaretakelse av miljøforhold må for det første planmyndighetene få synliggjort en helhetlig vurdering av miljøkonsekvenser, og det må legges vekt på vurdering av ulike tiltak for å redusere disse og evt. kostnadene forbundet med dem. Videre bør en i en integrert planleggings- og prosjekteringsprosess vurdere og belyse forhold som; miljøhensyn i anleggsperioden, avfallssystemer, energiforsyning og oppvarmingsløsninger, materialbruk og innemiljø, transportløsninger, estetikk, grøntområder og annet. Konklusjonene fra disse vurderingene vil også danne et grunnlag for oppfølgning gjennom behandlingen av byggesaken, og vil kunne være basis for vurdering av livsløpskrav til prosjektet i dets levetid, og under prosjektgjennomføringen.

Konkretiseringen av miljøkravene bør skje gradvis gjennom prosessen, det bør legges en plan for framdriften, miljø bør være tema i oppstartmøter, og kommunen bør vurdere incentiver for utbygger gjennom planløsningene som velges.

Utvalget gir i loven også grunnlag for å rette fokus mot bedre ivaretakelse av helse- miljø og sikkerhet i plan- og byggesaksbehandling, og det gis hjemler for oppfølgning og kvalitetssikring. Det vises til § 1-1, § 1-10 og § 11-5 nr. 12 og motivene til disse bestemmelsene.

På sin side bør utbygger i sin planlegging og i sin rammesøknad beskrive og foreslå aktuelle miljøtiltak, og sikre at disse varetas og dokumenteres i gjennomføringen.

Utvalget har i utformingen av sitt lovforslag søkt å legge inn bestemmelser på flere nivåer i loven for å nå slike miljømålsettinger. Det gjelder formulering av lovens formålsparagraf, og angivelsen av hvilke overordnede hensyn som skal varetas, krav om styrket oppstartfase med planbeskrivelse, eventuelt planprogram og konsekvensutredning, dokumentasjon, overvåkning og miljøoppfølgning samt hjemler i de kommunale arealplanformene for å fastsette miljøkrav som er tilpasset vedkommende plannivå. De mest konkrete formene for krav kan gis med hjemmel i bestemmelser til områdeplan og detaljplan. Slike bestemmelser kan gjelde for eksempel forurensingsmessige krav, herunder grenseverdier, estetiske forhold og varetakelse av verne- og bevaringshensyn, landskapshensyn, krav til grøntarealer og uteopphold, krav til energiløsning, trafikkregulerende tiltak med mer. På kommuneplannivået kan det stilles miljøkrav som forutsettes å være tilpasset dette plannivået som oversikts- og rammeplan.

Funksjonskrav

Utvalget foreslår hjemmel tilå stille funksjonskrav i arealplaner for å sikre gode funksjonelle løsninger i et planområde. Formålet er å imøtekomme et behov i overordnede arealplaner for å gi føringer for detaljplanleggingen uten å binde opp arealbruken for detaljert på et tidspunkt da en ikke kjenner prosjektene som skal realiseres. Funksjonskrav vil kunne redusere behovet for en mer detaljert arealsonering på overordnet nivå som binder løsninger unødig og vanskeliggjør gjennomføringen. Det er erfaringer med at mange kommunedelplaner har en for detaljert arealbruk uten at en kjenner prosjektene som i ettertid skal forholde seg til planen. Eksempelvis bindes framtidige veger, utbyggingsfelt, lekeplasser og liknende opp i planen i et ønske om å sikre nødvendige kvaliteter. Dette kan lett medføre at planen blir en for stiv ramme og en hemsko for gjennomføring av kvalitativt gode løsninger, som gjerne best konkretiseres i forbindelse med de konkrete prosjektplanene.

Funksjonskrav vil måtte være krav knyttet til avgrensede byggeområder avsatt i kommuneplanens arealdel eller områdeplan, og som kan romme flere underformål og funksjoner uten at disse blir for spesifikt knyttet til enkeltarealer i den overordnede planen. Nødvendig arealstyring innenfor rammene av den overordnede planen ivaretas isteden eller dels gjennom funksjonskrav som en del av eller i tillegg til ordinære planbestemmelser. Ved bruk av funksjonskrav på denne måten må områdene planlegges og gjennomføres under ett eller nøye koordinert. En må sikre nødvendige helhetsløsninger og grep i gjennomføringen slik at løsningen til slutt ikke blir at en eller få grunneiere blir sittende igjen med byrdene, mens de som kom først til gjennomføring, slipper å bidra til å oppfylle kravene i området.

Slike funksjonskrav vil blant annet kunne omfatte:

• Hjemmel til å fastsette hvilke funksjoner et avgrenset byggeområde kan omfatte uten at deres fysiske plassering eller omfang avklares innbyrdes (bolig, forretning, næring med mer).

• Krav til etablering av grønne strukturer innenfor et avgrenset byggeområde, uten at disse kartfestes og defineres som eget formål i den overordnede planen. Dette kan omfatte lekeplasser, turveger, parker, varetakelse av naturrester og grøntdrag med mer.

• Krav til etablering av veg- og gangvegsystem og andre deler av kommunikasjonssystem innenfor et avgrenset område etter nærmere definerte krav til kapasitet og funksjon, uten at disse kartfestes og defineres som eget formål.

Funksjonskravene vil med dette som ramme og forutsetninger kunne være et verktøy for fleksibel gjennomføringsorientert planlegging. Slike krav vil også kunne omfatte miljøforhold.

2.6.4 Digitale verktøy i planlegging - grunnlag for tekniske krav til planen - behovet for planinformasjon

Utvalget la i sin første utredning fram forslag om ny bestemmelse for kart, plankart og annen stedfestet informasjon. Høringsinstansene ga bred støtte til utvalgets forslag. Departementet la på denne bakgrunn fram forslag til ny § 5 om kart og stedfestet informasjon, jf. Ot.prp. nr. 113 (2001-2002) om lov om endringer i plan- og bygningsloven (tidsfrister i planleggingen, kart og stedfestet informasjon). Denne bestemmelsen klargjør kommunens ansvar for kartgrunnlaget generelt, og for å sette nødvendige tekniske krav til innleverte planforslag spesielt. Med hjemmel i forskrift får kommunen mulighet til bl a å kreve data levert på digital form.

Den videre utviklingen

I løpet av den tiden utvalget har vært i arbeid har bruken av digital informasjon og digitale verktøy i planprosessen stadig økt. Bruk av digitale verktøy er nå dominerende i konstruksjonen av plankartene, og utfordringen framover ligger i å utnytte den digitale informasjonen overfor publikum og inn i kommunenes forvaltning. Databasert informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) gjør det mulig å effektivisere og kvalitetssikre mange sider av plan- og byggesaksprosessen, og tilrettelegging for bruk av IKT vil derfor være en viktig del av en framtidsrettet planlovgivning.

Bruk av Internett øker kraftig. De fleste hjem vil i løpet av kort tid være i stand til å hente kart- og planinformasjon for hele landet ned fra nettet. Det må påregnes et krav fra publikum om at alle plandata og fagdata som er nødvendig for den enkelte, skal gjøres tilgjengelig i egen stue med nødvendig kvalitet. Dette setter krav til staten som tilrettelegger, og ikke minst til kommunene, som nå må legge inn informasjonen på en lett tilgjengelig form. Allerede i dag har 90 % av kommunene egen hjemmeside på Internett.

Elektronisk planlegging

Private planleggere og utbyggere har i dag arbeid og merkostnader ved å tilpasse seg forskjellige krav og løsninger fra kommune til kommune. Befolkning og høringsinstanser finner ulike presentasjonsopplegg i kommunene, og planinformasjonen blir vanskeligere å tolke, sammenstille og formidle til andre.

Det foreligger en nasjonal standard for hvordan elementene i en digital arealplan skal kodes og presenteres, SOSI Plan, og denne standarden brukes av mange kommuner, og flere programvareleverandører implementerer standarden i sine systemer. Kommunene bruker stort sett geografiske informasjonssystemer (GIS), mens konsulentbransjen i hovedsak bruker digitale tegneverktøy (DAK). Disse to verktøyene kommuniserer ikke godt nok sammen. Departementet utga i 2002 en veileder i digital planlegging, som et praktisk oppslagsverk for alle som arbeider med digitale reguleringsplaner og digitale kommuneplaner. Blant annet ble det laget noen anbefalinger om hvordan ulike digitale verktøy skal kunne samspille bedre.

Kommunal- og regionaldepartementet og Miljøverndepartementet står bak et samarbeidsprosjekt for å utvikle løsninger for elektronisk plan- og byggesaksbehandling, ByggSøk.

Løsningene skal føre til:

• Kortere behandlingstid og bedre ressursutnyttelse i kommunene og næringen

• Større forutsigbarhet i kommunens behandling av plan- og byggesaker

• Beskrivelse av standardiserte elektroniske løsninger som kan brukes på alle vanlige typer maskin- og programvare

• Målbar økt effektivitet og kvalitet i saksbehandlingen, til beste for alle aktørene

• Bedre innsyn i planprosessen og bedre muligheter for medvirkning fra publikum, bl.a muligheter til å følge en plan- og byggesak gjennom saksgangen

Målsettingen i ByggSøk er at Internett skal benyttes som kommunikasjonskanal mellom planlegger og offentlig saksbehandler, men planinformasjon skal i prinsippet være tilgjengelig for alle som har tilgang til Internett.

Gjennom Byggsøk-prosjektet har privat sektor påpekt behovet for tilgang på planinformasjon. Privat sektor utgjør overvekten av tiltakshavere, som har behov for status for enkeltarealer, hvilke arealer som er tilgjengelig for hvilke formål, hvor lenge gjelder denne status med videre. Privat sektor tar også opp det tidstapet som skjer både med grunnlag i dårlig basisinformasjon, og manglende felles standarder for planlegging mellom privat og offentlig sektor.

Utvalgets vurdering og forslag

Utvalget mener det er nødvendig å videreutvikle det som ble foreslått i første delutredning der løsningen var at kommunen selv, med hjemmel i en forskrift, kan avgjøre om den ønsker planer i digital form og på hvilken standard planene skal foreligge. Utvalget ser behovet for å tilrettelegge for bruk av digitale verktøy og at hele planprosessen må tilpasse seg den elektroniske verden og bygge på nasjonale standarder. Elektronisk presentasjon og dialog er viktig både i forhold til planutforming, medvirkning, planprosess og innsyn i vedtatte planer. EU-kommisjonen har lagt fram forslag til direktiv der det heter at offentlige myndigheter skal gjøre offentlig informasjon elektronisk tilgjengelig så langt dette er mulig og hensiktsmessig (KOM 2002 207).

Det er ikke hensiktsmessig at det uten nærmere koordinering er opp til den enkelte kommune å velge om den ønsker en elektronisk planlegging og hvilke standarder den ønsker å følge. For å oppnå en effektiv og demokratisk planlegging, beslutningsprosess og forvaltning av planer, bør alle kommuner bruke de samme standarder og presentasjonsmetoder. Utvalget går derfor inn for at departementet gjennom forskrifter skal fastsette hvordan kart, plankart og annen stedfestet informasjon skal tilrettelegges for å tilfredsstille en elektronisk og standardisert planprosess, og med felles løsninger for alle kommuner.

Fagmyndighetenes ansvar

Det er i forslag til lovens kapittel 1 i loven pekt på prinsippene om bærekraftig utvikling, langsiktighet og helhet i planleggingen. En viktig forutsetning for å få dette til i praktisk planlegging er at de ulike arealinteresser er kartlagt og gjort tilgjengelig tidlig i planprosessen.

Arealis er et samarbeid mellom fylker, kommuner og fagmyndigheter for å framskaffe digital kartfestet informasjon om areal-, miljø-, ressurs- og plandata. Statens kartverk koordinerer dette arbeidet på nasjonalt nivå, mens det på regionalt nivå skjer i samarbeid mellom fylkesmannen, fylkeskommunen, regionale etater og kommuner. Alle fylker, ca. 100 kommuner og ca. 20 fagmyndigheter deltar så langt i samarbeidet. Arealinteresser som presenteres på kart blir viktige premissgivere i planprosessen. Planleggere vil på denne måten på et tidlig tidspunkt få indikasjoner om arealkonflikter. Dette vil forbedre og effektivisere saksbehandlingen. Informasjonen i Arealis samles i databaser og distribueres til brukerne. Det arbeides nå med å opprette en portal på Internett. Det innebærer at fagmyndighetene kan legge til rette sin faginformasjon, slik at den automatisk kan hentes opp fra portalen og koples med grunnlagskart og annen stedfestet informasjon.

En viktig del av Arealis-arbeidet er standardisering og spesifikasjon av datasett. Hittil er det spesifisert ca. 160 ulike datasett. Det er en stor utfordring å få fagmyndighetene til å utarbeide datamodeller for sin faginformasjon og få fastsatt nasjonale standarder. Dette arbeidet er nødvendig for at informasjonen skal kunne nyttes av alle, og at den kan koples sammen med annen informasjon (brukes i geografiske informasjonssystemer, GIS). Mange datasett har i utgangspunktet bakgrunn i sektorhensyn, og registreres med hjemmel i lov, forskrifter eller krav til internasjonal rapportering. Arealis-arbeidet har i stor grad lagt vekt på å samordne disse hensyn, slik at fagdata blir god planinformasjon.

Utvalget foreslår at det settes krav til fagmyndighetene om kartfesting av arealinteresser, og at disse finnes lett tilgjengelig i digital form. Dette vil medføre en vesentlig effektiviseringsgevinst i planprosessen, samtidig som det kan kvalitetssikre at viktige arealinteresser blir tatt hensyn til. De fleste fagmyndigheter som forvalter arealinteresser deltar i Arealis-arbeidet. Utvalget går ut fra at forslaget vil formalisere en aktivitet som allerede pågår og bygge opp under den videre utvikling. Utvalget har lagt til grunn at departementet utarbeider nødvendige forskrifter om hvordan dette skal foregå, herunder om informasjonen skal gjøres tilgjengelig på Internett.

Vedtatte planer - planbase

De digitale plandataene skal ikke bare produseres. De skal også tas vare på og forvaltes på en hensiktsmessig måte. Forvaltning av planer omfatter alt som skjer med planen fra utarbeiding, offentlig ettersyn, saksbehandling, vedtak, registerføring og til slutt arkivering. Under hele prosessen kan det være aktuelt å hente fram planen for innsyn og informasjon for parter i saken eller politikere, publikum og saksbehandlere. Målet må være at forvaltningen av planene skal skje elektronisk, men i en overgangsperiode må nok både automatiske og manuelle metoder benyttes.

Alle som ønsker svar på hvordan et areal eller en eiendom kan utnyttes, bør på en enkel måte få innsyn i vedtatte planer, og kommunene bør prioritere slike planer i den elektroniske planforvaltningen. Dette er særlig viktig for næringsliv basert på utbyggingsvirksomhet, finansiering eller omsetning av fast eiendom. Kommuner med slik informasjon tilgjengelig på Internett vil kunne oppnå et konkurransefortrinn i forhold til næringsetablering, utbyggingstiltak og bosetting. En slik døgnåpen løsning vil også avlaste kommunens ekspedisjon, sentralbord og saksbehandlere.

Enkelte kommuner har etablert planbaser og tilrettelagt dem for Internett, og mange er i gang med slike løsninger. Dette er en kostbar investering for kommunene, men de fleste kommuner innser nok at dette må gjøres før eller siden. En planbase vil være en viktig løsning for å kvalitetssikre at kommunen gir korrekt informasjon om gjeldende plan. Risiko for erstatningskrav som følge at feilaktige opplysninger kan imidlertid gi grunn til visse betenkeligheter. Spørsmålet bør vies videre oppmerksomhet.

Kommunene bruker i dag betydelige ressurser på å utvikle gode planbaseløsninger. Dette innebærer også mye prøving og feiling. Samfunnsøkonomisk ville det være hensiktsmessig om det på nasjonalt nivå blir utviklet en modell for innhold, utforming og funksjonalitet for en kommunal planbase, herunder også tilgjengeliggjøring av planer.

Utvalget mener det er viktig å arbeide for en tilfredsstillende rettssikkerhet knyttet til plansituasjonen. Det må holdes orden på hvilke planer som er bindende for arealbruken, og informasjon om gjeldende planer bør være lett tilgjengelig. Utvalget går inn for elektronisk presentasjon, og dette må også gjelde for vedtatte planer. Alle juridisk bindende arealplaner bør derfor være tilgjengelig på Internett, sammen med nødvendige bestemmelser, vedtak og liknende. Elektronisk plan- og byggesaksbehandling betinger at slike løsninger foreligger.

For å oppnå dette foreslår utvalget at kommunene skal ha en planbase. Planbasen bør vise plansituasjonen for den enkelte eiendom, og innholde plankart, bestemmelser, vedtak og andre opplysninger av betydning for arealbruken. Informasjonen i planbasen må være identisk med originalkilden for den planjuridiske informasjon. Planbasen bør foreligge i digital form og være lett tilgjengelig også for brukere utenfor kommunen. Utvalget forutsetter at Miljøverndepartementet utvikler en standardmodell for en kommunal planbase, fastsetter nødvendige forskrifter og standarder og utarbeider veiledning for etablering og drift av en slik planbase.

Alle kommuner og fylkeskommuner foretar årlig rapportering av plansaksbehandling og planleggingsaktivitet til Kostra (Kommune-stat rapportering). Utvalget forutsetter at en planbase inneholder en direkte eller indirekte rapportering til Kostra eller andre nasjonale baser, slik at kommunene ikke trenger bruke ressurser på Kostra-rapportering til sentrale baser innenfor dette området.

Økonomiske, miljømessige og administrative konsekvenser

Utvalgets forslag om en elektronisk presentasjon og dialog gir grunnlag for en bedre og mer effektiv planbehandling. De kommuner som har kommet langt på dette området kan vise til både effektivisering og bedre service. Utvalgets forslag om bruk av nasjonale standardiserte løsninger vil forenkle situasjonen for private konsulenter og kommuner. Forslaget om at fagmyndighetene framskaffer sine arealinteresser kartfestet i digital form er et viktig bidrag i å ivareta miljøinteresser, samt å få fram bærekraftprinsippet på en hensiktsmessig måte. Det vil også kunne medvirke til en raskere planlegging og mindre innsigelser i prosessen. Utvalgets forslag om etablering av en elektronisk planbase vil effektivisere kommunenes planforvaltning, bedre rettssikkerheten og sikre publikum og næringslivet lett tilgang til planinformasjon.

Utvalget vil bemerke at satsingen på innføring av digitale verktøy og digitalt datagrunnlag vil kreve merkbare økonomiske uttellinger i en initierings- og omleggingsfase, og at staten bør bidra med ekstra ressurser i denne fasen. Imidlertid vil det bety store og umiddelbare innsparinger både samfunnsøkonomisk og ikke minst for private tiltakshavere, så snart digitalisert kart- og informasjonsgrunnlag, baser og øvrig infrastruktur er etablert. Det er således behov for at staten bidrar med ekstra midler til å dekke en del av disse engangskostnadene slik at løsningene kan tas i bruk over hele landet innenfor en avgrenset tidsramme.

Disse spørsmål er utdypet nedenfor i kapittel 8.