NOU 2003: 24

Mer effektiv bygningslovgivning

Til innholdsfortegnelse

Del 1
Innledning og sammendrag

1 Innledning

1.1 Utvalgets oppnevning. Bakgrunn

Bygningslovutvalget legger med dette fram sin første delutredning. Utredningen gir en oversikt over problemstillinger, mangler og svakheter ved dagens regelverk, og peker på reformbehov og mulige løsningsalternativer i tillegg til at den redegjør for prinsipper og veivalg på sentrale områder. På ett konkret område fremmer utvalget forslag til nye regler. Det gjelder kommunens adgang til å inngå såkalte utbyggingsavtaler. På bakgrunn av høringen av de analyser og utgangspunkter som fremkommer i denne delutredningen, vil utvalget i sin siste delutredning legge fram forslag til konkrete lovendringer for de øvrige temaene i mandatet.

Bygningslovutvalget ble oppnevnt av Kongen i statsråd 15. mars 2002. Bakgrunnen for oppnevningen var at regjeringen så behov for en gjennomgående revisjon av bygningslovgivningen. Det er ikke tidligere blitt foretatt noen helhetlig gjennomgang av dette lovverket, og mange delrevisjoner gjennom årene har gjort loven uoversiktlig og lite systematisk.

Plandelen av loven har vært under revisjon av et eget utvalg, Planlovutvalget, som avga første delutredning 31. januar 2001 og andre delutredning 13. mai 2003. I og med at plandelen av loven var under revisjon, ble det ansett som en fordel med en samtidig gjennomgang av bygningslovgivningen for å se bestemmelsene i sammenheng med sikte på å lage en ny helhetlig struktur i loven. Det er behov for forenkling av reglene og opprydding i forholdet mellom lov og forskrifter. Dette vil gi mer oversikt for brukerne og lette praktiseringen av loven. Bygningslovutvalget er i sitt mandat oppfordret til å samarbeide med Planlovutvalget.

Mange reguleringsplaner blir i dag til på bakgrunn av ønsker om regulering knyttet til konkrete prosjekter, og det har blitt hevdet at loven bør legge til rette for en sterkere integrering mellom plansaker og byggesaker med sikte på en mer rasjonell, felles prosess. Dette temaet er Bygningslovutvalget bedt om å vurdere i samarbeid med Planlovutvalget.

Etter den siste større lovendringen i 1995 har det vært en tendens til økende tidsbruk fra et byggeprosjekt blir planlagt til tillatelse blir gitt. Det har i den forbindelse blitt reist kritikk mot byggesaksreglene, som av mange er blitt ansett som et hinder for en effektiv byggesaksprosess. Etter at Bygningslovutvalget ble oppnevnt, har Kommunal- og regionaldepartementet fremmet en proposisjon om innføring av tidsfrister i byggesaksbehandlingen, jf. Ot.prp. nr. 112 (2001-2002). Dette forslaget ble vedtatt av Stortinget i januar 2003, og reglene trådte i kraft 1. juli 2003 samtidig med en del forskriftsendringer. Et av hovedtemaene i utvalgets mandat er å sikre at lovverket legger til rette for gode og effektive prosesser, slik at ikke planlagte byggeprosjekter forsinkes unødig. I den forbindelse vil ytterligere bruk av tidsfrister bli vurdert.

Det var et ønske fra regjeringen om å ha et lite og effektivt utvalg. Det viktigste utvelgelseskriteriet var at medlemmene skulle være teoretisk kyndige og ha praktisk innsikt i plan- og bygningslovgivningen, i tillegg til at de representerer ulike faginteresser. Det er ikke representanter fra Kommunal- og regionaldepartementet i utvalget. Departementets og utvalgets behov for samordning og kontakt ivaretas ved at utvalgets sekretariat er lokalisert i departementet.

1.2 Mandatet

Bygningslovutvalgets mandat er fastsatt ved kongelig resolusjon 15. mars 2002 og lyder i sin helhet:

«1 Innledning

Bygg og anlegg innebærer store samfunnsmessige investeringer og det er derfor viktig at bygningslovgivningen ikke blir et unødig hinder for en rask og effektiv byggesaksbehandling. En god bygningslovgivning må bidra til kvalitet, effektivitet og rettssikkerhet i byggeprosessen og dessuten ivareta hensynet til en god estetisk utforming, tilgjengelighet og helse, miljø og sikkerhet. Regelverket skal legge til rette for en avveining mellom utbyggernes-, det offentliges- og allmennhetens/andre parters interesser til beste for alle involverte i prosessen. Loven bør være oversiktlig og brukervennlig og tilpasset de ulike typer av tiltak som omfattes av regelverket.

Plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77 har gjennomgått flere delrevisjoner siden byggesaksdelen fikk sin nåværende form i 1965, uten at det har vært foretatt noen helhetlig gjennomgang. Loven er derfor blitt uoversiktlig og lite systematisk. Lovutvalget for byggesaker skal foreta en total gjennomgang av bygningslovgivningen. Dette omfatter først og fremst byggesaksdelen av plan- og bygningsloven, men vil også i samarbeid med Planlovutvalget kunne omfatte hele loven når det gjelder å vurdere en ny lovstruktur.

2 Utvalgets arbeid

Utvalget skal foreta en total gjennomgang av bygningslovgivningen med sikte på forenkling. Enklere og raskere prosesser vil gi grunnlag for kostnadsreduksjoner for både boligprosjekter og øvrige byggetiltak og virke motiverende for igangsetting av nye tiltak. Utvalget bør legge vekt på å utrede og foreslå lovregler eller endringer i eksisterende bestemmelser eller fjerning av bestemmelser der utvalget selv mener det er behov for reform. Fordeling av regelverket på lov og forskrift bør vurderes dersom utvalget finner det nødvendig. Av spørsmål som utvalget bør vurdere, peker departementet særlig på:

Lovens struktur

Utvalget bør så tidlig som mulig ta kontakt med Planlovutvalget for å utarbeide grunnlag for ny lovstruktur, som begge utvalg kan arbeide videre etter. Utvalget bør ta stilling til de anbefalinger som Lovstrukturutvalget har gitt i NOU 1992: 32. Lovens struktur bør gjennomgås bl.a. med henblikk på forenkling og brukervennlighet for alle aktuelle brukere, dvs utbyggere (både privatpersoner og bedrifter) og forvaltningsmyndigheter. Loven er svært varierende i fremstillingen og systematikken, og temaene kan synes å ha manglende sammenheng. En nærmere sammenheng mellom plansak og byggesak vil også føre til behov for gjennomgang av strukturen, samtidig som språket trenger forenkling.

Utvalget bør også vurdere om en del av de tekniske kravene kan skyves til forskrift, eller eventuelt gjøres til gjenstand for standardisering.

Dagens lov har et «to-sporet» system med adgang til å gi lokale vedtekter for hele eller deler av kommunen og bestemmelser til kommuneplan og detaljplan innenfor de enkelte planområdene. Utvalget bør vurdere om det er nødvendig å opprettholde systemet med egne kommunale vedtekter i tillegg til bestemmelser i kommuneplan og detaljplan.

Formål

Det må vurderes hvorvidt lovens formålsbestemmelse også dekker bygningslovgivningens område. Det bør vurderes om en mer generell formålsbestemmelse er mer hensiktsmessig fremfor dagens bestemmelse som inneholder kasuistiske innslag av særinteresser som skal ivaretas. Formålsbestemmelsen må utformes i samråd med Planlovutvalget.

Virkeområde

I gjeldende plan- og bygningslov er det i § 1 annet ledd fastsatt at Kongen kan bestemme at loven helt eller delvis skal gjelde for Svalbard. Denne bestemmelsen er imidlertid ikke benyttet. Det er derimot fastsatt bestemmelser om arealplanlegging i planområdene på Svalbard i lov 15. juni 2001 nr. 79 om miljøvern på Svalbard. Justisdepartementet er dessuten gitt fullmakt til å fastsette bestemmelser om bygningsvesenet på Svalbard i medhold av lov 17. juli 1925 nr. 11 om Svalbard § 4. Langt på vei synes derfor behovet for å la plan- og bygningsloven gjelde for Svalbard å være oppfylt på annen måte. Utvalget bes imidlertid vurdere om det likevel er behov for egne bestemmelser i loven om anvendelsen på Svalbard. En slik vurdering må skje i samarbeid med andre myndigheter.

Utvalget bør vurdere hensiktsmessigheten av å innføre en saklig angivelse av hvilke områder som loven skal gjelde for, under hensyntagen til særlovgivning som også regulerer bygging og drift av ulike typer infrastruktur. En slik vurdering må også ses i sammenheng med vurderingen av formålsbestemmelsen.

Utvalget bør vurdere hvorvidt reglene for virkeområde i sjø er tilstrekkelige og hensiktsmessige, f eks i forhold til undersjøiske tiltak eller tiltak som er festet til havbunnen, også av midlertidig karakter.

Forholdet til annet regelverk

Forholdet mellom bygningslovgivningen og aktuelle særlover bør vurderes for å unngå unødvendig dobbeltbehandling av samme tiltak etter flere lovverk, men slik at krav til helse, miljø og sikkerhet og andre sentrale hensyn blir tilstrekkelig ivaretatt på en samfunnsmessig rasjonell måte.

Rollefordelingen mellom bygningsmyndighetene og utbyggerne

Utvalget bør vurdere og komme med konkrete forslag til hva det offentliges rolle i byggesaker bør være, hvilke opplysninger og hvilke forhold som er nødvendig for bygningsmyndighetene å vurdere. Erfaringer med overgang fra kontroll til tilsyn, samt tilsvarende diskusjoner på andre sektorer, vil kunne være viktige grunnlag.

Forholdet mellom plansaker og byggesaker

Planlovutvalget åpner for diskusjon om en sterkere integrering mellom plansaker og byggesaker, noe som til en viss grad er basert på at svært mange reguleringsplaner i dag blir til på bakgrunn av innsendte planer knyttet til konkrete prosjekter. Utvalget bør vurdere om det er mulig med felles prosess og vedtak for detaljert reguleringsplan og byggesaksbehandling, og om nabovarsling og andre offentlige myndigheters medvirkning kan skje som en del av planbehandlingen i stedet for i byggesaken. Det bør også vurderes å foreta en reduksjon av lovens materielle (tekniske) bestemmelser, slik at man ikke får parallelle bestemmelser i plan og lovgivning.

Søknadssystem og saksbehandling

Ved «byggesaksreformen» som trådte i kraft i 1997 ble det innført nye regler om ansvar, godkjenning og kontroll, samtidig som dokumentasjonskravene ble utvidet. Dette har ført til større variasjoner mellom kommunene når det gjelder krav til søknadene. Det har også ført til større press for å få flere saker behandlet som «melding», dvs at man slipper krav til ansvarlige foretak, kontrollplaner osv. Det er ikke dokumentert om det er regelverket eller den enkelte kommunes organisering som er utslagsgivende for de store forskjellene. Departementet har satt i gang et prosjekt for å kartlegge sakstyper og forskjeller i saksbehandling, med sikte på å vurdere hva som er de grunnleggende kravene i den offentlige saksbehandlingen, og hvordan kommunene best kan håndtere dette.

Et hovedformål med utvalgets gjennomgang av søknads- og meldingssystemet skal være forenkling. Utvalget må ta utgangspunkt i reformen fra 1997 basert på de foreløpige evalueringer og vurdere reglene med sikte på enklere prosesser for kommunenes behandling av de enkelte byggesaker. Det bør i denne sammenheng vurderes ytterligere bruk av tidsfrister.

Utvalget bør vurdere om det er mulig å komme frem til et system for søknad/melding til kommunen som er tilpasset de behov kommunen har for å vurdere tiltaket i forhold til de kravene som er utpekt som viktige. Vurderingen må ta utgangspunkt i en diskusjon om hvilken rolle kommunen skal ha i byggesaken og hvilke opplysninger den trenger for å kunne ivareta denne rollen. Utvikling av kommunens tilsynsfunksjon må vurderes i denne sammenheng.

Materielle bestemmelser om byggetomta, bebyggelsen og særlige bygg og anlegg

Utvalget bør gjennomgå disse bestemmelsene med sikte på en mer hensiktsmessig fordeling mellom lov, forskrift og standarder, og fordeling mellom lovgivning og kommunale planer.

I tillegg er det behov for å vurdere de bestemmelser som angir kommunalt skjønn, der det er behov for opprydding og avgrensning bl.a. av hensyn til likebehandling og forutberegnelighet i saksbehandlingen. En del av disse kravene er gjenstand for standardisering mht dokumentasjon, og utvalget bør vurdere om standardisering kan redusere behovet for lovfesting.

Tilgjengelighet

Utvalget bør vurdere om lovgivningen ivaretar tilgjengelighet for funksjonshemmede på en god nok måte.

Miljøkrav

Utvalget bør vurdere i hvilken grad klare miljøkrav skal inntas i plan- og bygningsloven. Utvalgets oppgave blir i så fall å vurdere selve lovkravet, mens de konkrete valg av løsninger hører inn under et forskriftsarbeid. Dette forutsetter en avklaring i forhold til andre myndigheter og annet regelverk.

Forholdet til eksisterende bebyggelse

Plan- og bygningsloven tar utgangspunkt i nybygg, og lovens krav til bestående byggverk er relativt svak. Utvalget bør vurdere om man i plan- og bygningsloven skal gå lenger i å stille krav til bestående byggverk enn i dag. Det er i underkant av 2 % av bygningsmassen som fornyes årlig. Det kan derfor oppstå et misforhold i kvaliteten på eksisterende bygg og nybygg. Noe av dette misforholdet avhjelpes ved krav til bruk gjennom annet regelverk (helse, arbeidsmiljø osv). Det vil imidlertid være behov for å vurdere om kravene i de forskjellige regelverk i tilstrekkelig grad ivaretar myndighetenes behov for innflytelse på utbedring og vedlikehold, eller om dette bør forsterkes gjennom plan- og bygningslovgivningen.

Andre gjennomføringsbestemmelser enn byggesaksbehandling

I tillegg til byggesaksbehandling bør utvalget særlig vurdere tre andre hovedelementer i gjennomføringen av planer, som har utpekt seg som sentrale i den senere tids diskusjon:

Justering av eiendomsgrenser . Det bør vurderes om det er mulig å finne frem til andre virkemidler enn ekspropriasjon, som jordskiftelignende løsninger, bruk av konsesjon eller forkjøpsrett, samarbeidsplikt om arealutnyttelse, tidsfrister for gjennomføring osv.

Kostnadsfordeling. Plan- og bygningsloven har regler om refusjon for utgifter til veg, vann og avløp, dvs tekniske infrastrukturtiltak. Reglene er detaljerte og vanskelige, og krever meget god innsikt for å kunne brukes hensiktsmessig. Utvalget bør vurdere andre muligheter med sikte på å finne frem til nye, enklere regler, jf. også Holt-utvalgets forslag i NOU 1987: 33 om et kommunalt administrert regulativ for kostnadsfordeling.

Utbyggingsavtaler . Utvalget bør vurdere eventuelle behov for særskilte regler om avtalebasert gjennomføring med virkning for byggesak, kostnadsfordeling, eiendomserverv, og andre vilkår i avtalene. Utvalget bør søke samarbeid med Planlovutvalget om muligheten for integrering av avtaleinngåelse og andre gjennomføringselementer, som ledd i planbehandlingen.

Gebyr

Utvalget bør vurdere hjemmelen for kommunenes gebyrregulativ, herunder klargjøre rekkevidden og behovet for eventuell utvidelse av bestemmelsen.

3 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget må klarlegge eventuelle økonomiske og administrative konsekvenser av de forslag som fremmes. Brukerkostnader ved forslagene bør så langt det er mulig også belyses. Det forutsettes at forslag som fremmes skal bidra til effektivisering av ressursbruken og forenkling av byggesaksbestemmelsene i loven.

4 Utfylling av mandatet

Kommunal- og regionaldepartementet kan konkretisere og utdype mandatet og etter behov foreta mindre endringer i mandatet for å sikre en mest mulig hensiktsmessig utforming og sammenheng i lovsystemet.

5 Tidsrammer

Utvalget skal ha en funksjonstid på 3 år fra opprettelsen. Det skal leveres to delinnstillinger, hvorav første delinnstilling etter ett års funksjonstid.

6 Sammensetning

Utvalgets sammensetning ifølge egen liste.

Kommunal- og regionaldepartementet kan oppnevne nye medlemmer i utvalget til erstatning for eventuelle medlemmer som fratrer i utvalgets funksjonstid. Likeledes kan Kommunal- og regionaldepartementet supplere representasjonen i utvalget ut fra behov som eventuelt måtte vise seg i utredningsarbeidet.

7 Arbeidsform

Det forutsettes at utvalget så tidlig som mulig tar stilling til på hvilken måte det vil samarbeide med Planlovutvalget, spesielt mht ny lovstruktur. Utvalget bør også tidlig lage oversikt over hvilke temaer som krever særskilte utredninger, enten av sekretariatet eller eksterne krefter.

Utvalget forutsettes å kartlegge situasjonen og utviklingen i de andre nordiske land, og eventuelt andre land det kan være naturlig å hente opplysninger fra. Utvalget bør også undersøke om det er trekk i utviklingen av EU-regelverk som det vil være grunn til å ta hensyn til og eventuelt innarbeide i norsk regelverk. Utvalget bør også ha for øye annen internasjonal utvikling, for eksempel på området standardisering, som kan gi grunnlag for regelverksutviklingen.

Utvalget forutsettes å vurdere om Norges Forskningsråds prosjekt for evaluering av lovendringene i 1997 gir grunnlag for regelverksutviklingen. Utvalget bør også vurdere i hvilken grad det kan rette henvendelser til NFR om bestemte evalueringsbehov.

Utvalget bør vurdere tilsvarende diskusjoner på andre sektorer. Særlig er diskusjonen om roller, kontroll og tilsyn noe som skjer parallelt på flere sektorer, og det bør tas sikte på størst mulig grad av felles utvikling, ikke minst av hensyn til kommunenes kompetanse og organisering, samtidig som det må tas hensyn til sektorens egenart.

Retningslinjene i veiledningen Lovteknikk og lovforberedelse (Justisdepartementets lovavdeling 2000) skal legges til grunn ved utformingen av lovforslaget.

8 Økonomi og utvalgsgodtgjørelse

Den budsjettmessige ramme for utvalgets arbeid vil bli fastsatt særskilt. Godtgjøring til medlemmene og sekretariatet dekkes etter gjeldende bestemmelser for statlige utvalg.

Engasjement av sakkyndige for å bistå utvalget skal godkjennes av Kommunal- og regionaldepartementet.

9 Sekretariat

Kommunal- og regionaldepartementet vil stille nødvendige personellmessige og faglige ressurser til rådighet for sekretariatarbeidet i utvalget.»

1.3 Sammensetning

Utvalget består av følgende medlemmer:

  • Nils Terje Dalseide, Elverum, utvalgsleder, sorenskriver i Sør-Østerdal tingrett

  • Elisabeth Stenwig, Oslo, advokat hos Regjeringsadvokaten

  • Audun Sture, Askøy, byggmester, leder av Askøy Byggsenter AS

  • Bente Haugrønning, Klæbu, bygningssjef i Trondheim kommune

  • Halvor Westgaard, Oslo, fagsjef, Norges Praktiserende Arkitekter ANS (NPA)

  • Anne E. Prøsch Hage, Oslo, advokat, OBOS

  • Tor Saghaug, Oslo, sivilingeniør/prosjektleder, Prosjekt- og teknologiledelse AS (PTL)

  • Liv Zimmermann, Bærum, assisterende etatsdirektør Plan- og bygningsetaten, Oslo kommune

I utvalgets funksjonstid ble Monica Mæland, Bergen, kommunalråd i Bergen, løst fra sitt verv.

Kommunal- og regionaldepartementet oppnevnte 1. november 2002 bygningssjef Bente Haugrønning til nytt medlem av Bygningslovutvalget, til erstatning for kommunalråd Monica Mæland.

Advokat Anne E. Prøsch Hage har etter oppnevnelsen 15. mars 2002 skiftet arbeidsgiver fra Huseiernes Landsforbund til OBOS.

Sivilingeniør Tor Saghaug, Oslo, har skiftet arbeidsgiver fra RIF Organisasjon for rådgivere til Prosjekt- og teknologiledelse AS (PTL).

Referansegruppe:

Utvalget har selv oppnevnt følgende referansepersoner for arbeidet i utvalget:

  • FOU-leder, professor II, Svein Bjørberg, Multiconsult Oslo

  • Seksjonssjef Anders Evjenth, Fylkesmannen i Oslo og Akershus

  • Kvalitetssjef Endre Grimsmo, Interconsult, Trondheim

  • Fagansvarlig Helge Guldbrandsen, Norges Byggmesterforbund, Oslo

  • Sivilingeniør Torbjørn Ingvaldsen, NBI, Oslo

  • Sivilarkitekt MNAL Ketil Kiran, Oslo

  • Byggesakssjef Paul A. Paulsen, Stavanger

  • Sivilarkitekt Henning Krogh Stabell, Oslo

  • Advokat Ingrid Skaanes Sørensen, Oslo

  • Professor Daniel Rogstad, Ås

Referansepersonene har ikke fungert som en gruppe med egne møter, men utvalget har hatt anledning til å oversende materiale for gjennomlesning og kommentarer etter behov.

1.4 Utvalgets arbeid. Forholdet mellom delutredning I og II

Bygningslovutvalgets første møte ble avholdt 13. juni 2002. I mandatet heter det om utvalgets tidsrammer at utvalget skal ha en funksjonstid på 3 år fra opprettelsen og at det skal leveres to delutredninger, den første etter ett års funksjonstid. Tidspunktet for levering av delutredning I ble satt til 20. juni 2003, og for delutredning II til 20. juni 2005.

Planlovutvalget ble opprettet ved kgl. res. 23. oktober 1998 og skulle i henhold til mandatet ha en funksjonstid på 4 år fra opprettelsen. Planlovutvalget fremla sin første delutredning 31. januar 2001 og den siste 13. mai 2003. Det er nær juridisk og faktisk sammenheng mellom innholdet i de to utvalgenes arbeidsoppgaver, og Bygningslovutvalget er i sitt mandat bedt om å se flere av temaene i sammenheng med Planlovutvalgets forslag. Bygningslovutvalget innrettet sitt arbeid fra starten av slik at tidsrammene for eget arbeid kunne overholdes, dvs. at delutredning I kunne overleveres 20. juni 2003. Den avtalte overleveringsdato forutsatte imidlertid at Planlovutvalget la fram sitt arbeid i henhold til sitt mandats frister. Etter de opplysninger som forelå ved Bygningslovutvalgets arbeidsstart i juni 2002, ville utvalget hatt tilgang på Planlovutvalgets delutredning II i ca. 6 måneder før fremleggelsen av Bygningslovutvalgets delutredning I. På bakgrunn av Planlovutvalgets løpende forsinkelse ba Bygningslovutvalget i brev 18. februar 2003 Kommunal- og regionaldepartementet om å fastsette en ny frist for Bygningslovutvalgets levering av delutredning I. Departementet fastsatte i brev av 18. mars 2003 ny frist til 20. oktober 2003, og anmodet samtidig Bygningslovutvalget om å vurdere lovregulering og eventuelt utarbeide konkrete forslag til lovfesting av utbyggingsavtaler som del av sin første delutredning.

Bygningslovutvalget har hatt kontakt med Planlovutvalget ved flere anledninger etter at Bygningslovutvalget trådte i virksomhet. Samarbeidet har vært konstruktivt, men har nødvendigvis vært hemmet av de begrensninger som følger av den manglende tidsmessige synkronisering når det gjelder opprettelsen av utvalgene.

Bygningslovutvalget har til nå hatt til sammen 27 møter over 30 møtedager inkludert 2 helgesamlinger. Det første halvåret ble i stor grad benyttet til en omfattende informasjonsinnhenting om norske og utenlandske faktiske forhold og rettsforhold ved besøk og reiser. Utvalget har knyttet til seg en referansegruppe og enkelte andre referansepersoner, og har invitert flere eksterne bidragsytere til utvalgsmøter for å orientere om ulike temaer og praksis, samt innhentet skriftlige uttalelser.

Bygningslovutvalget har vært fokusert på å få en bredest mulig bakgrunn for sine vurderinger og forslag, og har sett viktigheten av å få innspill både fra byggenæringen og fra kommuner og fylkesmenn. Utvalget har bl.a. hatt besøk av OBOS samt representanter fra kommune, fylkesmann og planfaglig og juridisk ekspertise. Organisasjonen Prosjekt PBL2000 er blitt invitert til å komme med skriftlig innspill til utvalget om reformbehov.

Bygningslovutvalget har også søkt å klarlegge de faktiske forhold sett fra kommunenes og fylkesmennenes side ved besøk i kommunene Alta, Stavanger og Fredrikstad samt Fylkesmannen i Hedmark. Konsulentfirmaet Raadhuus ANS har på vegne av utvalget gjennomført en omfattende faktaundersøkelse til alle landets kommuner. Spørsmålene som er stilt og resultatet av undersøkelsen følger som vedlegg til denne utredningen.

I mandatet er utvalget bedt om å kartlegge situasjonen og utviklingen i de øvrige nordiske land og eventuelt andre land det kan være naturlig å hente opplysninger fra. I regi av Nordisk Ministerråd har Norges byggforskningsinstitutt det siste halvåret arbeidet med en undersøkelse av bygningslovgivningen i de nordiske land med sikte på å foreta en sammenlignende analyse. Dette materialet har Bygningslovutvalget fått tilgang til, og av den grunn ble det besluttet at utvalget selv ikke skulle foreta noen studiereise til disse landene i forbindelse med delutredning I.

Utvalget har derimot foretatt studiereiser til Australia, Singapore, Canada og England. Utvelgelsen av disse landene var basert på at de alle har styringssystemer som har paralleller til Norge, samt systemer for plan- og byggesaksbehandling som det var særlig grunn til å vurdere nærmere med henblikk på endringer i den norske bygningslovgivningen. I England var det emnet utbyggingsavtaler som ble studert. Utvalget fikk der en grundig orientering om systemet, og fikk tilgang til en del dokumentasjon som viste hvilke problemstillinger britene har hatt oppe til diskusjon og hvordan disse var løst. I de øvrige landene fikk utvalget bl.a. innblikk i forholdet mellom plan- og byggesak, hvordan byggesaksprosessen ble håndtert og hva slags system de har for tilsyn og kontroll. I Singapore fikk utvalget bl.a. orientering om systemet med elektronisk byggesaksbehandling.

Norges forskningsråd har iverksatt et omfattende evalueringsprogram av lovrevisjonen vedtatt i 1995. Programmet skal være avsluttet i 2004. Utvalget har innhentet en foreløpig rapport fra Norges byggforskningsinstitutt som omhandler tre av evalueringsprosjektene de arbeider med. Prosjektene har ikke kommet tilstrekkelig langt til at utvalget har kunnet nyttiggjøre seg dette materiale i særlig grad i første delutredning, men utvalget påregner å få full nytte av dette i arbeidet med andre delutredning.

Utvalget har knyttet til seg flere konsulentfirmaer og kompetansepersoner som har bistått utvalget i arbeidet med første delutredning. Professor dr. scient August E. Røsnes ved Norges Landbrukshøgskole, har skrevet en intern utredning for utvalget om mulige virkemidler/ordninger for å finansiere kommunal infrastruktur. Raadhuus ANS og Byggfakta har utarbeidet rapporter om kostnader ved boligbygging.

Utvalgets utredning om utbyggingsavtaler er basert på tilgjengelig materiale om dette temaet fra flere forskere og andre med kompetanse på området, samt omfattende materiale innhentet fra kommuner som praktiserer bruk av slike avtaler. Professor dr. juris Lasse Simonsen ved Universitetet i Oslo har bistått utvalget med vurderingene i forhold til regelverket om offentlige anskaffelser og EØS. Forskjellige deler av utvalgets analyser og forslag har dessuten vært forelagt for kommentarer fra professor dr. juris Erik Boe ved Universitetet i Oslo, advokatene Helge Skaaraas (Bjørge og Skaaraas ANS Advokatfirma), Liv Aandal (Advokatfirmaet Haavind Vislie DA) og Helge Svarva (Wiersholm, Melbye & Bech advokatfirma AS) samt seniorrådgiverne Ketil Krogstad og Egil Stabel Rasmussen og underdirektør Trond Christensen i Kommunal- og regionaldepartementet. Utvalget har fått verdifulle bidrag og forslag til forbedringer som er inntatt i det materiale som fremlegges. Analyser og forslag står imidlertid naturligvis fullt ut for utvalgets regning.

Av mandatet følger en anmodning om at utvalget bør undersøke om det er trekk i utviklingen av folkerettslige normer som bør tas hensyn til og som eventuelt bør innarbeides i norsk regelverk. Som et ledd i oppfølgingen av dette, har utvalget innhentet analysen fra professor dr. juris Ernst Nordtveit ved Universitetet i Bergen og fra stipendiat Margrethe Buskerud Christoffersen ved Universitetet i Oslo.

Utvalget har i tillegg til informasjon utlagt på sin hjemmeside på internett, også drevet en del direkte informasjonsvirksomhet. For eksempel har utvalgsleder Nils Dalseide orientert om utvalgets arbeid på den årlige samlingen til Statens bygningstekniske etat (BE-dagene 2003) samt fylkesmannskonferansen i regi av Miljøverndepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet (2003). Utvalgsmedlemmene Liv Zimmermann, Tor Saghaug og Anne E. Prøsch Hage har orientert om arbeidet i utvalget på møter og seminar i regi av Prosjekt PBL2000.

Bygningslovutvalget har trukket skillet mellom delutredning I og II både med hensyn til detaljeringsgrad, og temaene som behandles.

Denne første delutredningen tar i hovedsak sikte på et overordnet nivå hvor utvalget gir en oversikt over aktuelle problemstillinger, mangler og svakheter ved dagens system/regelverk. Den inneholder analyser av dagens system på flere områder, og det pekes på reformbehov og mulige løsningsalternativer. Utvalget redegjør for prinsipper og veivalg på sentrale områder som lovstruktur, rollefordeling, forholdet plansak/byggesak, søknadssystem og saksbehandling, tilsyn og kontroll, ulovlighetsoppfølging, lovens virkeområde og forholdet til annet regelverk. Det er kun innenfor temaet utbyggingsavtaler at utvalget foreslår konkrete bestemmelser og fremlegger et fullstendig lovforslag. For øvrig vil detaljer og utformingen av regler og spesielle motiver komme i delutredning II. Enkelte temaer/problemstillinger vil helt utstå til delutredning II. Dette gjelder bl.a. temaer som tilgjengelighet, miljøkrav, forholdet til eksisterende bebyggelse, justering av eiendomsgrenser og gebyr.

Alle utvalgets vurderinger og forslag er enstemmige.

2 Sammendrag

2.1 Utvalgets arbeid i hovedtrekk

Bygningslovutvalget legger med dette fram sin første delutredning. Utvalget er bedt om å foreta en total gjennomgang av bygningslovgivningen med sikte på forenkling og effektivisering. I delutredning I behandler utvalget en del prinsipielle spørsmål vedrørende de fleste av de temaene utvalget særlig er bedt om å se på. Temaene og veivalgene ønskes belyst gjennom høringen. Basert på høringen vil utvalget i delutredning II komme med et forslag til ny byggesaksdel i plan- og bygningsloven. Allerede i delutredning I fremlegges et fullstendig forslag til lovfesting av emnet utbyggingsavtaler.

2.2 Nærmere om de enkelte kapitlene

Kap. 7 Prinsipper for ny lovstruktur

Utvalget er gitt i mandat å foreta en total gjennomgang av bygningslovgivningen, herunder lovens struktur. Lovens struktur skal gjennomgås bl.a. med henblikk på forenkling og brukervennlighet.

Regelverkets målgrupper kan være både jurister, andre eksperter og allmennheten for øvrig. Bygningslovgivningen må i særlig grad kunne sies å rette seg mot alle disse målgruppene, noe som må få betydning for utformingen av lovforslaget.

Utvalget anbefaler at det utarbeides en ny, felles plan- og bygningslov, og ikke en separat bygningslov. Ved denne vurderingen har utvalget lagt vesentlig vekt på at regler som angår samme samfunnssektor eller livsområde bør samles i én lov. Utvalget viser til sammenhengen mellom samfunnsplanlegging, styring av arealbruk og byggesaksbehandling, og da særlig mellom arealplanlegging og byggesaksbehandling: Vedtatte arealplaner avgjør hva som kan tillates av byggevirksomhet. En oppsplitting i to eller flere enkeltlover gjør det vanskelig for brukerne å få oversikt over det samlede regelverket på området, og øker faren for at regelverket ikke blir godt samordnet.

Rettstilstanden formes ikke bare av lovteksten som sådan, men i et samspill med bl.a. lovforarbeider. Lovens forarbeider omfatter normalt utvalgsutredninger, proposisjoner og stortingskomiteenes innstillinger samt forhandlingene i Stortinget. For lover som retter seg mot et alminnelig publikum og ikke bare eksperter på området, er det normalt anbefalt at lovteksten gir så utfyllende veiledning som mulig. Dette vil imidlertid kunne føre til en vesentlig økning av lovens tekstmengde, noe som igjen gjør loven uoversiktlig. Utvalget vil søke å komme fram til et forslag som hensyntar begge disse elementer. Merknader som knytter seg til presisering og anvendelse av begreper i loven, vil bli søkt inntatt i forarbeidene og ikke i lovteksten.

Ved fordeling av regelverket mellom lov og forskrift vil utvalget legge vekt på at det som oftest er uhensiktsmessig at detaljregler, for eksempel tekniske krav, inntas i loven. Detaljregler bør normalt heller gis i form av forskifter, særlig hvis det kan være aktuelt å endre dem relativt ofte.

Utvalget foreslår å dele inn loven i følgende fire deler:

  • Første del: Plan- og bygningslovens alminnelige del.

  • Annen del: Om planer.

  • Tredje del: Om bygninger mv.

  • Fjerde del: Avsluttende bestemmelser.

Utvalget har vurdert ulike måter å inndele lovens tredje del – byggesaksdelen, med henblikk på hensynet til forenkling og brukervennlighet. En typebestemt saksbehandling basert på tiltakenes kompleksitet fremstår som det mest hensiktsmessige, jf. dagens inndeling i tiltak fritatt for melde- og søknadsplikt, meldepliktige tiltak, enkle tiltak og søknadspliktige tiltak.

Kap. 8 Utvalgets prinsipielle vurderinger av enkelte hovedspørsmål

Rollefordeling bygningsmyndigheter og utbyggere – tilsyn og kontroll

Ansvaret for kontroll av prosjektering og utførelse ble ved lovendringene vedtatt i 1995 lagt til kvalifiserte foretak som gis ansvarsrett av kommunen. Bygningsmyndighetene skal ikke lenger selv føre kontroll, men påse at de ansvarlige foretak gjennomfører forsvarlig kontroll. Kommunen har imidlertid en plikt til å føre tilsyn med at lovgivningen følges, gjennom krav til dokumentasjon i søknadsbehandlingen.

Bygningslovutvalgets faktaundersøkelse viser at det gjennomføres tilsyn i kun 3 % av sakene under prosjekteringen og i 5 % under utførelsen. Undersøkelsen viser at det oppdages store feil i 33 % av tilsynene ved prosjektering og i 38 % av tilsynene ved utførelsen. 33 % av alle tilsynene krever omfattende oppfølging.

I forhold til målet om reduksjon av byggskader er det for tidlig å si noe om lovendringene vedtatt i 1995 har hatt noen effekt. Det hevdes at skadene ikke er færre, men dette er per i dag ikke dokumentert. Det pågår et betydelig evalueringsarbeid av byggesaksreformen vedtatt i 1995 gjennom et eget evalueringsprogram i regi av Norges forskningsråd. Resultatet vil foreligge høsten 2004.

Bygningslovutvalget ønsker å etablere et system som gir bedre sikkerhet for at regelverket faktisk etterleves. Systemet må ha klare ansvarsforhold, bedre tilsynsordninger, kompetanse i foretakene og en privatisert og uavhengig kontroll.

En styrking av tilsynsfunksjonen vil kreve en bedre ressurssituasjon i kommunene. Dette gjelder både økonomi og kompetanse. Utvalget vil vurdere å foreslå et gebyrfinansiert tilsyn. Videre må kommunene sikres kompetanse til å gjennomføre tilsyn. Både interkommunalt samarbeid og privatisering av tilsynsfunksjonen vil kunne være aktuelt.

Kompetanse i foretakene både i prosjekterings- og utførelsesfasen er av avgjørende betydning for kvaliteten på det som bygges. Dagens godkjenningsordning fremstår ikke som tilstrekkelig for å sikre dette hensynet. Utvalget er skeptisk til utviklingen av godkjenningsordningen, og frykter at ansvarsplasseringen ikke tydeliggjøres slik byggesaksreformen vedtatt i 1995 forutsatte. Utvalget vil se nærmere på muligheten for å etablere et privat godkjenningsorgan.

Med en funksjonsbasert forskrift, vil det kunne oppstå tvil om hva som er riktig løsning i konkrete tilfeller. Utvalget vil vurdere å etablere et organ som kan vurdere både de faktiske løsninger og hva som er «best practice». Et slikt organ finnes i dag i Australia («building appeals board»).

Erfaringene med dagens system viser at dokumentert egenkontroll ikke sikrer prosessene på en god nok måte. Utvalget mener at det for mer kompliserte bygg eller anlegg er nødvendig med uavhengig kontroll på definerte kritiske stadier i byggeprosessen. Utvalget vurderer å foreslå innføring av en privatisert og uavhengig kontroll.

Søknadssystem og saksbehandling

Loven inneholder i dag mange ordninger for hvordan en søknad skal presenteres og behandles, og det eksisterer flere søknadsformer og meldingsformer. I tillegg forekommer bruk av forskjellige begreper om samme fenomen, og det brukes også begreper som beskriver dårlig hva som faktisk omfattes av regelen.

Det må være en målsetting å utarbeide et system som er mer logisk og ryddig, og der det finnes en grunnstamme som er felles for alle saker. Det må tilstrebes å etablere et system med færre «spor» enn dagens. Videre vil det gjøre det enklere både å søke og å behandle saker. Det vil gjøre det lettere å gi god informasjon, også til den delen av publikum som ikke er profesjonelle aktører. Det må også antas at en opprydding og forenkling vil gjøre at det legges bedre til rette for elektronisk søknadsbehandling.

Det bør spesielt kunne vurderes å sløyfe meldingsordningen og i stedet innføre mindre omfattende krav til ansvar og kontroll for visse typer tiltak. Det er åpenbart ikke bruk for like strenge krav til ansvar og kontroll for alle typer tiltak. Dette vil etter utvalgets syn også være riktig ut fra et effektiviseringshensyn.

Mekling som alternativ til tradisjonell klagesaksbehandling i byggesaker

Utvalget foreslår at det innføres en meklingsadgang i byggesaker som et alternativ til tradisjonell klagesaksbehandling. Mekling er aktuelt når private parter står mot hverandre, for eksempel en tiltakshaver og en nabo. Det skal være et tilbud fra det offentlige som partene i byggesaken står fritt til å benytte seg av. Mekling bør finne sted på et tidligst mulig stadium av saken, og skal primært gjennomføres i regi av kommunen. Hensikten er å løse saker som ikke krever en omstendelig prosess, på en rask og billig måte.

Ulovlighetsoppfølging

Dagens system overlater et stort ansvar til de private aktører i byggesaken. Denne rollefordelingen kan bare fungere hvis alle er klar over hva de har ansvar for i prosessen og hva dette ansvaret innebærer. I tillegg må aktørene faktisk innrette seg etter regelverket.

Det er på alle områder i samfunnet, også i byggesaker, slik at man for å sikre etterlevelse av regler må sørge for at det har negative konsekvenser å ikke overholde reglene. Plan- og bygningsloven har flere virkemidler som kan benyttes.

Det generelle inntrykket er imidlertid at det å følge opp ulovligheter er et område som – av ulike årsaker – nedprioriteres, og det er også mange innspill og erfaringer som tyder på at det nedprioriteres i en slik grad at det har konsekvenser for den generelle motivasjonen til å etterleve regelverket. Man må anta at myndighetenes manglende oppfølging kan lede til en ytterligere negativ utvikling.

Når man på tross av de alvorlige konsekvensene likevel velger å ikke følge opp, er det nærliggende å konkludere med at dette skyldes ressurssituasjonen.

Det å følge opp brudd på lovgivningen er nødvendig for å sikre gode resultater og effektiv saksbehandling. Som ledd i dette er det viktig at det lages regelverk og gis andre føringer fra sentrale myndigheter som sikrer en riktig prioritering.

Det bør vurderes om loven kan endres slik at man unngår den situasjonen man i dag har ved at det er de som innretter seg etter regelverket som finansierer kommunens ulovlighetsoppfølging. Det må etter utvalgets mening være et prinsipp også på dette samfunnsområdet at den som skaper kostnader skal betale dem.

Det bør ses på mulighetene for å etablere støttefunksjoner på dette området til de kommuner som ikke selv har tilstrekkelig kompetanse i egen organisasjon.

En aktiv ulovlighetsoppfølging må ses som et ledd i å oppnå en større effektivitet i systemet. Bygningslovutvalget ser det som viktig å få innspill på hvilke tiltak man kan se for seg på dette området.

Kostnadsfordeling

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere enklere alternativer til de gjeldende refusjonsreglene for vei, vann og avløp. Det finnes flere mulige virkemidler for finansiering av fellesinnretninger, herunder:

  • Forhåndsinnkreving av nyttebaserte investeringsbidrag (fond)

  • Etterbetaling av nyttebaserte investeringsbidrag (refusjon)

  • Avgifter øremerket bestemte typer fellesinnretninger

  • Avtaler, så vel utbyggingsavtaler som offentlig privat samarbeid (OPS)

Når adgangen til å inngå utbyggingsavtaler nå foreslås lovfestet, får dette også følger for det samlede behovet for finansieringsverktøy. Utbyggingsavtaler supplerer de øvrige verktøy, men erstatter dem ikke fullt ut. Dette bl.a. fordi tredjepart som får fordeler av en investering i en fellesinnretning som vei, vann eller avløp, ikke omfattes av utbyggingsavtalen. Utvalget vil arbeide videre med alternativer til refusjon, for eksempel et forenklet refusjonssystem eller avgifter øremerket bestemte typer fellesinnretninger, og se på andre typer fremtidsrettede finansieringsinstrumenter.

Lovens virkeområde

Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere behovet for egne bestemmelser om anvendelsen av loven på Svalbard. Etter at utvalget ble oppnevnt er det foretatt et arbeid på dette området. En del av loven er nå inntatt som forskrift til Svalbardloven (lov 17. juli 1925 nr. 11 om Svalbard) og gjelder for Longyearbyen planområde. Dette gjelder bl.a. reglene om søknadsbehandling, ansvar og kontroll. Utvalget vil derfor først i siste delutredning, der hovedtyngden av lovendringer vil bli foreslått, vurdere anvendelsen av disse på Svalbard.

Planlovutvalget foreslår å dele bestemmelsen om lovens virkeområde i to paragrafer, en for det geografiske og en for det saklige virkeområdet. Bygningslovutvalget slutter seg til dette forslaget som virker ryddigere enn dagens bestemmelse og gir bedere oversikt. Planlovutvalgets forslag til bestemmelse om lovens geografiske virkeområde tilsvarer med noen endringer dagens § 1. Mens dagens lov gjelder ut til grunnlinjen, har Planlovutvalget foreslått en utvidelse av virkeområdet med 1 nautisk mil. Som begrunnelse har utvalget vist til EUs vannressursdirektiv, som har tilsvarende anvendelsesområde. Bygningslovutvalget anser denne vurderingen for å være av utpreget planfaglig art, og vil avvente høringen på Planlovutvalgets forslag. Bygningslovutvalget er av den oppfatning at loven fortsatt bør ha samme geografiske virkeområde for plan- og byggesaksdelen.

Bygningslovutvalget er i sitt mandat også anmodet om å vurdere lovens virkeområde i sjø. Da det særlig er pekt på forholdet til undersjøiske tiltak og tiltak som er festet til havbunnen, har utvalget tolket dette slik at det er lovens saklige virkeområde som skal vurderes. Utvalget har gjennom en faktaundersøkelse til alle landets kommuner samt kontakt med fylkesmennene i kystfylkene, kartlagt omfanget av tiltak av denne type. Undersøkelsen viser at de tiltak som er hyppigst forekommende er moloer, mudring, vann- og kloakkanlegg og kaier. Utvalget vil gjennomgå det materialet som er innkommet med sikte på eventuelle forslag til endringer i delutredning II.

Når det gjelder Planlovutvalgets forslag om å la rørledninger i sjø for transport av petroleum inngå i bestemmelsen om virkeområde, ønsker Bygningslovutvalget å avvente høringen av forslaget. Dersom dette skal omfattes av den alminnelige arealplanlegging, slik Planlovutvalgets flertall foreslår, må det likevel vurderes hvorvidt slike tiltak også skal byggesaksbehandles eller unntas på linje med en del andre tiltak, jf. forskrift til plan- og bygningsloven om saksbehandling og kontroll i byggesaker (24. juni 2003) § 7. Bygningslovutvalget vil komme tilbake til dette i delutredning II.

Planlovutvalget har foreslått en generell bestemmelse om lovens saklige virkeområde som omfatter både planlegging og gjennomføring av bygge- og anleggstiltak. Bygningslovutvalget skal i henhold til sitt mandat vurdere hensiktsmessigheten av å innføre en saklig angivelse av hvilke områder loven skal gjelde for. Utvalget kan ikke se at det er hensiktsmessig i en bestemmelse om lovens saklige virkeområde å ha en kasuistisk oppregning av hvilke tiltak loven skal gjelde for, men ser behov for å tydeliggjøre dette på en bedre og mer fleksibel måte enn i dagens lov. Utvalget vil bl.a. se dette i sammenheng med behandling av bestemmelsene om søknads- og meldeplikt i delutredning II. For øvrig slutter Bygningslovutvalget seg i det alt vesentlige til Planlovutvalgets forslag til bestemmelse om lovens saklige virkeområde.

Forholdet til annet regelverk

Forholdet mellom plan- og bygningsloven og særlovgivningen har betydning for forutberegnelighet, effektivitet og tidsbruk. Dels er utfordringen å finne fram til materielle regler som sikrer den avklaring som er påkrevd for å ivareta krav til helse, miljø, sikkerhet mv., dels er utfordringen å hindre at unødvendig dobbeltbehandling forsinker de tillatelser som er nødvendige for å realisere byggetiltakene. Dersom det ikke er mulig å unngå dobbeltbehandling, dvs. at både bygningsmyndighetene og en eller flere sektormyndigheter skal vurdere ulike sider av et tiltak, bør behandlingen etter sektorlovgivningen i størst mulig grad samordnes med behandlingen etter plan- og bygningsloven. Dels er dette et spørsmål om det skal skje en samordning i forbindelse med byggesaksbehandlingen (hva bør avklares gjennom byggesaksprosessen, og hva kan avklares i ettertid), dels er det tale om å finne fram til hensiktsmessige regler for hvordan samordningen skal skje (hvilket ansvar skal bygningsmyndighetene ha).

Et sentralt spørsmål i mange byggesaker er om privatrettslige forhold er til hinder for realisering av det omsøkte tiltaket. Utgangspunktet i gjeldende rett er at privatrettslige forhold og konflikter faller utenfor det plan- og bygningsmyndighetene skal ta stilling til. Reglene i plan- og bygningsloven regulerer i utgangspunktet bare den rettslige situasjonen mellom myndighetene og den tiltakshaver som ønsker å få gjennomført tiltak av betydning for arealbruken i det aktuelle området. Plan- og bygningsmyndighetenes vurdering av privatrettslige forhold ved byggesaksbehandlingen er imidlertid en problemstilling som ofte er oppe i praksis. Hvor langt plan- og bygningsmyndighetenes undersøkelsesplikt etter lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) § 17 går når det gjelder å avklare privatrettslige forhold som hjemmelsspørsmål, nabogrenser etc. har bl.a. vært et tema i flere saker Stortingets ombudsmann for forvaltningen har behandlet. Et særskilt spørsmål er derfor om bygningsmyndighetene i større grad enn etter dagens lovgivning bør ha et ansvar for å bidra til avklaring av privatrettslige forhold under byggesaksprosessen. Man kan se det som en fordel at bygningsmyndighetene som et nøytralt organ tar en avgjørelse også om naborettslige forhold, fremfor at den enkelte blir henvist til å ta forholdet opp direkte med tiltakshaver. Også fra samfunnets side kan det være knyttet sterke interesser til at et tiltak kan gjennomføres tross naboens påberopelse av privatrettslige forhold. På den annen side må det merarbeidet en slik avklaring innebærer for bygningsmyndighetene vurderes opp mot målsettingen om en mer effektiv behandling av byggesakene. Selv om det kan være ønskelig å få avklart privatrettslige forhold under byggesaksbehandlingen, er dette en problemstilling som reiser mange spørsmål av juridisk og praktisk art.

Bygningslovutvalget vil komme tilbake til disse problemstillingene i forbindelse med lovforslaget i delutredning II.

Sammenheng mellom byggesaksregler og kostnader

Et gjennomgangsargument i kritikken av byggesaksreformen som ble ikraftsatt i 1997, har vært at den virker fordyrende på et boligmarked som allerede er anstrengt. En hovedbegrunnelse for byggesaksreformen var at det var for dårlig kvalitet og for mange feil og skader på det som ble bygget. Utvalget er imidlertid også opptatt av at kravet til et enkelt og effektivt regelverk ikke må føre til kompromisser som gjør at kvalitet i det som blir bygget må vike. På landsbasis er det statistisk sett ikke så lett å se at byggesaksreglene, eller byggesaksreformen i seg selv, har resultert i høyere boligkostnader. Ulikheter i kommunal plan- og byggesaksbehandling lokalt kan forklare til dels betydelige fordyrelser på enkeltprosjekter. Innføring av tidsfrister for kommunal saksbehandling er en følge av dette. Det er også nødvendig å se nærmere på omfanget av klagemuligheter.

Boligprisutviklingen sett i forhold til lønnsutviklingen har steget med ca. 4 prosent de siste 20 år. Lokalt vil det være variasjoner, men det kan etter utvalgets syn ikke i vesentlig grad tilskrives bygningslovens regelverk. Kostnader som følger av endringer i de tekniske krav er ikke drøftet i denne sammenheng.

Det hevdes at det foreligger et besparingspotensial på 3–3,5 mrd. på boligsektoren ved mer effektiv saksbehandling. Totalkostnaden for boligbygg kan anslås til kr 77,4 mrd. i 2002. Hvis hele denne samlede investering blir forlenget i ett år pga. utsatt salgstid, vil rentekostnaden totalt sett kunne utgjøre de 3–3,5 mrd. – som anslås som besparingspotensial. Uansett hvor effektive byggesaksreglene er, kan ikke denne kostnaden forenkles vekk i sin helhet.

I en rapport peker Husbanken på en asymmetrisk kunnskap om sammenheng mellom kostnader og kvalitet mellom kjøper og selger i boligmarkedet. Manglende kunnskaper hos kjøper svekker konkurransen og bevisstheten om kvalitet og standard. Disse forholdene er med på å drive kostnadene opp.

Det er alminnelig enighet om at feil og byggskader er en betydelig kostnadsdrivende faktor. Sett i sammenheng med byggesaksreformen vedtatt i 1995 kan det kanskje antas at inntil 70% av feilkostnadene skyldes forhold som ligger under de ansvarlige foretak. I større grad å sikre tilstrekkelig og relevant kompetanse hos de som skal ivareta de forskjellige ansvarsfunksjonene, innebærer således et klart potensial for kostnadsreduksjon.

Kap. 9 Utbyggingsavtaler

Det er forutsatt i Bygningslovutvalgets mandat at utvalget skal «vurdere eventuelle behov for særskilte regler om avtalebasert gjennomføring» av planer – såkalte utbyggingsavtaler. Våren 2003 uttrykte i tillegg statsråden ønske om at Bygningslovutvalget prioriterte arbeidet med utbyggingsavtaler særskilt med sikte på å legge fram et lovforslag om emnet allerede i utvalgets første delutredning. Dette er fulgt opp av utvalget som i denne utredningen foreslår et helt nytt kapittel om utbyggingsavtaler i en ny plan- og bygningslov. Forslaget avviker på noen vesentlige punkter fra det allerede foreliggende forslag om lovregulering av emnet som våren 2003 ble fremmet av Planlovutvalget i NOU 2003: 14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygnings­loven II.

Bygningslovutvalget finner at utbyggingsavtaler kan være et positivt virkemiddel for å styrke gjennomføringen av både kommuneplaner og reguleringsplaner. Avtaleformen kan føre til større sikkerhet for at planene faktisk blir gjennomført og til større forutberegnelighet for den private utbygger. En stadig større del av prosjektplanlegging og gjennomføring skjer dessuten i privat regi, og bruken av utbyggingsavtaler har tiltatt i sammenheng med dette. Den praksis som har utviklet seg, reiser imidlertid en rekke vanskelige spørsmål av politisk, økonomisk og juridisk art. Gjennom forslaget til lovregulering tas det sikte på å rydde i disse problemstillingene, samtidig som det legges opp til at utbyggingsavtalene kan beholdes som et positivt verktøy for planmyndighetene ved realiseringen av arealplaner.

Det er bare avtaler som gjelder gjennomføring av plan som foreslås lovregulert. Det forutsettes således at området som utbygges er omfattet av en arealplan før en bindende utbyggingsavtale kan inngås. For å sikre at avtalene ikke foregriper planbehandlingen etter loven er det lagt vekt på å komme fram til klare saksbehandlingsregler og regler om offentlighet som bidrar til gode avtaleprosesser, ivaretakelse av berørte tredjemenns interesser samt behovet for allmennhetens innsyn og påvirkningsmuligheter generelt. Dette vil også kunne redusere grunnlaget for eventuelle mistanker om korrupsjon og at utbyggere «kjøper» seg et positivt planvedtak. Åpenhet omkring avtalen og avtaleprosessen er således tillagt betydelig vekt.

Når det gjelder rammene for avtalenes innhold, har utvalget søkt å komme fram til lovregler som gir begge parter i avtalen, både kommunen og den private part, et fleksibelt verktøy som ikke utgjør en hindring for bygging. Den variasjon av prosjekter som søkes gjennomført både hva gjelder type og størrelse, viser etter utvalgets mening at det er en sammensatt virkelighet som skal reguleres. Det må påregnes at man her også vil stå overfor en dynamisk virkelighet i den perioden lovreglene skal gjelde. Det er grunn til å forvente at samhandlingen mellom det offentlige og de private aktører vil fortsette å fremby nye måter å fordele oppgaver på og å løse felles utfordringer på – til beste for berørte parter og samfunnet som helhet. Det krever en fleksibel og dynamisk lovregulering på dette feltet. Grensene mellom de ulike typer infrastruktur samfunnet vil trenge i forbindelse med utbygging kan ikke forventes å være konstante og entydige i fremtiden, og regelverket må kunne hindre misbruk og samtidig fremme nødvendig utbyggingssamarbeid også innenfor områder hvor utviklingen ennå er i en uferdig fase. Av den grunn er det i lovforslaget søkt å unngå å sette absolutte og rigide grenser for hvilken type infrastruktur som kan omfattes av en utbyggingsavtale. Så vel teknisk som sosial infrastruktur omfattes derfor i prinsippet av forslaget til regler om hva en utbyggingsavtale kan inneholde, men det er i lovutkastet stilt strenge krav til sammenhengen mellom det som avtales og det som skal bygges. Forslaget innebærer at kostnadene knyttet til infrastruktur som den private part påtar seg i en utbyggingsavtale, ikke skal bli større enn den ekstra belastning på infrastrukturen som utbyggingen medfører. Slik hindrer man at en tilfeldig utbygger, og i siste hånd muligvis en boligkjøper, blir den som belastes større investeringer som utbygging over tid har skapt behov for.

Ved å foreslå en fleksibel regel basert på skjønnsmessige kriterier, er tanken å gi en mulighet for å skreddersy de infrastrukturtiltak utbygger har anledning til å påta seg til det enkelte prosjekt. Slik hindrer man at utbygging stopper opp, samtidig som behovet for infrastruktur foranlediget av utbyggingen ivaretas. Løsningen er også dynamisk, idet nye fenomener som kan dukke opp omfattes av lovteksten uten at dette nødvendiggjør lovendringer.

Utvalget har også sett forholdet til utbyggerens konkurrenter som en hovedproblemstilling. Det er innhentet en særskilt utredning om forholdet mellom utbyggingsavtaler og regelverket om offentlige anskaffelser og EØS, og utvalget har også funnet grunn til å fremme et forslag om en særskilt lovbestemmelse som omhandler dette.

Ved utformingen av lovutkastet er det for øvrig lagt særlig vekt på forenkling, slik mandatet tilsier. Saksbehandlingsreglene og reglene om offentlighet mv. har fått sin utforming i en avveining mellom på den ene side forenkling, effektivitet og forutberegnelighet, og på den annen side rettssikkerhet og vernet om allmennhetens interesser.

Bruk av utbyggingsavtaler har økonomiske konsekvenser for det offentlige, i første rekke kommuner. Bruk av slike avtaler har også økonomiske konsekvenser for private. Konsekvensene av lovforslaget vil være avhengig av i hvor stor grad lovfestingen fører til endret bruk av eller innhold i utbyggingsavtaler enn det som er tilfelle i dag. Når det gjelder administrative konsekvenser av lovforslaget, vurderes disse som små.

2.3 Summary in English

Main aspects of the Committee’s work

The Building Legislation Committee hereby presents its first Interim Report. The Committee was asked to undertake a total review of planning and building legislation with a view to its simplification and efficiency. In Interim Report I, the Committee addresses a number of fundamental questions relating to most of the topics which the Committee was particularly requested to consider. The Committee is interested in receiving consultative comments on the topics and choices made. Based on the consultative comments, in Interim Report II the Committee will present a new draft of the part of the Planning and Building Act that relates to building matters. Interim Report I already contains a complete proposal for establishing planning obligation agreements in statutory form.

Further information regarding the various chapters

Chapter 7 Principles for a restructuring of the Act

Under its terms of reference, the Committee is charged with undertaking a total review of the building legislation, including the structure of the Act. The structure is to be examined with a view, among other things, to simplifying it and making it more user-friendly for all relevant users.

The regulatory framework is generally designed for use by lawyers, other experts and the public at large. Building legislation in particular must be said to target all these groups, a factor which must necessarily have implications for the way the draft Bill is formulated.

The Committee recommends that a single, new, joint Planning and Building Act be drafted, rather than a separate Building Act. In considering this issue, the Committee has given considerable attention to the importance of collecting provisions concerning the same sector of society or area of life in a single statute. The Committee points to the connection between social planning, control of land use and administrative processing of building matters, and in particular the connection between land use planning and the processing of building matters: adopted land use plans determine which building projects may be permitted. Splitting rules up into two or more separate statutes makes it difficult for users to gain an overview of the entire regulatory framework in this field, and increases the risk of the framework being poorly coordinated.

The state of the law is shaped not only by the statute per se, but also by the statute in its interaction with the preparatory works and other factors. The works normally include reports presented by the legislative committee, propositions to the Storting and the recommendations of the Standing Committees to the Storting, and the debate in the Storting. For statutes that target the general public and not merely experts in the field, it is normally recommended that the text of the statute provide as exhaustive guidance as possible. However, this might make the text significantly more extensive and thus difficult to follow. The Committee will seek to draft a proposal that takes account of both these elements. Efforts will be made to include comments relating to the definition and application of terms in the statute in the preparatory works and not in the text of the statute itself.

When dividing the regulatory framework between a statute and regulations, the Committee will give particular attention to the fact that it is generally inexpedient to include detailed provisions, such as technical specifications, in the statute. Instead, detailed provisions should normally be laid down in the form of regulations, particularly if they are likely to be amended relatively frequently.

The Committee proposes to divide the Act into four parts, as follows:

  • First part: The general part of the Planning and Building Act

  • Second part: On planning.

  • Third part: On buildings, etc.

  • Fourth part: Concluding provisions.

The Committee has considered various ways of dividing the third part of the Act, relating to building matters, which will promote the objectives of simplification and user friendliness. Categorizing processing by type of project, based on the complexity of the project, appears to be the most appropriate solution, as opposed to the current categories of projects exempt from the duty of notification and application, projects subject to notification, projects requiring simple processing, and projects subject to application.

Chapter 8 The Committee’s assessment of principles relating to various main issues

Allocation of roles between building authorities and developers – supervision and inspection

In the legislative amendments, adopted in 1995, responsibility for control of the design and execution of building projects was placed with qualified enterprises that were given the right of responsibility by the municipal authorities. The building authorities themselves no longer carry out inspections, but must ensure that liable enterprises carry out control functions in an adequate manner. However, the municipality has a duty to monitor compliance with legislation, through the documentation provided in connection with the processing of building matters.

A factual survey conducted by the Building Legislation Committee shows that inspections are carried out in only 3 % of building projects at the design stage and 5 % of projects at the execution stage. The survey shows that significant defects are discovered in 33 % of the inspections at the design stage and in 38 % of the inspections at the execution stage. 33 % of the inspections necessitate extensive follow-up subsequent to the inspection.

As regards the goal of reducing damage resulting from defective construction, it is too early to say whether the legislative amendments adopted in 1995 have had any effect. It is claimed that the number of cases of damage has not decreased, but so far this has not been substantiated. A major evaluation of the reform relating to the processing of building matters is currently being carried out within the framework of a special evaluation programme run by the Research Council of Norway. The results will be presented in autumn 2004.

The Building Legislation Committee wishes to establish a system that offers a better guarantee that the regulatory framework is actually being complied with. The system must clearly allocate responsibility, have better inspection arrangements, ensure that enterprises have the necessary expertise and provide for a privatized, independent control body.

Strengthening the supervisory function will require improved municipal resources. This applies to both financial and human resources. The Committee will consider a system whereby inspections are financed by means of fees. Furthermore, municipalities must be assured the necessary expertise to carry out inspections. Both intermunicipal cooperation and privatization of the supervisory function are possible solutions.

It is crucial that enterprises have the requisite expertise. The current system of approval does not appear to be adequate to ensure this. The Committee is sceptical as regards the development of the approval system, and is concerned that there will be no clear allocation of responsibility as stipulated by the reform relating to processing of building matters. The Committee will consider the possibility of establishing a privatized approbation body.

If regulations are based on functions, the question of what the right solution is may arise. The Committee will consider establishing a body that can assess the solutions actually being used and what is «best practice». Australia has a body of this nature, the Building Appeals Board.

Experience of the current system shows that documented inspections carried out by the builder himself do not ensure that the processes are carried out satisfactorily. In the Committee’s opinion, more complex buildings or installations require independent inspections at defined critical stages of the building process.

Application system and administrative processing

The current Act provides for many systems for submitting and processing an application. There are many forms of application and notification. A wide variety of terms are used to describe the same phenomenon, and some of the terms used give a poor description of what the provision actually covers.

The aim must be to devise a system that is clearer and more logical, in which there is a basic element that applies to all cases. An effort must be made to establish a system with fewer «tracks» than the present one, thereby making it easier both to submit applications and to process them. It will also make it easier to provide good information to the non-professional segment of the population. Streamlining and simplifying the system will presumably also facilitate the computerized processing of applications.

Special consideration should be given to abolishing the system of notification and only maintaining the duty to submit applications, combined with the introduction of less stringent requirements as regards responsibility for and control of certain types of projects. Such requirements obviously do not need to be equally strict for all types of projects. In the Committee’s view, this will also promote greater efficiency.

Mediation as an alternative to traditional administrative appeal procedures in building matters

The Committee proposes to introduce the possibility of mediation in building matters, as an alternative to traditional administrative appeal procedures. Mediation would be appropriate when there is a conflict of interests between private parties, such as a developer and a neighbour. It must be a service offered by the public authorities which the parties to the building project are free to make use of. Mediation should take place at as early a stage of the proceedings as possible, and must primarily be directed by municipal authorities. The object is to resolve matters that do not require lengthy processing quickly and cheaply.

Follow-up of unlawful actions

Under the current system, a great deal of responsibility is placed with the private participants involved in a building project. This allocation of roles can only function satisfactorily if all parties are aware of what they are responsible for in the administrative process and what this responsibility entails. Furthermore, the players must actually comply with the regulatory framework.

In every sector of society, including building projects, in order to ensure that rules are complied with, failure to comply must have negative consequences. The Planning and Building Act contains several instruments that may be applied.

However, the general impression is that the follow-up of unlawful actions is an area which – for various reasons – is given low priority. Moreover, many reports and experiences indicate that such low priority is given to follow-up that general motivation to comply with the regulatory framework is undermined. It must be assumed that the authorities’ failure to take action is likely to exacerbate this negative trend.

When, despite the serious consequences, the authorities nonetheless choose not to follow up unlawful actions, the obvious conclusion is that it is the availability of resources that is the decisive factor.

Following up breaches of the law is assumed to be necessary in order to ensure good results and efficient administrative processing. To achieve this it is also important that the central authorities establish regulatory frameworks and guiding principles that ensure that priorities are correctly ordered.

Consideration should be given to whether the Act can be amended so as to avoid the current situation in which those who follow the rules are the ones who finance the municipality’s follow up of those who choose not to comply. In the Committee’s view, the principle that the person who generates the costs must pay them must apply in this sector of society, too.

The possibilities of establishing support functions in these areas for municipalities that do not possess the appropriate expertise within their own organization should be examined.

The active follow-up of unlawful activity must be viewed as part of efforts to achieve a more efficient system. The Building Legislation Committee considers it important to receive input as to the kind of measures that might be envisaged in this area.

Apportionment of costs

Under its terms of reference, the Committee is asked to consider simpler alternatives to the current rules for refunds for roads and water and sewage systems. There are several possible instruments for financing common installations, including

  • Advance collection of utility-based investment contributions (fund)

  • Payment in arrears of utility-based investment contributions (refund)

  • Fees earmarked for specific types of common installations

  • Agreements relating to both planning obligations and public-private sector cooperation

The proposed enactment of the right to enter into planning obligation agreements will also have an impact on the overall need for financial instruments. Planning obligation agreements supplement the other instruments, but do not replace them entirely. This is partly because a planning obligation agreement does not include third parties who benefit from an investment in a common installation such as a road or a water or sewage system. The Committee will continue to examine alternatives to refunds, such as a simplified refund system or fees earmarked for specific types of common installations, as well as other types of forward-looking financial instruments.

The scope and extent of the Act

Under its terms of reference, the Committee is requested to assess the need to include special provisions in the Act relating to its applicability on Svalbard. Since the Committee was appointed, a study has been carried out in this field. Part of the Act has now been incorporated as Regulations pursuant to the Act of 17 July 1925 No. 11 on Svalbard (the Svalbard Act) and now applies to the Longyearbyen planning area. This concerns, for instance, the provisions regarding administrative processing of applications, responsibility and control. The Committee will therefore not consider the application of these provisions on Svalbard until its final interim report, in which most of the legislative amendments will be proposed.

The Planning Legislation Committee proposes to divide provisions relating to the scope and extent of the Act into two sections, one for the territorial extent and one for the substantive scope of the Act. The Building Legislation Committee endorses this proposal, as it appears to be more straightforward than the current provision and provides a clearer overview. The Planning Legislation Committee’s draft provision regarding the territorial extent of the Act corresponds, with certain amendments, to the current section 1. While the present statute applies as far as the base line, the Planning Legislation Committee has proposed that the territorial extent be expanded by one nautical mile. As grounds for this proposal, the Committee refers to the EU Water Framework Directive, which has a corresponding field of application. The Building Legislation Committee considers this assessment to be a typical planning issue, and will await the consultative comments on the Planning Legislation Committee’s proposal. The Building Legislation Committee is of the opinion that both the part of the Act relating to planning and the part relating to building matters should continue to have the same territorial extent.

Under its terms of reference, the Building Legislation Committee is also requested to assess the Act’s scope and extent at sea. Since particular reference is made to subsea projects and objects attached to the sea floor, the Committee has interpreted this as meaning that it is to assess the substantive scope of the Act. Through a questionnaire survey of every municipality in Norway and through contact with the county governors of the coastal counties, the Committee has ascertained the extent of the type of project in question. The survey shows that the projects that occur most frequently are moles, dredging projects, water and sewage systems and quays. The Committee will examine the data that have been compiled with a view to proposing possible amendments in Interim Report II.

As regards the Planning Legislation Committee’s proposal to abolish the exemption for marine pipelines for the transport of petroleum in the current provision relating to the scope of the Act, the Building Legislation Committee wishes to await the consultative comments on the proposal. If planning of marine pipelines is to be part of general land use planning, as the majority of the Planning Legislation Committee proposes, consideration must nevertheless be given to whether such projects must also be processed as a building matter or exempted on a par with a number of other projects, cf. section 7 of the Regulations of June 24 th 2003 pursuant to the Planning and Building Act relating to administrative processing and control. The Committee will revert to this issue in Interim Report II.

The Planning Legislation Committee has proposed a general provision defining the substantive scope of the Act, which covers both the planning and execution of building and construction projects. Under its terms of reference, the Building Legislation Committee is to assess the appropriateness of introducing a substantive definition of the areas to which the Act is to apply. The Committee cannot see that it is appropriate, in a provision defining the substantive scope of the Act, to have a casuistic list specifying the projects to which the Act is to apply, but wishes to make this clearer and more flexible than in the current Act. Among other things, the Committee will consider this question in conjunction with the provisions on the duty of application and notification in Interim Report II. Otherwise, the Building Legislation Committee essentially endorses the Planning Legislation Committee’s proposal for a provision relating to the substantive scope of the Act.

Relationship to other regulatory frameworks

The relationship between the Planning and Building Act and sectoral legislation is significant in terms of predictability, efficiency and time. The challenge is partly to find substantive provisions that will lead to the clarification that is required in order to safeguard human health, the environment, safety, etc., and partly to ensure that unnecessary duplication of processing does not delay the issuance of permits required in order to realize building projects. If it is impossible to avoid duplicate processing, i.e. if various aspects of projects must be assessed by both the building authorities and one or more sectoral authorities, the processing pursuant to sectoral legislation should as far as possible be coordinated with the processing pursuant to the Planning and Building Act. This is partly a question of whether coordination should take place in connection with the processing of the building application (what should be clarified through the processing of building applications, and what can be clarified at a later stage), and partly a question of drawing up appropriate rules for how this coordination is to be carried out (what is to be the responsibility of the building authorities).

A key issue in many building matters is whether matters of private law prevent the realization of the project for which permission has been applied. The basic principle in current legislation is that matters and conflicts under private law do not fall within the scope of questions to be considered by the planning and building authorities. The provisions of the Planning and Building Act basically only regulate the legal situation between the authorities and any developer who wishes to carry out projects of significance for land use in the area in question. However, the planning and building authorities’ assessment of matters of private law in their processing of a building matter is a problem that often occurs in practice. The extent of the planning and building authorities’ duty to investigate pursuant to section 17 of the Public Administration Act as regards clarifying matters of private law, such as questions of legal authority, property boundaries between neighbours, etc. has been a topic in several cases dealt with by the Parliamentary Ombudsman for Public Administration. A special issue, therefore, is whether the building authorities should have greater responsibility than is the case under current legislation for contributing towards clarifying private law matters when processing the building matter. It might be considered an advantage that the building authorities, as a neutral body, also make a decision on legal disputes between neighbours, rather than individuals being required to take the matter up directly with the developer. There may also be strong societal interests related to the possibility of exercising a building permit despite the neighbour’s invocation of private law arguments. On the other hand, the additional work such clarification would entail for the building authorities must be weighed against the objective of more efficient processing of building applications. Although it may be desirable to clarify private law matters during the processing of the building application, this is an issue that raises many questions of both legal and practical nature.

The Committee will revert to these issues in connection with the draft Bill in Interim Report II.

The coherence between building legislation and costs

One argument from the main critics of the last major Building Act reform passed in 1995 is that it has had a cost-increasing effect on a housing marked already under pressure.

One of the main motivations for the reform was poor quality and the degree of incidence of defects and damages on erected buildings. Avoiding unnecessary increases in prices is naturally important. The Committee, however, must also avoid that the strong demand for simplified and efficient building legislation results in compromises leading to a lessened quality in the building and construction works.

Statistically it is not apparent, on a national basis, that the building legislation or the last Building Act reform as such, can account for increased housing costs. Local variations in the planning and building case handling processes may to a certain degree explain the range of differences in costs between various projects. The introduction of time limits in building case handling processes was enacted to level off these differences. It will also be necessary to do a closer study of the significance of appeal procedures and the extent of appeal rights, in the total picture of costs.

Price development on housing compared to wages shows a moderate increase of 4 percent over the last 20 years. Local variations do occur, but the Committee cannot see these differences to be a direct consequence of the building legislation. Costs resulting from changes in the technical requirements are not discussed in this context.

It has been argued from the building business that there is a potential of NOK 3–3,5 billions to be saved in the housing sector by achieving a more efficient planning and building case handling process. An estimate of the total cost on the housing sector in 2002 shows an investment of NOK 77,5 billions. If this entire investment is prolonged for one year due to deferred sales, the total interest charge on the investment will amount to the claimed NOK 3–3,5 billions. Regardless of how efficient the building case handling processes may become, this amount cannot be brought to zero.

The Norwegian State Housing Bank has been calling attention to an asymmetrical level of knowledge of the correlation between price and quality between the buyers and sellers in the housing market. Buyer"s lack of knowledge might weaken the competition and lessen the degree of consciousness of quality and standard. These aspects are also cost-driving factors.

It is generally agreed that defects and damages are major cost-increasing factors. In the light of the 1995 Building Act reform it might be argued that as much as 70 percent of these costs fall under the responsibilities of the defined functions of the contracted enterprises. A significant potential for future cost reduction therefore seems to come with efficiently ensuring that qualified persons/firms given these responsible functions in the building process do have sufficient and relevant knowledge and competence.

Chapter 9 Planning obligation agreements

The Building Legislation Committee’s terms of reference stipulate that the Committee must «assess the possible need for special rules for the agreement-based implementation» of plans, i.e. planning obligation agreements. In spring 2003, the Minister also expressed a desire that the Building Legislation Committee give priority to work on planning obligation agreements, particularly with a view to presenting a draft Bill on this subject already in the Committee’s first interim recommendation. This has been followed up by the Committee, which in this report proposes to incorporate a completely new chapter on planning obligation agreements in a new Planning and Building Act. The proposal differs on a number of significant points from the proposal concerning the statutory regulation of this subject already presented in spring 2003 by the Planning Legislation Committee in Norwegian Official Report (NOU) 2003: 14 on improved municipal and regional planning under the Planning and Building Act II.

In the Committee’s opinion, planning obligation agreements may be an effective instrument to strengthen the implementation of both municipal master plans and local development plans. This form of agreement may provide a greater guarantee of the plans actually being carried out and ensure greater predictability for private developers. Moreover, a growing share of project planning and implementation is being carried out by private parties, and the use of planning obligation agreements has increased in conjunction with this trend. However, the practice that has developed raises a number of difficult questions of political, financial and legal nature. The proposal for statutory regulation aims at clarifying these issues, while ensuring that planning obligation agreements can be retained as a positive tool for use by planning authorities in realizing land use plans.

Statutory regulation is only proposed for agreements that concern the implementation of land use plans. Thus a binding planning obligation agreement can only be entered into if the area being developed is covered by a land use plan. To ensure that planning obligation agreements do not forestall the processing of the plan pursuant to the Act, emphasis has been placed on formulating clear rules for administrative procedure and for freedom of information which will promote satisfactory agreement processes, safeguard the interests of affected third parties and generally meet the need for the public’s access to information and possibilities of influencing the process. This will also reduce the potential for corruption and for developers «buying» a positive planning decision. Consequently, considerable importance has been attached to transparency as regards planning obligation agreements and the agreement process.

As regards the framework for the content of such agreements, the Committee has sought to draw up statutory provisions that provide both parties to the agreement, both the municipality and the private party, with a flexible tool that does not constitute an obstacle to building. In the Committee’s opinion, the wide variety of projects, in terms of both type and size, for which applications are submitted reflect the complexity of the situation that is to be regulated. Here, too, dynamic developments must be expected during the period to which the statutory provisions are to apply. There is reason to expect that the interaction between the public and private sectors will continue to give rise to new ways of allocating responsibilities and solving common challenges – in the best interests of those concerned and of society as a whole. The statutory regulation of this field must therefore be flexible and dynamic. The dividing lines between the various types of infrastructure which society will require in connection with development cannot be expected to remain constant and unequivocal in the future, and the regulatory framework must be designed to prevent abuse while facilitating necessary cooperation on development, also in areas where development is still at an unfinished stage. For this reason, an attempt has been made in the draft Bill to avoid setting absolute, rigid limits for the type of infrastructure to which a planning obligation agreement may apply. Both technical and social infrastructure are in principle included in what a planning obligation agreement can contain, but the draft Bill sets stringent criteria for the connection between what is agreed upon and what is to be built. Under the draft Bill, the costs related to infrastructure which the private party assumes in a planning obligation agreement must not exceed the additional strain placed on existing infrastructure by the development. This will prevent an arbitrary developer, and in the end perhaps a home-buyer, having to bear the cost of major investments necessitated by development over time.

By proposing a flexible rule based on discretionary criteria, the intention is to make it possible to tailor the infrastructure projects for which a developer assumes responsibility to the needs of individual projects. This prevents development from coming to a halt and meets any need for infrastructure that arises as a result of development. The solution is also a dynamic one, since any new phenomena that may occur in the future are covered by the wording of the Act and do not necessitate any legislative amendments.

In the Committee’s view, the question of the developer’s competitors is also a main issue. A special report has been commissioned on the relationship between planning obligation agreements and the regulatory framework for public procurement and the EEA, and the Committee has also found reason to present a proposal for a special provision to deal with this issue.

In formulating the draft Bill, special emphasis has otherwise been placed on simplification, as required by the Committee’s terms of reference. Rules of administrative procedure and freedom of information, etc. have been formulated with an eye to balancing, on the one hand, the objectives of simplification, efficiency and predictability with, on the other, due process of law and protection of public interests.

The use of planning obligation agreements has financial consequences for the public sector, primarily municipalities. It also has financial consequences for private parties. The extent to which possible consequences may change as a result of the draft Bill will depend on the extent to which the enactment of this legislation leads to a change in the use or content of planning obligation agreements compared with current practice. As far as administrative consequences of the Bill are concerned, these are considered to be minor.

Til dokumentets forside