NOU 2003: 24

Mer effektiv bygningslovgivning

Til innholdsfortegnelse

Del 2
Bakgrunn – dagens situasjon

3 Gjeldende regelverk

3.1 Dagens system – forholdet mellom plan- og byggesak

Plan- og bygningsloven av 14. juni 1985 nr. 77 foreskriver et system for utarbeidelse av planer som skal legge til rette for en samordning av statlig, fylkeskommunal og kommunal virksomhet, og som skal danne grunnlag for vedtak om bruk og vern av ressurser og om utbygging. Gjennom planleggingen og ved særskilte krav til det enkelte byggetiltak er det et siktemål at arealbruk og bebyggelse blir til størst mulig gavn for den enkelte og samfunnet, jf. formålsbestemmelsen i § 2. I formålsbestemmelsen er det også særskilt nevnt at loven skal sikre estetiske hensyn og gode oppvekstvilkår for barn.

Siktemålet med planleggingsbestemmelsene i loven gjelder ikke bare samordning av areal- og naturressursforvaltningen, men også overordnet samfunnsplanlegging av prinsipiell og strategisk art, herunder økonomisk, sosial og kulturell utvikling innenfor et område. En rekke andre lover har også nær tilknytning til planbestemmelsene i plan- og bygningsloven. Som eksempler kan nevnes jordlova og naturvernloven som begge har formålsbestemmelser som understreker betydningen av vern og balansert bruk av naturressurser. Andre lover har en sterkere betoning av utbyggings- og sysselsettingsinteresser, for eksempel sysselsettingsloven. I tillegg har vi enkelte lover med en mer sammensatt målsetting. Et slikt spekter av formål kan lett føre til konflikter innenfor snevre geografiske områder, og de må derfor avpasses mot hverandre i en større sammenheng. Dette er noe av bakgrunnen for at samordningsfunksjonen når det gjelder statlig, fylkeskommunal og kommunal virksomhet er særskilt fremhevet i plan- og bygningslovens formålsbestemmelse.

Planleggingen etter plan- og bygningsloven foregår ved at det på statlig nivå vedtas rikspolitiske retningslinjer, på fylkesnivå fylkesplaner, og på kommunalt nivå kommuneplaner, reguleringsplaner og bebyggelsesplaner. For utbyggingsinteressene har planene ikke bare rettsvirkninger internt mellom de forskjellige plannivåer: Arealbruken som fastsettes i den kommunale planleggingen etter loven, dvs. i kommuneplanens arealdel, reguleringsplaner og bebyggelsesplaner, blir bestemmende for hvilke bygge- og anleggstiltak og hvilken virksomhet som er tillatt på de forskjellige arealene. Bestemmelser til arealdelen og reguleringsplanen er også som hovedregel bindende. Derimot kan en fylkesplan eller rikspolitiske retningslinjer etter lovens § 17-1 ikke benyttes direkte som hjemmel for å forby uønsket utnyttelse av arealer.

Ovennevnte utgangspunkt om virkningen av den kommunale arealplanleggingen for det enkelte byggetiltak, innebærer ikke at det gjelder et generelt plankrav som forutsetning for utnyttelse av fast eiendom. Det har tidligere vært diskutert om det skulle innføres et slikt «speilvendingsprinsipp»; at intet areal skulle kunne bebygges eller undergis irreversibel omdisponering uten at dette var i samsvar med en godkjent plan for området. Forslag om dette har imidlertid ikke ført fram. Likevel har vi regler som et stykke på vei imøtekommer de offentlige interesser som et generelt plankrav mer direkte ville sikret. For det første har planmyndighetene hjemmel i plan- og bygningsloven § 33 til å nedlegge midlertidig bygge- og deleforbud inntil et område er blitt nærmere vurdert med hensyn til fremtidig regulering. Videre har plan- og bygningsmyndighetene hjemmel i kommuneplanens arealdel for å stille krav om mer detaljert plan (regulerings- eller bebyggelsesplan) før tillatelse til tiltak kan gis, jf. § 20-4 andre ledd bokstav a. For områder som i arealdelen av kommuneplanen er avsatt til utbyggingsformål, kan det dessuten med hjemmel i § 20-4 andre ledd bokstav b bestemmes at utbyggingen skal skje i en bestemt rekkefølge (rekkefølgebestemmelser), for eksempel at et område ikke skal kunne utbygges før et annet er ferdig utbygd, eller før tekniske anlegg og samfunnstjenester er etablert. I § 26 er det tilsvarende hjemmel for å benytte rekkefølgebestemmelser til regulerings- og bebyggelsesplaner.

Det er ellers et viktig prinsipp at planleggingen skal skje mest mulig desentralt og nærmest mulig de som berøres av beslutningene. Dette er bakgrunnen for at det som hovedregel er de folkevalgte organene i kommuner og fylkeskommuner som har ansvar for planleggingen og som vedtar planene. Planleggingen blir dermed også et redskap for folkevalgte organer til å utforme og virkeliggjøre politiske mål.

Den overordnede historiske målsettingen med reglene om arealplanlegging har vært å gi myndighetene kontroll med arealbruken, og å kunne legge fysiske rammer for en hensiktsmessig utforming av byer, tettsteder, bygningsmiljøer og det fysiske rom. Plan- og bygningsmyndighetene har med andre ord to hovedoppgaver etter loven: De skal utarbeide planer, og de skal håndheve plan- og bygningslovgivningen generelt og spesielt når nye byggetiltak skal gjennomføres.

3.2 Byggesaksreglene i hovedtrekk

3.2.1 Generelt

Et enkelt byggverk beslaglegger areal og setter ved sin bruk, størrelse og sitt utseende preg på omgivelsene. Av § 2 i gjeldende plan- og bygningslov følger det som et sentralt formål med loven at den skal legge til rette for at slik arealbruk og bebyggelse blir til størst mulig gavn for den enkelte og samfunnet. Allmenne interesser krever imidlertid en nærmere regulering av byggevirksomheten med sikte på å sikre at bebyggelsen også utføres forsvarlig ut fra bygnings- og branntekniske, helsemessige, miljømessige, estetiske og økonomiske hensyn. I tillegg til regler om fysisk planlegging og arealbruksstyring har derfor plan- og bygningslovgivningen regler om saksbehandling, ansvar, kontroll og tilsyn i forbindelse med konkrete byggetiltak, samt en rekke materielle regler som stiller krav til de enkelte bygge- og anleggstiltak.

Byggesaksreglene i dagens plan- og bygningslov er i stor grad tuftet på bygningsloven av 18. juni 1965 som igjen hadde som utgangspunkt den tidligere bygningslov av 22. februar 1924. Bestemmelsene har blitt endret en del opp gjennom årene – særlig saksbehandlingsreglene – og siktemålet har da ofte vært å skape et enklere og mer koordinert system. Byggesaksdelen av loven er imidlertid ikke tidligere gjort til gjenstand for en helhetlig gjennomgang og revisjon.

Byggesaksdelen av loven består i dag i korte trekk av bestemmelser om saksbehandlingen (kapittel XVI), samt regler om krav til byggetomta (kapittel XII), bebyggelsen (kapittel XIII), særlige bygninger og anlegg (kapittel XIV), bestående byggverk (kapittel XV), straffansvar (kapittel XVIII), ulovlig byggearbeid (kapittel XIX) og forskjellige bestemmelser om bl.a. sikringstiltak, innhegning, byggtekniske installasjoner og gebyr (kapittel XVII). Lovens regler suppleres og utfylles av tre sentrale forskrifter; forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker, forskrift om godkjenning av foretak for ansvarsrett, og forskrift om tekniske krav til byggverk, alle opprinnelig av 22. januar 1997. I tillegg kommer en forskrift om gebyrregulativ for sentral godkjenning av foretak for ansvarsrett etter plan- og bygningsloven. Det er Kommunal- og regionaldepartementet som er fagansvarlig for bygningsdelen av plan- og bygningsloven og de nevnte forskrifter, mens Miljøverndepartementet er ansvarlig for plandelen. Kommunal- og regionaldepartementet er også ansvarlig for lovens bestemmelser om ekspropriasjon (kapittel VIII), refusjon (kapittel IX), skjønn (kapittel X) og om deling av eiendommer (kapittel XI).

3.2.2 Særlig om saksbehandlingssystemene

I utgangspunktet er det den som gjennomfører et byggetiltak som har plikt til å påse at tiltaket ikke kommer i strid med plan- og bygningslovgivningen. For å sikre at dette følges opp, er de kommunale bygningsmyndighetene pålagt å føre tilsyn og kontroll. Tilsynsplikten er generell, og gjelder alle slags tiltak som omfattes av plan- og bygningslovgivningen. Etter lovendringen vedtatt i 1995 er det imidlertid lagt opp til at de forskjellige typer tiltak skal undergis en saksbehandling og kontroll i kommunen som er tilpasset tiltakets art og vanskelighetsgrad; såkalt typebestemt saksbehandling. Vi har i dag ulike tiltakstyper: Ordinære søknadssaker (jf. lovens § 93 første ledd), enkle tiltak (jf. lovens § 95 b), meldingssaker (jf. lovens §§ 81, 85, 86a og 86b) og mindre tiltak unntatt søknads- eller meldeplikt (jf. lovens § 93 andre ledd og saksbehandlingsforskriften § 5).

Søknadssakene undergis en fullstendig behandling etter reglene i plan- og bygningsloven kapittel XVI om saksbehandling, ansvar og kontroll, samt de nærmere regler i saksbehandlingsforskriften kapittel VI med bl.a. krav til dokumentasjon, ansvarsoppgave og kontrollplaner. I slike saker har tiltakshaveren forbud mot å påbegynne tiltaket før bygningsmyndighetene uttrykkelig har gitt tillatelse. Søknaden kan behandles i ett trinn, dvs. at den avgjøres med en tillatelse til å sette i gang arbeidet hvis det omsøkte tiltak er i samsvar med plan- og bygningslovgivningen. Ved lovendringen vedtatt i 1995 ble det imidlertid lagt til rette for at søknadsbehandlingen alternativt kan gjennomføres trinnvis; først en behandling som fører fram til en rammetillatelse, og deretter en behandling som fører fram til en igangsettingstillatelse.

For «enkle tiltak» er det fastsatt bestemmelser i lovens § 95b og saksbehandlingsforskriften § 14: Dersom nærmere betingelser er oppfylt (bl.a. særskilte krav til dokumentasjonen som skal ligge ved søknaden) anses tillatelse gitt hvis kommunen ikke har truffet vedtak innen 3 uker etter at fullstendig søknad ble mottatt. De øvrige bestemmelsene om kontroll og ansvar i lovens kapittel XVI gjelder. Kommunen er gitt myndighet til å avgjøre hvilke tiltak som faller inn under disse reglene.

For de meldepliktige tiltak er det fastsatt særskilte saksbehandlingsregler både i loven og i saksbehandlingsforskriften kapittel III. Fellestrekk for disse sakene er at melderen ikke behøver å avvente en uttrykkelig tillatelse fra bygningsmyndighetene, og at de generelle reglene om kontroll og ansvar i lovens kapittel XVI ikke gjelder. Kommunens overordnede tilsynsplikt etter lovens § 10-1 gjelder imidlertid også for meldingssakene – det er den særlige kontrollplikten i § 95 nr. 2 som bare gjelder de søknadspliktige tiltak.

Med hjemmel i lovens § 93 andre ledd er det i saksbehandlingsforskriften § 5 regnet opp en del mindre byggetiltak som helt er unntatt fra saksbehandling etter plan- og bygningsloven. For disse gjelder heller ikke bestemmelsene om ansvar og kontroll. De materielle reglene i plan- og bygningslovgivningen gjelder imidlertid også for slike tiltak, og tiltakshaver må derfor selv på forhånd vurdere lovmessigheten. Ved ulovligheter kan bygningsmyndighetene gripe inn i medhold av lovens §§ 113 flg.

3.2.3 Nærmere om ansvar og kontroll

I tillegg til det generelle tilsynsansvaret, har kommunen i søknadssakene et særlig ansvar for å kontrollere at tiltaket ikke strider mot de ytre rammer som plan- og bygningslovgivningen setter for tiltaket og at de overordnede krav til de tekniske rammebetingelser er oppfylt, jf. lovens § 95 nr. 2. De mer detaljerte tekniske rammebetingelser er det etter lovendringen vedtatt i 1995 tiltakshaverens fagkyndige medhjelpere som er tillagt hovedansvaret for, og dette ansvaret gjelder direkte overfor bygningsmyndighetene. Ved lovendringen vedtatt i 1995 ble for øvrig tiltakshaver også pålagt å ha en ansvarlig kontrollerende for prosjekteringen og utførelsen.

Bygningsmyndighetenes kontrolloppgaver i utførelsesfasen av et byggeprosjekt, ble betydelig endret i 1995. Som for detaljprosjekteringen i søknadsfasen, skal bygningsmyndighetene i stedet for selv å gjennomføre kontroll med utførelsen påse at andre gjennomfører en ansvarlig kontroll. Under søknadsbehandlingen før igangsettelse skal det utarbeides kontrollplaner for utførelsen med angivelse av hva som skal kontrolleres og kontrollform. Selve kontrollen på byggeplassen utføres i henhold til dette enten av den utførende selv (egenkontroll) eller av en uavhengig tredjemann. Byggeprosessen avsluttes med en sluttkontroll der bygningsmyndighetene påser at kontrollplanen er fulgt.

Ordningen med at alle deler av et byggetiltak skal være belagt med tredjemannsansvar, ble innført ved lovendringen som ble vedtatt i 1995. Dette innebærer at også andre enn tiltakshaver nå har ansvar for at myndighetenes krav etterkommes, og at disse tredjemenn i forhold til offentlige byggeregler også hefter direkte overfor bygningsmyndighetene i tillegg til det ansvaret de har overfor tiltakshaveren. Tredjemannsansvaret er delt opp i 4 forskjellige funksjoner: Ansvarlig søker og ansvarlig prosjekterende i søknadsfasen, samt ansvarlig utførende. I tillegg skal kontroll være underlagt særskilt ansvar både i søknadsfasen og i utførelsesfasen.

Et særlig siktemål med omleggingen til systemet med tredjemannsansvar i 1995, var at man ønsket å heve kvaliteten på det som bygges. For ytterligere å sikre at denne målsettingen kunne nås, ble det samtidig innført en ordning med forhåndsgodkjennelse av medhjelpernes faglige kvalifikasjoner til å utføre de oppgaver de er tiltenkt i byggeprosessen. Spesifikke kvalifikasjonskrav for de forskjellige funksjoner fremgår nå av godkjenningsforskriften av 22. januar 1997.

3.3 Lovendringer i kraft per 1. juli 2003

På bakgrunn av et forslag fra Kommunalkomitéen våren 2001 (Dok. nr. 8:59 (2000–2001)), ble det utarbeidet forslag til endringer i plan- og bygningsloven med sikte på forenkling og raskere tempo i behandlingsprosessen. Dette var forslag som regjeringen mente det var nødvendig å innføre på kort sikt, og som man ikke fant å kunne vente med til Bygningslovutvalget hadde avsluttet sitt arbeid. Endringsforslagene ble fremmet for Stortinget i Ot.prp. nr. 112 (2001–2002) og ble vedtatt januar 2003 med ikrafttredelse 1. juli 2003. Endringene gjelder bl.a. innføring av tidsfrister for kommunenes byggesaksbehandling, forenklinger i dokumentasjonskravene og utvidelse av adgangen til bruk av melding. Andre mindre forenklinger er innarbeidet i forskriftene til loven.

3.3.1 Tidsfrister

De viktigste endringene er innføring av en rekke nye tidsfrister for kommunal byggesaksbehandling. Vi har til nå hatt særskilte frister for behandling av meldingssaker i plan- og bygningsloven §§ 81, 86a første ledd a) og b), samt for enkle tiltak etter plan- og bygningsloven § 95b. Kommunene skulle i tillegg sette frister for andre myndigheters uttalelse i byggesaker etter plan- og bygningsloven § 95 nr. 2, slik denne bestemmelsen lød før siste endring.

De nye fristene i plan- og bygningsloven ble innført særlig med tanke på forholdene i bygge- og anleggsvirksomheten, der man er avhengig av forutberegnelighet og fremdrift i den samfunnsmessige verdiskapningen.

Noen av de nye fristene fremgår direkte av plan- og bygningsloven, mens andre er gitt i forskrift. I tillegg til frist for meldingssaker og enkle tiltak, som har eksistert tidligere, er de nye fristene som fremgår direkte av lov:

  • 12 uker for byggesøknader som ikke er enkle tiltak,

  • 4 uker for andre myndigheters uttalelse, og

  • 2 uker for å avholde forhåndskonferanse.

I tillegg er saksbehandlingstiden for enkle tiltak redusert fra 4 til 3 uker for å få lik frist for kommunens vurdering av enkle tiltak og meldingssaker. 

De øvrige tidsfrister er gitt i forskrift om saksbehandling og kontroll (SAK):

  • 3 uker for søknad om igangsettingstillatelse,

  • 1 uke for anmodning om midlertidig brukstillatelse,

  • 2 uker for krav om ferdigattest,

  • 6 uker for å oversende klagesaker, og

  • 6 uker for at klageinstansen skal behandle saker der førsteinstansvedtaket er gitt utsatt iverksetting pga. klagen.

Den generelle 12-ukers fristen for byggesaker gjelder kun saker der avgjørelsen ikke er avhengig av dispensasjon eller annen omfattende avklaring i forhold til plan.

I saker der bygningsmyndighetene har en koordineringsplikt overfor sektormyndigheter etter plan- og bygningsloven § 95 nr. 3 første ledd, er det innført en tidsfrist på fire uker for andre myndigheter som skal gi tillatelse eller samtykke eller avgi uttalelse etter sektorlov. Det er åpnet for anmodning om fristutsettelse fra sektormyndighetene i særlige tilfeller før 4-ukers fristen går ut. I tilfeller der andre myndigheter skal avgi uttalelse etter sin sektorlov og fristen oversittes, kan bygningsmyndighetene likevel avgjøre saken uten å ta hensyn til uttalelse som eventuelt innkommer senere.

Regelen om forhåndskonferanse ble innført ved byggesaksreformen vedtatt i 1995 med sikte på bedre og tidligere dialog mellom tiltakshaver/søker og de kommunale bygningsmyndigheter. Regelen gir tiltakshaver en rett til å kreve forhåndskonferanse. Kommunen kan også innkalle til forhåndskonferanse. Kommunal- og regionaldepartementet foreslo i Ot.prp. nr. 112 (2001–2002) at en slik tidsfrist skulle vurderes nærmere i forbindelse med utarbeidelse av forskrift. Stortinget ønsket imidlertid at en tidsfrist for avholdelse av forhåndskonferanse skulle fremgå direkte av loven, og det ble således vedtatt å innføre en tidsfrist på to uker fra tiltakshavers anmodning om forhåndskonferanse.

Øvrige tidsfrister er regulert i saksbehandlingsforskriften.

Det er også innført nye regler om virkning av fristoverskridelse knyttet til 12-ukers fristen for byggesaksbehandling, fristen på 1 uke for utstedelse av midlertidig brukstillatelse og fristen på 4 uker for andre myndigheters medvirkning.

Overskridelse av 12-ukers fristen for byggesaksbehandling (der det ikke dreier seg om enkle tiltak) medfører reduksjon av byggesaksgebyret. Regelen om reduksjon av gebyret vil ikke tre i kraft før 1. juli 2004. Inntil da skal fristregelen betraktes som en instruks til kommunen, på linje med de tidsfrister det ikke er knyttet sanksjoner til.

3.3.2 Andre endringer

Det er vedtatt en lovendring om utvidelse av meldingsordningen i plan- og bygningsloven § 86a i tråd med Stortingets behandling av Dok. nr. 8:59 (2000–2001). Uttrykket «mindre byggearbeid» er erstattet med «mindre tiltak», som er noe mer omfattende. Samtidig er det ikke lenger bare tiltak på bolig- og fritidseiendom som omfattes av bestemmelsen, men tiltak på alle typer eiendommer, også f.eks. næringseiendommer. Den nærmere avgrensing av hvilke typer mindre tiltak ordningen nå omfatter er regulert i forskrift, jf. forskrift om saksbehandling og kontroll § 9.

Det er videre foretatt en klargjøring av bestemmelsen om midlertidige tiltak i plan- og bygningsloven § 85. Plassering av en del mindre innretninger til fritidsbruk er nå omfattet av en unntaksbestemmelse som er flyttet til forskrift.

Rollefordelingen mellom kommuner og utbyggere i byggesaker har vært under kontinuerlig vurdering og det er nå foretatt regelendringer som gjør at utbygger ved ansvarlig søker får større innflytelse over den forberedende saksbehandlingen enn tidligere. Endringen er gjort med sikte på bedre forberedte saker, og dermed en mer effektiv kommunal saksbehandling. Ansvarlig søker skal være mottaker av nabomerknader, og kontrollplanen trenger ikke lenger kommunal godkjenning. Den er helt og holdent ansvarlig søkers ansvar. Ansvarlig søkers rolle er også forsterket ved at funksjonen som ansvarlig samordner nå er innlemmet i ansvarlig søkers oppgaver.

3.4 Arbeidet med revisjon av lovens plandel

Planlovutvalget ble oppnevnt ved kgl. res. 23. oktober 1998 i den hensikt å revidere plandelen av plan- og bygningsloven. I Bygningslovutvalgets mandat ble utvalget oppfordret til å samarbeide med Planlovutvalget om temaer som henger sammen med både plan- og byggesaksdelen av loven. Planlovutvalget hadde kommet så langt i sitt arbeid da Bygningslovutvalget trådte i funksjon, at et nært samarbeid ble vanskelig å gjennomføre. Det var likevel kontakt mellom de to utvalgene gjennom den perioden begge utvalgene arbeidet parallelt, men det ble ikke avholdt noen felles møter.

Planlovutvalgets arbeid har resultert i to delutredninger, NOU 2001: 7 og NOU 2003: 14. I den første delutredningen «Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven I», som ble avgitt 31. januar 2001, drøfter utvalget en rekke prinsipielle spørsmål knyttet til planleggingen etter plan- og bygningsloven og hvordan systemet bør utvikles. Denne delutredningen omhandler hvordan plansystemet virker og den peker på en del temaer og utfordringer som utvalget fant var de mest sentrale i forbindelse med et revisjonsarbeid. Hovedutfordringene som ble anført av utvalget var følgende:

  • å vurdere og tydeliggjøre plansystemets formål og funksjon

  • å videreutvikle loven som redskap for samordning

  • å utforme reglene slik at de gir relevant og fleksibel planlegging i forhold til utfordringene samfunnet står overfor til enhver tid

  • at det blir en bedre og mer presis målretting av planers virkning og gjennomføring i forhold til intensjonene med planen

  • å utforme mer presise regler som bidrar til gode planprosesser for de forskjellige plantypene og planoppgavene

  • å heve nivået når det gjelder kvalitet og kompetanse i planleggingen slik at sluttresultatet blir godt og forsvarlig

  • å tilrettelegge en god lovstruktur, både i plan- og bygningsloven og i koplingen mellom denne og de forskjellige sektorlovene.

Den første delutredningen beskrev og drøftet i hovedtrekk hvordan utvalget mente hovedutfordringene kunne nås. Utvalget ble også bedt om å vurdere behovet for, eller komme med konkrete forslag til, nye lovbestemmelser på noen bestemte områder i første delutredning. Dette dreide seg om fem ulike temaer: Ny bestemmelse om rikspolitiske retningslinjer, ny bestemmelse om dispensasjon, endring av bestemmelsen om strandvern i dagens § 17-2, ny bestemmelse om kartgrunnlag og forholdet mellom plan- og bygningsloven og vassdragsreguleringsloven. Det ble lagt opp til omfattende høring og diskusjon rundt forslagene.

I sin siste utredning «Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygninsloven II» avgitt 13. mai 2003, fremmer Planlovutvalget en rekke endringsforslag. Disse erstatter kapittel I til og med VII-a i dagens plan- og bygningslov. Forslagene bygger videre på de prinsipielle løsningsforslag i første delutredning og høringsuttalelsene til denne.

Utredningen inneholder forslag til et nytt, helhetlig plansystem gjennom nye planbestemmelser i plan- og bygningsloven. Planlovutvalget viser til behovet for forenkling, effektivitet og fleksibilitet og mener at forslagene samlet gir slike virkninger. Utvalget har også ønske om å øke medvirkningen og forbedre kvaliteten i planprosessen.

Planlovutvalget mener det fortsatt bør være en samlet plan- og bygningslov fordi sammenhengen mellom bred samfunnsplanlegging, arealplanlegging og gjennomføring av planene gjennom byggesaksbehandling er viktig og bør opprettholdes. Planlovutvalget mener Bygningslovutvalgets arbeid bør integreres i denne helheten. Planlovutvalget legger også opp til en ny lovstruktur med ny kapittel- og paragrafinndeling. Utvalget foreslår et nytt innledningskapittel i loven som beskriver hovedtrekkene i plansystemet.

Planlovutvalget mener lovens brede formål bør videreføres, men foreslår en utbygging og presisering av lovens formålsbestemmelse.

Utvalget vil styrke loven som redskap for sektorovergripende samfunnsplanlegging i fylker og kommuner fordi lovgivningen på dette felt etter deres vurdering er meget fragmentert. De har villet gjøre plansystemet i plan- og bygningsloven til et felles planverktøy for sektorene, og for klarlegging og avveining av ulike hensyn og interesser. Utvalget har gjennomgått de forskjellige sektorene og angitt måter å samordne planleggingen på.

Utvalget har ønsket å styrke dagens system for regional planlegging ved at fylkeskommunen får et hovedansvar for den regionale planleggingen i fylket. Etter forslaget skal en regional planstrategi tidlig i hver valgperiode legge grunnlag for en målrettet og fleksibel bruk av fylkesplan, fylkesdelplaner for bestemte sektorer eller geografiske områder, og interkommunale planer, ut fra de behov og oppgaver som foreligger. Planlovutvalget påpeker at forslaget er robust i forhold til fremtidige endringer i styringsstrukturen på regionalt nivå.

Forslaget går ut på at kommunenes rolle i fylkesplanleggingen skal styrkes og at statens rolle gjøres mer forpliktende. Det foreslås at en fylkesdelplan for arealbruk skal kunne gjøres rettslig bindende gjennom statlig godkjenning.

For kommunal planlegging har Planlovutvalget foreslått et lignende system ved at kommunestyret tidlig i hver valgperiode skal gå gjennom planstatus og vedta en strategi for kommunens planarbeid. Innenfor arealplanleggingen foreslås kommuneplanens arealdel opprettholdt som et sentralt planredskap. Arealformål er gjort gjennomgående for alle plantyper på kommunenivå. I tillegg til arealformål, foreslås det at arealdelen kan angi hensynssoner. Hensyn eller restriksjoner skal kunne markeres i arealdelen som hensynssoner med tilhørende retningslinjer eller bestemmelser, i kombinasjon med arealformål.

Planlovutvalget har foreslått at de tre plantypene kommunedelplan, reguleringsplan og bebyggelsesplan erstattes av to plantyper, områdeplan og detaljplan. Områdeplan skal i hovedsak være en offentlig plan mens detaljplan også kan fremmes av private og offentlige tiltakshavere. Det er foreslått en ytterligere forenkling ved at detaljplanlegging, byggesaksbehandling og konsekvensutredning skal kunne foretas i en felles prosess slik at detaljplan og rammetillatelse i visse tilfelle skal kunne vedtas samtidig. Adgangen til å klage på planvedtak faller etter forslaget bort i spørsmål som tidligere er avgjort ved klage eller innsigelse.

I del V i loven foreslår utvalget nærmere regler om fire planleggingsoppgaver hvor det er særlige utfordringer til samordning mv. over kommune- og fylkesgrenser og til statlig medvirkning: Samordnet areal- og transportplanlegging, kystsoneplanlegging, samordnet vannplanlegging og planlegging av større sammenhengende natur- og friluftsområder og «markaområder».

Planlovutvalget foreslår et helt nytt kapittel som setter rammer for bruk av kommunale utbyggingsavtaler . Utbyggingsavtaler skal etter utvalgets forslag begrenses til å være alternativ gjennomføring av kostnadsfordeling for teknisk infrastruktur og skal være avhengig av at det foreligger vedtatt plan.

Utvalget har initiert en utredning, gjennom en arbeidsgruppe nedsatt av Landbruksdepartementet, for å vurdere jordskifteliknende mekanismer for planlegging i tettbygd strøk, med særlig tanke på omforming og fornyelse (ofte kalt «urbant jordskifte»). Ved å foreslå et nytt arealformål i kommuneplanens arealdel for omforming og fornyelse har utvalget lagt til rette for dette. Arbeidsgruppens forslag forelå samtidig med Planlovutvalgets siste utredning, og det oppfordres til at det arbeides videre med dette spørsmålet i oppfølgingen.

Utvalget viderefører sitt forslag fra første delutredning om en særskilt bestemmelse for dispensasjon fra planer, lovens plankrav og forbudet mot bygging i 100-metersbeltet. Bestemmelsen presiserer dispensasjonsadgangen og strammer noe inn i forhold til gjeldende rett. Dagens hjemmel for kommunen til å nedlegge midlertidig bygge- og deleforbud foreslås videreført med bare små endringer. Planlovutvalget foreslår at lovens virkeområde i sjø utvides til 1 nautisk mil utenfor grunnlinjen.

Planlovutvalget fremmer sine forslag ut fra en vurdering av hva som i dag synes mest tjenlig, men ser at det stadig vil være nye behov og utfordringer, og nye løsninger, både i utviklingen av plansystemet og i forholdet til sektorlovgivningen. Det vil også komme nye krav utenfra, for eksempel i form av EU-direktiver. Planlovutvalget mener derfor at det er nødvendig med et kontinuerlig arbeid med lovutviklingen på plan- og bygningslovens område. Utvalget anbefaler sterkt at regjeringen nedsetter en fast kommisjon til ivaretakelse av denne oppgaven.

3.5 Nordisk bygningslovgivning

I det følgende beskrives i hovedtrekk systemet for byggesaksbehandling etter plan- og bygningslovgivningen i de andre nordiske land. Opplysningene er basert på en prosjektrapport om sammenligning av bygningslovgivningen i Norden, utført av Norges byggforskningsinstitutt på oppdrag fra Nordisk Ministerråd. Prosjektet har særlig tatt for seg hvilke oppgaver og ansvar myndighetene og private aktører har i de enkelte land.

3.5.1 Sverige

Sverige (ca. 9 mill. innbyggere) har 288 kommuner og 21 «län». Forvaltningsnivåene er stat og kommune. Staten utøver sin myndighet på to nivåer: Miljøverndepartementet gir rikspolitiske retningslinjer, lover og forskrifter, mens «Länsstyrelsene», som har fått delegert sin myndighet fra Miljøverndepartementet, fører tilsyn med kommunenes virksomhet. Kommunene utøver myndighet på lokalt nivå.

Miljøverndepartementet har delegert ansvaret for implementering av plan- og bygningsloven («plan- och bygglag») til «Boverket». Boverket er et selvstendig fagorgan som i tillegg til å utarbeide forskrifter til loven og gi veiledning til kommunene om hvordan loven skal praktiseres og tolkes, bistår myndighetene med rådgivning. Sverige fikk ny plan- og bygningslov i 1987. I 1995 ble loven delt i en plan- og bygningslov og en egen «byggnadsverklag». Plan- og bygningsloven er felles for planspørsmål og byggesaksspørsmål og er underlagt Miljødepartementet, mens byggverksloven omhandler de tekniske kravene til et byggverk, og er underlagt Næringsdepartementet. Et lovutvalg, «PBL-kommittén», gjennomgår for tiden bygningslovgivningen med sikte på revisjon. Utvalgets første delutredning, SOU 2003:70 Miljöbedömningar avseende vissa planer och program, ble ferdigstilt i juni 2003. PBL-kommittén regner med å ha sin endelige innstilling klar ved utgangen av 2004.

I Sverige ble ansvarsforholdene i byggesaksprosessen endret i 1995. Det er tiltakshaver som har det fulle ansvaret for at et byggverk er i forskriftsmessig stand og tilfredsstiller alle krav. Tidligere var ansvaret delt mellom bygningsmyndighetene og private aktører. Byggverksloven innførte tekniske minstestandarder for byggverk og byggematerialer. Saksbehandlingen for spørsmål direkte knyttet til byggverkene i byggesaker ble vesentlig forenklet.

I 1998 ble Sveriges miljølovgivning samordnet gjennom en særskilt miljølov, «miljöbalken». Miljöbalken har som formål å fremme en bærekraftig utvikling og setter hensynet til menneskers helse, miljø og sikkerhet i sentrum. Det har vist seg at grensen mot virkeområdet for plan- og bygningsloven er uklar. Dette gjelder særlig tolkingen av begreper brukt i begge lover. Det er også uklart hvilke aktører som er ansvarlig for feil ved et byggverk. Hovedregelen i plan- og bygningsloven, miljöbalken og byggverksloven er imidlertid at tiltakshaver/eier har fullt ansvar for byggverket. Bygningsmyndighetene har adgang til å føre kontroll og tilsyn. Plan- og bygningsloven krever at kvalitetssikringen skal foretas av en kvalitetsansvarlig.

I den svenske plan- og bygningsloven skilles det mellom to ulike typer tiltak: De som krever «byggelov» (tillatelse til tiltak) og de som krever «bygganmälan» (melding om byggetiltak). Prosedyrene for disse to ordningene er forskjellige. For tiltak som krever avklaring mot detaljplan eller områdebestemmelser grunnet bruksformål eller arealanvendelse, kreves byggelov etter søknad. For å få vurdert tiltakets tekniske utforming kreves bygganmälan.

3.5.2 Danmark

Danmark (ca. 5,4 mill. innbyggere) er inndelt i 271 kommuner og 14 «amter». Det er tre forvaltningsnivåer: Stat, amt og kommune. Amtene utgjør et selvstendig regionalt nivå med egne folkevalgte, mens kommunene har ansvaret for myndighetsutøvelsen på lokalt plan.

«Planloven» og «byggeloven» har vært delt siden 1972. Dagens planlov er fra 1992 og er underlagt «Miljø- og Energiministeriet». Loven ble sist revidert i 2002. Gjeldende byggelov er fra 1995 og er underlagt «Økonomi- og Erhvervsministeriet», og ble sist revidert i 1998. Økonomi- og Erhvervsministeriet har delegert ansvaret for implementering av byggeloven og utarbeiding av forskrifter og regelverk til «Erhvervs- og Boligstyrelsen».

Planloven har i hovedsak bestemmelser om arealanvendelse, mens byggeloven inneholder funksjonskrav og regler om saksbehandling i byggesaker. I tillegg har loven bestemmelser om arealutnyttelse og utforming. Siste revisjon av byggeloven innebar også en endring fra tekniske detaljkrav til funksjonsrettede krav av mer overordnet karakter. Det er tiltakshaver som er ansvarlig for at tiltaket tilfredsstiller alle lovens krav. I prinsippet kan entreprenøren og rådgivende ingeniør også være ansvarlig dersom tiltaket ikke oppfyller alle kravene. Normalt reguleres imidlertid disse ansvarsforholdene kontraktsrettslig. Det stilles ingen formelle krav til aktørene, og det er heller ingen godkjenningsordning av aktører eller foretak. Tiltakshaver har ansvar for at det føres tilstrekkelig kontroll med det utførte arbeid. Bygningsmyndighetene har rett, men ingen plikt til å føre tilsyn. I Danmark satses det for tiden på å forbedre kvalitetssikringen av byggeprosjekter på grunn av stadige og omfattende skader. Skadene skyldes ofte feil i prosjekteringen. I tillegg fokuseres det på å effektivisere og forbedre reglene for byggesaksbehandling. Målet er å oppnå en mer fleksibel bygningslovgivning.

Søknadspliktige tiltak klassifiseres etter tiltaksklasse – ikke kompleksitet eller størrelse. Det er ikke differensierte krav til aktørene eller saksbehandlingen, men tekniske krav er på en rekke områder gradert. Det skilles mellom søknadspliktige og meldepliktige tiltak, og det er «lokalplanen» (reguleringsplanen) som avgjør denne sondringen. Ethvert tiltak som må vurderes i forhold til lokalplanen, er søknadspliktig. Tiltak som oppfyller kravene i planen kan utføres etter melding.

3.5.3 Finland

Finland (ca. 5,2 mill. innbyggere) er inndelt i 452 kommuner og 5 län. Stat og kommune utgjør de to forvaltningsnivåer.

Plan- og bygningsloven er underlagt Miljøministeriet. En rekke av de statlige oppgavene som er del av landets miljøforvaltning og som er rettet mot forvaltningen i kommunene, er delegert til et regionalt nivå – såkalte regionale miljøsentraler. Finland har 13 slike regionale miljøsentraler med særlig fokus på arealplanlegging ved godkjenning av nye planer. Hensikten har vært å flytte beslutningsleddet nærmere innbyggerne i regionene. Kommunene ivaretar planleggingen og er den lokale bygningsmyndigheten.

Plan- og bygningsloven har alltid vært én lov i Finland. En omfattende revisjon av den gamle loven, som etter hvert hadde blitt uoversiktlig etter mange endringer, har resultert i en ny «Markanvändnings- och bygglag» (plan- og bygningslov). Loven trådte i kraft i 2000.

Den nye plan- og bygningsloven inneholder vesentlige endringer både i plandelen og i byggesaksdelen. Det er lagt vekt på å oppnå logikk og god sammenheng i loven, og det er i større grad enn tidligere fokusert på bærekraftig utvikling. Med endringene i byggesaksdelen av loven har man ønsket at byggevirksomheten skal gi bygg med god kvalitet, og å plassere et klart ansvar for dette hos tiltakshaver. Tiltakshaver har nå det fulle ansvaret for tekniske krav og byggverkets kvalitet. Loven stiller krav til kvalitetssikring og kontroll/tilsyn. I utgangspunktet er det kommunen som skal utføre tilsyn og kontroll, men ansvaret kan delvis overføres tiltakshaver. Den finske plan- og bygningsloven stiller kompetansekrav til både prosjekterende og utførende aktører. Nytt i plan- og bygningsloven er kravet om innledende møter mellom tiltakshaver og myndighetene tidlig i byggeprosessen. Demokratihensyn er tillagt omfattende vekt gjennom klageadgang på alle nivåer av byggesaksbehandlingen. Kommunen har etter den nye loven fått overført ansvaret for å sende ut nabovarsler og innhente nabomerknader i byggesaker, fordi dette er antatt å være den beste garanti for å sikre naboers rettigheter. Mange oppfatter imidlertid den omfattende klageadgangen som forsinkende og fordyrende for foretakene.

I utgangspunktet kreves tillatelse til alle tiltak. Kommunene kan imidlertid selv definere tiltak som ikke er meldingspliktige. Ved naboklage på tiltaket, eller dersom estetiske hensyn ikke ivaretas, kan kommunene kreve søknad i ettertid.

3.5.4 Island

Island (ca. 290 000 innbyggere) består av 104 kommuner. Dette antallet reduseres stadig grunnet sammenslåing av kommuner. Stat og kommune utgjør de to forvaltningsnivåer.

Island har i dag én felles «Skipulags- og byggingarlög» (plan- og bygningslov) fra 1998. Loven er underlagt Miljødepartementet som har det konkrete ansvaret for å implementere loven, utarbeide forskrifter, veilede kommunene og føre kontroll og tilsyn med kommunenes praksis. Det er igangsatt et arbeid med sikte på en større endring av loven, bl.a. ved å dele den i to. Bakgrunnen for dette er et ønske om å styrke byggesaksdelen av lovverket. Sentrale myndigheter antar at én felles lov for plan og byggesak har ført til at plansakene har fått for stor oppmerksomhet på bekostning av byggesaksspørsmålene. Det tas sikte på å ha et lovforslag klart i løpet av 2005.

Det har vært en betydelig strukturendring i byggenæringen på Island i løpet av de siste 10-15 årene. Selvbyggerne som utgjorde en stor andel, er sterkt redusert. Næringen består stort sett av små firmaer og enmannsforetak. Det har skjedd en vesentlig kompetanseheving både av planleggere og utøvere, og det er et større fokus på å bedre kvaliteten på det som bygges. Dagens bygningslovgivning er ikke tilpasset de endrede forhold. Store deler av de lovforslag som nå utarbeides, vil være knyttet til byggesaksdelen av plan- og bygningsloven.

Bygningslovgivningen har bestemmelser om kontroll og tilsyn med byggearbeidene. Kontroll og tilsyn blir foretatt på to nivåer, både fysisk inspeksjon av byggeplassen og kontroll av dokumentasjonen hos foretakene. Etter dagens lov gjennomgås dokumentene av den kommunale bygningsinspektøren. Deretter foretas en rekke byggeplasskontroller under oppføringen. Den grundige kontrollen kan framstå som et forsinkende ledd i byggeprosessen. Det vurderes derfor om behovet fortsatt er tilstede.

Gjennom revisjon av den islandske plan- og bygningslov arbeides det for at regelverket i større grad skal utformes som funksjonskrav og ikke tekniske krav. I tillegg vurderes det om ansvaret for tilsyn og kontroll skal overføres fra kommunene til tiltakshaver. Fordi mange aktører ikke har tilstrekkelig kompetanse, antas det likevel at en ordning som fullt ut baserer seg på egenkontroll eller legger hele ansvaret på tiltakshaver, ikke er ønskelig. Regjeringen ønsker imidlertid å forenkle kontrollsystemet og finne nye praktiske løsninger.

Plan- og bygningsloven stiller et absolutt plankrav som grunnlag for tillatelse til tiltak. Alle tiltak krever dessuten tillatelse etter forutgående søknad. Det er kommunen som avgjør om det skal gis tillatelse til tiltak. Tiltak med store avvik fra gjeldende detaljplan, eller kommuneplan der det ikke finnes detaljplan, krever ny planbehandling. Ved mindre avvik kan endringene godkjennes ved dispensasjon.

3.6 EU- og EØS-rettslige rammer for bygningslovgivningen

Gjennom EØS-avtalen er Norge bundet til å tilpasse lovgivningen til de EU-direktiv og andre rettsakter fra EU som er gjort til en del av EØS-avtalen. Senere vedtatte EU-direktiv og rettsakter, som ligger innenfor EØS-avtalens saklige virkeområde, kan inntas i EØS-avtalen etter prosedyre fastsatt i avtalens art. 102. Det oppstår da en folkerettslig forpliktelse for Norge til å gjennomføre det som følger av den aktuelle rettsakt i norsk rett.

De direktiv som gjaldt bygningssektoren da EØS-avtalen ble inngått, ble tatt inn i vedlegg 2 til avtalen. Ved lov av 12. april 1996 nr. 22 ble direktiv 89/106/EØF (byggevaredirektivet), direktiv 84/529/EØF (løfteutstyr), direktiv 89/392/EØF (tillegg om løfting og forflytning av personer) og direktiv 78/170 (energi), innlemmet i norsk rett, jf. Ot.prp. nr. 25 (1995-1996).

I denne framstillingen har en tatt med EU-rettsakter som er innlemmet i norsk rett, for å gi en total oversikt over EØS-rettslige forpliktelser for Norge. En har også tatt med EU-rettsakter som ennå ikke er gjort til en del av EØS-avtalen for å vise utviklingstendenser i EU-retten, og fordi det normalt bare vil være et spørsmål om tid før rettsakter som ligger innenfor EØS-avtalens saklige virkefelt blir tatt inn i EØS-avtalen.

Bygningssektoren har stor betydning for økonomisk utvikling, sysselsetting og sosiale forhold i medlemslandene. EU har derfor lagt stor vekt på byggesektoren i utviklingen av det indre marked, se Hvitboken om gjennomføring av det indre marked, godkjent av Det europeiske råd i juni 1985, nr. 71, der det slås fast at det i den generelle politikk vil bli lagt særlig vekt på bygningssektoren.

EU har vært opptatt av å sikre fri flyt av byggevarer innenfor EU- og EØS-området ved fjerning av tekniske handelshindringer og å sikre en minstestandard av hensyn til sikkerhet og miljø. EU har også vært opptatt av energibruk i bygninger som et ledd i den alminnelige energipolitikken med vekt på effektiv utnyttelse av energiressursene, reduksjon av utslipp av klimagasser og overgang til fornybare energiressurser.

Ved siden av direktiv som stiller krav til medlemsstatenes regulering av byggevirksomhet, vil enkelte direktiv om f.eks. arbeidsmiljø, dyrevern m.m., kunne inneholde krav til utforming av bygninger. En har avgrenset fremstillingen her til regelverk som mer direkte og generelt regulerer krav til utforming av bygninger, og som det er naturlig at en tar inn i bygningsloven eller forskrift til loven. Formålet her er særlig å unngå at de regler som blir foreslått, på noe punkt er i strid med EØS-avtalen. Særskilte bygningskrav av hensyn til for eksempel arbeidsmiljø, vil det være mest hensiktsmessig å ta inn i arbeidsmiljølovgivningen eller forskrifter til den.

3.6.1 Samordning av krav til byggeprodukter

Ulike krav og spesifikasjoner til byggeprodukter innenfor medlemslandene, eller usikkerhet om et produkt fra et land fyller kravene i et annet land, ville kunne fungere som en hindring for handel med byggeprodukter og dermed svekke konkurransen på dette området. Gjennom direktiv 89/106 av 21. desember 1988 om harmonisering av lovgivningen i bygg- og anleggssektoren (Byggevaredirektivet) som er inntatt i EØS-avtalen Vedlegg 2 kapittel XXI, har en tatt sikte på å skape et rettslig rammeverk for å sikre like krav til byggeprodukter i alle medlemsland, og å innføre en felles godkjennings- og merkingsordning for byggevarer i EU. Samtidig er målsettingen å sikre at kvaliteten på byggevarer er slik at bygningene der byggevarene brukes, oppfyller de krav som må stilles til bygningers sikkerhet, helse, energiøkonomisering, miljøvern og også til økonomiske hensyn.

Direktivet slår fast at det er medlemsstatenes ansvar å sikre at byggearbeid på deres territorium er planlagt og utført på en måte som gjør at sikkerheten for personer, husdyr og eiendom ikke settes i fare og at hensynet til allmenn velferd ivaretas.

Direktivet viser til Rådsresolusjon av 7. mai 1985 [ EFT nr. 136 av 4.6.1985, s. 1.] som pålegger medlemsstatene å sikre at grunnleggende krav med hensyn til sikkerhet og andre aspekter viktige for den allmenne velferd, blir fastsatt uten at eksisterende og berettigede vernenivåer i medlemsstatene blir redusert. Resolusjonen bestemmer også at det skal fastsettes generelle og spesifikke kriterier til byggverk og til de materialer som benyttes i byggverk.

Byggevaredirektivet er utformet etter det som i EU kalles «den nye metode» som EU har innført for direktiv som gjelder krav til tekniske spesifikasjoner, fra 1988 og senere. Hva som ligger i «den nye metode» er beskrevet slik i Ot.prp. nr. 25 (1995-96) s. 1:

«Byggevaredirektivet er gitt etter den såkalte «nye metode» («new approach») i EU. Direktivene etter den nye-metode fastsetter overordnede rammer for produkter i forhold til helse, miljø og sikkerhet i selve direktivet. De europeiske standardiseringsorganisasjonene CEN, CENELEC og ETSI får i oppdrag å utforme tekniske spesifikasjoner i form av harmoniserte standarder som ivaretar de krav direktivene setter. Det skal kunne bekreftes at produktene er i samsvar med disse tekniske spesifikasjoner etter spesielle metoder. Produkter som kan vise slikt samsvar kan CE-merkes, og CE-merkingen skal kunne sikre fri omsetning av varer innen EØS området. Regler for bruk av CE-merket er likt for alle ny-metode direktiver. Det enkelte lands myndigheter har plikt til å føre kontroll med bruk av merket.»

Direktivet ble innarbeidet i norsk rett ved endring i plan- og bygningsloven §§ 77 og 111 ved lov 12. april 1996 nr. 22 og ved forskrift om krav til byggverk og produkter til byggverk (FOR-1997-01-22-33) heretter kalt Byggevareforskriften, §§ 5-1, 5-11 til 5-14, 5-18 til 5-20, jf. Ot.prp. nr. 25 (1995-96).

Plan- og bygningsloven § 77 nr. 2 første ledd fastsetter etter endringen at et hvert produkt som skal inngå i et «byggverk» skal ha egenskaper som fører til at bygget oppfyller de krav som framgår av nr. 1. I nr. 2 andre ledd er det gitt hjemmel for å utforme forskrifter som stiller krav om CE-merking.

Etter Byggevareforskriften § 5-18 kan et byggeprodukt merkes med CE-merket når det, forsvarlig benyttet, vil medvirke til at byggverk tilfredsstiller de seks grunnleggende krav etter Byggevaredirektivet, til:

  • mekanisk motstandsevne og stabilitet

  • brannsikring

  • hygiene, helse og miljø

  • sikkerhet ved bruk

  • støyvern og

  • energisparing og varmeisolering.

Et CE-merket produkt skal fritt kunne omsettes og brukes uten ytterligere vurdering i henhold til Byggevareforskriften §§ 5-11 til 5-13.

Forskriftene § 5-19 fastsetter plikt til å rapportere til tilsynsmyndigheten ved mistanke om omsetning av et produkt som ikke tilfredsstiller forutsetningene for godkjenning, kontroll eller CE-merking, dersom produktet er tiltenkt brukt i et byggverk. Tilsynsmyndigheten kan kreve dokumentasjon fra produsenten og vedta å midlertidig stanse omsetning og bruk av produktet inntil kontroll er gjennomført.

Paragrafen inneholder også hjemmel for å kunne gi pålegg om å stanse bruk og omsetning av produktet inntil forutsetningene er oppfylt. Tilsynsmyndigheten kan også gi pålegg om å kalle slike produkter tilbake fra markedet eller treffe andre tiltak for å sikre at produktet bringes i overensstemmelse med kravene.

Den europeiske standardiseringsorganisasjon (CEN) og Den europeiske komité for elektroteknisk standardisering (CENELEC) er anerkjent som de kvalifiserte organer som skal vedta harmoniserte standarder, i samsvar med de generelle retningslinjer for samarbeid mellom Kommisjonen og disse to organer som ble undertegnet 13. november 1984.

Medlemsstatene kan oversende til Kommisjonen teksten til de nasjonale tekniske spesifikasjoner som de mener er i samsvar med de grunnleggende krav nevnt i artikkel 3. Kommisjonen skal omgående meddele de øvrige medlemsstatene disse nasjonale tekniske spesifikasjonene. I samsvar med prosedyren omhandlet i artikkel 5 nr. 2, skal den meddele medlemsstatene hvilke av de nevnte nasjonale tekniske spesifikasjoner som antas å være i samsvar med de grunnleggende krav nevnt i artikkel 3.

Medlemsstatene skal offentliggjøre de nevnte tekniske spesifikasjoners referansenumre. Kommisjonen skal også offentliggjøre dem i De Europeiske Fellesskaps Tidende.

På bakgrunn av den prosedyren som byggevaredirektivet legger opp til, er det fastsatt en rekke vedtak som fastsetter hvilken framgangsmåte som skal anvendes for samsvarsattestering av ulike varegrupper.

Vedtakene som er gjort om framgangsmåten for samsvarsattestering av byggevarer i medhold av Byggevaredirektivet artikkel 20 nr. 2 er av EØS-komiteen innlemmet i EØS-avtalens vedlegg II kap. XXI nr. 1, og dermed gjort til en del av EØS-avtalen.

Foreløpig gjelder ordningen med CE-merking bare et fåtall produkter. Det mangler også på mange områder felles europeiske standarder for godkjenning, og det brukes til dels ulike prøvingsmetoder i ulike land. Gjensidig aksept blir praktisert, men det må dokumenteres at produkt som er godkjent i et land også fyller kravene i et annet land. Det skjer likevel på grunnlag av direktivet en nedbygging av de tekniske handelshindringer for byggevarer.

3.6.2 Krav til heiser og løfteinnretninger m.m.

EU har også innført grunnleggende krav og CE-merking for heiser og sikkerhetskomponenter til heis, jf. direktiv 1984/529/EØF og direktiv 1995/16/EF (Heisdirektivet). Det samme gjelder løfteinnretning, jf. direktiv 1998/37/EF (Maskindirektivet) og varmtvannskjeler som er i samsvar med krav angitt i direktivet om varmtvannskjeler, jf. direktiv 1992/42/EØF. Disse direktivene er innarbeidet i norsk rett gjennom plan- og bygningsloven § 106a og Byggevareforskriften, se forskriften §§ 9-2 flg. (varmeanlegg) og § 9-61 til 9-63 (løfteinnretninger/heiser).

3.6.3 Krav til energimessig yteevne for bygninger

Oppvarming av bygninger og varmtvann til bruk i boliger og andre bygninger står for i overkant av 40% av energiforbruket i EU-landene. Bygningssektoren er derfor et viktig område i arbeidet med å redusere energiforbruket og å øke bruken av fornybare energikilder.

Direktiv 78/170/EØF og direktiv 1992/42/EØF, som gjaldt ved inngåelsen av EØS-avtalen, ble innlemmet i norsk rett ved lov 12. april 1996 nr. 22. Også Rådsvedtak 98/352/EF av 18. mai 1998 om et flerårig program for fremming av fornybare energikilder i Fellesskapet (ALTENER II), som fastsatte krav til energiforsyning i bygninger, er innlemmet i norsk rett ved Byggevareforskriften §§ 8-2 flg.

På energiområdet har det skjedd en utvikling ved at EU i direktiv 2002/91EC av 16. desember 2002 har fastsatt nye og mer omfattende bestemmelser om krav til energimessig yteevne for bygninger, enn det som gjelder etter de tidligere direktiver. Målsettingen med direktivet er å fremme bedre energimessig yteevne i bygninger under hensyn til uteklima og lokale forhold, inneklima og kravet til kosteffektivitet. For å fremme denne målsettingen er det i vedlegg II til direktivet fastlagt generelle rammer for en metode for å kalkulere den integrerte energimessige yteevnen for bygninger. I tillegg innføres det minstekrav for energimessig yteevne for nye bygninger og også for eldre bygninger som gjennomgår omfattende renovering, og en ordning med energisertifikater for bygninger. Direktivet krever også regelmessig inspeksjon av kjeler og luftkondisjoneringsanlegg i bygninger.

Med energimessig yteevne for bygninger menes den energimengde som blir forbrukt for å møte de ulike behov som er knyttet til vanlig bruk av en bygning av den aktuelle typen, som oppvarming, oppvarming av varmt forbruksvann, kjøling, ventilasjon og belysning. Denne energimengden skal angis ved et eller flere indikatortall som beregnes under hensyn til varmeisoleringen i bygningen, bygningens tekniske egenskaper og egenskaper ved installasjoner i bygningen, bygningens utforming og plassering i et klimamessig perspektiv, eksponering for sol og påvirkning fra nærliggende bygninger, egen energiproduksjon samt andre faktorer som påvirker energibehovet, herunder inneklimaet.

Hver medlemsstat skal anvende en metode for å beregne den energimessige ytelsen på grunnlag av de rammene som er tatt inn i vedlegg II til direktivet, artikkel 3 første ledd. Metoden kan etter artikkel 3 andre ledd settes på nasjonalt eller regionalt nivå. Den energimessige yteevnen til en bygning skal bli uttrykt på en åpen måte og kan inneholde en CO2 indikator.

På grunnlag av den fastsatte metode for måling av den energimessige ytelsen for bygninger, skal medlemslandene i følge artikkel 4 nr. 1 fastsette krav til energimessig ytelse for bygninger. Det kan differensieres mellom nye og eksisterende bygninger og også mellom ulike kategorier av bygninger. Kravene skal ta hensyn til de krav som må stilles til inneklima, lokale forhold, bygningens tiltenkte funksjon og til bygningens alder. Minstekravene skal revideres minst hvert femte år for å bli oppdatert i forhold til ny teknologi på dette området. En må anta at det ved innlemming av dette direktivet i norsk rett, vil måtte legges særlig vekt på de klimatiske forhold i Norge. Direktivet åpner også for å differensiere kravene etter regionale forhold innenfor hvert medlemsland.

Det kan fastsettes unntak fra kravene for bygninger som er vernet på grunn av miljømessige, arkitektoniske eller historiske grunner, i tilfeller der tilpassing til de generelle kravene ville endre bygningens karakter. Det samme gjelder bygninger brukt for religiøse formål, midlertidige bygninger, industrianlegg og for bygninger brukt for landbruksformål. Det samme gjelder boliger som skal brukes mindre enn fire måneder i året (typisk fritidsboliger) og bygninger med mindre enn 50 m2 nytteareal.

Direktivet skiller mellom nye og eksisterende bygninger. Det påligger medlemsstatene å sørge for at nye bygninger fyller de minstekravene som følger av artikkel 4.

Det kanskje mest omfattende enkeltkravet, er at det før bygging av nye bygg med bruksareal over 1000 m2 skal vurderes om bruk av alternativ energiforsyning er teknisk og økonomisk gjennomførbart, jf. artikkel 5 andre ledd. Alternativ energiforsyning kan være desentraliserte energiforsyningssystem basert på fornybar energi, kombinert varme- og elektrisitetsproduksjon (CHP), fjern- eller nærvarme eller fjern- eller næravkjøling dersom dette er tilgjengelig og også varmepumper under visse vilkår. Vurderingen av dette skal gjennomføres før byggeprosjektet startes.

Det vil bli vurdert om det trengs egen lovhjemmel for å kunne pålegge et slikt krav. Ved større renovasjonsarbeid på eksisterende bygg med mer enn 1000 m2 nytteareal, skal det skje en oppgradering til minimumskravene så langt dette er teknisk, funksjonelt og økonomisk mulig, jf. artikkel 6. Minimumskravene skal også her ta utgangspunkt i de kravene som følger av artikkel 4.

Artikkel 7 har detaljerte regler om energiytelsessertifikat for bygninger som er bygd, solgt eller utleid, til henholdsvis eieren, kjøperen eller den blivende leietakeren. Sertifikatet skal inneholde opplysninger om gjeldende krav, slik at det er mulig for forbrukere å sammenligne ytelsen for bygget med de generelle standarder. I offentlige bygg og bygg som blir brukt av institusjoner som yter tjenester til mange mennesker og som har et nytteareal på mer enn 1000 m2 , skal det henges opp energisertifikat som viser bygningens energiytelse på et sted hvor det er klart synlig for publikum.

Videre inneholder direktivet i artikkel 8 og 9 regler om systematisk inspeksjon av varmekjeler og luftkondisjoneringssystem. For å gjennomføre slike inspeksjoner skal det autoriseres uavhengige eksperter som skal drive slik kontroll, enten som selvstendige næringsdrivende eller som ansatte i offentlige eller private foretak.

Fristen for å innføre direktivet er for medlemsland i EU 4. januar 2006. En må anta at dette direktivet også vil bli tatt inn i EØS-avtalen og således bli bindende for Norge. Det kan derfor være grunn til å vurdere hvilke lovendringer som eventuelt er nødvendige eller hensiktsmessige for å innføre dette direktivet i norsk rett.

Gjennomføring av direktivet vil føre til at det må fastsettes krav til energiytelser for Norge på grunnlag av det rammeverket som ligger i direktivet med vedlegg.

3.7 Forholdet til Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen

Norge er bundet av de menneskerettighetskonvensjoner som er inkorporert i norsk rett gjennom Menneskerettighetsloven av 21. mai 1999 nr. 30. Disse konvensjonene blir i større grad enn tidligere påberopt direkte for norske domstoler. De må således anses som sentrale regler for å beskytte borgernes interesser.

Den mest anvendelige er den Europeiske Menneskerettskonvensjon av 4. november 1950 (EMK). Det skyldes ikke minst at den har et eget effektivt klagesystem, slik at ved manglende nasjonal overholdelse, kan medlemsstatenes borgere bringe saker inn for den europeiske menneskerettighetsdomstolen i Strasbourg (EMD). 1

Menneskerettighetsloven inkorporerer også regler fra FN-systemet. I denne sammenheng vil konvensjonene for beskyttelse av sivile og politiske rettigheter (SP) og økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) være mest relevante. Det fremstår imidlertid som mindre sannsynlig at disse vil bli påberopt som prinsipalt grunnlag i byggesaker for norske domstoler, da praksis rundt disse i mindre grad enn EMK er egnet til å gi borgerne konkrete rettigheter. Fremstillingen i det følgende vil derfor først og fremst være basert på EMK-regler, men FN-konvensjonene nevnes kort.

3.7.1 Relevante problemstillinger

De mest aktuelle reglene etter EMK er første tilleggsprotokoll art. 1 (P1-1), som beskytter eiendomsretten, art. 8 som beskytter familielivet, art. 6 som gir prosessuelle garantier og diskrimineringsforbudet i art. 14. Menneskerettighetene beskytter individene i forhold til staten, og en forutsetning for at de konvensjonsbaserte reglene skal komme til anvendelse i intern rett er at de blir påberopt av et individ som føler seg krenket. I forbindelse med byggesaker er det to hovedgrupper med mulige krenkede.

Den første er den private parten i en byggesak, og han kan beklage seg både over resultatet av saken og saksbehandlingen som sådan. Eksempler på vedtak som kan krenke individets rettigheter, er nektelse av tillatelser som er nødvendige for å utnytte eiendommen eller ulike pålegg, som byggeforbud og andre vedtak som begrenser utnyttelsen av eiendom. Kravet til respekt for eierens rettigheter inneholder også et krav om forsvarlig saksbehandling noe som kan ramme både lang behandlingstid, vilkårlighet, usaklig forskjellsbehandling og manglende begrunnelse for et vedtak.

Den annen gruppe individer som kan rammes av en byggesak er tredjeparter som berøres direkte eller indirekte. Et eksempel er naboer som mener at utfallet av byggesaken krenker deres eiendomsrett.

3.7.2 Beskyttelsen av eiendomsretten i EMK P1-1

Introduksjon

Fra vedtagelsen av EMK P1-1 i 1950 til 1995 ble det avsagt noen få dommer hvor EMD fant at eiendomsretten var krenket. De siste 10 årene er det imidlertid konstatert krenkelse av P1-1 i en rekke dommer, og det er således først i den senere tid at artikkelen virkelig har blitt aktuell. Mange av disse dommene gjelder de øst-europeiske land, hvor tidligere styresett har medført tilstander som avviker svært fra de norske. Det er imidlertid også dommer mot land det er mer naturlig å sammenligne med, som ­Sverige, Frankrike og England. Samlet sett er det dessuten utviklet en praksis som viser at bestemmelsen kan bli aktuell på en rekke områder også i forhold til norsk rett. 2

P1-1 er påberopt i flere norske høyesterettssaker, herunder plenumssakene fra 1998 vedrørende pensjon og utmåling av ekspropriasjonserstatning.

Bestemmelsens struktur

P1-1 lyder:

«Enhver fysisk eller juridisk person har rett til å få nyte sin eiendom i fred. Ingen skal bli fratatt sin eiendom unntatt i det offentliges interesse og på de betingelser som er hjemlet ved lov og ved folkerettens alminnelige prinsipper.

Bestemmelsen overfor skal imidlertid ikke på noen måte svekke en stats rett til å håndheve slike lover som den anser nødvendige for å kontrollere at eiendommen blir brukt i samsvar med allmennhetens interesser eller for å sikre betaling av skatter eller andre avgifter eller bøter.»

Reglene i første ledd andre setning angir vilkårene for ekspropriasjon og tilsvarende tiltak (Ekspropriasjonsregelen), mens reglene i andre ledd angir vilkårene for tiltak for å kontrollere bruken av eiendommen (Kontrollregelen). Hver av disse såkalte inngrepshjemlene retter seg mot spesifikke tiltak fra staten. I tillegg anses første setning i første ledd, kravet om respekt for eiendomsretten, å være en inngrepshjemmel. Den er tolket slik at staten kan iverksette andre tiltak enn de som er dekket av de to konkrete hjemlene, og det sentrale vilkår er i så fall at eiendomsretten er respektert.

Regelen i første setning har også en annen funksjon; det fremgår av domspraksis fra Strasbourg at de to andre reglene må tolkes i lys av denne. Dette innebærer at selv om vilkårene i de to inngrepshjemlene isolert sett er oppfylt, kan det foreligge konvensjonsbrudd dersom eiendomsretten totalt sett ikke er vist tilstrekkelig respekt.

Sammenhengen mellom reglene ble først slått fast i Sporrong & Lönnroth mot Sverige fra 1982. I denne saken ble den svenske staten dømt til å betale erstatning til to av sine borgere fordi deres eiendomsrett var krenket. Bakgrunnen var at staten hadde vedtatt å ekspropriere to eiendommer, uten at tiltakene var iverksatt, og samtidig ­utferdiget byggeforbud. Ekspropriasjonstillatelsen hadde ligget der i henholdsvis ca. 25 og 12 år og byggeforbudene hadde hvilt på eiendommene i 23 og 8 år. Domstolen slo fast at det var tre regler som måtte vurderes i forhold til P1-1. Byggeforbudene ble ansett å være tiltak for å kontrollere bruken av eiendommene, mens ekspropriasjonstillatelsen ble vurdert i forhold til kravet om respekt i første setning fordi ingen av de andre reglene passet. Totalt sett var klagernes eiendomsrett krenket fordi klagerne hadde levd med en stor usikkerhet i så mange år. 3

Hvilke rettigheter som er beskyttet

P1-1 beskytter alle tenkelige rettigheter, dog slik at det er et vilkår at de faktisk eksisterer i henhold til intern rett. Det er ikke nødvendig at det foreligger en rettighet som er beskyttet, men det må i det minste foreligge et krav. Bestemmelsen skal således ikke brukes som et ledd i sosial utjevning, formålet er å sikre stabilitet og forutberegnelighet i eiendomsforholdene.

P1-1 beskytter først og fremst rettigheter i fysiske gjenstander, både i fast eiendom og løsøre. Både totale og begrensede rettigheter omfattes, dvs. både full eiendomsrett og bruksretter samt sikkerhetsrettigheter som salgspant. Bestemmelsen beskytter videre immaterielle rettigheter, i den grad slike utgjør en beskyttelsesverdig interesse som den private part har berettigede forventninger om å beholde.

Videre omfattes krav mot offentlige myndigheter, både der det offentlige opptrer som privat part, som ved erstatningskrav, og som offentlig myndighet. I forhold til den siste kategorien, må det vurderes om kravet er en beskyttet rettighet, basert på om borgerne har en berettiget forventning om å beholde den. En viktig gruppe som kan være aktuell i forhold til bygningslovgivningen, er ulike former for tillatelser. Fra praksis i Strasbourg er det eksempler på at en skjenketillatelse knyttet til næringsvirksomhet var beskyttet etter P1-1 (Tre Traktörer AB), i motsetning til en rett til å kjøre rutetrafikk i en mindre by (Pudas). Avgjørende for at det ble forskjellig resultat synes å ha vært at skjenketillatelsen ble ansett viktigere for klagernes levebrød, samt at innehaverne hadde bedre grunn til å regne med å beholde den.

Det er også eksempler på at tillatelser til utnyttelse av eiendom er ansett beskyttet, som i Pine Valley mot Irland fra 1991 hvor en rett til å bygge ut et område var beskyttet fordi borgerne hadde fått en legitim forventning om en viss utnyttelse av eiendommen. I slike tilfeller er ikke nødvendigvis tillatelsen en rettighet i seg selv som er beskyttet, men den rett den gir anses å være en av beføyelsene eieren av eiendommen besitter. Den blir således et aspekt ved eiendomsretten til grunnen.

Hva slags inngrep P1-1 beskytter borgerne mot

For at P1-1 skal kunne påberopes må det foreligge et tiltak fra statens side, fordi det er staten som kan innklages. Inngrep fra andre private er således i utgangspunktet ikke relevant i forhold til bestemmelsen, men dersom staten kunne og burde forhindret et slikt privat inngrep, kan det likevel foreligge en krenkelse. Dette vil kunne være tilfelle hvis staten ikke gir lover for å beskytte sentrale aspekter ved eiendomsretten, eksempelvis hvis man ikke hadde vært beskyttet mot tiltak fra naboer.

Inngrepet må også ha hatt en viss betydning for klageren. Det er uklart om det er et vilkår at det har medført et økonomisk tap, men et slikt tap vil uansett være et argument for at det er foretatt et inngrep. Det er antatt at vage planer om å foreta et tiltak ikke er tilstrekkelig for å innklage staten, det må faktisk være fattet et vedtak. Det må videre være kausalitet mellom det statlige tiltak og virkningene for borgeren.

Vilkår for at staten kan gjøre inngrep i eiendomsretten

Det er et vilkår for alle typer inngrep at de har hjemmel i lov selv om det ikke følger eksplisitt av konvensjonsteksten. Hovedformålet er i tillegg til å ivareta demokratiske hensyn, å unngå vilkårlige avgjørelser og sikre forutberegneligheten for borgerne.

Lovskravet har i praksis fått et konkretisert innhold. For det første må staten ha hjemmel i en regel med en viss forankring i en demokratisk prosess. Dette innebærer også at regelen må være utferdiget av relevante myndigheter i henhold til en adekvat prosedyre. Hvor nært opp mot formell lovgivning regelen må være, vil kunne bero på hvor alvorlig inngrep det er tale om. Videre må den aktuelle regelen være både tilgjengelig og presis. Med dette menes at borgerne skal kunne gjøre seg kjent med reglene både fysisk og kunne forstå innholdet. Dessuten er det et krav om at den ikke må være for vag eller åpne for vilkårlig og lite forutsigbar anvendelse (Hentrich mot Frankrike).

Et inngrep i en rettighet beskyttet av konvensjonen må videre være begrunnet med hensynet til samfunnsinteresser . Dette begrepet må forstås svært vidt i det innholdet i kravet må tilpasses forholdene i den enkelte medlemsstat. Dette er et område hvor statene har en særlig vid skjønnsmargin, da de i prinsippet er nærmest til å vurdere hvilke interesser som må beskyttes og hvilke tiltak som er nødvendige. Utgangspunktet er at et samfunnshensyn er akseptabelt med mindre det er «manifestly without reasonable foundation», noe som vil si at det er helt uten rimelig basis.

P1-1 er dessuten som de øvrige artikler i konvensjonen tolket slik at det er et vilkår at statens inngrep er proporsjonalt i forhold til belastningen det utgjør for de private interesser. Dette følger også av Sporrong Lönnroth-saken hvor det ble uttalt at det må være en «fair balance» mellom private og statlige interesser. Dette innebærer at selv om det foreligger gode samfunnsmessige grunner for eksempelvis å frede en eiendom, kan det innebære en krenkelse av eierens rettigheter dersom akkurat han rammes spesielt hardt.

Ekspropriasjonsregelen

Reglene i første ledd andre punktum innebærer at staten kan ekspropriere private rettigheter. Dette er et så vidtgående inngrep at det er innfortolket et vilkår om at borgerne i så fall må få erstatning. Det følger av James mot Storbritannia fra 1986 og det ble da slått fast at det normalt skal ytes full erstatning, men at særlige hensyn kan tilsi andre løsninger.

Det er viktig å merke seg at med «frarøvelse» menes ikke bare formell ekspropriasjon, men også andre inngripende tiltak som i realiteten innebærer en avståelse av rettigheter. Eiendomsretten innebærer at man har mange beføyelser til rådighet og det avgjørende er om eieren er fratatt så mange beføyelser at han i realiteten ikke har noen eiendomsrett igjen. En illustrerende dom for slik de facto ekspropriasjon er Papamichalopoulos mot Hellas, som gjaldt klage fra eierne av noen store strandeiendommer. Eierne var fratatt råderetten fordi bruksretten var overført til marinen, slik at eiendommene kunne fungere som feriested for offiserer. Domstolen kom her til at det forelå en faktisk ekspropriasjon fordi eierne ikke kunne benytte seg av eiendommene. Tiltaket ble derfor bedømt etter ekspropriasjonsregelen, selv om de formelt sett var eiere av eiendommene.

Kontrollregelen

Regelen i andre ledd dekker en rekke ulike tiltak for å kontrollere bruken av eiendommen eller sikre innkreving av skatter og avgifter. I praksis er det viktig å trekke grensen mellom reglene i første og andre ledd, særlig fordi kontrollregelen ikke inneholder et krav om erstatning. Det er lagt til grunn i praksis at enkelte inngrep som i utgangspunktet er rådighetsbegrensninger, eksempelvis bygge- og deleforbud som hindrer bruken, kan bli ansett som frarøvelse dersom de er så omfattende at man i realiteten ikke kan benytte eiendommen.

Proporsjonalitetskravet gjelder også i forhold til Kontrollregelen, men utgangspunktet er at det skal mer til før et inngrep her anses uproporsjonalt fordi tiltakene normalt er mindre omfattende. Det innebærer at staten får et større spillerom når det gjelder slike tiltak. Selv om det ikke er et vilkår i forhold til slike tiltak at det betales erstatning, vil manglende kompensasjon kunne være relevant i vurderingen av om det foreligger krenkelse. Et omfattende inngrep kan således være tillatt om det er tilkjent erstatning.

Et spørsmål som ofte har vært oppe i praksis er om huseiere som ikke kan si opp leietakere, eller kreve markedsmessig husleie, har fått krenket sin eiendomsrett. Kun et fåtall av klagerne har fått medhold. Et eksempel er Scollo mot Italia fra 1994. Klageren var en handikappet og arbeidsledig huseier, og situasjonen når han ikke kunne si opp kontrakten med leietakerne ble funnet å være uholdbar. En annen sak mot Italia fra 1999, Saffi, viser et annet aspekt, nemlig at det må være mulig å tvangsfullbyrde utkastelsesdommer. Det er således ikke tilstrekkelig at klager får rett til å gjennomføre tiltak etter intern rett dersom tiltaket ikke kan tvangsfullbyrdes.

I Pine Valley mot Irland hadde klagerne opprinnelig fått tillatelse til å kjøpe et stort landområde for utbygging til industrielle lagerbygninger og kontorer. Tillatelsen ble imidlertid trukket tilbake fordi den ble ansett å være i strid med en utviklingsplan. Dette ledet til store tap og klagerne anførte at P1-1 var krenket. EMD anvendte Kontrollregelen, men kom til at denne ikke var krenket. Domstolen la vekt på at klagerne var engasjert i forretningsvirksomhet beheftet med risiko og at de hadde vært klar over utviklingsplanen og kommunestyrets motstand mot utbyggingsplanene da de satte i gang. Det ble derfor ikke ansett uforholdsmessig å annullere utbyggingstillatelsen uten kompensasjon. Det forelå imidlertid en krenkelse av art. 14 sammenholdt med P1-1 fordi senere lovgivning som endret rettsstillingen for personer i denne situasjonen, gjaldt for alle andre enn klagerne.

I Fredin mot Sverige fra 1991 hadde myndighetene trukket tilbake klagerens tillatelse til å utnytte et grustak ut fra naturvernhensyn som domstolen fant at var legitime interesser. Domstolen fant også at det var en rettferdig balanse slik at proporsjonalitetskravet var oppfylt. Det ble lagt vekt på at klagerne allerede da de satte i gang sin virksomhet, måtte skjønne at de ikke hadde noen garanti for fremtidig driftstillatelse. De hadde således ingen berettiget forventning om fortsatt drift.

Nektelse av byggetillatelse er en egen undergruppe av saker. En sentral dom er Allan Jacobsson mot Sverige fra 1989. Klageren hadde kjøpt hus på en relativt stor tomt som falt inn under planer vedtatt i henhold til bygningslovgivningen og byggeforbudet på eiendommen ble stadig forlenget. Klageren fikk ikke medhold i at eiendomsretten var krenket og domstolen la vekt på at han aldri hadde hatt noe rettskrav på å bygge. Han var klar over usikkerheten da han kjøpte eiendommen og forbudene ble ikke ansett uforholdsmessige selv om de hadde ligget der i mange år. Begrunnelsen for inngrepet var for øvrig kommunens behov for arealplanlegging.

Dommene illustrerer at domstolen ikke verner næringslivsinteresser like godt som private, fordi innehaveren ofte tar en risiko. Videre fremgår det at tiltak som var igangsatt eller i hvert fall kjent for klageren før han ervervet eiendommen, anses mindre tyngende enn overraskende tiltak som rammer igangsatte prosjekter.

Det generelle krav om respekt for eiendomsretten

Prinsippet fra Sporrong Lönnroth-saken om at kravet om respekt er en egen inngrepshjemmel ble fulgt opp i Pialopopoulos mot Hellas fra 2001. Også der tok saksbehandlingen for lang tid fordi tvist om ekspropriasjon pågikk i mer enn 15 år og eierne manglet rådighet i hele perioden. Verken Ekspropriasjonsregelen eller Kontrollregelen fikk anvendelse, og situasjonen ble bedømt etter kravet om respekt i første ledd første setning. EMD konstaterte krenkelse.

Regelen får anvendelse i flere saker hvor domstolen har konstatert krenkelse ved sendrektighet i saksbehandlingen. I saken Beyeler mot Italia hadde staten forkjøpsrett til et van Gogh bilde, men unnlot i mange år å opplyse om retten ville bli benyttet. Da forkjøpsretten endelig ble gjort gjeldende, ble salgssummen satt langt under markedspris. Dette ble ansett som krenkelse av respekten for eiendomsretten. I Antonetto mot Italia fra 2000, medførte manglende gjennomføring av et rivningsvedtak som var rettskraftig, at klager gikk glipp av lys på sin eiendom. Også dette ble ansett som en krenkelse. Frankrike ble dømt i 2002 fordi et EU-regulativ vedrørende momsfritak ble implementert senere enn de pliktet. Dette medførte at klagerne ble pålagt avgift i en transaksjon som ville vært unntatt etter reglene i direktivet. Dette ble altså ansett som en krenkelse.

Det finnes også mange andre eksempler på at regelen har fått anvendelse. Finland ble dømt i 2002 etter at staten hadde krevet ulike grunnlag for beregning av arveavgift og ekspropriasjonserstatning på samme eiendommen med kort tids mellomrom (Jokela). Manglende beskyttelse mot trusler mot miljø, kan være krenkelse av kravet om respekt for eiendomsretten. På den annen side kan også tiltak for beskyttelse av miljøet krenke enkeltpersoners rettigheter. I Matos de Silva m.fl. mot Portugal fra 1996 hadde myndighetene truffet en rekke tiltak for å etablere et naturreservat som berørte klagernes eiendom. Selv om det ikke forelå noen formell eller faktisk ekspropriasjon, begrenset tiltakene adgangen til å disponere over eiendommen. Inngrepene etablerte en usikkerhet i over 13 år og P1-1 var krenket. Iatridis mot Hellas fra 1999 gjaldt statens utkastelse av klageren fra kinoen han drev, og vedtaket var erklært ugyldig uten at han hadde fått lokalet tilbake. Dette ble ansett som en krenkelse av respekten for eiendommen. Den sentrale begrunnelsen var at staten manglet hjemmel i lov og det ble således fastslått at lovkravet gjaldt også i forhold til krav om respekt.

Disse nye dommene viser at det er svært mange ulike tiltak som kan omfattes av bestemmelsen. Det er ikke utelukket at den varierte praksis åpner for mer kreativ anvendelse av P1-1 også etter norsk rett og for norske domstoler.

3.7.3 Artikkel 8

Etter art. 8 har enhver rett til respekt for sitt familieliv og for sitt hjem. 4 At hjem omfatter ens hus eller annen bolig, følger av flere dommer, herunder Gillow mot Storbritannia fra 1986. Det er imidlertid ikke tilstrekkelig for å ha en rettighet at man har planer om å bo i et bestemt område, noe som følger av Loizidou mot Tyrkia fra 1996 som gjaldt en klage fra en person som var avskåret fra å bo i et område hvor hennes familie hadde levd i generasjoner.

I utgangspunktet kan det se ut som art. 8 gir et sterkere vern for eiendom som utgjør et hjem enn P1-1, fordi familielivet generelt anses å være en sterkere beskyttet rettighet enn eiendomsretten. På den annen side er P1-1 svært skjønnsmessig og i avveiningen mellom hensynet til samfunnet og individet må det ses hen til at det er individets hjem som rammes. Det er derfor vanskelig å se at art. 8 skal gi andre resultat enn P1-1, men det er vanlig at begge bestemmelser påberopes hvis begge får anvendelse. 5

3.7.4 Artikkel 6

EMK art. 6 gir borgerne krav på en rettferdig og offentlig rettergang, innen rimelig tid, ved en uavhengig og upartisk domstol opprettet ved lov, for å få avgjort sine borgerlige rettigheter og plikter eller strafferettslig siktelse mot seg. 6

Kravene i art. 6 får anvendelse i forhold til borgernes «civil rights and obligations», oversatt til «borgerlige rettigheter og plikter». Det er en rikholdig praksis fra Strasbourg knyttet til disse begrepene, og det er slått fast at krav mot forvaltningsorganer er omfattet. Det er videre antatt at art. 6 omfatter tvister om eiendomsrett og næringsvirksomhet, ulike typer erstatningskrav og også familierettslige forhold. Art. 6 gjelder også straffesaker. Høyesterett fant at ileggelse av for høy tilleggsskatt ved administrativ ileggelse var å anse som en avgjørelse av en straffesiktelse i forhold til art. 6, i Rt. 2000 s. 996.

Selve kravet til rettferdig rettergang innebærer bl.a. at det skal være likestilling mellom partene, kontradiksjonsprinsippet skal gjelde, at en part har rett til å være til stede i egen sak og et selvinkrimineringsforbud. Disse prinsippene er slått fast i omfattende konvensjonspraksis. En viktig side av selvinkrimineringsforbudet er at opplysninger gitt av forvaltningsmyndigheter ikke nødvendigvis kan påberopes i en senere straffesak, se Saunders mot Storbritannia fra 1996.

Det er videre fastslått at det er en viktig rettssikkerhetsgaranti at borgerne har adgang til domstolene (access to court), jf. Golder mot Storbritannia. Det innebærer blant annet at borgerne må ha adgang til å overprøve forvaltningsvedtak ved domstolene. Et annet viktig aspekt ved art. 6 er at det stilles krav til domstolskontrollens omfang i forbindelse med forvaltningsorganenes skjønnsmessige myndighet. Det er vanlig at domstolskontrollen er begrenset og dette er derfor ikke en krenkelse i seg selv. Hvorvidt kontrollen er tilstrekkelig må vurderes konkret, jf. eksempelvis Zumtobel mot Østerrike fra 1993.

Dessuten innebærer kravet til rettferdig rettergang at den private har krav på begrunnelse for resultatet av tvisten. Det er flere saker hvor manglende eller utilstrekkelig begrunnelse er ansett å være en krenkelse av konvensjonen, se særlig Ruiz Torija mot Spania og Hiro Balani mot Spania fra 1994. Domstolen presiserte at omfanget av plikten til begrunnelse vil avhenge av avgjørelsens art og at kravet til begrunnelse må vurderes konkret, herunder under hensyntagen til praksis i den enkelte stat.

3.7.5 Forbudet mot dobbeltstraff

Det følger som nevnt innledningsvis av P7-4 at ingen skal kunne bli stilt for retten eller straffet på ny i en straffesak under den samme stats domsmyndighet, for en straffbar handling som han allerede har blitt endelig frikjent eller domfelt for i samsvar med loven og rettergangsordningen i straffesaker i denne stat.

Forbudet kan få betydning der den private part først ilegges en administrativ sanksjon, eksempelvis for overtredelse av byggeforskrifter, og deretter straffes. Dette ble for norsk retts del slått fast i Rt. 2002 s. 497, som gjaldt spørsmål om straffeforfølgelse og senere tilleggsskatt etter ligningsloven var i strid med P7-4. Høyesterett slo fast at rettskraftig domfellelse eller frifinnelse i en straffesak for å ha unnlatt å gi opplysninger eller for å ha gitt uriktige opplysninger til ligningsmyndighetene, ikke bare beskytter mot ny straffeforfølging, men også mot ileggelse av for høy tilleggsskatt.

3.7.6 Artikkel 14

Art. 14 inneholder som nevnt et diskrimineringsforbud. Bestemmelsen rammer usaklig forskjellsbehandling uansett grunnlag. Bestemmelsen står på egne ben og det er således ikke nødvendig at en av de konkrete artiklene som beskytter rettigheter er krenket. Det er imidlertid en forutsetning for å anvende art. 14 at en klagesak faller under en av disse andre bestemmelsene.

Avgjørende for om det foreligger krenkende forskjellsbehandling er om det er personer som er behandlet ulikt selv om de er i sammenlignbar situasjon, og om forskjellsbehandlingen har en objektiv og rimelig forklaring. Ulik behandling må ikke bare ha et legitimt formål for å være tillatt; det må også være rimelig forholdsmessighet mellom de midler som benyttes og det formål som skal realiseres.

3.7.7 Oppsummering og vurdering

Utgangspunktet må være at norske byggeregler er så gjennomarbeidet, godt begrunnet og med legitim forankring, at det skal mye til før praktiseringen av reglene innebærer krenkelse av EMK. I og med at reglene er skjønnsmessige, kan det imidlertid ikke utelukkes at man i konkrete situasjoner vil komme til at det kan foreligge en krenkelse. Det er interessant å merke seg at det har vært en utvikling i EMD de senere år hvor stadig flere typer inngrep vurderes etter P1-1 og hvor det stadig oftere konstateres krenkelse.

4 Grunnhensyn i bygningslovgivningen

4.1 Innledning. Historisk perspektiv

Vurderingen av behovet for reform og regelendringer må foretas i lys av de grunnleggende prinsipper og formål som bygningslovgivningen skal ivareta. For Bygningslovutvalget som særlig har til oppgave å komme med forslag til regelforenklinger og effektivisering av byggesaksbehandlingen, er det derfor hensiktsmessig å foreta et historisk tilbakeblikk for å undersøke nærmere hvilke hensyn som har begrunnet de regler vi har og har hatt om byggesaksbehandlingen og de offentlige krav til byggetiltak. Siktemålet er da å forsøke å trekke ut eventuelle grunnhensyn som måtte ligge fast, og som må tas i betraktning ved utformingen av nye eller endrede regler.

De hensyn som trekkes fram, og som må antas fortsatt å gjøre seg gjeldende, er i hovedsak å betrakte som målsettinger for lovrevisjonsarbeidet. Enkelte av disse hensyn kan imidlertid også vurderes som virkemidler som skal nyttes som ledd i oppnåelsen av mer generelle mål. Utvalget finner det likevel ikke nødvendig i denne sammenheng å skille mellom mål og virkemidler eller på annen måte angi en generell definisjon av begrepet «grunnhensyn». I fremstillingen skilles det heller ikke mellom hensyn som er særegne for bygningslovgivningen og hensyn som også gjør seg gjeldende på andre lovgivningsområder.

4.1.1 1800-tallet

I tiden før industrialiseringen, var det ikke behov for noen stram regulering av arealbruken. På landsbygda var det plass nok til veier og jernbaner, til den gryende industri og til rekreasjon. Man kunne la den enkelte grunneier få disponere sin eiendom slik han ville, og overlate utformingen av landskapet til «kreftenes frie spill». Bare i de aller tettest befolkede stedene, i byene, var det behov for vedtekter om slikt som gatelinjer, branngavler og renovasjon. Her økte folketallet sterkt, og dette førte til stor aktivitet på bygningslovgivningens område. De større byene Christiania, Bergen og Trondheim, fikk særskilte bygningslover som følge av dette. I 1845 fikk vi også en alminnelig bygningslov for alle byer i landet, med unntak av de som hadde en særskilt lov.

I komitéinnstillingen til Lov om bygningsvesenet i Christiania av 24. juli 1827 ble bygningslovgivningens oppgaver beskrevet slik:

  • å forebygge ildsvåde og i påkommende tilfelle å lette slokking og redning

  • å forebygge at bekvem og fri ferdsel på gater og fortauger vanskeliggjøres og at husenes beboere betas adgangen til fri utsikt

  • å forebygge at bygningsmåten er stridende mot sunnhetspolitiet ved å befordre sykdom

  • å forebygge at sådanne åpenbare feil mot solid konstruksjon begås, hvorved en bygning fra først av inneholder så å si spiren til sin undergang og hvorved den som ikke forstår å bedømme bygningens skjulte mangler, lettelig blir utsatt for bedrageri og tap i kjøp og salg så vel som i pantsettelse

  • å forebygge at bygningsmåten fornærmer publikums estetiske sans

Etter disse prinsipper ordnet loven egne bygningsmyndigheter, ga forskrifter for regulering og ekspropriering av grunn til gater og plasser og om byggemåten. Loven innførte nokså vidtgående regler om murtvang. Senere ble denne loven avløst av loven av 8. september 1842. Denne loven omfattet foruten byen, også forstedene på landets grunn og opprettet en fast bygningskommisjon (politimesteren, stadskonduktøren/bygningssjefen og branndirektøren), og en reguleringskommisjon som bestod av bygningskommisjonen, magistraten (borgermesteren) og syv medlemmer av formannskapet. Nye bygninger og skur og forandring av bygning mot gate, nabo eller gårdsrom, skulle meldes til stadskonduktøren, og kunne ikke iverksettes uten samtykke av bygningskommisjonen. Loven inneholdt en rekke forskrifter om hvordan husene skulle bygges og innredes – vesentlig for å innskrenke brannfaren. Reguleringskommisjonen skulle utarbeide en fullstendig reguleringsplan for byen og dens omegn. Loven var etter datidens forhold temmelig radikal idet den brøt med de tilvante forestillinger om at enhver hadde rett til å utnytte sin grunn som han selv ville, og innførte en offentlig bygningskontroll.

Som det fremgår, var en av hovedgrunnene til at man vedtok slike egne bygningslover for byene tidlig på 1800-tallet, at man ville sikre seg mot brann . Det ble også lagt vekt på hensynet til bedret kommunikasjon, sunnhetsspørsmål og at nye bygninger ikke skulle være helsefarlige . Lovene stilte også byggtekniske og estetiske krav .

Den alminnelige bygningslov av 6. september 1845 gjaldt for alle kjøp- og ladesteder som ikke hadde særskilt bygningslov samt et byggebelte på 75 alen utenfor bygrensen. Loven opprettet i alle byer en bygningskommisjon og en reguleringskommisjon, og påla sistnevnte straks å sette fram forslag om hvilke deler av byen loven burde gjelde for, og hvordan gater og plasser innen dette området burde reguleres. Ellers inneholdt loven detaljerte tekniske bestemmelser og svært detaljerte bestemmelser om innretning av ildsteder og murpiper. Den hadde som overordnet mål å være et redskap som kunne motvirke nye brannkatastrofer.

Prinsippene fra 1845-loven ble ført videre i en ny bygningslov av 1896 som også gjaldt for byer og tettsteder utenfor Christiania, Bergen og Trondheim. Det nye i loven var at det ble innarbeidet bestemmelser om en mengde nye bygningsmaterialer som ikke var forutsett i den tidligere loven.

4.1.2 Bygningsloven av 1924

Bygningslovene fra omkring århundreskiftet var gode lovarbeider for sin tid, men de kunne ikke sikre en sunn og harmonisk bygningsskikk. Dertil var de for svake, overlot for mye til tilfeldighetene, og satte for lite inn på den samfunnsmessige regulering av byggevirksomheten . I tillegg kom en rivende utvikling i byggevirksomheten med bl.a. elektrisitet, nye byggemåter og betong som bygningsmateriale. Det ble klart at de gamle bygningslovene ikke strakk til under denne voldsomme utviklingen, og de ble utsatt for kritikk, blant annet påstander om at de fordyret byggeforetakene. Dette medførte at det ble vedtatt en ny bygningslov i 1924 – en felles lov for alle norske byer og for noen strekninger på landet. Loven ga utførlige regler så vel for byplanen som for tomteregulering. Videre ga den bygningsmyndighetene mulighet til å utforme lokale bygningsvedtekter tilpasset den enkelte kommunes behov. Loven inneholdt også hjemmel for å gi forskrifter til utfylling av lovens bygnings- og branntekniske bestemmelser. De første alminnelige forskrifter ble gitt i 1928.

Bygningsloven av 1924 bygde på prinsippet om at administrasjonen av bygningsvesenet i hovedsak er en kommunal oppgave, med departementet som sentral bygningsmyndighet som bl.a. kan utferdige forskrifter og avgjøre klager. Loven hadde en rekke detaljerte bestemmelser om byggeforetak, bl.a. om grunnens beskaffenhet, kloakkavløp, drikkevann, atkomst, avstand til nabogrense, bygningers høyde, planløsning og utseende. De spesielle tekniske krav som loven opprinnelig inneholdt, ble etter hvert for en stor del overført til forskrifter. Når det gjaldt kontrollen med byggearbeider, var lovens prinsipp at uten forutgående skriftlig anmeldelse og tillatelse av bygningsrådet, kunne det ikke settes i gang arbeid som var omfattet av lovens bestemmelser. Stang, Norsk Bygningsrett, 1943, s. 2 flg. beskriver gjeldende grunnhensyn og prinsipper etter 1924-loven slik:

«Bygningslovgivningen setter seg det mål å regulere bygnaden (bebyggelsen) særlig i byer og tettbyde strøk, slik at den tilfredsstiller ferdselens, ildsikkerhetens, sunnhetens og skjønnhetens krav.

Almene hensyn krever at grunneierne ikke kan rå fritt over sine eiendommer og bygge som de selv vil, særlig ikke i et bysamfunn. De må alle inn under den offentlige regulering av byggevirksomheten og finne seg i å bygge og vedlikeholde sine hus etter offentlige forskrifter. ...

Gjennomføringen av en god byplan er bygningsmyndighetenes viktigste oppgave. Loven bør derfor gi bygningsmyndighetene størst mulig frihet til å regulere byen og byggevirksomheten etter almene hensyn, uten hinder av private grunneierinteresser, og bør gi kommunen rett til å ekspropriere den grunn og de rettigheter den må rå over for å kunne gjennomføre byplanen. Kommunens utgifter til anlegg av gater og plasser bør erstattes (refunderes) av de grunneierne som nyter godt av gateanlegget.

I regulert strøk bør det være forbudt å bygge på en eiendom uten at det til og langs tomta fører opparbeidet gate helst med kloakk.

Loven bør kreve at alle bygninger tilfredsstiller rimelige krav til brannsikkerhet, sunnhet og skjønnhet…».

4.1.3 Bygningsloven av 1965

Etter vedtagelsen av 1924-loven og videre fremover i første halvdel av 1900-tallet, førte utviklingen til en betydelig endring av de felter av samfunnslivet hvor bygningsloven var ment å skulle sikre visse minstekrav til planmessighet, orden og teknisk, hygienisk og estetisk standard. Nye bygningsmaterialer og metoder i byggevirksomheten kom til, trafikksituasjonen fikk en omveltning gjennom en mangedobling av antall biler, og by- og tettstedsbefolkningen økte sterkt. Den tiltagende konsentrasjonen av bosettingen gjorde seg også i større grad enn tidligere gjeldende ut over i distriktene.

Dette førte til at 1924-loven ble avløst av bygningsloven av 18. juni 1965 nr. 7. Den var en alminnelig planleggings- og reguleringslov som gjaldt for alle slags arealer i alle kommuner. Loven hadde utførlige regler om arealdisponeringen og omfattet således meget mer enn bare bygningsvesen. Den tok dessuten sikte på å være et instrument ved løsningen også av helt andre samfunnsoppgaver, bl.a. når det gjaldt befolkningsutviklingen og bosettingsmønsteret.

Bygningsloven la opp til et system med oversiktsplan ved hjelp av regionplan og tilknyttede vedtekter. Det ble imidlertid i lovforarbeidene understreket at man var i tvil om forholdene i Norge var «modne for lovfesting» av et regionplansystem. Også ved generalplanordningen ville man gå forsiktig fram og nærmest nøye seg med å trekke en ramme i loven. Videre utviklet loven systemet med detaljplan i form av reguleringsplan på grunnlag av 1924-lovens ordning med byplaner. Dessuten ble ordningen med byggetillatelse og krav til og kontroll med byggearbeider bygget ut og gjort mer detaljert.

En rekke av de tekniske detaljbestemmelsene i 1924-loven ble overført til byggeforskriftene. De tekniske forskriftene ble for øvrig gjenstand for en prinsipiell endring, i det man tok sikte på å innføre funksjonskrav i stedet for – som tidligere – detaljerte minimumskrav til de enkelte konstruksjonsdeler og materialer. På denne måten ville man åpne for en utvikling og effektivisering av byggevirksomheten ved at de enkelte deler av byggverkene kunne utføres på ulike måter så lenge de tilfredsstilte de krav som ble angitt for den ferdige bygningsdel.

Bygningsloven av 1965 bygger i stor grad på utredningen fra Bygningslovkomiteen (Heiberg-komiteen) avgitt i 1960. Høringsbehandlingen viste at det var stor enighet om at komiteens forslag representerte et stort fremskritt. Først og fremst ble loven klarere og mer systematisk oppbygd og utformet enn bygningsloven av 1924.

Om formålet med bygningslovgivningen uttalte Bygningslovkomiteen i sin utredning fra 1960 (s. 31):

«[Formålet] er å gi myndighetene herredømme over utformingen av den fysiske ramme for urbaniseringen og den bygningsmessige utviklingen, og gi dem lovhjemmel til å gjennomføre sine intensjoner, slik som de ytrer seg i de planer som blir vedtatt. Videre krever allmenne hensyn at bebyggelsen må utføres forsvarlig ut fra bygnings- og branntekniske, helsemessige og estetiske hensyn. Bygningslovgivningen må derfor ha bestemmelser som sikrer at slike hensyn blir tatt, og som gir myndighetene hjemmel til å utøve bygningskontroll.

Derimot er det neppe noe mål for loven å hindre eller stimulere til bestemte løsninger av reguleringsmessig og estetisk art, verken når det gjelder hoveddisposisjon eller detaljer. Det må være de forskjellige fagfolks og myndigheters sak til enhver tid å avgjøre hvordan disse problemer skal løses for på beste måte å fylle skiftende tiders og steders krav og behov. Loven må derfor være mest mulig almengyldig og elastisk.

Annerledes forholder det seg med de byggtekniske krav. Disse gjelder mer konkrete problemer som bare i liten grad er avhengig av skjønnsmessig vurdering, idet de bygger på eksakte og målbare resultater av erfaring og forskning. De byggtekniske bestemmelser må derfor inneholde detaljerte normer for de minimumskrav som må stilles.»

I Ot.prp. nr. 1 (1964-65) s. 9 uttalte Kommunal­departementet:

«Departementet er enig med komiteen i at loven i prinsippet bør gjelde for hele landet. Departementet vil streke under at den tiltakende konsentrasjon av bosettingen taler for at utviklingen, med hensyn til bebyggelsens lokalisering og tekniske standard og hovedtrekkene i grunndisponeringen, kommer inn under en sterkere samfunnsmessig styring og kontroll. I samsvar med opplegget i komiteens lovutkast er proposisjonens regler så elastiske at de gir rom for nyansering og tilpassing etter de skiftende stedlige forhold her i landet…».

Bygningslovens regler om saksbehandling ble endret ved forvaltningslovens ikrafttredelseslov av 19. juni 1969. Siktemålet med endringene var å ta ut de saksbehandlingsreglene som ikke passet med forvaltningsloven eller som nå var blitt overflødige. Videre skulle endringene klargjøre i hvilken grad det skulle gjelde særlige regler i bygningsloven i tillegg til forvaltningsloven.

Ved en lovendring 26. mai 1978 nr. 34 ble bygningsloven endret på en rekke punkter for å forenkle byggesaksbehandlingen . Endringene bygget på en innstilling fra «Forenklingsutvalget» (Mathisen-utvalget) i NOU 1976: 27. Siktemålet med endringene var å skape en raskere saksbehandling ved økt delegasjon og begrenset antall saksbehandlingsledd, samt en nærmere koordinering av og samarbeid mellom de forskjellige organer, herunder sektormyndigheter. Bygningsrådet ble i større grad enn tidligere gitt ansvaret for fremdrift og samordning av byggesakene, slik at den enkelte byggesøker ikke skulle behøve å forelegge søknaden for andre myndigheter enn bygningsrådet. Reglene for klage- og dispensasjonssaker ble forenklet ved at formannskapet ble sløyfet som behandlingsledd. Samtidig ble kommunestyret i større grad gjort til det sentrale styringsorgan med myndighet til å legge andre oppgaver til bygningsrådet og til å gi retningslinjer for bygningsrådets virksomhet.

Ved endringslov 8. juni 1979 nr. 48 ble rammene i § 26 for hva det kunne gis bestemmelser om i reguleringsplan atskillig utvidet, bl.a. til også å omfatte bestemmelser om støy og luftforurensning. I tilknytning til vedtakelsen av forurensningsloven av 13. mars 1981 nr. 6 ble en rekke regler i bygningsloven om avløp og avløpsledninger justert.

Lov om lokal og regional planlegging (planleggingsloven) ble vedtatt 5. juni 1981. Loven innførte et generelt plankrav slik at arealbruk i utgangspunktet bare skulle være tillatt såfremt det direkte var i samsvar med vedtatt plan («Speilvendingsprinsippet»). Dette var politisk kontroversielt, og loven ble opphevet allerede i 1982 etter at Stortinget fikk borgerlig flertall. Sett i lys av den senere vedtatte plan- og bygningsloven av 1985, kan det synes som den politiske uenigheten i 1981 reelt sett mer var et spørsmål om hvor langt man skulle gå i å reise et plankrav og hvor konsekvent man skulle holde fast ved dette, enn et spørsmål om det i det hele skulle være visse plankrav. Planlovens skjebne skyldtes for øvrig også at de borgerlige ønsket å tone ned plankravene og reguleringssystemet i form av en integrert plan- og bygningslov. Den borgerlige regjering la derfor opp til en ny lovbehandling med sikte på å innføre deler av planloven i en ny plan- og bygningslov.

Som et ledd i arbeidet med forenkling av byggesaksbehandlingen, ble det foretatt ytterligere endringer i enkeltbestemmelser i bygningsloven i 1983. Endringene bygde på forslagene i Byggesaksutvalgets (Os-utvalget) delutredning I, NOU 1982: 13. Siktemålet var å finne fram til endringer som raskt kunne gi en forenklingsgevinst, og som derfor burde gjennomføres før man ble ferdig med den bredere gjennomgangen av regelverket. Det ble bl.a. foretatt en desentralisering av myndighet ved at dispensasjonsmyndighet ble overført fra fylkesmannen til bygningsrådet. I 1985 ble lovens saksbehandlingsregler på nytt justert med sikte på å skape et enklere og mer koordinert system.

4.1.4 Dagens lov

Utviklingen av lovverket om økonomisk og fysisk planlegging, regulering av eierrådigheten og vern av naturen og miljøet i den nyere tid, har fulgt den linjen som har vært vanlig på andre rettsområder: Etter hvert som det oppstod nye behov, eller det ble klart at en bestemt interesse burde beskyttes, ga man en ny spesiallov eller en tilleggslov til en eksisterende lov. På denne måten ble lovstoffet omfattende og lite oversiktlig. Dette kunne skape vanskeligheter for brukerne av lovene. Etter hvert ønsket man derfor en samlet planleggingslov, som inneholdt reglene om planer på alle nivåer. Med en slik lov kunne man lettere se sammenhengen mellom de forskjellige slags planer, det kunne gis en klarere formulering både av målene for planleggingen og av de midler som brukes, og det kunne gis regler med sikte på å forenkle og påskynde saksbehandlingen, herunder om samarbeidsformer mellom offentlige organer.

Ny plan- og bygningslov ble innført fra 1. juli 1986 (lov 14. juni 1985 nr. 77). Loven fastholder prinsippene fra den tidligere lovgivningen, men utvider og presiserer krav om kommunal og fylkeskommunal planlegging. Samtidig innførte loven en forenkling av byggesaksbehandlingen i tråd med de gjeldende regler i bygningsloven fra 1965 (dog med enkelte justeringer).

Den borgerlige regjering valgte altså å beholde ordningen i bygningsloven av 1965 med en felles lov for byggesaksbehandling og planlegging. Ved vedtagelsen var det et sentralt poeng å unngå et helt generelt plankrav. Man mente dette ville innebære et for stort inngrep i den private råderett over eiendom. Det var imidlertid enighet om at planbestemmelsene i bygningsloven ikke lenger var et godt nok verktøy for de folkevalgte organer i den regionale og lokale samfunnsplanlegging. Det var nødvendig å gjøre plansystemet smidigere og bedre tilpasset den enkelte kommunes behov. Dessuten var det behov for nye regler som ga større sikkerhet for at beslutninger om bruk og vern av grunn og andre naturressurser ble truffet på grunnlag av samordnede planer, og ikke ut fra mer isolerte og kortsiktige hensyn som ofte var tilfelle.

Det nye regelverket i 1985-loven slik den ble vedtatt, gjaldt i det alt vesentlige planlegging. Byggesaksbestemmelsene i den gamle bygningsloven ble stort sett uendret tatt inn i den nye loven. Det ble derfor ved lovbehandlingen i 1985 forutsatt at loven ikke skulle settes i kraft før det var innarbeidet endringer i lovens byggesaksregler. Slike endringer ble gjort ved lov 20. juni 1986 nr. 37 (Byggesaksutvalgets (Skaslien-utvalget) NOU 1984: 9 og NOU 1985: 13, jf. Ot.prp. nr. 57 (1985–86)). Et sentralt siktemål var å forenkle byggesaksbehandlingen slik at regler og krav ikke ble gjort mer omfattende enn nødvendig av hensyn til de samfunnsmessige behov. Dessuten tok man sikte på å få saksbehandlingen koordinert ved et samarbeid mellom berørte myndigheter .

Ved endringslov 21. april 1989 nr. 17 ble bl.a. plan- og bygningslovens formålsparagraf endret ved at hensynet til barns interesser ble tatt inn. Ved ny endring 16. juni 1989 ble det innført et nytt kapittel VIIa om konsekvensutredninger i loven.

4.1.5 Senere endringer

Plan- og bygningsloven ble endret ved lov 5. mai 1995 nr. 20 (i kraft 1. juli 1997). Endringene bygde på forslagene i Ot.prp. nr. 39 (1993-94). Det ble ikke foretatt noen særskilt utredning i forkant, men Ot.prp. nr. 39 viste bl.a. til Byggesaksutvalgets tre utredninger (NOU 1982: 13, NOU 1984: 9 og NOU 1985: 13) samt Holt-utvalgets arbeid (NOU 1987: 33).

Om målsettingen med byggesaksreglene og endringsforslagene fremgår i Ot.prp. nr. 39 (1993-94) bl.a.:

«Den overordnede målsetting med byggesaksreglene i plan- og bygningsloven er først og fremst å sikre at det som bygges skal tilfredsstille offentlige rammekrav til helse, sikkerhet, miljø og økonomi. Dette har vært grunnlaget for bygningslovgivningen i lang tid og har i prinsippet stått stort sett uendret siden vi fikk bygningslovgivning. Virkemidler og kravsnivå har imidlertid vært gjenstand for mange endringer. I de 20 år bygningsloven av 1965 virket, ble det foretatt en rekke større og mindre endringer. Hovedtrekk i endringene var vektlegging av større fleksibilitet i valg av løsninger både teknisk og saksbehandlingsmessig, og fra midten av 70-tallet og fremover ble forenklinger og effektivisering av byggesaksbehandlingen en hovedsak. [s. 9]

Det finnes ingen helhetlig, god vitenskapelig dokumentert oversikt over omfanget og kostnadene ved feil og mangelfull utførelse i norsk byggevirksomhet. Mye tyder imidlertid på at kostnadene beløper seg til flere milliarder kroner årlig og at feil og mangler gir samfunnsøkonomiske kostnader som er større enn de kostnader som sen byggesaksbehandling påfører samfunnet. Ut fra dette har departementet sett heving av kvalitet som en vel så viktig samfunnsmålsetting som ytterligere reduksjon av saksbehandlingstiden. [s. 13]

Formål med endringsforslaget

Utviklingen siden slutten av 80-årene har vist at et hovedproblem i forhold til plan- og bygningslovgivningen er manglende etterlevelse av regelverket. Det har fremstått som stadig klarere at de byggverk som oppføres i for stor grad ikke er i samsvar med de krav som er stilt i lov og forskrift. Byggfeil synes å ha et stort omfang i Norge. Manglende kvalitet fører til at samfunnet taper store summer, trolig flere milliarder pr. år. Det er derfor nødvendig å sette inn tiltak gjennom regelverket som kan heve kvaliteten.

Måten de offentlige kvalitetskravene kan styrkes på, vil først og fremst være gjennom å stille krav til god saksbehandling, krav til oversiktlige og effektive ansvarsforhold, krav til kvalifikasjoner hos de som utfører arbeidet, og til effektiv kontroll. Det er disse elementene som danner grunnlaget for forslaget, og som søkes ivaretatt gjennom nye regler.» [s. 18]

Hovedintensjonen med endringene var altså å legge bedre til rette for å sikre kvaliteten på det som bygges . Reglene om ansvar og kontroll ble endret slik at ansvaret for at regelverket er fulgt som hovedprinsipp ble lagt på den som faktisk utfører jobben. En sentral godkjenningsordning for de ansvarlige for tiltakene ble opprettet. Reglene for sanksjoner ble klargjort og det ble innført tvangsmulkt som nytt sanksjonsmiddel. Det ble foretatt en omfordeling av oppgaver og roller i byggesaken der de private aktørene fikk en mer fremtredende plass. Det ble innført et nytt opplegg for bygningskontroll basert på at kontroll skal utføres av andre enn kommunen, enten ved dokumentert egenkontroll eller ved uavhengig kontroll. Regler for forhåndskonferanse ble innført, samt trinnvis og typebestemt saksbehandling. I proposisjonen ble det foreslått å fjerne meldingsordningen i §§ 81 og 86a. Stortinget valgte imidlertid å beholde meldingsordningen.

I Ot.prp. nr. 112 (2001–2002) ble det fremmet en rekke nye forslag til endringer i plan- og bygningsloven som bl.a. gikk ut på å innføre tidsfrister ved byggesaksbehandlingen og forenkle regelverket. Forslagene ble vedtatt av Stortinget i januar 2003. (I kraft fra 1. juli 2003.)

4.2 Aktuelle grunnhensyn

4.2.1 Innledning

Av gjennomgangen foran kan følgende hensyn, som tidligere har begrunnet og lagt føringer for utformingen av byggesaksdelen i plan- og bygningsloven, trekkes ut:

  • bygningslovgivningen skal sikre gjennomføringen og realiseringen av vedtatte planer ved behandlingen av konkrete byggesaker

  • bygningslovgivningen skal ivareta bygnings- og branntekniske, helsemessige, miljømessige, estetiske og økonomiske hensyn, samt behovet for tilgjengelighet

  • bygningslovgivningen skal sikre nødvendig offentlig kontroll og tilsyn med det enkelte byggetiltak

  • bygningslovgivningen skal legge til rette for samordning mellom involverte myndigheter og private aktører ved byggesaksbehandling og utbygging

  • bygningslovgivningen skal ivareta borgernes rettssikkerhet

  • bygningslovgivningen skal legge til rette for en rask og effektiv byggesaksbehandling tilpasset de ulike typer av tiltak som omfattes av regelverket

  • bygningslovgivningen skal være oversiktig, brukervennlig og forutberegnelig .

De forskjellige punktene kan igjen inndeles i to hovedgrupper av hensyn som hver for seg kan sies å relatere seg til hvilke hovedfunksjoner/-formål byggesaksreglene i plan- og bygningsloven har. De tre førstnevnte hensyn, knytter seg til den overordnede historiske målsettingen om å gi myndighetene kontroll med arealbruken og hjemler for å fastlegge fysiske rammer for en hensiktsmessig utforming av byer, tettsteder, bygningsmiljøer og det fysiske rom. Disse ivaretar hovedsakelig offentlige interesser . Hensynene som fremgår av de fire siste punktene knytter seg derimot vel så mye til private parters interesser. Formålet med disse er særlig å sikre et tilgjengelig regelverk og en effektiv og god byggesaksprosess som leder fram til materielt sett riktige avgjørelser og som også ellers ivaretar borgernes rettssikkerhet.

Det er ikke tvilsomt at alle de ovennevnte prinsipper og hensyn fortsatt er relevante ved utformingen av en ny og moderne bygningslovgivning. Hvorvidt dagens lovgivning imøtekommer hensynene i tilstrekkelig grad, og om avveiningen av dem er hensiktsmessig ut fra dagens forhold, kan det imidlertid være delte meninger om.

I pkt. 4.2.2 til 4.2.8 går Bygningslovutvalget nærmere inn på de enkelte hensyn hver for seg. I pkt. 4.3 drøftes så enkelte av de nevnte hensyn/målsettinger spesielt i lys av det som særskilt er trukket frem i Bygningslovutvalgets mandat.

4.2.2 Sikre gjennomføringen av vedtatte planer

Det er et viktig formål med plansystemet å legge til rette for verdiskapning og private tiltak. Plansystemet skal imidlertid også sikre at de private interessene utfolder seg innenfor rammer trukket opp av folkevalgte organer, slik at overordnede hensyn og allmenne interesser kan ivaretas. Den overordnede historiske målsettingen med reglene om arealplanlegging har således vært å gi myndighetene kontroll med arealbruken, og å kunne legge fysiske rammer for en hensiktsmessig utforming av byer, tettsteder, bygningsmiljøer og det fysiske rom. Et av virkemidlene for å nå denne målsettingen, er at det etableres regler om byggesaksbehandling som sikrer myndighetene mulighet til å gjennomføre vedtatte planer i forbindelse med konkrete utbyggingstiltak.

Legalitetsprinsippet tilsier at en byggesøknad ikke kan avslås under henvisning til at det ut fra en samfunnsmessig vurdering er uheldig å gi tillatelse. Påbud og forbud som retter seg mot private må ha en klar forankring i lov. (Nærmere om legalitetsprinsippet, se pkt. 4.2.6). Søknadene behandles i et rettighetssystem, og ikke i et konsesjonssystem. Utgangspunktet er derfor at den som søker om tillatelse til tiltak har krav på å få søknaden innvilget hvis den tilfredsstiller de krav som er oppstilt i loven eller med hjemmel i denne.

I dagens lovgivning er det bestemmelser som uttrykkelig fastsetter at endelige arealdisponeringsplaner straks er bindende for de forskjellige søknads- eller meldepliktige byggetiltak, se plan- og bygningsloven § 20-6 andre ledd (for kommuneplanens arealdel) og § 31 nr. 1 (for reguleringsplan og bebyggelsesplan (jf. henvisningen i § 28-2 sjuende ledd)). Sammenhengen mellom disse prinsipper og bygningsmyndighetenes behandling av konkrete byggesaker fremgår av plan- og bygningsloven § 95 nr. 2 første punktum hvor det heter:

«Før tillatelse etter § 93 blir gitt, skal kommunen, ut fra de opplysninger som blir gitt i søknaden, påse at nødvendig kontroll blir utført for at tiltaket ikke vil stride mot bestemmelser som er gitt i eller i medhold av denne loven.»

Også i tilfeller der en søknad er i samsvar med gjeldende regulering, kan bygningsmyndighetene unnlate å gi tillatelse til tiltak ved å nedlegge et midlertidig bygge- og deleforbud etter plan- og bygningsloven § 33 når det finnes ønskelig å revurdere reguleringen. Hvis dette fører til en ny reguleringsplan, kan søknaden avslås dersom den strider mot de nye bestemmelsene. En viktig tilleggsvirkning av en reguleringsplan (eller bebyggelsesplan) er for øvrig at den gir grunnlag for ekspropriasjon, jf. lovens § 35. Vedtatt regulerings- eller bebyggelsesplan er også en forutsetning for krav om refusjon for utgifter til vei, vann og avløp som skal være i privat eie, jf. lovens § 46 nr. 2.

Den generelle virkningen av kommuneplaner ut over arealdelen, fremgår ellers av plan- og bygningsloven § 20-6 første ledd hvor det heter at den «skal legges til grunn ved planlegging, forvaltning og utbygging i kommunen». Etter denne bestemmelsen fungerer imidlertid kommuneplanen ikke som bindende rettsregler overfor private, men som direktiver og retningslinjer til de berørte offentlige organer.

Reglene om byggesøknad, tillatelse, refusjon og ekspropriasjon er således alle viktige mekanismer for gjennomføringen og realiseringen av vedtatte planer: De virker sammen med og sikrer oppfølging av planleggingen og reglene som fastsettes gjennom de bindende plantypene. Det er vesentlig at dette aspektet ved byggesaksreglenes funksjon ivaretas ved en samlet gjennomgang og revisjon av regelverket. Et hovedspørsmål er om det er behov for å klargjøre sammenhengen mellom lovens plandel og byggesaksdel ut over det som er gjort i dagens lovgivning. Dette, samt andre spørsmål som reiser seg i skjæringspunktet mellom plansak og byggesak, er det nødvendig at Bygningslovutvalget vurderer særskilt i lys av Planlovutvalgets foreliggende forslag. (Jf. NOU 2001: 7 og NOU 2003: 14).

4.2.3 Ivareta hensyn til bygnings- og brannsikkerhet, helse, miljø, estetikk, økonomi og behovet for tilgjengelighet

Allmenne hensyn krever at bebyggelsen utføres forsvarlig ut fra bygnings- og branntekniske, helsemessige, miljømessige, estetiske og økonomiske hensyn, samt behovet for tilgjengelighet. Dette har vært en vesentlig del av grunnlaget for bygningslovgivningen i lang tid, og har i prinsippet stått stort sett uendret siden 1800-tallet. Det er derfor viktig at en moderne bygningslovgivning sikrer at slike hensyn blir ivaretatt.

Bygnings- og branntekniske hensyn knytter seg til behovet for at byggetiltak utføres på en fagmessig, kvalitativ og god måte. De kvalitative krav til bygninger som stilles i dag, fremgår dels av bestemmelser direkte i plan- og bygningsloven, og dels av «Forskrift om krav til byggverk og produkter til byggverk» datert 22. januar 1997. De mer detaljerte kravene fremgår av forskriften. I forhold til tidligere regler, går forskriftene nå lenger i retning av å stille funksjonskrav og minimumskrav i stedet for eksakte krav. Derved har man også lettere kunnet åpne for ny utvikling og nye løsninger. En hovedproblemstilling for Bygningslovutvalget i denne sammenheng, vil imidlertid være om dagens fordeling av regler om krav til byggeforetak i lov og forskrift er hensiktsmessig, eller om det er behov for endringer.

Helsemessige hensyn knytter seg bl.a. til behovet for sikring mot ulykker som følge av uhensiktsmessige og kvalitativt svake bygninger. I tillegg henspiller det på hygieniske og miljømessige forhold. De kvalitative krav til byggemåter og bygningsmaterialer som fremgår av loven og den nevnte tekniske forskrift, skal også ivareta disse hensyn. I tillegg har vi særlige bestemmelser om toalettforhold (§ 75), vann og avløp (§§ 65 og 66), byggegrunn og miljøforhold (§ 68) og bestemmelser om bygninger og anlegg som vil kunne medføre særlig fare eller være til vesentlig ulempe for beboerne i strøket (bl.a. §§ 78, 80 og 83).

Miljømessige hensyn har en side mot bygningskonstruksjoners, tekniske innretningers og bygningsmaterialers innvirkning på og betydning for brukernes helse og velvære. Hensynet til miljøet gjør seg imidlertid også gjeldende i et bredere perspektiv: Byggesaksreglene må også ivareta behovet for et godt bolig- og oppvekstmiljø. I tillegg må det legges til rette for at forurensning av jord, luft og vann samt støyforurensning unngås eller begrenses i størst mulig grad. I det hele er det et gjennomgående trekk ved utviklingen i de siste tiår at man i stadig sterkere grad er blitt opptatt av farene for sterke inngrep i naturmiljøet; miljøvernet er blitt et viktig moment. Bygningslovutvalget skal i følge sitt mandat vurdere om det bør inntas klarere miljøkrav i plan- og bygningsloven enn tilfellet er i dag.

Estetiske hensyn knytter seg i denne sammenheng til de visuelle kvaliteter i byggverk og fysiske omgivelser. Med «byggverk» menes i tillegg til bygninger også tekniske anlegg som for eksempel veier, broer og massetak. Begrepet «fysiske omgivelser» dekker alle typer områder fra urbane, bygde omgivelser til landskap med forskjellige typer naturgrunnlag. Betydningen av estetisk kvalitet i de bygde omgivelser har i de senere år blitt tillagt større vekt. Endringene i plan- og bygningsloven § 2 (formål), § 20-1 (kommuneplanlegging) og § 74 nr. 2 (planløsning og utseende) i 1995 var således foranlediget bl.a. av erkjennelsen av at kvaliteter i omgivelsene gir viktige premisser for enkeltmenneskets oppvekstvilkår og livskvalitet. Endringene innebar at estetiske formål skal være et relevant moment der det treffes avgjørelser, vedtas planer mv. med hjemmel i plan- og bygningsloven og dens underliggende regelverk.

Store samfunnsmessige og private investeringer berøres av plan- og bygningsloven, og det er derfor viktig at den legger til rette for gode, effektive og forutberegnelige prosesser slik at ikke planlagte byggeprosjekter forsinkes og fordyres unødvendig. For plan- og bygningslovens byggesaksdel, gjør imidlertid økonomiske hensyn seg ikke bare gjeldende ved utformingen av saksbehandlingsreglene. Feil og mangelfull utførelse av byggevirksomheten kan også føre til samfunnsøkonomiske og private kostnader av ikke ubetydelig omfang. Satsing på kvalitet har derfor også en side mot hensynet til økonomi.

Hensynet til tilgjengelighet relaterer seg først og fremst til behovet for regler som sikrer hver eiendom gode atkomstforhold. Bestemmelser om dette har vi for eksempel i §§ 66 og 67 i dagens lov. På et mer overordnet nivå skal plan- og bygningsloven også være et redskap for å få til en mer samordnet og helhetlig planlegging av samferdselsløsninger, på tvers av sektorgrenser og myndighetsnivåer. Dette er oppgaver som i første rekke er forbundet med lovens planbestemmelser.

4.2.4 Sikre effektiv kontroll, tilsyn og oppfølging

For å sikre gjennomføringen av de hensyn som ligger bak de offentlige kvalitetskrav til byggeforetak (jf. pkt. 4.2.3) og bestemmelser og intensjoner i vedtatte planer (jf. pkt. 4.2.2), må bygningslovgivningen i tillegg til hovedprinsippet om søknadsplikt for byggetiltak inneholde bestemmelser om en reell og effektiv kontroll . Myndighetenes kontrolloppgaver må dessuten koordineres med tilstrekkelige hjemler for å avslå søknader og bestemmelser om sanksjoner eller andre reaksjoner mot ulovligheter.

I følge dagens § 10-1 har bygningsmyndighetene en generell plikt til å føre tilsyn med at plan- og bygningslovgivningen overholdes i kommunen. Etter nærmere regler gjør denne plikten seg gjeldende i søknadsfasen, under oppføring av tiltaket, ved ferdigstillelsen, og deretter så lenge tiltaket finnes. For søknadspliktige tiltak følger det av § 95 nr. 2 at bygningsmyndighetene i søknadsfasen har ansvar for å kontrollere at det omsøkte tiltak, på grunnlag av den dokumentasjonen tiltakshaveren plikter å legge frem, ikke strider mot de ytre rammer som plan- og bygningslovgivningen setter for tiltaket: Forholdet til plangrunnlaget, tiltakets utseende og form, byggetomta (byggegrunn, uteareal, parkering mv.), tilknytning til vann, avløp og atkomst, avstandsgrenser til nabo osv. Tekniske rammebetingelser som for eksempel konstruksjonssikkerhet, bygningsteknisk brannvern, innemiljø, tilgjengelighet og sikkerhet i bruk, skal være i samsvar med lov og forskrift. De mer detaljerte tekniske rammebetingelser (som ved trinnvis søknadsbehandling hører til andre fase), er etter lovendringen vedtatt i 1995 overlatt til tiltakshaverens fagkyndige medhjelpere. Disse har et direkte ansvar overfor bygningsmyndighetene for at prosjekteringen tilfredsstiller de krav som er satt i rammetillatelsen og de øvrige krav som følger av plan- og bygningslovgivningen. Ved lovendringen ble dessuten kontroll innført som et eget ansvarsområde ved at tiltakshaver er pålagt å ha ansvarlig kontroll av prosjekteringen. Bygningsmyndighetenes oppgave før igangsettingstillatelse gis, er derfor å påse at den pålagte kontrollen er gjennomført og dokumentert i samsvar med kontrollplanen, jf. lovens § 97 og saksbehandlingsforskriften § 19. Lovendringene innebar også at bygningsmyndighetene ikke lenger selv skal foreta kontroll av byggetiltaket i utførelsesfasen . I stedet skal bygningsmyndighetene påse at andre gjennomfører kontroll i denne fasen i tråd med den tidligere innsendte kontrollplan. Byggeprosessen avsluttes således med bygningsmyndighetenes kontroll av at kontrollplanen er gjennomført, jf. saksbehandlingsforskriften § 34.

Ved innføringen av de nye reglene i 1997, ble også kravene til dokumentasjon fra tiltakshavers side utvidet. Erfaringene så langt, tyder på at det er stor variasjon mellom kommunene når det gjelder å stille krav til byggesøknader om ansvarlige foretak, kontrollplaner osv. Disse variasjonene i praksis har ført til at søknadssystemet av mange oppfattes som tungrodd og at det har blitt større pågang for å få sakene behandlet som melding. Om det er regelverket eller den enkelte byggesaksmyndighets organisering og praktisering som er hovedårsaken til de store forskjellene, er foreløpig uavklart. Reformen vedtatt i 1995 skal imidlertid nå evalueres, og utvalget vil måtte se hen til dette i arbeidet med å finne fram til enklere prosesser for kommunenes behandling av de enkelte byggesaker. Det er ikke tvilsomt at det fortsatt vil måtte være en sentral oppgave for bygningslovgivningen å sikre en effektiv og reell kontroll med byggetiltak. Et vesentlig spørsmål som det må tas stilling til i denne sammenheng, er imidlertid spørsmålet om hvilken rolle kommunen skal ha i byggesaken og hvilke opplysninger den rent faktisk har behov for ved ivaretakelsen av denne rollen.

4.2.5 Samordning

I mange tilfeller berører plan- og bygningslovgivningens formål om å ivareta viktige samfunnsinteresser knyttet til arealdisponering, utbygging og bebyggelse, andre sektorlover slik at andre forvaltningsorganer enn plan- og bygningsmyndighetene må koples inn i byggesaksbehandlingen. I dagens lovregulering kan disse tilfellene i hovedsak inndeles i tre varianter: I noen tilfeller følger det direkte av plan- og bygningsloven at bygningsmyndighetene ikke kan gi tillatelse hvis det ikke foreligger samtykke eller tillatelse fra vedkommende sektororgan, se for eksempel kravet om vegmyndighetenes godkjennelse av avkjørsel i § 66 nr. 1 og kravet om forurensningsmyndighetenes godkjennelse av avløpsordning i § 66 nr. 2. I den andre varianten følger det bare av sektorloven at tiltak etter plan- og bygningsloven ikke kan gjennomføres før det foreligger tillatelse etter sektorlovgivning, se for eksempel jordlova av 12. mai 1995 nr. 23 § 12 som krever samtykke fra landbruksmyndighetene for å dele en landbrukseiendom. En deling i strid med denne bestemmelsen vil ikke være i strid med plan- og bygningsloven, men det følger likevel av plan- og bygningsloven § 95 at tiltakets forhold til jordlova får betydning for bygningsmyndighetenes saksbehandling og kompetanse til å gi tillatelse. En tredje variant er at sektormyndighetene kommer inn i byggesaksbehandlingen uten at de har selvstendig avgjørelsesmyndighet, se for eksempel saksbehandlingsreglene i plan- og bygningsloven § 7 tredje ledd hvor det fremgår at berørte fylkeskommunale eller statlige myndigheter i visse tilfeller skal gis anledning til å uttale seg før dispensasjon gis.

Som det fremgår ovenfor, finnes det eksempler på en rekke sektorovergripende hensyn og oppgaver av betydning for byggesaksbehandlingen i dagens samfunn. Den teknologiske utviklingen kombinert med et generelt økende kunnskapsnivå og større kompleksitet på de forskjellige forvaltningsområder, vil antakelig også føre til økt spesialisering og sektorisering i tiden fremover. Ved byggesaksbehandlingen er det derfor av stor betydning både for den enkelte og samfunnet at samarbeidet mellom bygningsmyndighetene og sektormyndighetene er best mulig tilrettelagt, og at det dessuten er klare regler for løsning av tvister som måtte oppstå. Mangler ved regelverket på dette punkt vil lett føre til ineffektivitet i beslutningsprosessen og dermed unødvendig tids- og ressursbruk. Dette får betydning ikke bare for saksbehandlingsreglene, men også for utformingen av de materielle reglene: Disse må være slik at en i størst mulig grad unngår dobbeltbehandling av samme materielle spørsmål hos flere offentlige instanser.

En annen side ved behovet for samordning, er forholdet mellom bygningsmyndighetene og de involverte private aktører i byggesaksprosessen. Det ligger i byggesakenes natur at betydelige private ressurser er involvert slik at byggesaksreglene, for å ivareta hensynet til smidighet og effektivitet, må legge til rette for samspillet mellom disse og det offentlige. Den generelle tendensen til overføring av oppgaver fra det offentlige til private, og det allerede eksisterende innslaget av øket «privatisering» i byggesaksprosessen ved for eksempel utarbeidelsen av reguleringsplaner og bruken av utbyggingsavtaler, tyder dessuten på at dagens regelverk ikke reflekterer dagens situasjon og behov for slik samordning i tilstrekkelig grad. En sentral problemstilling for utvalget er da også å klarlegge hva det offentliges rolle i byggesaksprosessen bør være, herunder hva som kan og bør overlates til de private aktører.

4.2.6 Hensynet til rettssikkerheten

Rettssikkerhet i forvaltningen kan i korthet uttrykkes som et krav om at borgerne ikke blir utsatt for overgrep eller vilkårlighet fra forvaltningsmyndighetenes side. For å ivareta disse hensyn må det stilles visse krav både til de materielle reglene som forvaltningen skal anvende, og til saksbehandlingen.

En side ved dette kommer til uttrykk gjennom legalitetsprinsippet som skal være et vern mot uhjemlede inngrep fra myndighetenes side. Hvis bygningsmyndighetene finner at en søknad om tillatelse til tiltak må avslås, et utført tiltak nektes godkjent og tatt i bruk, eller tiltakshaver og andre ansvarlige private aktører bør gis konkrete pålegg eller møtes med sanksjoner, må bygningsmyndighetene ha tilstrekkelig hjemmel for dette i plan- og bygningslovgivningen. Legalitetsprinsippet er en rettsregel som fastsetter at pålegg, forbud og andre inngrep overfor borgerne må ha lovhjemmel. Brudd på regelen vil kunne føre til at vedtaket blir ugyldig og det offentlige erstatningspliktig.

Legalitetsprinsippets krav om lovhjemmel innebærer ikke at reglene om tiltaket må være fastsatt i selve loven. Det er tilstrekkelig at loven, eller bestemmelser gitt i medhold av loven, gir noen kompetanse til å gjennomføre tiltaket. Hjemmel i reglement eller instruks som ikke selv har hjemmel i lov, er imidlertid ikke nok til å tilfredsstille kravet. Avgrensningen mht. hvilke tiltak som nærmere bestemt forutsetter hjemmel i lov vedtatt av Stortinget, er for øvrig i nyere forvaltningsrettslig litteratur forsøkt gjort negativt ved å se hen til hvilke rettslig bindende beslutninger som offentlige organer kan treffe ut fra annet kompetansegrunnlag enn lov. I korte trekk er dette avgjørelser som kan treffes i medhold av organisasjons- og instruksjonsmyndighet, på grunnlag av det offentliges eierrådighet og avtalekompetanse (privat autonomi), Grunnlovens spesielle regler som gir Stortinget kompetanse til å treffe vedtak i plenum, og – om enn i noe begrenset utstrekning – sedvanerettslig kompetanse. Når ingen av disse kompetansegrunnlagene strekker til, er lovgivningskompetansen det eneste som kan gi grunnlag for rettslig bindende beslutninger. I praksis blir det imidlertid ofte spørsmål om det i det konkrete tilfellet foreligger hjemmel i lys av de krav man stiller om særlig hjemmel på vedkommende område. Det sentrale blir da å avgjøre hvor store krav det skal stilles til at hjemmelen direkte omfatter et forhold som det foreliggende. Kravet vil i de konkrete tilfeller særlig avhenge av hvor inngripende beslutning eller vedtak det er tale om overfor borgeren.

Kjernen av legalitetsprinsippet knytter seg således til pålegg og forbud. Ved utformingen av slike bestemmelser, må lovgiveren derfor være ekstra påpasselig med at hjemmelen blir klar.

Andre sentrale sider ved hensynet til borgernes rettssikkerhet som også må ivaretas, er behovet for en uhildet og upartisk vurdering, prinsippet om likebehandling og behovet for at borgerne skal kunne forutberegne sin rettsstilling. Det er også vesentlig at reglene utformes slik at muligheten for uriktige materielle avgjørelser reduseres, først og fremst gjennom at det legges opp til en grundig saksbehandling, se pkt. 4.2.7 om forsvarlighet ved saksbehandlingen. Endelig vil regler om kontroll med forvaltningen være et viktig ledd i borgernes rettssikkerhet – både gjennom retten til å klage til overordnet forvaltningsmyndighet og til kontrollinstanser som ikke er en del av forvaltningen (for eksempel domstolene og Sivilombudsmannen).

4.2.7 Effektiv byggesaksbehandling. Proporsjonalitet

Saksbehandlingsregler berører altså flere av de grunnleggende demokratiske rettigheter som er nevnt under pkt. 4.2.6, og behovet for gode saksbehandlingsregler er alene i lys av dette udiskutabelt. Et annet viktig hensyn som også må ivaretas i denne sammenheng, er hensynet til en effektiv byggesaksbehandling. I forvaltningsrettslig teori har det vært reist spørsmål om dette hensyn og hensynet til rettssikkerheten lar seg forene, eller om de representerer motsetninger som trekker i hver sin retning. Hva som er forsvarlig i denne sammenheng knytter seg til målet om å nå fram til materielt riktige avgjørelser ved byggesaksbehandlingen, slik at de grunnleggende hensyn bak den offentlige regulering og de offentlige krav, samt hensynet til borgernes rettssikkerhet, ivaretas.

Effektivisering av byggesaksbehandlingen kom særlig i søkelyset i begynnelsen av 1980-årene. Det ble hevdet at unødig ressursbruk, forsinkelser og manglende forutberegnelighet førte til store samfunnsmessige kostnader. Forslagene om endringer i saksbehandlingen på denne tiden dreide seg derfor hovedsakelig om effektivisering der noen av virkemidlene var mindre offentlig regulering og enklere kontroll. Tiltakene ga også resultater i form av betydelig kortere saksbehandlingstid i kommunene.

Senere har hensynet til forsvarlighet og kvalitet kommet mer i forgrunnen. Utviklingen siden slutten av 1980-årene viste at et hovedproblem i forhold til bygningslovgivningen var manglende etterlevelse av regelverket slik at byggene i for stor grad ikke ble oppført i samsvar med de krav som ble stilt i lov og forskrift. Denne utviklingen lå til grunn for endringene vedtatt i 1995 som særlig tok sikte på å heve kvaliteten på det som bygges. Hvilken effekt disse lovendringene har hatt for byggesaksbehandlingen er ennå ikke evaluert fullt ut. Mye tyder imidlertid på at saksbehandlingstiden nok har blitt noe lengre, i alle fall i enkelte av de større kommunene.

Det sentrale formålet med byggesaksbehandlingen er som nevnt å nå frem til riktige materielle avgjørelser som sikrer at det som bygges tilfredsstiller offentlige rammekrav til helse, sikkerhet, miljø og økonomi og de overordnede mål og intensjoner ved planleggingen. Oppnås disse målene gjennom byggesaksbehandlingen, kan det hevdes at byggesaksbehandlingen er effektiv. Effektivitet innebærer imidlertid også krav om at sakene avgjøres så hurtig som mulig. En sen saksbehandling vil således kunne ha negativ innvirkning på blant annet det økonomiske aspektet både for det offentlige og for borgerne. I tillegg er det et overordnet prinsipp i seg selv å sikre de involverte parter en hurtigst mulig prosess. Likevel er det ikke nødvendigvis noen motsetning mellom effektivitet og forsvarlig behandling: Effektivitet trenger ikke bety overfladisk behandling. Som Holtutvalget har fremholdt i NOU 1987: 33, kan tvert imot kvaliteten på behandlingen øke dersom saksbehandlingen skjer raskt og problemstillingene stadig er aktuelle. Det er mange eksempler på at omstendelig saksbehandling ikke høyner nivået på avgjørelsene. Det må derfor være et siktemål å legge til rette for at saksbehandlingen både blir kvalitativt god og samtidig rask.

Ved avveiningen av hensynet til hurtighet i saksbehandlingen kontra forsvarlighet og rettssikkerhet, er det nødvendig også å trekke inn hensynet til proporsjonalitet. Proporsjonalitet i denne sammenheng innebærer et krav om et rimelig forhold mellom omfanget og virkningene av det byggetiltak som behandles og innslaget av kontroll og tilsyn. Ved å legge vekt på proporsjonalitetshensynet ved utformingen av reglene kan kostnader og tidsbruk ved det enkelte byggetiltak begrenses. Skal lovens formål om offentlig styring av arealbruk og oppføring av byggverk oppnås, er det riktignok en av forutsetningene for en effektiv håndhevelse av regelverket at søknadsplikt er hovedregelen, og at denne i utgangspunktet omfatter alle tiltak av betydning. Dette er likevel ikke mer enn et utgangspunkt, og hindrer således ikke for eksempel en hensiktsmessig avgrensning av søknadsplikten og regler om meldeplikt i stedet for søknadsplikt.

Regler om slik «situasjonstilpasset» saksbehandling finnes også i dagens lov, jf. hovedbestemmelsen om søknadspliktige tiltak i § 93, reglene om meldepliktige tiltak i §§ 81, 85, 86a og 86b og om enkle tiltak i § 95b og bestemmelsene om unntak fra både søknads- og meldeplikt i saksbehandlingsforskriften kap. II. Det er likevel et spørsmål om dagens system i tilstrekkelig grad er tilpasset de behov kommunen har for å vurdere de forskjellige tiltak i forhold til de kravene som er utpekt som viktige. Det kan også stilles spørsmål om det er behov for en sterkere integrering mellom plansaker og byggesaker i form av en felles prosess for detaljert reguleringsplan og byggesaksbehandling, jf. Planlovutvalgets delutredning I pkt. 13.2.10 og 13.2.12.

Av andre virkemidler som kan nyttes for å sikre hensynet til en effektiv saksbehandling, er det igjen grunn til å peke på mulighetene som ligger innenfor en bedre rollefordeling og et bedre samarbeid. Mer konkrete tiltak kan være innføring av tidsfrister i saksbehandlingen og regler som klargjør og avgrenser klageadgangen slik at samme klagegrunn ikke behandles flere ganger.

4.2.8 Oversiktlig, brukervennlig og forutberegnelig regelverk – struktur og forenkling

Plan- og bygningsloven har vært gjenstand for en rekke endringer opp gjennom årene. Det er imidlertid ikke foretatt noen samlet gjennomgang og revisjon av lovens byggesaksdel. Dette har ført til at bygningslovgivningen i dag av mange oppfattes som uoversiktlig, lite systematisk og vanskelig tilgjengelig. En slik situasjon er uheldig, både med henblikk på en tilfredsstillende oppnåelse av lovens sentrale formål, av hensyn til brukerne og deres rettssikkerhet, samt av hensyn til forvaltningen.

En bedre lovstruktur er derfor nå et vesentlig siktemål for utvalget. Strukturen må gjennomgås særlig med sikte på forenkling og brukervennlighet for alle aktuelle brukere, både utbyggere og forvaltningsmyndigheter. Strukturen vil selvsagt til en viss grad avhenge av hvilke konkrete endringsforslag utvalget har ellers. Hensynet til et oversiktlig og brukervennlig regelverk er likevel helt grunnleggende.

Når lovens oppbygging skal bestemmes, er det flere hensyn som må tillegges vekt. Flere av disse er gjennomgått i heftet Lovteknikk og lovforberedelse utgitt av Justisdepartementets lovavdeling i februar 2000. Videre har Lovstrukturutvalget i sin NOU 1992: 32 Bedre struktur i lovverket kommet med enkelte anbefalinger både mht. oppbygging av generelle forvaltningslover og bygningslovgivningen spesielt. Av overordnede spørsmål som må vurderes, er særlig om vi skal ha én eller flere lover på plan- og bygningsrettsområdet, fordelingen av reglene mellom lov og forskrift, samt inndeling av den enkelte lov eller forskrift i kapitler eller paragrafer. Bygningslovutvalgets arbeid med disse problemstillingene, må samordnes med Planlovutvalgets delutredning I og II.

Også den nærmere utformingen av de enkelte bestemmelser må ivareta hensynet til et mest mulig tilgjengelig regelverk. Unødvendig vanskelige og/eller tekniske bestemmelser bør fjernes, presiseres eller overføres til forskrift. På den annen side er det viktig at de materielle bestemmelsene bidrar til rettsavklaring. De krav som må stilles til presisjon kan derfor i noen grad kollidere med hensynet til det som er en lett forståelig utforming av loven. Det må imidlertid være retningsgivende for utformingen at det skal være mulig for private parter å finne fram i og forstå regelverket på egen hånd. Forutberegnelighet er også her et viktig hensyn.

Et forslag til nytt regelverk må også avpasses til dagens samfunn med raskt vekslende forutsetninger og behov. Det må således være et siktemål at regelverket blir tilpasningsdyktig i forhold til omstilling og omprioritering samtidig som det sikrer nødvendig stabilitet. Plan- og bygningslovgivningen ivaretar et sentralt område av forvaltningen som mange kommer i berøring med, ofte flere ganger gjennom et normalt livsløp. Det er derfor viktig at regelverket er fleksibelt i lys av samfunnsforholdene, slik at det kan være et nyttig og positivt redskap også for framtidig vekst og utvikling.

4.3 Effektivitet og forenkling

Det fremgår av mandatet at et hovedsiktemål med utvalgets arbeid er forenkling, og det forutsettes at forenklingen skal gi seg utslag i raskere prosesser som igjen gir grunnlag for kostnadsreduksjoner. Det er videre forutsatt som et grunnleggende utgangspunkt at bygningslovgivningen skal bidra til kvalitet, effektivitet og rettssikkerhet i byggeprosessen. Forenkling og effektivitet utgjør således mer overordnede krav til utvalgets arbeid. Samtidig reflekterer disse kravene hver for seg eller sammen med andre noen av de «grunnhensyn» som uansett må tillegges vekt ved arbeidet med et nytt regelverk på bygningsrettens område. Den særskilte vektleggingen av forenkling og effektivitet i mandatet, gir grunn til en nærmere analyse av hva som ligger i disse begrepene.

I det følgende analyseres begrepet effektivitet og det knyttes opp mot de andre sentrale begrepene forenkling og rettssikkerhet. Begrepet forutberegnelighet, som inngår i det overordnede begrepet forenkling, omtales særskilt i et eget pkt. 4.3.5 avslutningsvis.

4.3.1 Effektivitet

Nærmere om begrepet effektivitet

Effektivitet i forbindelse med forvaltningsvirksomhet defineres i juridisk teori som «graden av måloppnåelse i forhold til omkostninger, tidstap, mulighet for feil og andre ulemper», jf. Frihagen, Forvaltningsrett I, Oslo 1991, 3. utg., s. 74. Det er altså i utgangspunktet to hovedelementer i begrepet effektivitet i denne sammenheng: Graden av målrealisering og omfanget av omkostninger (i vid forstand).

Målene – eller formålene – med det regelverket som forvaltes er ikke alltid entydige. For byggesaksreglenes vedkommende vil hovedformålet i dag være å sikre gjennomføringen av de offentlige kvalitetskrav til byggeforetak og bestemmelser og intensjoner i vedtatte planer. Oppnås disse målene gjennom byggesaksbehandlingen, kan det derfor til en viss grad hevdes at byggesaksbehandlingen er effektiv. Ofte er imidlertid graden av måloppnåelse vanskelig å spesifisere.

På omkostningssiden må man for det første inkludere pengebruk og arbeidskraft (både i forvaltningen og i det private) som har gått med i forsøket på å oppnå målene. Videre må omkostningene ved feil som måtte være gjort – eller ved arbeid med å sikre seg mot at feil blir gjort – inngå. Og sist, men ikke minst, må det ses hen til hvor mye tid som går med til gjennomføringen av forvaltningens oppgaver. Utvalgets arbeid med effektiviseringsspørsmålene fordrer derfor både en analyse av kostnadssiden ved byggesakene, og en undersøkelse av den faktiske tidsbruken hos bygningsmyndighetene.

Effektivisering av byggesaksbehandlingen med spesiell vekt på omkostninger i vid forstand kom særlig i søkelyset i begynnelsen av 1980-årene. Det ble hevdet at unødig ressursbruk, forsinkelser og manglende forutberegnelighet førte til store samfunnsmessige kostnader. Forslagene om endringer i saksbehandlingen på denne tiden dreide seg derfor hovedsakelig om effektivisering med sikte på tids- og kostnadsbesparelser der noen av virkemidlene var mindre offentlig regulering, enklere kontroll mv. Tiltakene ga også resultater i form av betydelig kortere saksbehandlingstid i kommunene.

Senere har effektivisering særlig med henblikk på måloppnåelse (forsvarlighet og kvalitet) kommet mer i forgrunnen: Utviklingen siden slutten av 1980-årene viste at et hovedproblem i forhold til bygningslovgivningen var manglende etterlevelse av regelverket slik at det som ble bygget i for stor grad ikke ble oppført i samsvar med de krav som ble stilt i lov og forskrift. Denne utviklingen førte til endringene vedtatt i 1995 som særlig tok sikte på å heve kvaliteten på det som bygges. Hvilken effekt disse lovendringene har hatt for byggesaksbehandlingen er ennå ikke evaluert.

Slik mandatet til Bygningslovutvalget er utformet, må det legges til grunn at uttrykket «effektivitet» henspiller både på måloppnåelse og omkostninger i vid forstand. Dette er også best i samsvar med utgangspunktet om at det skal foretas en bred gjennomgang og revisjon. Utfordringen mht. effektivitet blir derfor bl.a. å komme fram til forslag som ivaretar en tilfredsstillende balanse mellom disse to hovedelementene i begrepet.

Ved denne avveiningen blir det nødvendig også å trekke inn hensynet til proporsjonalitet. Proporsjonalitet i denne sammenheng innebærer et krav om et rimelig forhold mellom behovet for kontroll og tilsyn med det konkrete byggetiltak sett i lys av de nevnte sentrale formål med byggesaksreglene, og hensynet til å begrense omkostningene i vid forstand. Ved å legge vekt på proporsjonalitetshensynet ved utformingen av reglene kan således kostnader og tidsbruk ved det enkelte byggetiltak begrenses.

Hva kan være gjenstand for effektivisering?

a) Byggesaksbehandlingen

Å legge til rette for en effektiv behandling av byggesakene fra søknad til endelig avgjørelse, blir et viktig siktemål for utvalget, jf. vektleggingen av «enklere og raskere prosesser» i mandatet. Av tiltak som kan være aktuelle i denne sammenheng er bl.a.:

  • bedre/klarere krav til søknader og dokumentasjon

  • forenklede/situasjonstilpassede søknadsprosesser

  • ytterligere bruk av tidsfrister

  • elektronisk saksbehandling

  • bedre/mer hensiktsmessig organisering, rollefordeling og samarbeid

  • presisering/avgrensning av klageadgang med mekling som alternativ.

Det er viktig å være oppmerksom på at vektleggingen av tempo i saksbehandlingen ikke behøver å komme i konflikt med hensynet til forsvarlighet (i form av korrekte materielle avgjørelser). Effektivitet trenger ikke bety det samme som overflatisk behandling, men kan tvert i mot være med på å styrke kvaliteten på avgjørelsene. Det ideelle er selvsagt å legge til rette for at saksbehandlingen både blir kvalitativt god og samtidig rask.

b) Kontroll med byggearbeid

Også dagens kontrollordninger kan tenkes effektivisert. Siktemålet med kontrollen er å oppnå at det bygges i tråd med de tillatelser som er gitt og slik at kvaliteten på det som bygges sikres. Spørsmålet blir om denne målsettingen nås med dagens regler om kontroll og tilsyn, og/eller om omkostningene ved dette er uforholdsmessig store. Organiseringen av og ansvarsfordeling ved kontroll- og tilsynsoppgavene, blir sentrale vurderingstemaer i denne sammenheng. Det er også spørsmål om dagens bestemmelser om kommunens ulovlighetsoppfølging er hensiktsmessige.

c) Byggeprosessen

Den fysiske byggeprosessen kan også ha et effektiviseringspotensial. Først og fremst handler dette om samspillet og samarbeidet mellom de utøvende aktører, og som sådan er det en utfordring for byggenæringen. Imidlertid kan det heller ikke ses bort fra at de ytre rammene som bl.a. plan- og bygningsloven setter (f.eks. mht. ansvarsfordeling) kan forbedres slik at det legges bedre til rette for en effektiv byggeprosess.

4.3.2 Forenkling

Forenkling av regelverk har vært et tilbakevendende tema i de senere års arbeid med modernisering av den offentlige forvaltning. Det inngår også i Sem-erklæringen som er det politiske grunnlag for den sittende regjering.

Kort om formålet med regelforenkling

Lover og forskrifter inneholder informasjon om normer fastsatt av en faglig spesialisert og regelkompetent avsender til mottakere som ofte har varierende forutsetninger for å forstå budskapet. Disse målgrupper kan grovinndeles i tre; profesjonelle regelanvendere (jurister i forskjellige roller), andre eksperter (for eksempel forvaltningspersonell og næringsdrivende med særlig erfaring fra området) og allmennheten (folk flest som ikke har noen spesiell trening i å forstå og anvende regler). Et overordnet hensyn bak utformingen av lover og forskrifter er at utformingen skjer på en slik måte at det normative budskap reglene gir, når frem til alle målgruppene på en mest mulig presis og normativ måte, og med minst mulig omkostninger i form av tid og arbeidsinnsats både for forvaltningen og den enkelte. Sammen med regelverkets rent fysiske tilgjengelighet, er regelsettets lesbarhet, dets logikk og oppbygning, og dets sammenheng med eller avhengighet av andre regelsett/normer, alle viktige faktorer i denne sammenheng. Over tid vil imidlertid mengden av offentlige bestemmelser tilta samtidig som kompleksiteten øker. Senere reformarbeid vil da måtte ta sikte på forenkling i betydningen å legge til rette for at den enkelte får bedre muligheter for å tilegne seg eller beholde oversikt over sin rettslige situasjon.

Hva som nærmere ligger i begrepet forenkling, blir et spørsmål om hvilke konkrete virkemidler som kan iverksettes for å bedre kommunikasjonsprosessen mellom regelgiverne og brukerne. I det følgende er det derfor virkemidlene ved regelforenkling som skal omtales nærmere.

Begrepet regelforenkling er for øvrig også drøftet i NOU 1987: 18 Forenkling av rettsregler og rettslig regulering (utredning av professor dr. juris Hans Petter Graver). Graver har ved sin analyse definert forenkling som en «best mulig tilpasning mellom regelverket og den sosiale sammenheng som det inngår i eller skal inngå i». I dette perspektivet blir egenskaper ved regelverket ikke avgjørende for å karakterisere det som «enkelt» eller «mindre enkelt». Egenskaper ved regelverket er snarere noe som kan påvirkes som ledd i en strategi for å oppnå enklere regler i form av bedre tilpasning. For lovspråket, som er et virkemiddel for å kommunisere et bestemt informasjonsinnhold til en mottaker, blir det for eksempel avgjørende om informasjonen når frem og oppfattes av brukeren på en måte som er nyttig for denne. Den sammenheng som reglene kan eller skal inngå i, konkretiseres for øvrig i tre retninger: Anvendelsessammenheng (når rettsregler skal danne beslutningsgrunnlag for personer som ved rettsregler er gitt i oppgave å treffe beslutninger), miljøsammenheng (det forhold at rettsreglene sammen med en rekke andre faktorer utgjør en del av de omgivelser som mennesker må forholde seg til når de opptrer i en sosial sammenheng), og styringssammenheng (det forhold at rettsregler gis som virkemidler for å realisere en eller annen politisk eller sosial målsetting). Med dette som utgangspunkt ligger fokus i NOU 1987: 18 på hvilke krav slike sammenhenger stiller til regelverket for at regelverket skal være godt tilpasset.

Nærmere om begrepet forenkling

a) Generelt

Forenkling av et regelverk kan bestå i å endre på det totale omfang av bestemmelser, endre på innholdet av reglene og/eller endre på utformingen uten å forandre innhold. Det første og siste tar sikte på å gjøre regelverket lettere tilgjengelig (regelverkets struktur, språk og oppbygging), mens innholdsmessige endringer innebærer realitetsendringer. En nærmere analyse av begrepet er foretatt av Backer i Jussens Venner nr. 37/2002 s. 216 flg. I punktene nedenfor bygger fremstillingen i hovedsak på innholdet av og systematikken i Backers artikkel.

Det må legges til grunn at siktemålet om forenkling i Bygningslovutvalgets mandat er ment å skulle favne om både en innholdsmessig forenkling av regelverket og en språklig og strukturell forenkling. I det følgende vil utvalget på generelt grunnlag gå nærmere inn på de nevnte problemområder som ofte begrunner ønsket om forenkling, og omtale konkrete forenklingstiltak og dilemmaer som kan være aktuelle under hvert punkt.

b) Reduksjon av det totale omfang av regelverket

I Norge har vi en grunnlov, ca. 1000 gjeldende lover, samt ca. 3100 landsomfattende forskrifter i tillegg til flere tusen lokale forskrifter fastsatt av både statlige og lokale/fylkeskommunale myndigheter. En rekke nye lover og forskrifter vedtas hvert år, samtidig som tidligere lover og forskrifter oppheves eller endres. Resultatet er at mange oppfatter det samlede regelverk som for omfattende, og med dette som bakgrunn oppstår ønsker om forenkling.

Forenkling med sikte på reduksjon av omfanget av regelverket kan knytte seg både til antallet lov- og forskriftstitler, og til summen av alle bestemmelsene i lover og forskrifter. Forenklingstiltaket går uansett ut på å begrense regelmengden, og det er særlig denne målsettingen som har stått på den politiske dagsorden i de siste tiår. Virkemidlene som benyttes for å oppnå forenkling i form av reduksjon av regelmengden, er å oppheve eksisterende regler eller å slå sammen forskjellige lover og bestemmelser.

Ønsket om å redusere antallet regler har også blitt sett i sammenheng med et politisk ønske om å begrense den materielle offentlige regulering av borgernes forhold, dvs. en deregulering. Da er det imidlertid ikke tekstvolumet i seg selv som anses som et problem, men summen av de ulike reguleringer som gjør inngrep i borgernes handlefrihet. Dette faller utenfor kjerneområdet for begrepet «regelforenkling» i denne sammenheng, men hører tematisk sett hjemme under innholdsmessig forenkling, jf. nedenfor.

Siktemål om en ren kvantitativ reduksjon av regelmengden – enten det er med utgangspunkt i et ønske om deregulering eller reduksjon av det fysiske volumet – anbefales ikke av Lovstrukturutvalget som tilnærmingsmåte overfor regelstrukturproblemer, jf. NOU 1992: 32 side 68. Lovstrukturutvalget fremholder at selv om kortfattethet generelt er ønskelig også i lov- og forskriftsverket, er ikke dette noe mål i seg selv. Språklig klarhet, god meningsmessig sammenheng i reglene og en regelsystematikk det er lett å finne fram i og forholde seg til, vil etter Lovstrukturutvalgets oppfatning i de fleste sammenhenger være viktigere enn selve tekstvolumet når siktemålet er å legge til rette for at norminformasjon når fram til brukerne på en best mulig måte. For innbyggerne vil totalvolumet av den offentlige regelmengde være av underordnet betydning. Det viktige er hvor lett eller vanskelig det er å finne fram i og forstå de aktuelle regler.

Det er neppe aktuelt med noen total deregulering på bygningsrettens område. Det kan likevel tenkes at en forenkling i form av reduksjon av lovens virkefelt bør vurderes. Dette er en meget effektiv form for forenkling. Et eksempel kan være å redusere lovens materielle (tekniske) bestemmelser og eventuelt inkorporere dem i standarder/veiledere mv. En annen innfallsvinkel knytter seg til basisspørsmålet som også fremgår av mandatet: Hva skal bygningsmyndighetene i det hele tatt befatte seg med? Kan man forenkle ved å redusere antallet forhold som det anses nødvendig for bygningsmyndighetene å vurdere? I denne forbindelse kan det være grunn til å vurdere om deler av dagens regelverk rent faktisk har liten eller bare marginal betydning når kostnadene ses i lys av siktemålet med bestemmelsene. En forenkling etter disse kriterier, innebærer i realiteten en innholdsmessig forenkling, men kan også føre til en reduksjon av det totale omfang av regelverket. På den annen side kan det også vurderes om det er noe bygningsmyndighetene i dag ikke befatter seg med, som de burde befatte seg med.

Et helt overordnet spørsmål som har betydning for det totale omfang av regelverket, er spørsmålet om valg av virkemiddel: Offentlige tiltak kan iverksettes gjennom forskjellige typer virkemidler, hvorav økonomiske og rettslige virkemidler ofte regnes som de viktigste. Arbeids- og administrasjonsdepartementet har utarbeidet veiledningsheftet «Skal – skal ikke» som er en sjekkliste for valg av virkemidler og nye reguleringer. Sjekklisten omfatter en rekke spørsmål som bør stilles når det skal avgjøres om, og i tilfelle hvilke tiltak som skal iverksettes for å oppnå et ønsket resultat.

c) Innholdsmessig forenkling

Regelverket på et bestemt område vil ofte bli endret over tid i lys av skiftende behov og samfunnsutviklingen generelt. Dette kan føre til at regelverket etter hvert blir så komplekst og vanskelig tilgjengelig for brukerne at det blir behov for en innholdsmessig forenkling. Det kan dessuten tenkes at samfunnsutviklingen fører til at det stilles strengere krav til effektivitet og brukervennlighet i tillegg til behov for endrede innholdsmessige krav.

At lovtekster ofte kan oppleves som tungleste, særlig i forhold til andre typer tekster, skyldes nok også for en stor del forsøk fra lovgiverens side på å gjøre tydelig hva som er ment. Men uansett hvor utførlig man uttrykker seg, er det ikke mulig å avskjære alle tvilsspørsmål som kan tenkes reist. Generelt er det heller ikke ønskelig å gå tilnærmelsesvis så langt i retning av presisjon som det er mulig. Da ville lovene bli enda mer ordrike, uoversiktlige og tungleste enn i dag. For lovskriverne må det derfor være et siktemål å forsøke å finne et passende kompromiss mellom hensynet til presisjon og hensynet til forenkling. Hvor tungt hensynet til presisjon veier i forhold til hensynet til forenkling, vil bl.a. være avhengig av hva slags lov det dreier seg om. Når det som her dreier seg om en lov som i stor utstrekning også skal kunne leses og forstås av legfolk, bør hensynet til enkelthet og forståelighet tillegges større vekt enn når loven bare henvender seg til jurister.

Innholdsmessig forenkling kan som nevnt bestå i en ren deregulering, særlig hvis behovet for reguleringen har avtatt eller det er erkjent at reguleringen ikke har nådd sitt mål. I andre tilfeller kan det være tale om deregulering alene ut fra en endret politisk synsmåte. Hvis siktemålet utelukkende er å forenkle innholdet av et eksisterende regelverk, vil imidlertid fremgangsmåten ofte være å erstatte differensierte regler for ulike tilfeller, med klare, enkle og firkantede regler. De enklere regler legger gjerne hovedvekten på det som er av fellestrekk for de ulike situasjonene i stedet for å ta utgangspunkt i ulikheter og fastsetter særskilte regler på bakgrunn av det. En mellomløsning kan være å fastsette regler med skjønnsmessige kriterier, men da flyttes differensieringen fra regelgivningsstadiet til selve regelanvendelsen eller forvaltningens skjønnsutøvelse. Innholdsmessig forenkling skaper her et dilemma. Et enkelt regelverk fører med seg at man samtidig må gi avkall på millimeterrettferdighet og konkret tilpasning og vil sjelden gi fleksibilitet, hvis det ikke er skjønnsmessig og dermed gir begrenset forutberegnelighet.

Ved utforming av forenklete regelverk som ikke uttrykkelig regulerer alle de ulike tilfeller som kan være aktuelle, må det også ses hen til om noe overlates til et rettstomt rom hvor friheten råder, eller om de skrevne regler blir avløst av uskreven rett. Backer skriver om dette:

«Blir resultatet av regelforenklingen et rettstomt rom, kan man vurdere det forskjellig – både positivt og negativt, avhengig av saksområde og verdigrunnlag. Fullmaktslovgivning kan gi et enkelt regelverk, men det blir lite opplysende og kan gi større frihet til forvaltningen og mindre rettssikkerhet enn man finner ønskelig. Betyr regelforenkling at lovfestet rett vil bli avløst av sedvaner eller rettspraksis, kan det være et tap fra et rettsinformasjonssynspunkt. Mye lovgivningsarbeid i privatretten i det 20. århundre bygger på det motsatte syn: at en lovfesting eller kodifikasjon av ulovfestet rett er å foretrekke for god rettsopplysning.»

Rettstilstanden formes imidlertid ikke bare ved fastsettelsen av formaliserte rettsregler, sedvaner, forvaltningspraksis og rettspraksis, men også gjennom vektlegging av uttalelser i lovenes forarbeider. Dette har også en side mot spørsmålet om hvor langt man kan og bør gå ved innholdsmessig forenkling: Vi har lang lovgivningstradisjon her i landet for at lovgiveren i mange tilfeller bevisst velger en knapp uttrykksform i loven samtidig som lovteksten både presiseres og utfylles i lovforarbeidene. Lovforarbeidene utgjør på denne måten en «skjult» del av lovverket, som normalt er vesentlig dårligere tilgjengelig for brukerne enn selve lovteksten og eventuelle forskrifter. For lover som retter seg mot et alminnelig publikum, bør det derfor, ut fra nevnte rettsinformasjonssynspunkt, i utgangspunktet legges betydelig vekt på at lovteksten og forskriftene til denne gir en så utfyllende veiledning som mulig, slik at brukerne i mindre grad henvises til forarbeidene ved anvendelsen av regelverket. Justisdepartementets lovavdeling har i heftet Lovteknikk og lovforberedelse s. 27 anbefalt at detaljreguleringer som ikke finner plass i lovteksten, heller bør gis form av forskrifter enn ved omtale i forarbeidene. En uttalelse i samme retning er gitt av Lovstrukturutvalget i NOU 1992: 32 s. 101. I motsetning til dette, som altså gjelder utfylling av gjeldende regler og prinsipper, vil det imidlertid kunne være hensiktsmessig å la merknader knyttet til presisering av og veiledning om begreper som er tatt i loven fremgå av forarbeidene.

Også hensynet til Norges internasjonale forpliktelser kan tilsi at lovkonsipistene i mindre grad enn før gjør bruk av lovforarbeidene til å få frem sitt budskap til brukerne eller på annen måte forenkler lovtekstene. EØS-avtalen krever for eksempel at overenskomstens regler gjennomføres i norsk rett på en måte som gjør at direktiver og forordninger kommer klart til uttrykk – i praksis ved inkorporasjon i lovene. Videre kan menneskerettighetskonvensjonene medføre krav til en mer presis eller utførlig hjemmel. Hensynet til rettssikkerheten vil også i mange tilfeller forutsette regler, jf. det generelle kravet om lovhjemmel for å straffe eller for å gjøre inngrep i borgernes rettssfære.

d) Forenkling av språk og oppbygging

I tillegg til eller som alternativ til en innholdsmessig forenkling, kan utformingen av reglene også forenkles selv om innholdet skal være det samme. Oppmerksomheten er da rettet mot oppbyggingen av den enkelte lov og forskrift, og mot den rent språklige fremstilling i bestemmelsene.

Strukturering av konkrete lover og forskrifter

Problemstillingene knyttet til strukturering og systematisering av de forskjellige deler av det samlede regelverk er av Lovstrukturutvalget inndelt i 4 hovedgrupper (jf. NOU 1992: 32 s. 97):

  • Hvor mange regelnivåer ønsker man å ha? Dette er knyttet til regelverkets vertikale struktur som hos oss er tredelt; grunnlov, lov og forskrift.

  • På hvilket av de vertikale nivåene ønsker en å plassere den enkelte bestemmelse?

  • Hvordan bør bestemmelser som er plassert på samme vertikale nivå grupperes eller inndeles? (Regelverkets horisontale struktur.)

  • Hvordan skal den enkelte lov og forskrift organiseres eller struktureres?

Spørsmålet knyttet til hvilket vertikalt nivå de forskjellige bestemmelser skal plasseres på, er i realiteten et spørsmål om fordeling av regelverket mellom lov og forskrift. Ved vurderingen av dette, er det særlig tre hensyn som tradisjonelt er trukket frem til fordel for lovgivningsalternativet fremfor forskrift: Demokratihensyn, rettsinformasjonshensyn og rettssikkerhetshensyn. Demokratihensynet reflekterer spørsmålet om hva Stortinget selv bør ta stilling til, og hva det eventuelt bør kunne overlate til forvaltningen gjennom forskriftshjemler. Hensynet til rettsinformasjon tilsier vektlegging av ønsket om et mest mulig tilgjengelig regelverk – noe som normalt er selve lovteksten. Rettssikkerhetshensyn i denne sammenheng knytter seg både til demokratihensynet, særlig ønsket om at Stortinget tar stilling til regulering av tiltak av betydning for innbyggernes rettssikkerhet, og til rettsinformasjonshensynet fordi et mest mulig tilgjengelig regelverk gjennomgående antas å ville styrke borgernes rettssikkerhet. På den annen side kan siktemål om å gjøre lovene mest mulig lettleste og forståelige – rettsinformasjons-/forenklingshensyn – veie tungt også i den andre retning, og tale for at særlig tekniske krav, spesifikasjoner mv. likevel overføres til forskrifter. Hensynet til et mest mulig tilgjengelig regelverk kan dessuten i denne sammenheng ha mistet noe av sin betydning i lys av de senere års teknologiske utvikling av elektronisk baserte kommunikasjonsmuligheter. Hensynet til demokrati og rettssikkerhet kan for øvrig imøtekommes noe ved at lovens forskriftshjemler (delegasjonsbestemmelser) utformes slik at de angir en innholdsmessig retning for forvaltningens utøvelse av den delegerte lovgivning.

For å nå det grunnleggende mål om at regelverket skal være forståelig for brukerne, må det også stilles krav til organisering og strukturering av den enkelte lov og forskrift. Generelle råd og veiledning om dette, er gitt i Justisdepartementets hefte Lovteknikk og lovforberedelse.

Språklig fremstilling

Ordvalg og setningsoppbygging er selvsagt viktige elementer når lovteksten skal utformes med sikte på at brukerne lett kan lese og forstå den. Hovedrettesnoren er at språket bør være presist og setningene ikke for lange, men problemet er at dette ofte er vanskelig å få til uten at det går på bekostning av presisjon og entydighet. Da må det foretas en avveining mellom de kryssende hensyn. Som ved innholdsmessig forenkling bør det imidlertid i utgangspunktet stilles større krav til enkelhet og lettfattelighet i en lov som i stor grad henvender seg til allmennheten, enn i en lov som er beregnet på folk med spesielle forutsetninger for å forstå lovteksten.

En rekke praktiske råd om den språklige utformingen av regelverk fremgår av veiledningen «Lovlig språk. Om språk og stil i lover og annet regelverk». Veiledningen er utarbeidet av professor Finn-Erik Vinje, og utgitt av Justisdepartementet i samarbeid med Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Den er ment som et supplement til Justisdepartementets veiledning «Lovteknikk og lovforberedelse» som har et eget kapittel 6 med råd om terminologi og språkføring i lovtekster.

e) Kort om forenkling av saksbehandlingsregler

Forenkling av saksbehandlingsregler reiser enkelte særskilte problemstillinger som det kan være grunn til å omtale for seg. For det første er det viktig å være oppmerksom på at en målsetting om forenkling av saksbehandlingen med sikte på raskere og mer effektive prosesser, kan gi grunnlag for en større grad av differensiering slik at enkle saker skilles ut fra andre deler av regelverket som kan være litt mer komplisert. Er det først grunnlag for å differensiere, bør saksbehandlingsreglene tilpasses de forskjellige vilkår og brukergrupper: Hvis det offentlige ikke skal foreta noen reell søknadskontroll med bestemte typer tiltak, bør dette reflekteres i klare, firkantede regler. Vilkårene bør ikke være kompliserte fordi kontrollen av om de er oppfylt i realiteten er overført til brukerne selv.

Innholdsmessig forenkling av saksbehandlingsreglene kan for øvrig være en forutsetning for enklere og raskere prosesser, med mindre forbruk av ressurser og andre omkostninger både for forvaltningen og de private aktører: Utførlige regler om saksbehandlingen kan gi klar beskjed om hvordan forvaltningsorganet og andre involverte skal gå frem, men kan samtidig føre til en omstendelig, tids- og kostnadskrevende saksgang. En sterk forenkling av saksbehandlingsreglene kan imidlertid redusere rettssikkerheten og føre til vedtak som er dårligere opplyst og underbygd.

4.3.3 Forholdet mellom effektivitet og forenkling

Forenkling av et regelverk kan altså bestå i å endre på det totale omfang av bestemmelser, endre på innholdet av reglene og/eller endre på utformingen uten å forandre innhold. Det må legges til grunn at siktemålet om forenkling i Bygningslovutvalgets mandat er ment å skulle favne om både en innholdsmessig forenkling av regelverket og en språklig og strukturell forenkling. Spørsmålet i det følgende er om denne målsettingen for utvalgets arbeid trekker i samme retning som målsettingen om effektivisering, eller om det her er tale om hensyn som bare delvis lar seg forene.

Som et utgangspunkt må det kunne hevdes at forenkling og effektivisering er to sider av samme sak – i alle fall så lenge effektiviseringen knytter seg til begrensning av omkostninger, herunder også tidsbruk. Forenkling i form av strukturelle, språklige eller oppbyggingsmessige endringer, vil normalt ha som en overordnet målsetting å utforme lover og forskrifter på en slik måte at budskapet når frem til brukerne på en mest mulig presis og normativ måte, og med minst mulig omkostninger i form av tid og arbeidsinnsats både for forvaltningen og den enkelte. Dette gjelder også for den innholdsmessige forenkling, men slik forenkling fører på den annen side ofte til spørsmål om å innføre klare og firkantede regler hvor man samtidig gir avkall på muligheten for å gi konkrete anvisninger for løsningen på de ulike typetilfeller. Dette vil sjelden føre til at regelverket får den nødvendige fleksibilitet, med mindre det legges opp til en skjønnsmessig vurdering. Skjønnsmessige bestemmelser fører igjen til mindre forutberegnelighet fordi man bare har flyttet differensieringen fra regelgivningen til regelanvendelsen, altså til forvaltningen. Effektiviseringsgevinsten ved en slik «forenkling» kan nok diskuteres.

Innholdsmessig forenkling av regler om saksbehandling kan som nevnt fremstå som en forutsetning for enklere og raskere saksgang med mindre forbruk av administrative ressurser på både offentlig og privat side. Utfordringen ved innholdsmessig forenkling av slike regler vil særlig være å unngå en samtidig reduksjon av rettssikkerheten (jf. nedenfor) og at vedtak blir dårligere opplyst og underbygd enn tidligere.

Konklusjonen må etter dette bli at forenkling og effektivisering i denne sammenheng normalt vil trekke i samme retning. Et forbehold må likevel tas for innholdsmessig forenkling av både materielle og prosessuelle bestemmelser. Slik forenkling kan medføre at vanskelige og tidkrevende rettsanvendelsesspørsmål oppstår under enkeltsaksbehandlingen, og til rettssikkerhetsmessige/kvalitetsmessige betenkeligheter knyttet til både prosessen og vedtakene som treffes. Det er i så fall vanskelig å forene med formålene med effektivisering.

4.3.4 Effektivitet, forenkling og rettssikkerhet

Rettssikkerhet i forvaltningen kan i korthet uttrykkes som et krav om at innbyggerne ikke blir utsatt for overgrep eller vilkårlighet fra forvaltningsmyndighetenes side. For å ivareta disse hensyn må det stilles visse krav både til de materielle reglene som forvaltningen skal anvende, og til saksbehandlingen.

En side ved dette kommer til uttrykk gjennom legalitetsprinsippet som skal være et vern mot uhjemlede inngrep fra myndighetenes side. Hvis bygningsmyndighetene finner at en søknad skal avslås, et utført tiltak nektes godkjent og tatt i bruk, eller tiltakshaver og andre ansvarlige private aktører bør gis konkrete pålegg eller møtes med sanksjoner, må bygningsmyndighetene ha tilstrekkelig hjemmel for dette i plan- og bygningslovgivningen. Legalitetsprinsippet er en rettsregel som fastsetter at pålegg, forbud og andre inngrep overfor innbyggerne må ha lovhjemmel. Brudd på regelen vil gjerne føre til at vedtaket blir ugyldig og det offentlige erstatningspliktig. Andre sentrale sider ved hensynet til innbyggernes rettssikkerhet er behovet for en uhildet og upartisk vurdering, prinsippet om likebehandling og behovet for at borgerne skal kunne forutberegne sin rettsstilling. Det er også vesentlig at reglene utformes slik at muligheten for uriktige materielle avgjørelser reduseres, først og fremst gjennom at det legges opp til en grundig saksbehandling. Endelig vil regler om kontroll med forvaltningen være et viktig ledd i borgernes rettssikkerhet – både gjennom retten til å klage til overordnet forvaltningsmyndighet og til kontrollinstanser som ikke er en del av forvaltningen.

Ovenfor er det lagt til grunn som et utgangspunkt at forenkling og effektivisering er to sider av samme sak, dvs. hensyn som normalt trekker i samme retning ved spørsmål om ny lovregulering. I forvaltningsrettslig teori har det imidlertid vært reist spørsmål om hensynet til særlig effektivitet og hensynet til rettssikkerheten lar seg forene, eller om de representerer motsetninger som trekker i hver sin retning. Denne problemstillingen bunner i erkjennelsen av at de sentrale krav som følger av hensynet til rettssikkerheten, isolert og i sin ytterste konsekvens ville medføre omfattende materielle regler som – i stedet for f.eks. å gi anvisning på skjønnsmessige vurderinger – i detalj pensler ut hva forvaltningsorganene kan og ikke kan gjøre slik at forutberegnelighet, likebehandling og den demokratiske kontroll på området sikres mest mulig. Slike regler kan imidlertid også medføre at reglene blir så innviklet at vanlige borgere får vanskeligheter med å forstå dem samtidig som fleksibiliteten mangler slik at det blir vanskelig for myndighetene å tilpasse seg nye situasjoner og å ta tilbørlig hensyn til enkelttilfellenes egenart. For kravene til saksbehandlingen tilsier for øvrig rettssikkerhetsidealene at forvaltningsprosessen bør legges opp etter mønster av domstolsprosessen med en omstendelig og grundig behandling av hver enkelt sak.

Det er ikke tvilsomt at det ofte vil være et motsetningsforhold mellom hensynet til innbyggernes rettssikkerhet og hensynet til forvaltningens effektivitet. Det vil være i dårlig samsvar med rasjonaliserings- og effektivitetshensyn alltid å legge avgjørende vekt på rettssikkerhetsperspektivet ved utformingen av materielle bestemmelser og regler om saksbehandlingen. Sjelden vil det imidlertid være spørsmål om å velge mellom fullstendig rettssikkerhet eller ingen. Det må være fullt ut forsvarlig å foreta en avveining mellom behovet for og verdien av den økte rettssikker­heten en oppnår sett i forhold til omkostningene og ulempene. Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett, Oslo 2003, 7. utg., s. 51 uttrykker dette slik:

«Uansett hva man vil legge i ordet, er det grunn til å understreke at maksimal rettsikkerhet ikke alltid er noe å strebe etter. Det må avveies, bl.a. mellom behovene for raskhet og grundighet og det må overveies om man vil satse på å ha gode rettsikkerhetsgarantier for de aktive og innsiktsfulle, eller på moderate garantier for alle.»

Om man foretar en slik avveining ut fra en oppfatning om at hensynet til rettssikkerhet og hensynet til effektivitet står mot hverandre, eller innfortolker i rettsikkerhetsidealet et krav om at sakene skal avgjøres hurtig og kostnadsmessig forsvarlig, blir da et utpreget teoretisk spørsmål.

4.3.5 Forutberegnelighet

Som en del av det å gjøre regelverket enklere trekkes ofte frem ønsket om å skape større forutberegnelighet. I lovteknisk sammenheng er det særlig en innholdsmessig forenkling av regelverket, i form av å erstatte differensierte regler for ulike tilfeller med klarere og mindre skjønnspregete regler, som kan bidra til større forutberegnelighet.

Forutberegnelighet for hvem?

Ønsket om større forutberegnelighet i byggesaksprosessen kommer særlig fra utbyggersiden. Både engangsbyggerne og flergangsbyggerne uttrykker at de opplever plan- og bygningsmyndigheter som uklare i sin veiledning om tid, prosess og sannsynlig resultat av en sak. De klager også over myndigheter som endrer kurs og ombestemmer seg, og som de opplever driver med forskjellsbehandling og vilkårlig saksbehandling. Særlig de profesjonelle utbyggerne gir uttrykk for at denne situasjonen får alvorlige følger i form av forsinkelser, økonomiske tap og svekket investeringsvilje. Dette gir igjen uheldige samfunnsmessige konsekvenser som for eksempel mindre byggeaktivitet, behov for forskyvning av risiko og tap over på kjøper/leietaker, oppsigelser, mv.

Et system og et regelverk som bidrar til større forutberegnelighet er imidlertid ikke bare i utbyggers interesse, men ønskelig for alle involverte i en byggesak. Naboer og omverdenen rundt et byggetiltak vil generelt ønske forutberegnlige byggeprosesser f.eks. uten dispensasjoner, endringer og forsinkelser. Plan- og bygningsmyndighetene har interesse av et regelverk som er enkelt å praktisere, og politikere, som ønsker å få sine vedtak og intensjoner gjennomført, er tjent med et lovverk som ikke etterlater store muligheter for tolkningstvil og avvik.

Hva er forutberegnelighet i byggesaker?

Det er ikke entydig hva som bidrar til å skape forutberegnelighet. I byggesaker er det som oftest en kombinasjon av visshet om saksbehandlingstid, prosess og sannsynlig resultat som bidrar til størst grad av forutberegnelighet.

Særlig er begrepet forutberegnelighet i byggesaker knyttet til tid, og et ønske om raskt å få bindende svar på en byggesøknad. Et sterkt fokus på kortere saksbehandlingstider, og innføring av tidsfrister i byggesaksbehandlingen imøtekommer delvis dette ønsket ved at bygningsmyndighetene tvinges til å fatte vedtak på kort tid. Forutberegnelighet på tid er imidlertid ikke ensbetydende med raske prosesser. Det er også viktig å skape forutberegnelighet rundt tidsbruk. Mange søkere og tiltakshavere gir uttrykk for at det er venting i det uvisse og stadige utsettelser eller endringer som skaper frustrasjoner og problemer, og ikke at de må påregne en viss ventetid. De ønsker seg m.a.o. et forpliktende svar til forespeilet tid. Som et alternativ til lovbestemte tidsfrister og sanksjoner ved overskridelse av fristene vil utvalget derfor vurdere regler om avtalt fremdrifts- og tidsplan mellom kommunen og søker/tiltakshaver. Sanksjoner kan i så fall knyttes til brudd på de avtalte tidsfristene.

For å skape større forutberegnelighet i saksbehandlingsprosedyrer og prosess er det særlig viktig med veiledning og informasjon. Så tidlig som mulig bør søker/tiltakshaver få vite hva som er nødvendig av søknadsdokumentasjon, hvilke andre myndigheter som må uttale seg eller gi samtykke i saken, hvilke vilkår som vil bli stilt, om eventuell politisk behandling er nødvendig, hvilke sjanser det er for at vedtaket kan bli påklaget, hva som i så fall er prosessen for dette, osv. I noen grad kan lovverket bidra til større forutberegnelighet på dette punkt, men særlig kommunenes vilje og evne til å gi god veiledning er det vesentligste her.

Det vanskeligste å kreve stor grad av forutberegnelighet om, er resultatet i en sak. Dette reiser problemstillinger for det første om hvor langt plan- og bygningsmyndighetene har adgang til å gå i å gi forpliktende forhåndtilsagn om utfallet av en sak. For det andre reiser det spørsmål om hva som skal anses som viktigst dersom det oppstår konflikt mellom hensynet til grundighet og kvalitet, og ønsket om tidlig avklaring. For det tredje kan det oppstå konflikt mellom ønsket om regler med stor grad av skjønn og fleksibilitet, som bl.a. imøtekommer ønsket om et vidt kommunalt lokaldemokrati, og regler som sikrer forutberegnelighet.

5 Faktiske samfunnsendringer av betydning for bygningslovgivningen

5.1 Internasjonalisering

Utvalget er anmodet om å kartlegge situasjonen og utviklingen i de andre nordiske land, og eventuelt andre land det kan være naturlig å hente opplysninger fra. Utvalget er også bedt om å undersøke om det er trekk i utviklingen av EU-retten som det vil være grunn til å ta hensyn til og eventuelt innarbeide i norsk regelverk. Utvalget bør også ha for øye annen internasjonal utvikling, for eksempel på området standardisering, som kan gi grunnlag for regelverksutviklingen.

Internasjonalisering innebærer en endringsprosess der åpenheten over landegrensene har blitt større. Territorial forankring og statsmakt spiller mindre rolle nå enn før. Internasjonalisering brukes ofte ensbetydende med uttrykket globalisering, men har mindre rekkevidde fordi det ikke nødvendigvis har et globalt fokus. Internasjonalisering dekker også samhandling mellom to stater.

En helt sentral forutsetning for internasjonaliseringen, har vært den økonomiske veksten som har funnet sted siden etterkrigstiden. Nedbyggingen av nasjonale barrierer for økonomisk samhandling la forholdene til rette for økt internasjonal handel, og bidro sterkt til økonomisk vekst. I tillegg ble transportkostnadene på grunn av teknologiske fremskritt redusert drastisk. Resultatet ble økt handel gjennom en strøm av varer, tjenester, kapital, personer, ideer og informasjon over landegrensene. Internasjonaliseringen bremses likevel noe av at enkelte varer og tjenester må produseres nær forbrukerne, og av at det fremdeles eksisterer nasjonale barrierer innenfor visse sektorer.

5.1.1 Internasjonalisering av byggenæringen

Integrasjonen av det internasjonale arbeidsmarkedet i Norge har økt noe, men utenlandsk arbeidskraft er selektiv og begrenset, ikke minst på grunn av nasjonale reguleringer. Høyt kvalifisert arbeidskraft har økt mest. Til tross for innføringen av et fritt arbeidsmarked i EØS-området har det heller ikke blitt en strøm av arbeidstakere fra Norge til andre land.

I 2002 utgjorde førstegangsinnvandrere omtrent 6 prosent av Norges samlede innenlandske arbeidsstyrke ifølge tall fra Statistisk sentralbyrå. 7 Samtidig er bygge- og anleggsnæringen en av de bransjene i landet der mangelen på folk er meget stor. Det har vært en relativt sterk vekst i udokumentert arbeidsmigrasjon. Denne bevegelsen lar seg vanskelig fange opp av offisiell statistikk.

Norge er ikke særlig integrert i de internasjonale kapitalmarkedene, selv om de fleste formelle hindringer for kapitalbevegelser er fjernet. Utenlandsk eierskap i norsk næringsliv er generelt sett relativt begrenset. I bygge- og anleggsnæringen har det imidlertid skjedd en strukturendring, med et økt innslag av utenlandsk eierskap i bedriftene (særlig nordisk). I andel av omsetningen i bygge- og anleggsnæringen representerer disse utenlandske eierinteressene en ikke ubetydelig del, men målt i antall bedrifter, relativt lite. Omfanget av norske investeringer i utlandet sammenlignet med andre land er ikke særlig stort.

5.1.2 Internasjonalt samarbeid og regelharmonisering

Flere beslutninger om forhold som berører Norge tas på internasjonalt nivå, og dette gjelder også i bygge- og anleggsnæringen. Avgjørelsene tas av internasjonale og regionale organisasjoner og råd. Bygningspolitikk har lenge vært et satsingsområde mellom de nordiske land i Nordisk råd og ministerråd gjennom å utveksle erfaringer og dermed dra nytte av hverandres metoder og løsninger.

Det foregår undertiden et europeisk og internasjonalt myndighetsarbeid med å samordne tekniske krav i bygge- og anleggssektoren. Norsk bygningslovgivning er utformet med god kjennskap til andre europeiske løsninger. Internasjonaliseringen har skapt et behov for nye strukturer innen regelverk, organisasjon og ledelse.

I norsk bygningslovgivning er internasjonaliseringen særlig tydelig ved regler knyttet til konkurranseforhold. For å sikre velfungerende markeder er mange spørsmål regulert gjennom EØS-avtalen, samt gjennom det globale handelssystemet WTO-samarbeidet (og Generalavtalen om tolltariffer og handel – GATT).

Et annet viktig område hvor globaliseringens utfordringer påvirker bygningslovgivningen direkte, er bærekraftig miljø- og naturressursforvaltning. Både gjennom EU-/EØS-retten og den eksisterende bygningslovgivningen er dette berørt og må videreføres og utvikles i nytt lovverk. Kompetanseutvikling og krav til aktørene i byggeprosessene er andre sentrale virkemidler, hvor det norske regelverket må reflektere den internasjonale utviklingen og kravene i EU-regelverket. For å sikre like konkurranseforhold er det i Forskrift om godkjenning av foretak for ansvarsrett 8 § 4 tatt med en bestemmelse som sikrer likeverdighet for foretak fra EØS-land. Dersom et foretak fra annet EØS-land er registrert i foretaksregister eller bransjeregister i sitt eget land, likestilles dette med registrering i foretaksregisteret eller enhetsregisteret i Norge. Forskriften setter krav til utdanning og praksis for den som skal ha den faglige ledelsen i et foretak. Etter § 11 skal utdanning fra annen EØS-stat tilsvarende norske kvalifikasjonskrav likestilles.

5.1.3 Regelimplementering

EØS-avtalen krever full åpenhet om nye nasjonale tekniske forskrifter og endringer i eksisterende forskrifter, jf. direktiv 98/34/EF av 22. juni 1998 om informasjonsprosedyrer for standarder og tekniske forskrifter i norsk rett. Hovedregelen er at forslag til nasjonalt regelverk skal sendes på høring i EØS-området med en slik frist og på en slik måte at alle land har mulighet til å komme med innsigelser før regelverket vedtas.

5.2 Oppgaveforskyvning. Privatisering

I utvalgets mandat står følgende:

«Utvalget bør vurdere og komme med konkrete forslag til hva det offentliges rolle i byggesaker bør være, hvilke opplysninger og hvilke forhold som er nødvendig for bygningsmyndighetene å vurdere. Erfaringer med overgang fra kontroll til tilsyn, samt tilsvarende diskusjoner på andre sektorer, vil kunne være viktige grunnlag.»

Samspillet mellom kommunesektoren og private tar i dag stadig nye former. Det kan, enkelt sagt, skilles mellom to hovedformer for det som gjerne betegnes som privatisering av offentlige tjenester. Den ene, som er en mellomform, innebærer at private overtar produksjon og drift av kommunale tjenester, samtidig som kommunens finansieringsansvar består. Ved full privatisering vil også finansieringsansvaret være et privat anliggende.

Begge disse formene for privatisering finnes i dag i kommunesektoren. Det finnes også en rekke andre mellomformer for eksempel ved at kommunene på ulike måter subsidierer privat drift. Det meste av tjenesteproduksjonen er imidlertid fortsatt et rent offentlig ansvar.

Det må antas at betingelsene for privatisering og en ny arbeidsfordeling mellom offentlig og privat sektor er best i de sentrale strøk av landet, men at en kombinasjon av privatisering og regionalisering kan være en måte å effektivisere på.

Utvalget ønsker ut fra et effektiviseringsperspektiv å få belyst og vurdert om det er oppgaver som i dag utføres av det offentlige som også, eller i stedet for, kan utføres av private aktører, enten i form av konkurranseutsetting eller privatisering. Interkommunalt samarbeid er også et aktuelt alternativ å vurdere innenfor plan- og bygningslovens område.

Med effektivitet tenker man på den totale ressursbruken for alle aktørene sett i forhold til oppnådde resultater. Hovedformålet med byggesaksreglene er i dag å sikre gjennomføringen av de offentlige kvalitetskrav til byggetiltak og bestemmelser og intensjoner i vedtatte planer. Man må derfor ved vurderingen av om man skal flytte oppgaver ha som utgangspunkt at endringen skal føre til bedre måloppnåelse enn etter dagens ordning. Kvaliteten på det som bygges og graden av gjennomføring av offentlige planer vil være viktige parametre her. Effektiviseringstiltak må også ligge innenfor de rettssikkerhetskrav som stilles.

Det er et faktum at det allerede har skjedd en viss oppgaveforskyvning fra det offentlige til de private aktørene når det gjelder byggesaker. Ved lovrevisjonen vedtatt i 1995 ble bygningsmyndighetenes kontrolloppgaver i utførelsesfasen radikalt endret. I stedet for selv å føre kontroll skal bygningsmyndighetene nå påse at andre gjennomfører forsvarlig kontroll. Oppgaven er altså flyttet fra det offentlige til de private, uten at dette ble omtalt som en privatisering.

I byggesaksbehandlingen er det offentlige tillagt mange oppgaver av svært ulik karakter. En del av oppgavene har klare elementer av offentlig myndighetsutøvelse, som for eksempel innvilgelse av rammetillatelser, dispensasjoner og klagebehandling. Andre oppgaver har mer karakter av oppfølging av tidligere beslutninger, og er gjerne preget av at det er mindre rom for skjønn. Dette kan for eksempel være å gi igangsettingstillatelse i samsvar med rammetillatelsen, fastsetting av gebyr etter vedtatt regulativ, utstedelse av ferdigattest basert på kontrollerklæringer, tilsyn med aktørene osv.

En positiv effekt av at andre enn det offentlige utfører oppgaver som ikke har utpreget karakter av offentlig myndighetsutøvelse, er at det offentlige kan få frigjort kapasitet og kompetanse til å spesialisere seg innefor de oppgaver som det er nødvendig eller ønskelig at det offentlige vil måtte forvalte. Det er ikke utenkelig at dagens store spredning i type oppgaver, og dermed kompetansebehov, kan bidra til at man ikke oppnår optimale prioriteringer. Som eksempel på dette kan nevnes kommunenes begrensede gjennomføring av tilsyn etter dagens lov. Både kommunene og byggenæringen synes å være enige om at kontroll og tilsyn må utføres i langt større grad for å sikre kvalitet på det som bygges, men man har likevel kommet i den situasjon at dette er et område som er nedprioritert. Årsakene er antakeligvis mange og sammensatte. En viktig faktor vil være i hvilken grad en oppgave kan finansieres ved at man kan kreve et gebyr som dekker kostnaden. Det kan likevel ikke utelukkes at man med færre oppgaver generelt kan oppnå en bedre prioritering.

Det kan tenkes tatt i bruk forskjellige virkemidler når systemet skal forenkles og effektiviseres. På de fleste områder vil forenkling oppnås gjennom å endre/forbedre reglene, men det er viktig å være oppmerksom på at også andre virkemidler kan være riktige å anvende på visse områder.

Utvalget peker for eksempel på mulighetene som ligger innenfor et regionalt samarbeid. På samme måte bør man også kunne se på om det er mulig å innhente ressurser/kompetanse eller overlate oppgaver til det private. Dette må selvsagt avveies i forhold til de viktige rettssikkerhetsspørsmålene som gjør seg gjeldende. Da oppgavene er av ulik karakter vil også rettssikkerhetsproblematikken være meget ulik på de forskjellige områder, og det vil også i mange tilfeller kunne finnes ordninger som kan kompensere for eventuelle ulemper.

Utvalget har på bakgrunn av dette sett på spørsmålet om privatisering spesielt når det gjelder kontroll- og tilsynsfunksjonen. I det videre arbeidet vil utvalget søke å få belyst dette ytterligere også knyttet til andre områder av regelverket.

5.3 Desentralisering av myndighet

Desentralisering av myndighet og oppgaver fra statlige organer til kommunale organer har – med noen unntak – preget utviklingen i Norge siden midten av 1980-tallet. Kommunenes betydning har i løpet av denne perioden i noen grad blitt styrket, ved at oppgaver og myndighet gradvis overføres fra staten til kommunene. Denne overføringen har bl.a. medført større styringsfrihet og økte bevilgninger. Statlige virkemidler og øremerking har blitt opprettholdt, men sistnevnte er noe redusert i omfang. Delegering og desentralisering av ansvar og myndighet er virkemidler regjeringen fortsatt ønsker å ta i bruk for en mer formåls- og kostnadseffektiv kommunesektor.

Desentralisering begrunnes særlig med at lokalsamfunnet gir et godt grunnlag for identitet og tilhørighet blant innbyggerne. Ved at følelsen av tilhørighet hos den enkelte øker, styrkes gjerne engasjementet i samfunnsutviklingen. Lokal­befolkningen har normalt størst forutsetninger for å vite hvilke løsninger som passer deres kommune best. Det bærende hensyn har vært ønsket om å finne gode lokale løsninger. Kommunene er i mange sammenhenger de nærmeste til å foreta lokalpolitisk skjønn. Et reelt lokaldemokrati krever at samfunnet aksepterer og respekterer lokale beslutninger og lokale verdier. I tillegg er det viktig at beslutningsprosessene når frem til lokal­befolkningen. Et av målene bør være at oppgave- og myndighetsfordelingen i størst mulig grad ­ivaretar lokalsamfunnets behov og engasjement.

Ved å gi kommunene myndighet til å behandle og avgjøre byggesaker, samt at fylkesmannen er klageinstans, antas plan- og bygningsloven å imøtekomme grunnprinsippene om desentralisert, folkevalgt styring og at avgjørelser skal fattes så nær dem det angår som mulig. Utvalget finner derfor at oppgavefordelingen mellom kommunale og statlige nivåer i det alt vesentlige er hensiktsmessig innenfor bygningslovgivningens område. I utvalgets arbeid med å effektivisere bygningslovgivningen, vil det imidlertid bl.a. bli vurdert om det kan gjøres organisatoriske og strukturelle grep for å styrke kommunenes kompetanse og gjennomføringsevne f. eks. når det gjelder effektivisering av tilsyn, kontroll og ulovlighetsoppfølgning. Her vil f. eks. et økt interkommunalt samarbeid og regionalisering av oppgavene kunne være hensiktsmessige tiltak. Behovet for dette må også vurderes i sammenheng med forventede strukturendringer og allerede etablerte systemer for interkommunalt samarbeid. Beslutningskompetansen må ligge på kommunenivået, men en kombinasjon av regionale kompetanseenheter på tilsyn, kontroll og ulovlighetsoppfølgning og supplerende private tjenester hvor det finnes forsvarlig – vil kunne bidra til økt måloppnåelse mht. å bringe bygninger og tiltak mest mulig i samsvar med lov og forskrift.

Utvalget finner det hensiktsmessig å ha klagesaksbehandlingen på fylkesmannsnivået slik som i dag. Det er imidlertid nødvendig å se nærmere på mulige tiltak for å redusere tidsbruken i klagesaksbehandlingen.

5.4 Kommunestruktur

Variasjonen mellom landets kommuner er stor i mange henseender. For eksempel gjelder dette folketall, næringsstruktur, organisering av den kommunale virksomheten og topografi. Landets minste kommune, Utsira, hadde pr. 1. januar 2003, 224 innbyggere. Oslo hadde på samme tidspunkt 517 000 innbygger. Mer enn 1 av 3 kommuner har færre enn 3 000 innbyggere, og i de 200 minste kommunene bor det under til sammen en halv million innbyggere. Enkeltkommuner baserer seg på «hjørnesteinsbedrifter», noen er rene primærnæringskommuner, mens andre har et variert og komplekst næringsliv. Det er store geografiske forskjeller, fra enkeltkommuner i Finnmark som er like store som Vestfold fylke, til mange kommuner med liten geografisk utstrekning.

Siden vi fikk kommunalt selvstyre i 1837 har kommunestrukturen i Norge vært i stadig forandring. De siste 30-40 årene har imidlertid kommuneinndelingen vært preget av mer stabilitet.

Samtidig har det skjedd til dels store endringer innen både institusjonelle og strukturelle rammebetingelser for kommunene. Bosettingsmønsteret er i forskyvning. Et inntrykk er at innbyggerne i større grad enn tidligere forholder seg mer aktivt til områder ut over egen kommune i dagliglivet, såkalte BAS-regioner (bo-, arbeid- og serviceregioner).

Et annet forhold er endringen i prinsipper for drift i kommunesektoren. Ulike modeller som innebærer konkurranse og friere brukervalg har fått større oppslutning det siste tiåret. Dette kan også ha medført endringer i betydningen av den administrative kommuneinndelingen for kostnadseffektivitet og brukertilpasning i tjenesteproduksjonen.

Samlet sett har altså kommunestrukturen i Norge vært relativt uendret de siste 30-40 årene, mens øvrige rammebetingelser har endret seg betydelig. Kommunesektorens virksomhet kan derfor i noen grad synes som lite tilpasset deler av kommunesektorens oppgaver i dag.

Man kan se for seg ulike måter å bedre denne mangelfulle tilpasningen på. De mest nærliggende alternativene vil være å endre kommuneinndelingen, å redusere betydningen av kommunegrensene gjennom interkommunalt samarbeid, eller å endre oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Alternativene kan naturlig nok kombineres.

Innenfor kommunesamarbeid har det skjedd en markert utvikling de siste tiårene. Svært mange kommuner har en eller annen form for samarbeid med nabokommuner, og omfanget har vært i stadig vekst, både når det gjelder antall kommuner som samarbeider om ulike oppgaver, og når det gjelder hvilke oppgaver det samarbeides om.

5.5 Demografi og flyttemønstre

Boligetterspørselen, og dermed i en viss utstrekning også boligbyggingen, påvirkes av demografi og flyttemønstre. Utviklingen i befolkningens størrelse og sammensetning står sentralt for den samlede etterspørsel etter boliger, og flyttemønsteret bestemmer langt på vei hvor i landet denne etterspørselen inntreffer. Demografiske endringer og flyttinger vil også ha konsekvenser for hva slags boliger som etterspørres.

I det følgende pekes det på en del generelle trekk ved den demografiske utviklingen og flyttemønsteret som antas å være av betydning for etterspørselen etter boliger.

5.5.1 Vekst i folketall 9

Fra 1. januar 1990 til 1. januar 2000 har folketallet i landet økt med like oppunder million mennesker. Denne veksten er nesten 100 000 større enn den var på 1980-tallet og den er større enn for de fleste andre land i Europa. Det har vært en ikke ubetydelig omfordeling av befolkningen i Norge. Innenfor alle landsdeler og alle aldersgrupper er veksten i folketallet større jo mer sentral regionen er.

Disse betydelige demografiske endringene får konsekvenser for omfanget av boligetterspørselen og hvor etterspørselen vil inntreffe. En av årsakene til storbyenes vekst er den økende andel unge som tar høyere utdanning og derfor flytter til de større byene. Man etablerer seg senere, slik at de unge som flytter til storbyene venter lenger før de eventuelt flytter videre for å etablere familie. I tillegg er det en økt interesse for å bo i sentrumspregede områder.

Når det gjelder type boliger som etterspørres, er bildet sammensatt. Endringer i fruktbarhetsmønster og sterkere regional konsentrasjonsprosess får betydning for hvor boliger etterspørres, men også for hva slags type boliger det blir behov for. Oslo har for eksempel i løpet av 1990-tallet fått en nesten like stor andel av landets småbarn som de har av befolkningen under ett. Det betyr etter alt å dømme at befolkningen i Oslo utgjøres av stadig flere og større barnefamilier, med de konsekvenser dette vil ha for nivå og struktur i boligetterspørselen.

Det skal også nevnes at i 2001 besto 38 % av husholdningene av bare én person. Gjennomsnittlig husholdningsstørrelse var i 2001 på 2,3 personer. 10 Det er en langsiktig trend i retning av mindre og mindre husholdninger. Husholdningsstørrelsen har klare regionale variasjoner, som i sin tur har betydning for etterspørselen av boliger.

Boligmassen i Norge er dominert av eneboliger. Dette gjelder også storbyregionene med unntak av de tre største byene. I storbyregionene ble det i perioden 1990-2001 bygd 140 850 boliger. Veksten i boligmassen var i samme periode på 190 300. Nesten 50 000 boliger kom til ved deling eller bruksendring. Dette har sammenheng med presset på boligmarkedet i storbyregionene. Tilvekst uten nybygg kan også forklares med at tidligere tomme boliger er blitt tatt i bruk, sokkelboliger blir leiet ut, og at tidligere kontor- og næringslokaler gjøres om til boliger. Sammenlignet med landet for øvrig er dette svært høye tall, ettersom man for resten av landet hadde 36 900 boliger netto som gikk ut av bruk. 11

5.5.2 Flytting

Innenlandske flyttinger har en viss sammenheng med regionalpolitikken og i noen grad forhold som er et naturlig ledd i de flestes livsløp. Innvandringen av utenlandske statsborgere er drevet av helt andre prosesser.

Det har vært en langsiktig nedgang i den registrerte flyttingen i det meste av etterkrigstiden, med noen konjunkturavhengige svingninger. Mellom 1981 og 2000 har vi hatt to perioder med sterk utflytting fra distriktene. Mønsteret har en klar sammenheng med konjunkturbildet. Under høykonjunkturer er det sterk utflytting fra utkantene. Under lavkonjunkturer er det fortsatt utflytting, men på et lavere nivå. Konjunkturene skaper således svingninger rundt en trend som er klart sentraliserende.

I tillegg til fødselsoverskudd og innenlandske flyttinger, har innvandring fra utlandet også en viss betydning for den regionale befolkningsutviklingen. En vesentlig del av innvandringen kommer til hovedstadsområdet.

5.6 Fortetting

Et viktig virkemiddel for målsettingen om en bærekraftig by- og tettstedsutvikling er bedre arealutnyttelse i byer og tettbygde strøk. Fortettingsbegrepet kan brukes om all byggevirksomhet innenfor dagens utbygde områder som fører til høyere eller mer effektiv arealutnyttelse.

Hensikten med fortetting av byområder er å forhindre byspredning og høyt arealforbruk og å oppnå en mer miljøvennlig bebyggelse. Energiforbruket i bygg og til transport er mindre i områder med høy tetthet enn i områder med lav tetthet.

Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging gitt av Miljødepartementet, gir entydige føringer om fortetting av byområdene. Målet er at arealbruk og transportsystem skal utvikles slik at de fremmer en samfunnsøkonomisk bærekraftig og effektiv ressursutnyttelse ved samordning og korte avstander, økt konsentrasjon i byggesonene og ved å unngå inngrep i natur- og landbruksområder.

Fortetting kan skje på ulike måter: I villahagefortetting ved at det skjer en innfylling og komplettering ved tomtedeling, riving, sammenslåing og utbygging på restarealer, samt tilbygg, påbygg og seksjonering. Det kan også gjøres ved omforming og gjenbruk av dårlig utnyttede områder til andre formål. I tillegg kan man ved nybygging utnytte ubebygde restarealer innenfor byggesonen som ikke tidligere er tatt i bruk til utbyggingsformål.

Fortetting som planredskap benyttes både på kommune- og reguleringsplannivå. Kommuneplanen tar for seg prinsippene for fortetting, hvor fortettingen skal foretas og trekker opp ytre rammer for utnyttelsesgrad. Reguleringsplanen forteller i detalj måten fortettingen skal foregå på.

5.7 Utviklingen av byggenæringen

5.7.1 Byggenæringen – en fellesbetegnelse

Med byggenæringen menes i denne sammenheng både private og offentlige virksomheter innen hovedområdene bygg, anlegg og eiendom (BAE-næringen). Næringens virksomheter omfatter hele verdikjeden: Vareproduksjon, handelsvirksomhet, arkitekter, rådgivere, utførende (håndverks- og entreprenørvirksomhet), eiendomsforvaltning og -drift, vedlikehold og eiendomsutvikling.

I følge næringens egne tall består bygningsmassen i landet av ca. 45 mill. m2 offentlige yrkesbygg, ca. 70 mill. m2 private yrkesbygg og ca. 210 mill. m2 boliger. Total verdi anslås til 3200 mrd.

Totalt sysselsetter BAE-bedriftene direkte ca. 300 000 mennesker som omsetter for ca. 330 mrd., men det er anslått at ca. 500 000 sysselsatte i landet er direkte eller indirekte avhengige av aktiviteten i byggenæringen. Næringen er Norges største distriktsnæring, og er i omsetning større enn primærnæringene samlet. I alle ledd av verdikjeden er det stor variasjon i størrelse på virksomhetene. Dette vises ved at 97% av de 43 000 bedriftene har 19 eller færre ansatte. Dette betyr igjen at næringens aktører har svært ulike ressurser til å fylle alle roller og sikre kompetanse i alle ledd i byggeprosessen. Et regelverk vil derfor bli møtt med samme ulike forutsetninger fra næringens mangfold av aktører, som fra den store variasjon (i størrelse) det er på norske kommuner.

5.7.2 Rekruttering og kompetanseutvikling

Forskningsprogrammet BAROK (Bygg og anlegg – rekruttering og kompetanseutvikling), finansiert av byggenæringen og Norges forskningsråd, har utarbeidet en rekke rapporter som har sett på bygge- og anleggsnæringens utfordringer i lys av samfunnsutviklingen. BAROK har hatt hovedfokus på rekrutteringsproblematikk. Rekruttering til næringen er en hovedutfordring, i en tid da man nærmer seg en «eldrebølge» i arbeidslivet. Fram mot 2010 vil andelen middelaldrende og eldre øke. I 2010 vil det for eksempel være 100.000 flere i aldersgruppen 50–59 år enn det var i 1998.

Gjennom den generelle urbaniseringen, der stadig flere velger å bosette seg i byene, har det vist seg at basiskompetansen synker for de praktiske fagene. Stadig færre har opplevd møte med hammer og sag tidlig i barneårene. Tradisjonelt har for eksempel håndverksfagene rekruttert folk fra bygdene, som gjennom sin oppvekst har tilegnet seg atskillig praktisk erfaring som senere kom til nytte når de skulle satse på en utdanning innen et håndverksfag. Dette er forsøkt kompensert gjennom omlegging av utdanningssystemet der man har utviklet grunnopplæringen i fagene til å bli bredest mulig. Ulempen med modellen er at hver og en får lite dybde i faget, og nivået (spisskompetansen) blir lavere. Samtidig som grunnutdanningen stadig har blitt bredere har kompleksiteten i større bygg økt. Dette fører til et spesialiseringsbehov for å kunne løse oppgavene. Slik spesialiseringsutdanning/opplæring vil i fremtiden sannsynligvis skje i bedriftene. Den nye kompetansen består i stor grad av kunnskap og evne til å hente informasjon. En utfordring for bedriftene blir å tilføre hver medarbeider basiskunnskap nok til å kunne vurdere informasjonen.

Rekruttering også fra de akademiske miljøene til byggenæringen har vært, og er, en utfordring. Det er fokusert på styrking av basiskompetansen i realfagene, og gjennom samarbeid mellom næringen, høyskoler og universitet har man sett en positiv tendens i søkermengden til studiene. Det er imidlertid et betydelig gap mellom næringens behov for rekruttering og det antall som faktisk utdannes. Noe avhjelpes gjennom utenlandske studier og utenlandsk arbeidskraft.

5.7.3 Struktur og utviklingstrender

Som omtalt i punkt 5.1, har det skjedd en strukturendring av næringen i Norge, med økt innslag av utenlandsk eierskap i bedriftene (særlig nordisk). I andel av omsetningen i bygge- og anleggsnæringen representerer disse utenlandske eierinteressene en ikke ubetydelig del, men målt i antall bedrifter, utgjør den relativt lite. En følge av disse strukturendringene og andre nasjonale fenomener, er at de store aktørene blir stadig større. Den store «underskogen» av småbedrifter består, mens mange av de mellomstore bedriftene blir kjøpt opp eller fusjonert inn i de store.

Fri flyt av arbeidskraft innenfor EU/EØS, har resultert i en relativt liten andel utenlandsk arbeidskraft i den totale arbeidsstyrken. Innen enkelte områder – spesielt i offshorevirksomhet – har imidlertid dette utgjort en betydelig del av næringen. Man har samtidig registrert en tendens til at enkelte mindre seriøse aktører har etablert seg i byggenæringen. Dette fenomenet er både knyttet til direkte ulovlig (og uregistrert) virksomhet, og aktører som med manglende språkforståelse og kjennskap til norske regler og norske byggemetoder, har skapt problemer. Økonomisk gjennomføringsevne er et annet kritisk område. Samarbeid mellom næringens organisasjoner og myndighetene har satt søkelys på disse fenomener.

Et annet trekk i utviklingen er framveksten av eiendom som egen næring. Både offentlige og private aktører er å finne i dette segmentet. Entra Eiendom er ett eksempel, der en stor del av Statsbyggs eksisterende eiendomsportefølje ble lagt over i det nye aksjeselskapet Entra Eiendom, heleid av Nærings- og handelsdepartementet. Både forsikringsselskaper, pensjonskasser, entreprenørselskaper og ulike offentlige myndigheter er å finne på eiersiden i disse nye eiendomsselskapene. Der en byggherre tidligere var et foretak med behov for areal til egen virksomhet, er en byggherre i dag ikke sjelden et foretak som har som forretningsidé å utvikle eiendom for salg eller utleie. Dette gjelder i særlig stor grad på boligsektoren, men gjør seg gjeldende i mange segmenter i eiendomsmarkedet. På den ene side medfører dette at man trolig kan ha grunn til å forvente større profesjonalitet og et høyere kompetansenivå når det gjelder disse foretakenes håndtering av egne prosjekter. På den annen side medfører den samme utviklingen at avstanden mellom den som prosjekterer og de som bygger for sluttbrukeren øker. Sluttbrukerens muligheter til å ivareta sine egne interesser i forhold til utbyggeren påvirkes av dette.

5.8 Informasjonsteknologi i byggesaksbehandlingen

I de senere årene har informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) blitt et stadig viktigere verktøy i offentlig forvaltning og hos dem som forvaltningen leverer tjenester til. Det har i tråd med dette også vokst frem et behov for å benytte disse verktøyene i byggesaksbehandlingen, og i kommunikasjonen mellom forvaltning og brukerne av tjenestene. I arbeidet med å effektivisere offentlig sektor har det vokst frem et behov for å benytte IKT mellom ulike forvaltningsenheter. Dette kapittelet er ment å gi en oversikt over de muligheter og utfordringer man har for å nå et mål om en effektiv forvaltning ved bruk av IKT.

5.8.1 Historikk

I siste halvdel av 1980-tallet ble det mer og mer vanlig å benytte EDB til å holde oversikt over saker i arkivet og status på sakene. Samtidig ble «skrivestuene» lagt ned og saksbehandlerne begynte å skrive brev og vedtak i EDB-baserte tekstbehandlingssystemer. Utnyttelsen av denne teknologien var nok mest som avanserte skrivemaskiner. Ut over 1990-tallet ble funksjonaliteten på arkivsystemene utvidet til bl.a. lagring av utgående dokumenter, lagring av statistikk (antall brev, vedtak m.m.) og oppfølging av portefølje. De fleste arkivsystemene fikk også fagmoduler (og betegnelsen gikk over til SAK/arkiv systemer).

Selve søknadsprosessen i byggesaksbehandlingen var likevel ikke mye forandret i forhold til tiden før EDB ble tatt i bruk. Byggesøknader kom til kommunen pr. post. Saken ble riktignok registrert elektronisk, men vedtak ble nedtegnet på papir og sendt ut igjen pr. post. Til hjelp for søkerne i søknadsprosessen fantes det blanketter som kunne fylles ut, og mye informasjon på løsark eller i hefter og bøker.

PROFF-prosjektet

Allerede i 1990 så man på muligheter til å bruke den nye teknologien (nå kalt informasjonsteknologi – IT) til å oppnå ytterligere effektivisering. PROFF-prosjektet som ble avsluttet i 1992, utviklet elektroniske søknadsskjemaer og teknikker for å kommunisere mellom byggeplass og kommune. Prosjektet hadde mange spennende ideer, men det var for tidlig ute i forhold til teknologi. Av den grunn var det få utenom prosjektet som hadde utstyr og kunnskap til å benytte seg av disse teknikkene.

KiB-prosjektet (Kommunikasjon og informasjon i byggeprosessen)

I 1995 ble Internett privatisert ved at den amerikanske regjering trakk seg ut av styringen. Samtidig kom de grafikkbaserte nettleserne, og Internett ble i løpet av svært kort tid i allmenn bruk. Kort tid etter dette (1996–97) ble det etablert et nytt prosjekt som en oppfølger av PROFF–prosjektet. KiB-prosjektets idé var å benytte Internett til å informere om de nye byggereglene som trådte i kraft i 1997. Prosjektet gjorde at publikum kunne hente informasjon om byggesaksprosessen fra Internett. Dette var et første skritt til å ta den nye teknologien i bruk.

GEOLOK-prosjektet

Samtidig med KiB-prosjektet ble GEOLOK-prosjektet gjennomført. Prosjektet oppsto ut fra et behov om å samordne offentlige datasystemer som GIS (kartdata), eiendomsregisteret GAB (grunn, adresse og bygning) og SAK (saksbehandlingssystemer). Prosjektet utviklet prosedyrer for utveksling av data mellom disse systemene. Dette innebar at eiendomsopplysninger til SAK kunne hentes i GAB. Dette var et viktig bidrag til kvalitetssikring av begge databasene. I tillegg kunne man hente eiendomsopplysninger fra GAB direkte inn i GIS systemene.

GIS –systemer (Geografiske informasjonssystemer)

Det norske geodatamiljøet med Statens kartverk i spissen, har lenge vært langt fremme med å utvikle elektroniske kart og finne bruksområder for disse. Dette har medført at mange kommuner i dag har gode digitale reguleringsplaner.

ByggSøk

ByggSøk-prosjektet oppsto i samarbeid mellom alle de miljøene som har vært med i de foregående prosjektene. De så alle at man må samarbeide for å oppnå full effekt av de muligheter den nye teknologien gir.

5.8.2 Fremtidsmuligheter for IKT

En visjon for fremtidens byggesaksprosess vil være som følger:

  1. På kommunens hjemmesider finner du informasjon om ledige arealer og prosessen som må gjennomføres for at tiltak skal kunne gjennomføres.

  2. Når prosjekteringen starter kan du laste ned et digitalt kart fra kommunen på et format som kan bearbeides i et standard DAK system (data assistert konstruksjon). Kartet gir informasjon om alle rammevilkår som utbygger må forholde seg til. De data som ligger i kartet kan benyttes til å kontrollere om prosjektet er i samsvar med rammebetingelsene.

  3. Når arkitekten har plassert og formet bygget sendes datafilen videre til de forskjellige rådgivende ingeniører som skal gjennomføre de tekniske beregninger i samsvar med kontrakt og tekniske forskrifter.

  4. Samtidig kan et lag av datafilen sendes til det offentlige byggesaksmottaket (ByggSøk). Her kontrolleres data mot offentlige registre som GAB, Brønnøysundregisteret, planregisteret og sentralt godkjente foretak.

  5. I saker der søknaden er i samsvar med plangrunnlag og hvor naboer ikke skal varsles, gis tillatelse umiddelbart. Saken oversendes kommunen for arkivering og eventuelt oppfølging med tilsyn. Søknadssaker som ikke tilfredstiller disse kravene sendes kommunen til behandling. Søker kan følge saksprosessen via Internett.

  6. Kommunen behandler saken basert på de digitale data som er mottatt.

  7. Samhandling med andre myndigheter skjer digitalt.

  8. Når tillatelse gis, oppdateres alle offentlige registre automatisk.

  9. Når bygget er ferdig meldes dette til kommunen via ByggSøk. Ferdigattest gis umiddelbart av serveren når alle data er på plass. GAB og andre registre oppdateres automatisk.

Realisering av en slik visjon vil innebære en betydelig effektivisering av byggenæringen og den offentlige forvaltning innen denne sektoren. Samme visjon kan også anvendes for planbehandlingen.

5.8.3 Muligheter for gjennomføring i samsvar med visjonen

For å realisere en visjon som nevnt i punkt 5.8.2 vil et viktig stikkord være standardisering. Standardisering favner vidt og vil kunne være alt fra format på utveksling av data mellom systemer til definisjon av arealer og format på adresser. Et annet viktig element er at regelverk, både det offentlige gjennom lover og forskrifter, og det private gjennom kontrakter, må utformes slik at de er kvantifiserbare. Skjønnsmessige begreper bør helst unngås.

Teknologien som benyttes må være enkel, billig og tilgjengelig for alle. Dette krever igjen bruk av standardiserte tekniske plattformer.

5.8.4 Dagens situasjon

Teknologien utvikler seg raskt. For få år siden kunne ikke systemer samhandle. De forskjellige programvareleverandører ønsket ikke å lagre data på et format som andre systemer kunne lese og eventuelt viderebehandle. Kjøpte man et system var man bundet til denne leverandøren. Dette vil kundene ikke lenger finne seg i. Dataleverandører skal konkurrere på gode programmer og ikke på lagringsformater. Byggenæringen har lenge sett dette problemet. Digital kommunikasjon og dokumentasjon i prosjekter har vært vanskelig fordi prosjektene settes sammen av forskjellige foretak hver gang. Disse foretakene har nødvendigvis ikke de samme dataprogrammene. Effektiviseringsgevinsten har uteblitt fordi man ikke kan gjenbruke data internt i prosjektet, eller i forhold til myndighetene.

For å møte utfordringen startet deler av byggenæringen et internasjonalt standardiseringsarbeid på nittitallet. I dag har man derfor et standardisert dataformat for deler av sektorene innen byggenæringen. Dette formatet har alle de store DAK-leverandørene implementert i sine systemer. Det er dermed mulig å utveksle data internt i et prosjekt. Den neste store utfordringen blir å samordne dataformatene til DAK- og GIS-systemene. Dette vil antagelig være mulig i løpet av 2004.

Infrastrukturen for elektronisk kommunikasjon mellom utbyggere og myndighetene er utviklet i ByggSøk-prosjektet. Denne kom på plass 1. juli 2003, og vil bli utviklet videre i samsvar med behovet. Dette betyr at i løpet av 2003/2004 vil de fleste teknologiske elementer for å oppfylle visjonen som nevnt være på plass, men det vil fortsatt være utfordringer knyttet til bruk og utvikling.

5.8.5 Betydning av elektronisk byggesak for utforming av regelverket

Utvikling av søknadsprogram for elektronisk byggesak innebærer en tolkning av regelverket på samme måte som utforming av søknadsblanketter for byggesak. Det er regelverket som legger premissene for funksjonalitet og mulige tekniske løsninger. Det er derfor viktig at regelverket ikke utformes slik at det er til hinder for at man kan ta i bruk ny teknologi. Det er for eksempel vanskelig å utforme et elektronisk system på en god måte hvis det i regelverket benyttes skjønnsmessige begreper i stort omfang.

Gjennom arbeidet med ByggSøk er det høstet erfaringer som kan være nyttige ved utvikling av regelverket. Det er viktig at hensikten med regelverket er klar. Uklart regelverk gjør det vanskelig å standardisere prosess og innhold. Ved utvikling av programmet for elektronisk byggesøknad ble det tatt utgangspunkt i alle tiltakstyper som er meldings- eller søknadspliktige og hvilken informasjon som må gis kommunen for behandling av disse. Kartleggingen var omfattende og innebar at det måtte trekkes grenser mellom ulike typer søknader. Fordi grensene mellom ulike typer søknader og prosessene som følger disse gir rom for tolkning, var dette et kompliserende element. Det er viktig at dette er mest mulig entydig. Det bør dessuten fremgå klart i regelverket når det foreligger muligheter for skjønn, når det foreligger unntak og hva det eventuelt er tale om å gjøre unntak fra. Roller og ansvar bør også tydeliggjøres og grensene trekkes slik at informasjon i byggesaksprosessen kan styres på en hensiktsmessig måte.

6 Reformbehov – særlige problemområder

6.1 Behovet for en samlet gjennomgang. Struktur

Plan- og bygningsloven har siden vedtakelsen i 1985 gjennomgått en rekke forskjellige delrevisjoner, men har ikke vært gjenstand for en helhetlig gjennomgang. Det ble vedtatt en stor endring i byggesaksdelen av loven i 1995 med virkning fra 1. januar 1997. Nylig er det også gjennomført ytterligere lovendringer med sikte på forenkling og raskere tempo i byggesaksprosessen (bl.a. innføring av tidsfrister for kommunenes byggesaksbehandling, forenklinger i dokumentasjonskravene og utvidelse av bruken av melding).

De mange delrevisjonene som er foretatt både i den gamle bygningsloven og dagens plan- og bygningslov, har medført at bygningslovgivningen er blitt uoversiktlig og lite systematisk. Generelt er dette uheldig, og særlig gjelder dette i forhold til en forvaltningslov på et område som berører svært mange aktører; både offentlige instanser, private foretak og enkeltpersoner. Vanskelig tilgjengelige regler om prosess og materielle krav, kan føre til unødvendig bruk av økonomiske og arbeidsmessige ressurser for de involverte, lang saksbehandlingstid, og uholdbare eller svake avgjørelser og vedtak.

Endringene i plan- og bygningslovens byggesaksregler har gjennomgående vært nødvendige i lys av den generelle samfunnsutviklingen og utviklingen i bygge- og anleggsnæringen spesielt. Likevel har de ofte vært preget av å skulle imøtekomme mer akutte behov som har gjort seg gjeldende til forskjellige tider. De grunnleggende hensyn bak og formålene med lovens bestemmelser har i hovedsak ligget fast, selv om avveiningen av disse har skiftet. Utviklingen av samfunnet har imidlertid akselerert i de senere år, både økonomisk og på annen måte. I en slik situasjon kan det ikke tas for gitt at hensyn som tidligere er tillagt betydelig vekt, gjør seg gjeldende på samme måte. Det kan dessuten være aktuelt å supplere dem med nye hensyn som har kommet til. Det er derfor nå et klart behov for en samlet gjennomgang og avveining av de bakenforliggende prinsipper og hensyn vurdert mot dagens forhold og forventet utvikling.

Behovet for en revisjon av byggesaksreglene må også ses i lys av Planlovutvalgets arbeid som nylig er avsluttet med konkrete forslag til nye planregler og forslag til hovedstruktur på en ny felles plan- og bygningslov. Lovstrukturspørsmål er for øvrig fremhevet spesielt i Bygningslovutvalgets mandat. Lovens struktur skal gjennomgås for å gjøre regelverket lettere tilgjengelig og mer brukervennlig. Det kan bli aktuelt å oppheve bestemmelser og å slå sammen bestemmelser. Videre er det spørsmål om hvor mange regelnivåer det er hensiktsmessig å ha, på hvilket av de vertikale nivåene de forskjellige bestemmelser bør plasseres (for eksempel fordelingen mellom lov og forskrift), og om hvordan loven og eventuelt også forskriftene skal organiseres og struktureres innholdsmessig. Dette er et av de temaer som Bygningslovutvalget har valgt å gi særskilt prioritet i første delinnstilling. Det vises til kapittel 7 nedenfor.

6.2 Innholdsmessig kompleksitet

Bygningslovutvalgets mandat omfatter også en målsetting om en innholdsmessig forenkling av regelverket. Regelverket på bygningsrettens område har som nevnt blitt endret over tid i lys av skiftende behov og samfunnsutviklingen generelt. Dette har ført til at regelverket etter noens mening har blitt så komplekst og vanskelig tilgjengelig for brukerne at det har oppstått et særskilt behov for en innholdsmessig forenkling. Det foreligger m.a.o. et forenklingsbehov ut over det som kan imøtekommes med overordnede grep knyttet til strukturelle spørsmål.

Behovet for en innholdsmessig forenkling kan knytte seg både til materielle regler og til bestemmelser av prosessuell art. I mandatet er særlig trukket fram bestemmelser som angir bruk av kommunalt skjønn. Det er pekt på at det i forhold til disse er et spesielt behov for «opprydding og avgrensning» bl.a. av hensyn til likebehandling og forutberegnelighet i saksbehandlingen. Videre er reglene om refusjon for utgifter til tekniske infrastrukturtiltak (vei, vann og avløp) i mandatet beskrevet som så detaljerte og vanskelige at det krever meget god innsikt for å kunne bruke dem hensiktsmessig. I følge mandatet er det også særskilt behov for å klargjøre rekkevidden av og behovet for eventuell utvidelse av bestemmelsen om gebyr.

Av områder der utvalget selv har brakt i erfaring at det foreligger spesielle behov for innholdsmessig regelforenkling og klargjøring, kan nevnes bestemmelsene om byggegrenser, høyde og utnyttingsgrad. En av de bestemmelser i plan- og bygningsloven som reiser mest problemer i praksis, er således § 70. Problemene oppstår ikke fordi bestemmelsene er spesielt vanskelig å fortolke. Bestemmelsene regulerer forholdet mellom naboer, og byggesaker kan i den forbindelse utløse betydelige konflikter som følge av de ulemper tiltaket representerer for omkringliggende eiendommer. I praksis fortolkes bestemmelsen slik at byggherrens forslag til husplassering og høydeplassering skal legges til grunn med mindre tiltaket vesentlig eller kvalifisert er til ulempe for naboeiendommen. Forutsetningen er at tiltakshaver holder seg innenfor de avstandskrav som er fastlagt i plan- og bygningsloven § 70 nr. 1. Er det tale om å etablere bygg nærmere nabogrensen enn 4 meter, står bygningsmyndighetene en del friere ved sin skjønnsutøvelse. Her er det som utgangspunkt opp til bygningsmyndighetenes skjønn om bebyggelsen skal tillates, og dette leder over i avveiinger av naborettslig karakter ved behandling av byggesakene. Skal man legge til grunn slike avveiinger, blir det for snevert bare å vektlegge fordelene for den ene mot ulempene for den andre. Da må man også se hen til strøket og påregneligheten i denne typen utbygging både ut fra et generelt og et individuelt perspektiv. Det er denne typen avveiinger grannelova (lov om rettshøve mellom granner 16. juni 1961 nr. 15) gir anvisninger på. Det er da et spørsmål om bygningsmyndighetene for sin del også skal foreta avveiing av denne karakter med mindre man står overfor helt klare tilfeller. Et alternativ kan for eksempel være et system hvor mindre bebyggelse inntil 50 m2 kan plasseres nærmere nabogrense enn 4 meter med mindre dette er åpenbart til ulempe for naboeiendom.

Utformingen av bestemmelsene om vei, vann og kloakk i plan- og bygningsloven §§ 65, 66 og 67 kan også være egnet til å skape unødige tolkings- og anvendelsesproblemer i praksis. For eksempel er det reist spørsmål om hva som menes med «bebyggelse», særlig i § 67. Blir det opparbeidelsesplikt ved tilbygg/påbygg eller ved oppføring av garasje, eller må det mer til? Antakelig er det ikke vanlig å stille krav om opparbeidelse etter § 67 før det er tale om etablering av nye bruksenheter. Løsningen er imidlertid usikker, og er i det vesentlige tuftet på at bestemmelsene i §§ 65, 66 og 67 er inntatt i et særskilt kapittel som skal gjelde byggetomta. Siden § 87 også åpner for at bestemmelsene i loven skal gjelde ved byggearbeider på eksisterende bebyggelse, er det et spørsmål om begrunnelsen er tilfredsstillende. En annen sak er at det vil kunne oppleves urimelig dersom kommunene krever veiopparbeidelse som vilkår for å godkjenne søknad om tilbygg/påbygg som ikke medfører mer intensiv bruk av eiendommen. Med uendret bruk vil atkomst, vann og avløp bli utnyttet som tidligere. Det skjer altså ikke noe nytt som skulle tilsi at man skjerper kravene.

Den generelle rekkevidden av bestemmelsene i §§ 65-67 bør også gjennomgås på nytt. Blant annet er det grunn til å se nærmere på om ikke lovens bestemmelser også skal komme til anvendelse for fritidsbebyggelse, jf. dagens beskrankning i § 82. Det er for eksempel stilt spørsmål ved hensiktsmessigheten av at det ikke kan gis pålegg om tilkopling etter § 66 nr. 2 når offentlig avløpsledning går over fritidseiendommen, eller i vei som støter til den. Dette er spørsmål utvalget vil utrede nærmere.

Av andre regler som også må gjøres til gjenstand for vurdering i lys av målsettingen om innholdsmessig forenkling, er reglene om nabovarsling, bestemmelsene om varige og midlertidige/transportable konstruksjoner og anlegg i §§ 84 og 85, og flere av bestemmelsene i lovens kap. XV om bestående byggverk. Tilbakemeldingene går også ut på at det er behov for en generell opprydding i begrepsbruken i loven, uttrykkelig avklaring av forholdet til privatrettslige spørsmål og avklaring av forholdet mellom gitte tillatelser og bygge- og deleforbud.

6.3 Rollefordeling og samordning

6.3.1 Innledning

Det er et gjennomgående trekk i dagens samfunn at oppgaver som tradisjonelt har ligget til det offentlige i større grad overføres til private. En ny plan- og bygningslov skal legge til rette for en avveining av interessene mellom utbyggere, offentlige formål og allmennhetens behov med sikte på en mest mulig effektiv og smidig behandling av alle byggesaker. I lys av dette, og den nevnte tendensen til oppgaveforskyvning, er det behov for en nærmere drøfting av rollefordelingen mellom bygningsmyndigheter og utbyggere for å klarlegge hva det offentliges rolle i byggesaksprosessen bør være. Det er også behov for å sikre en klar oppgavefordeling og samordning i tilfeller der flere offentlige organer er involvert direkte eller indirekte i byggesaksbehandlingen, utover de egentlige bygningsmyndigheter.

En viktig, overordnet problemstilling i tilknytning til temaet rollefordeling, er hvilke krav som er nødvendig for myndighetene å stille, herunder på hvilke områder og på hvilket nivå det i det hele tatt bør stilles offentligrettslige krav til de forskjellige byggeforetak. Dette er i realiteten et spørsmål om saklig virkeområde for byggesaksreglene. Dagens § 1 regulerer hovedsakelig kun lovens geografiske virkeområde. For å finne det saklige virkeområdet må man sammenholde flere bestemmelser om søknads- og meldeplikt som dels er spredt rundt i loven og dels er nærmere presisert i forskrifter. I informasjonsinnhentingsfasen har utvalget mottatt en rekke merknader både til innholdet av og formen på denne avgrensningen av virkeområdet til dagens lov. Innholdsmessig er det bl.a. reist spørsmål om hensiktsmessigheten av at driftsbygninger i landbruket ikke fullt ut omfattes av lovens bestemmelser om søknadsplikt. Det er også stilt spørsmål ved brukervennligheten av systemet med ikke å regulere grensene for søknads- og meldepliktige tiltak fullt ut i selve lovteksten.

6.3.2 Samordning – flere offentlige aktører

Plan- og bygningsloven bør være den sentrale lov innenfor utnyttelse av fast eiendom. Det gjelder både i forhold til plan og byggesak. Med det som utgangspunkt, er det viktig at loven har bestemmelser om samordning som er effektive. Er et tiltak avhengig av tillatelse etter særlovgivningen, er hovedregelen at bygningsmyndigheten plikter å legge saken fram for vedkommende særlovsorgan. Kommunen kan likevel gi rammetillatelse uten å avvente saksbehandlingen etter særlovgivningen. Forutsetningen er at igangsettingstillatelse ikke blir gitt før slik godkjenning foreligger. Samordningsbestemmelsene i plan- og bygningsloven skal ivareta hensynet til at arbeidet ikke blir igangsatt før alle nødvendige tillatelser foreligger.

Der kompetansen etter særlovgivningen bør forbli hos andre myndigheter må det vurderes om eksisterende samordningsregler er gode nok, herunder hva slags kompetanse bygningsmyndig­hetene skal ha vis a vis andre offentlige myndig­heter. Det kan være tale om koordinering mellom ulike organer innen kommunen, om koordinering mellom nivåer; stat/fylkeskommune/kommune, eller det kan være tale om koordinering av ulike statlige myndigheter som behandler ulike sider av et tiltak. Dels blir det spørsmål om det skal skje en samordning under byggesaksbehandlingen (hva bør avklares gjennom byggesaksprosessen, og hva kan avklares i ettertid), dels blir det spørsmål om hvordan denne samordningen eventuelt skal skje (hvilket ansvar skal bygningsmyndighetene ha, og hvilken kompetanse skal disse myndighetene ha i forhold til andre sektormyndigheter).

Et annet samordningsspørsmål som er reist, er hvor hensiktsmessig det er å opprettholde ordninger med parallell kompetanse for godkjennelse av ulike typer byggetiltak. Man kan således tenke seg at kompetanse etter særlovgivningen også legges til de samme organer som har kompetanse etter plan- og bygningsloven. Dette fordrer en gjennomgang av særlovgivningen. Der det er tale om at avgjørelsen skal legges til bestemte særlovsorganer, kan det vurderes å legge kompetansen til kommunens faste utvalg for plansaker. Med en slik samordning av regelverket, bør man for eksempel kunne unngå at det nedlegges forbud etter kommunehelsetjenestelovens regler (lov om helsetjenesten i kommunene 19. november 1982 nr. 66) om miljørettet helsevern mot tiltak som er godkjent av planutvalget gjennom reguleringsbehandling, og som det kanskje i tillegg er gitt rammetillatelse for.

6.3.3 Rollefordeling mellom det offentlige og private

Ansvarsfordelingen for de ulike funksjonene i en byggeprosess og kommunenes tilsynsoppgaver må også vurderes nærmere i lys av spørsmålet om en hensiktsmessig rollefordeling. Dagens regler om fordeling av ansvar mellom de private aktørene ble vedtatt i 1995 og satt i kraft i 1997. Selv om disse bestemmelsene således er relativt nye, ser utvalget det som en del av sitt mandat å vurdere nærmere om det er behov for endringer også her. Dette gjelder også reglene om godkjenning av foretak. Når det gjelder overgangen fra kommunal kontroll til dagens system med kommunalt tilsyn og privat egenkontroll, er det dessuten fra flere hold reist spørsmål om dette har vist seg som hensiktsmessig med tanke på å oppnå den ønskede kvalitet på det som bygges. Utvalgets egne undersøkelser tyder også på at den fordelingen av kontroll- og tilsynsoppgaver vi har i dag ikke fungerer etter hensikten. På dette området mener utvalget derfor at det er et særskilt behov for en nærmere vurdering av andre løsninger, herunder særlig en styrking av kommunenes tilsynsfunksjon og en kombinasjon av privatisering og uavhengig kontroll.

Det knytter seg også samordnings- eller koordineringsspørsmål til de mange problemstillinger av mer privatrettslig art som kan oppstå i forbindelse med byggesaker. Privatrettslige regler og avtaler kan på forskjellige måter ha betydning for retten til å bygge. En betingelse for å bygge er bl.a. at man eier grunnen eller har sikret seg annen rett til å bygge der. Rett til vei kan også bero på privatrettslige forhold. Og det kan foreligge servitutter som setter grenser for hvor og hvordan man har rett til å bygge. Dessuten medfører grannelova rådighetsbegrensninger. Hovedoppgaven for bygningsmyndighetene er imidlertid å fremme de allmenne samfunnsinteresser i byggevirksomheten. Selv om bygningsmyndighetene ved sin vurdering av om byggetillatelse skal gis, dels også tar hensyn til forhold som også har betydning ved en vurdering etter f.eks. grannelova, plikter bygningsmyndighetene i alminnelighet ikke å tillegge slike hensyn avgjørende vekt. Bygningsmyndighetene skal således ikke vurdere tiltaket i forhold til private rettsforhold, og det ligger utenfor bygningsmyndighetens oppgave å vurdere om tiltaket kommer i strid med det vern f.eks. grannelova gir i naboforhold. For Bygningslovutvalget blir det en problemstilling om slike hensyn i større grad bør inngå direkte i plan- eller byggesaksprosessen, og i tilfelle på hvilken måte. Eventuelt bør det klargjøres at privatrettslige forhold som hovedregel ikke skal behandles av bygningsmyndighetene.

I forlengelsen av spørsmålet om rollefordeling, må det for øvrig også ses hen til at innslaget av ressursbruk fra private ved vedtakelsen av reguleringsplaner har tiltatt. Det kan konstateres at svært mange reguleringsplaner i dag blir til på bakgrunn av private forslag knyttet til konkrete byggeprosjekter. Dette åpner for diskusjon om behov for en sterkere integrering mellom plansaker og byggesaker i form av en rasjonell, felles prosess. Det reiser også spørsmål om og eventuelt i hvilken grad det er behov for å lovregulere den samhandlingen som foregår mellom planmyndighetene, bygningsmyndighetene og private utbyggere ved gjennomføring av planer ved bruk av utbyggingsavtaler. Dette kommer vi nærmere tilbake til i pkt. 6.7 nedenfor.

6.4 Søknadssystem og saksbehandling

6.4.1 Innledning. Forholdet til IKT

Lovens regler om søknads- og meldingssystemet og saksbehandlingen, og for så vidt også bestemmelsene om ansvarsrett, er som nevnt i betydelig grad gjennomgått og endret særskilt i de senere år. Samtidig er disse reglene gjenstand for en kontinuerlig oppfølging fra Kommunal- og regionaldepartementets og underordnede organers side, sist uttrykt gjennom Ot.prp. nr. 112 (2001–2002) om bl.a. tidsfrister. Bygningslovutvalget har likevel i sitt mandat fått i oppdrag å foreta en gjennomgang av både søknads- og meldingssystemet med sikte på enklere og mer effektive prosesser for kommunenes behandling av de enkelte byggesaker. Ytterligere bruk av tidsfrister er i den forbindelse nevnt særskilt.

Utviklingen innen feltet informasjonsteknologi skaper stadig nye muligheter for raskere informasjonsbehandling og informasjonsformidling. I de senere årene har også informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) blitt et stadig viktigere verktøy som brukes i den offentlige forvaltning generelt og hos dem forvaltningen leverer tjenester til. En moderne lov om byggesaker med særlig vekt på hensynet til effektivitet og forenkling, må legge til rette for at IKT også kan benyttes ved bygningsmyndighetenes byggesaksbehandling og i kommunikasjonen mellom bygningsmyndighetene og brukerne. Det må også søkes lagt til rette for at IKT kan benyttes mellom forvaltningsenhetene som en del av arbeidet med en bedre samordning, jf. ovenfor under pkt. 6.3. I denne forbindelse blir det viktig for utvalget å få til et samarbeid med det pågående prosjektet for elektronisk plan- og byggesaksbehandling – ByggSøk.

6.4.2 Søknadssystem

I dag framgår søknadsplikten av plan- og bygningsloven § 93. Meldingsplikten fremgår av bestemmelsene i §§ 81, 85 og 86a. Antagelig suppleres bestemmelsene av den materielle bestemmelsen i § 17-2 som nedlegger et generelt byggeforbud i strandsonen på 100 meter. Av bestemmelsen framgår at ethvert tiltak innenfor denne sonen er forbudt. Det betyr at realisering av tiltak som ellers er unntatt fra søknad og melding likevel må ha tillatelse.

For søknadspliktige tiltak etter § 93 er det for øvrig gitt egne bestemmelser i forskrift som unntar visse mindre tiltak fra søknadsplikt. Det er også gitt bestemmelser i § 95b om forenklet byggesaksbehandling for visse typer enkle tiltak.

Som påpekt ovenfor under punktet om rollefordeling mv., er søknads- og meldeplikten et utgangspunkt for byggesaksbehandling etter loven som et stykke på vei også vil være avgjørende for lovens virkeområde. Ut fra hensynet til tilgjengelighet, er det spørsmål om ikke bestemmelsen om søknads- og meldeplikten bør samles i et eget kapittel som uttømmende bør fastlegge hva som er tillatt uten saksbehandling etter plan- og bygningsloven, og hva som krever offentlig saksbehandling på ulike nivåer. Det er framkommet innvendinger mot dagens system med å regulere omfanget av søknads- og meldeplikten i forskjellige bestemmelser spredt rundt i loven og delvis også gjennom presiserende bestemmelser i forskrifter.

Som utgangspunkt er det lite hensiktsmessig å kreve søknad og melding i saker hvor plan- og bygningslovens materielle bestemmelser ikke er til hinder for gjennomføring av tiltaket.

Et slikt utgangspunkt bør imidlertid ikke nødvendigvis være avgjørende for utforming av loven. Det skyldes at det i mange tilfeller ikke uten videre er klart om tiltaket lar seg realisere innenfor lovens rammer. Både hensynet til byggherre og offentlige myndigheter tilsier at man i disse tilfellene har gjennomført en saksbehandling i forkant for å avklare lovligheten av tiltaket. På den måten unngår både private tiltakshavere og offentlige myndigheter ubehagelige overraskelser i ettertid. En vid ramme for søknads- og meldeplikten vil derfor øke forutberegneligheten for den enkelte. Fra et samfunnsmessig perspektiv er det også viktig at offentlige myndigheter får kjennskap til planer for arealdisponeringen i en tidlig fase – selv om disse er overensstemmende med gjeldende regelverk. Det kan være at man ut fra en politisk vurdering ser behov for en endret arealbruk. I så fall vil søknad og melding være det nødvendige varsel bygningsmyndighetene trenger for å skaffe seg et mer formelt avslagsgrunnlag. Det kan etter dagens regelverk skje gjennom midlertidig dele- og byggeforbud etter plan- og bygningsloven § 33. Dette er ytterligere et moment som taler for at søknads- og meldeplikten bør rekke lenger enn bygningsmyndighetenes avslagshjemmel etter de materielle regler.

Selv om det først og fremst er tiltakets innvirkning på det fysiske miljø som må være avgjørende for om det er søknads- eller meldepliktig, må man fra lovgivers side også respektere at visse typer tiltak av folk flest oppfattes som så private at offentlig kontroll oppleves som fremmed, og uttrykk for et unødvendig byråkrati med detaljstyring. Søknads- og meldeplikt vil dessuten som konsekvens lett lede til at et større antall byggesaker blir profesjonalisert i forhold til tidligere. Det er positivt i noen henseende, men kan virke unødvendig fordyrende. Når omfanget av søknads- og meldeplikten skal fastlegges, må det også ses hen til om resultatene står i rimelig forhold til ressursbruken. Utvides omfanget av søknads- og meldeplikten, medfører dette merarbeid for bygningsmyndighetene.

Det kan i praksis være særlig uheldig at avgjørelsen av hva som er de søknads- og meldepliktige tiltak beror på skjønnsmessige kriterier. Dette reduserer forutberegneligheten for den enkelte. Når man samtidig vet at brudd på søknads- og meldeplikten er straffesanksjonert, er dette i seg selv ganske utilfredsstillende. Det kan også lede til at man får forskjellig praksis fra kommune til kommune. I gjeldende saksbehandlingsforskrift er nettopp unntaket for saksbehandling og kontroll innledningsvis knyttet til visse skjønnsmessige kriterier knyttet til ulempe for omgivelsene. Dette kan være lite hensiktsmessig. Et alternativ kan være å ta uttrykkelig stilling til om et tiltak er så bagatellmessig at det ikke behøver nærmere vurdering fra bygningsmyndighetenes side, og avgrense klart mot dette.

Et annet problem som oppstår i forhold til arbeider som er unntatt fra søknads- og meldeplikt, gjelder tiltak som hver for seg er unntatt, men som i sum kan medføre en vesentlig endring av omgivelsene. Skal disse arbeidene ses under ett? I så fall, hvor lang tid skal det gå mellom de ulike elementer før man i tilfelle skal vurdere tiltakene enkeltvis? Også dette er spørsmål utvalget vil se nærmere på.

6.4.3 Saksbehandling

Den overordnede målsetting for saksbehandlingsreglene er å legge til rette for en prosess som er rask og effektiv samtidig som hensynet til forutberegnelighet, rettssikkerhet og kvalitet ivaretas. De faktaundersøkelser utvalget har foretatt, tyder på at eventuelle behov for endringer av dagens saksbehandlingsregler særlig har hatt sitt utspring i misnøye med saksbehandlingstiden og manglende grad av forutberegnelighet.

Tiltak for å gjøre byggesaksprosessen mer effektiv, enklere og forutberegnelig, er som nevnt nylig iverksatt gjennom nye lovregler om tidsfrister, endringer i reglene om omfanget av meldingsordningen, dokumentasjon, ansvar, nabovarsel mv. For utvalget blir det da først og fremst spørsmål om å vurdere behovet for ytterligere forenklings- og effektiviseringstiltak knyttet til saksbehandlingen ut over det Kommunal- og regionaldepartementet selv har initiert gjennom nevnte lovgivningsarbeid.

Av typetiltak på dette punkt – ut over dem som allerede er vurdert av lovgiveren og endringsspørsmålene knyttet til søknads- og meldingssystemet som sådan – har utvalget bl.a. drøftet muligheter for bedre utnyttelse av ordningen med forhåndskonferanse, jf. plan- og bygningsloven § 93a. Et spørsmål i den sammenheng, er om det er grunnlag for å endre reglene slik at forhåndskonferansen – eller en annen form for forhåndskontakt mellom bygningsmyndighetene og tiltakshaver – i større grad blir en tvungen ordning. Det kan også ligge et potensial til forbedring av forhåndskonferansene i en bedre organisering og prioritering fra bygningsmyndighetenes side innenfor dagens system. For å oppnå effektivisering og bedre forutberegnelighet, er det således viktig at bygningsmyndighetene foretar en grundig og reell avklaring av tiltakets rammer og vilkår på et så tidlig tidspunkt som mulig. Dette forutsetter at kommunene satser på å være godt forberedt til forhåndskonferansene, og stiller med den nødvendige kompetansen og fullmakter. Ved slik praktisk tilrettelegging vil man i større grad enn i dag kunne unngå senere endringer og nye krav som er av vesentlig betydning for den private part.

Det kan også ligge en effektiviseringsgevinst og bedret forutberegnelighet i å redusere antallet skjønnsmessige prosessuelle bestemmelser til fordel for mer standardiserte bestemmelser. En del tiltakshavere klager for eksempel over en unødig stor variasjon i kommunenes vurdering av hvilken søknadsform som skal velges i den enkelte sak (melding, søknad, enkle tiltak mv.). Her kan det være aktuelt både å redusere antallet kategorier og å lage klarere avgrensninger kategoriene imellom. Noen klager også over manglende forutberegnelighet i forhold til hvilke krav til dokumentasjon kommunene utleder av saksbehandlingsforskriften. Selv om regelverket på dette punkt er relativt nytt, vil utvalget måtte vurdere om det er rom for ytterligere forbedringer.

6.4.4 Særlig om dispensasjon

Ett tema som berører det generelle spørsmålet om hensiktsmessigheten av skjønnsmessige bestemmelser av både prosessuell og materiell art, er om man skal beholde någjeldende adgang til å søke om og få innvilget dispensasjoner. Plan- og bygningsloven § 7 åpner for at kommunen «kan» dispensere fra «bestemmelser i denne lov, vedtekt eller forskrift» dersom det foreligger «særlige grunner» Bestemmelsen blir ofte trukket fram som vanskelig å forholde seg til i praksis. Problemet ligger dels i å ta stilling til innholdet i begrepet «særlige grunner», dels i kommunenes varierende praksis m.h.t. om og når de benytter adgangen til å dispensere, samt at selve eksistensen av dispensasjonsmuligheten bidrar til å uthule særlig kommunenes planer. Rettstilstanden blir dermed oppfattet som lite forutberegnelig.

Av Bygningslovutvalgets faktaundersøkelse blant kommunene framkommer at 54 % av landets kommuner gir dispensasjon i 10-49 % av sakene. Mellom 40 og 50 % av landets kommuner mener antall dispensasjoner som gis er for stort. Drøye 50 % mener at omfanget ligger på et akseptabelt nivå. Vi har ikke tilsvarende tall fra andre grupper med interesser i plan- og byggesakene.

I og med at kommunene oppgir at dispensasjoner i all hovedsak gis fra plan (86 %), og at årsaken til at det gis så mange dispensasjoner fra plan ligger i et stort antall gamle og dårlige planer, blir dispensasjonsbestemmelsen et nyttig redskap for å unngå uønskede og utdaterte løsninger. Dispensasjonsadgangen åpner i prinsippet også ellers for fleksible og situasjonstilpassede løsninger. Fra et politisk og samfunnsmessig synspunkt er imidlertid et stort antall dispensasjoner problematisk med tanke på at det bidrar til uthuling av det regel- og planverket som de folkevalgte selv har vedtatt.

Som utgangspunkt er begrepet «særlige grunner» et strengt skjønnsmessig kriterium for dispensasjon. Likevel gir altså mange kommuner dispensasjoner i opptil 50 % av sakene. Dette viser at dagens ordlyd alene ikke er tilstrekkelig til å begrense omfanget av dispensasjoner. Ved en revisjon av dispensasjonsbestemmelsen kan det være et alternativ å lovfeste de nærmere skjønnskriterier som i dag framkommer i juridisk teori, kommunale rundskriv, praksis osv., eller helt nye kriterier for å få dispensasjon. Dersom man mer direkte skulle begrense adgangen til å gjøre unntak særlig fra vedtatte planer, må det imidlertid vurderes å fjerne dispensasjonsbestemmelsen og i stedet bare gjøre det mulig å foreta endringer gjennom å vedta nye planer. Dette ville øket forutsigbarheten i plan- og byggesakene betraktelig. For å imøtekomme innvendingene om at resultatet av dette ville bli et system som er stivbent, tungvint og urealistisk (med tanke på det store antallet gamle planer som kommunene ikke har kapasitet til å gjøre noe med), måtte man i så fall legge til rette for alternative planprosesser tilpasset sakenes kompleksitet. Muligheten for en forenklet prosess for mindre vesentlige endringer i plan, jf. plan- og bygningsloven § 28-1 nr. 2, eksisterer allerede, og kan videreutvikles. Uansett bør det vurderes om det i et «forenklingsperspektiv» er riktig både å beholde adgangen til å dispensere fra plan, jf. plan- og bygningsloven § 7, og til å foreta mindre vesentlige endringer, jf. plan- og bygningsloven § 28-1 nr. 2 i samme grad som i dag.

6.5 Klagesaksbehandling

Adgangen til å klage på vedtak og de nærmere regler vi har om klageretten, er sentrale deler av de rettssikkerhetsgarantier forvaltningsloven gir borgere som er berørt av forvaltningens avgjørelser. Den alminnelige klageadgangen er regulert i forvaltningsloven § 28: Et enkeltvedtak kan påklages til høyere forvaltningsorgan av en part eller annen med rettslig klageinteresse. Gjeldende klageordning i byggesaker følger i utgangspunktet forvaltingslovens bestemmelser. Dette følger av plan- og bygningsloven § 15 første ledd som med mindre noe annet er bestemt gir forvaltningslovens bestemmelser anvendelse. En særordning følger likevel av § 15 tredje ledd: Klagen i byggesaker skal alltid gå til statlig organ, dvs. fylkesmannen (iht. delegasjon fra Kommunal- og regionaldepartementet). En annen særordning er at fylkeskommunen og statlige sektororganer er gitt særskilt klagerett etter § 15 andre ledd.

Riksrevisjonen har gjennomført en undersøkelse av klagesaksbehandlingen ved fylkesmannsembetene, herunder behandlingen av klagesaker etter plan- og bygningsloven særskilt, jf. Dok.nr. 3:12 (2000–2001). Undersøkelsen, som gjaldt virksomheten ved åtte fylkesmannsembeter i 1999, viste at det for klagesaker etter plan- og bygningsloven i gjennomsnitt tok 11 måneder fra kommunen fikk inn klagen til fylkesmannen hadde behandlet den. Den gjennomsnittlige behandlingstiden for klagesakene fra de var registrert inn ved fylkesmannsembetene var 6,3 måneder. Det var imidlertid store forskjeller mellom fylkene: Mens den totale behandlingstiden for klagesakene i Østfold i gjennomsnitt var 16,6 måneder, var den 5,5 måneder i Troms. Riksrevisjonens gjennomgang viste at lang saksbehandlingstid i hovedsak skyldtes at sakene hadde lang liggetid, dvs. den tid det tar fra saken blir registrert inn ved embetet til saksbehandlingen starter. Flere embeter forklarte dette med mangel på ressurser, men etter Riksrevisjonens vurdering var også embetenes organisering av klagesaksbehandlingen av stor betydning. For klagesaker etter plan- og bygningsloven viste således undersøkelsen at det var en sammenheng mellom kort saksbehandlingstid og gode rutiner for klagesaksbehandlingen, m.a.o. en indikasjon på at flere embeter hadde et betydelig effektiviseringspotensiale innenfor gjeldende rammer – både ressursmessige og lovgivningsmessige.

Bygningslovutvalget ser det ikke som sin oppgave å vurdere organiseringen og den generelle ressurssituasjonen hos fylkesmennene som klageinstans i byggesaker. På bakgrunn av Riksrevisjonens undersøkelse og de tilbakemeldinger utvalget har fått i forbindelse med egne undersøkelser, kan det imidlertid slås fast at klagesaksbehandlingen etter plan- og bygningsloven fortsatt til dels tar uforholdsmessig lang tid i både kommunene og hos fylkesmennene. En slik gjennomsnittlig lang saksbehandlingstid er i dårlig samsvar ikke bare med hensynene til en forutberegnelig, effektiv og kostnadsbegrensende forvaltningsprosess, men også med hensynet til borgernes rettssikkerhet generelt. Utvalget vil derfor søke å finne fram til virkemidler som er egnet til å avhjelpe denne situasjonen, spesielt i form av tiltak konkret rettet mot en reduksjon i antallet klagesaker.

Et alternativ i denne forbindelse kan være å begrense dagens adgang til å påklage enkeltvedtak i byggesaker. Slik systemet er i dag, er det mulig å fremme klager både etter planvedtak (f.eks. først ved reguleringsplan, deretter ved bebyggelsesplan) og etter byggesaksvedtak (f.eks. først ved rammetillatelse, deretter ved tilleggstillatelser og etter igangsettingstillatelse). Dette gjelder selv om senere vedtak kun er en oppfølging av forutgående vedtak, og selv om begrunnelsen for klagen er den samme i hver klage. En slik vid klageadgang medfører at den som ønsker å bygge – til tross for at han holder seg innenfor regelverk, planer og andre vedtak – ikke kan være sikker på å få realisert sine byggeplaner før siste klagemulighet er benyttet. Dette kan føre til både langvarige og kostbare prosesser. En innstramming i forhold til muligheten for «dobbeltbehandling» av klagegrunner, vil derfor bli vurdert.

Et annet mulig virkemiddel for å få redusert klageantallet, er å innføre en ordning med mekling som alternativ til den tradisjonelle klagesaksbehandlingen. Med mekling menes da et initiativ fra bygningsmyndighetene med sikte på å komme frem til omforente løsninger på interessekonflikter i byggesaker – først og fremst mellom de private parter. Meklingen kan tenkes å skje på flere stadier i byggesaken, men kanskje særlig etter at interessekonflikten klart kan konstateres, dvs. typisk etter at klage på vedtak er innkommet til kommunen. En forutsetning bør likevel antakelig være at meklingen er frivillig – noe annet ville i for stor grad kunne medføre risiko for at meklingen kun blir et kostnadsdrivende supplement til klageordningen, både økonomisk, ressursmessig og tidsmessig.

6.6 Forholdet til eksisterende bebyggelse

Gjeldende lov er i hovedsak en lov om nybygg, og lovens krav til bestående byggverk er relativt svak. I mandatet er det opplyst at bare i underkant av 2% av bygningsmassen fornyes årlig, og at det derfor kan oppstå et misforhold mellom kvaliteten på nybygg og de eksisterende byggverk. Det er i den forbindelse et tankekors at verdien av den bestående bygningsmassen langt overstiger verdien av det som bygges nytt. Selv om noe av dette misforholdet avhjelpes ved at det stilles krav til bruk av bygninger gjennom annet regelverk, for eksempel brannvernlovgivningen og arbeidsmiljølovgivningen, blir det for utvalget et spørsmål om man i plan- og bygningsloven bør gå lenger i å stille krav til bestående byggverk enn tilfellet er i dag. Et kjernepunkt blir å ta stilling til hvilket nivå en gammel bygning skal ha i forhold til en ny, og det kan da være hensiktsmessig å vurdere nærmere hvilken standard samfunnet forventer at eksisterende bebyggelse skal ha.

6.6.1 Tiltak på eksisterende byggverk

Søknadsplikten for tiltak på eksisterende byggverk framgår av plan- og bygningsloven § 93. Den gjelder både påbygg, tilbygg samt fasadeendringer, og etablering/endring av byggtekniske installasjoner. Det samme gjelder endringer av antall bruksenheter i boligøyemed, jf. § 91a. Det følger av § 87 at for disse tiltak gjelder de materielle bestemmelsene i loven, men bare på de deler av byggverket som tiltaket omfatter. Blir det tale om hovedombygging, gjelder loven i sin helhet.

Det følger av plan- og bygningsloven §§ 20-6, 28-2 og 31 at kommuneplan/reguleringsplan/bebyggelsesplan er bindende for alle søknads- og meldingspliktige tiltak. Det betyr blant annet at bruksendring av eksisterende bebyggelse til formål i strid med plan ikke kan godkjennes uten dispensasjon. Er det tale om bygningsmessige tiltak som ikke innebærer noen bruksendring, kan det være tale om å fortsette en bruk som er i samsvar med plan. Det kan imidlertid også være tale om å fortsette en bruk som er i strid med plan, men som var lovlig da bruken ble etablert. I slike tilfeller er det ikke bruken som krever tillatelse, kun de bygningsmessige tiltak. Er det tale om å fortsette en bruk som er i samsvar med plan, vil gjeldende plan alene få betydning dersom byggetiltakene kommer i konflikt med bestemmelser i planen som for eksempel byggelinjer, tillatt bruksareal eller lignende.

Blir det tale om å fortsette lovlig bruk i strid med gjeldende planbestemmelser, er det ikke uten videre lett å se at §§ 20-6, 28-2 og 31 gir hjemmel for å avslå søknad som nevnt. Det skyldes at loven bare gjelder det bygningsmessige, jf. § 87 nr. 2. I disse tilfeller må tiltaket også vurderes i forhold til § 87 nr. 1. Her er bestemt at det ikke må utføres tiltak på byggverk hvis det vil føre til at byggverket kommer i strid med bestemmelsene gitt i eller i medhold av loven, eller det fører til at byggverket kommer ytterligere i strid med nevnte bestemmelser. Det heter i samme bestemmelse at på byggverk som er i strid med planbestemmelsene, må slike tiltak ikke gjennomføres med mindre planen følges.

I praksis rammer bestemmelsen i § 87 nr. 1 bare tiltak som innebærer at byggverket kommer i strid med loven. Det kan for eksempel skje hvis det etableres et tilbygg inn i regulert vei, eller det foretas bygningsmessige tiltak som innebærer at bygningen kommer lenger inn i et regulert friområde enn tidligere. Den omstendighet at det gjøres fysiske endringer i et bygg oppført i strid med plan, er altså ikke i seg selv forbudt etter § 87 nr. 1. Dette tiltak stanses heller ikke av forbudet i § 87 nr. 1 første ledd siste punktum. Her bestemmes at på byggverk som er i strid med plan «må ikke utføres arbeid som nevnt i nr. 2 a, c eller e med mindre planen følges». Det betyr riktignok at man kan forby hovedombygging, og man kan forby etablering av tilbygg/påbygg. Det er imidlertid full anledning til å foreta øvrige bygningsmessige endringer med sikte på å oppgradere bebyggelsen. Etter omstendighetene vil det kunne være uheldig å åpne for slike endringer. Ligger for eksempel bygningen i en regulert veitrasé, kan det lede til at en innløsning eller en påtenkt ekspropriasjon blir vesentlig dyrere enn den ellers ville blitt. Utvalget vil derfor foreta en gjennomgang av bestemmelsen om endring av eksisterende byggverk.

Plan- og bygningsloven § 87 nr. 1 andre ledd, har for øvrig forbud mot å ta byggverk i strid med plan i bruk til annet formål enn tidligere. Denne bestemmelsen synes overflødig sett i forhold til § 87 nr. 2 første ledd bokstav e. Utvalget vil vurdere dette nærmere.

6.6.2 Bruksendring

I dag er bruksendring søknadspliktig. Begrepet «bruksendring» er imidlertid ikke nærmere definert i loven. Det er en svakhet. Før byggesaksreformen vedtatt i 1995, var bruksendring knyttet til at bygning eller del av bygning ble brukt til annet formål enn forutsatt i tidligere tillatelse, eller til annet formål enn bygningen eller vedkommende del av den tidligere hadde tjent.

Spørsmålet om man står ovenfor endret bruk av en bygning eller konstruksjon, er under tiden vanskelig. Det skyldes ofte at vedkommende bygning/konstruksjon ble oppført på et tidspunkt hvor bygningen/konstruksjonen ikke var undergitt søknads- eller meldeplikt. Dermed står man ikke ovenfor noen spesifikt godkjent bruk. Da er en i stedet henvist til å ta utgangspunkt i den bruk som faktisk var etablert på det tidspunkt bruksendring av bygningen/konstruksjonen ble gjort søknadspliktig. I andre tilfeller har eiendommen vært undergitt bruksendring i forhold til tidligere godkjennelse gjennom mange år. Det oppstår spørsmål om en slik aktiv endring av bruken over tid skal kunne godkjennes uten saksbehandling og kontroll. Det er behov for presiseringer og avklaring med hensyn til disse spørsmål.

En rekke kommuner er utsatt for et betydelig utbyggingspress for fritidsbebyggelse, og dette medfører ofte også press på den bestående bygningsmasse i form av ønsker om bruksendring. Noen kommuner har forsøkt å demme opp for dette presset ved bruk av konsesjonsbestemmelser, men dette regelverket har klare begrensninger i så henseende. Blir det for eksempel aktuelt å bruksendre en bolig til fritidsformål uten å gå veien om salg, kommer konsesjonslovens (lov om konsesjon ved erverv av fast eiendom 31. mai 1974 nr. 19) bestemmelser ikke til anvendelse. Da vil spørsmålet om lovligheten av en slik bruksendring alene bli avgjort etter plan- og bygningslovens bestemmelser. I den sammenheng kan det oppstå en rekke vanskelige spørsmål knyttet til om man står ovenfor en bruksendring eller ikke. Skal man for eksempel følge det samme bustadsbegrepet som i folkeregisterloven (lov om folkeregistrering 16. januar 1970), eller skal man legge til grunn at folk kan ha bolig flere steder? Er det slik at en mindre intensiv utnyttelse av en boligeiendom i det hele tatt bør eller skal utløse søknadsplikt? For de kommuner som har mye fritidsbebyggelse, er det nødvendig å ha styring med omfanget og lokaliseringen av fritidsbebyggelsen også i boligområdene. En annen problemstilling er muligheten for bruksendring fra fritidsbolig til helårsbolig. Mister man muligheten til å gripe inn mot bruksendringer i slike saker, blir det meget komplisert å drive kommunal planlegging, og i forbindelse med dette foreta investeringer i infrastruktur og lignende. Da risikerer man – satt på spissen – å bygge barnehager i boligområder hvor det ikke bor barn fordi det meste av bebyggelsen er brukt til fritidsformål. Tilsvarende risikerer man at det mangler infrastruktur der fritidsbebyggelse tas i bruk som helårsboliger. Lignende problemstillinger oppstår i forhold til en rekke andre infrastrukturtiltak av sosial og teknisk karakter.

6.7 Gjennomføring av plan mv.

Dagens regler om ekspropriasjon og refusjon oppfattes som dels kompliserte materielt sett, samtidig som de gir anvisning på prosesser som er tidkrevende slik at gjennomføringen av vedtatte reguleringsplaner har gått tregt. Det er derfor nødvendig å vurdere prinsipielle endringer innenfor disse reglene, særlig med sikte på et mer oversiktlig og lettere tilgjengelig regelverk.

Ved gjennomføringen av vedtatte reguleringsplaner er det som nevnt tendenser til større privat engasjement: Bruken av utbyggingsavtaler er økende, og utvalget er i mandatet særskilt bedt om å vurdere behovet for lovregler om denne typen avtalebasert gjennomføring av reguleringsplaner. Planlovutvalget har på sin side fremmet forslag til lovregulering av praksisen med utbyggingsavtaler i NOU 2003: 14 Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II. I lys av dette, og den spesielle offentlige og politiske interessen som knytter seg til emnet, har Bygningslovutvalget blitt bedt om å prioritere utbyggingsavtaler særskilt i forbindelse med sin første delutredning.

Bygningslovutvalget er enig med Planlovutvalget i at det er behov for lovregulering av praksisen som har utviklet seg med utbyggingsavtaler mellom kommuner og utbyggere, og har fremmet et eget forslag til lovregler om dette i kapittel 9 nedenfor. Utvalget mener utbyggingsavtaler kan være et positivt virkemiddel for kommunene til å styrke gjennomføringen av både kommuneplaner og reguleringsplaner, og således være et alternativ til ekspropriasjon. Den praksis som har utviklet seg, reiser imidlertid en rekke vanskelige spørsmål av politisk, økonomisk og juridisk art. Gjennom Bygningslovutvalgets forslag til lovregulering tas det sikte på å rydde i disse problemstillingene samtidig som det legges opp til at utbyggingsavtalene kan beholdes som et positivt verktøy for planmyndighetene ved realiseringen av arealplaner.

Utvalget har søkt å komme fram til lovregler som gir begge parter i avtalen, både kommunen og den private part, et fleksibelt verktøy som ikke utgjør en hindring for bygging. Den variasjon av prosjekter som søkes gjennomført både hva gjelder type og størrelse, viser etter utvalgets mening at det er en sammensatt virkelighet som skal reguleres. Av den grunn er det i lovforslaget ikke satt grenser for hvilken type infrastruktur som kan omfattes av en utbyggingsavtale. Så vel teknisk som sosial infrastruktur omfattes i utgangspunktet, men det er i lovutkastet stilt strenge krav til sammenhengen mellom det som avtales og det som skal bygges. Forslaget innebærer at kostnadene knyttet til infrastruktur som den private part påtar seg i en utbyggingsavtale, ikke skal bli større enn den ekstra belastning på infrastrukturen som utbyggingen medfører. Slik hindrer man at en tilfeldig utbygger, og i siste hånd muligens en boligkjøper, blir den som belastes større investeringer som utbygging over tid har skapt behov for.

6.8 Reformbehov framkommet i andre lovarbeid

Planlovutvalgets to delutredninger (NOU 2001: 7 og NOU 2003: 14) har en rekke andre berøringspunkter til Bygningslovutvalgets mandat – ut over problemstillingene knyttet til utbyggingsavtaler. Således må Bygningslovutvalget ved sitt arbeid også se hen til og vurdere Planlovutvalgets utkast til struktur på en ny, felles plan- og bygningslov, forslaget til ny bestemmelse om lovens formål og til bestemmelse om lovens saklige og geografiske virkeområde. Planlovutvalgets forslag til bestemmelser om plan- og bygningsmyndighetene, om planers rettsvirkninger, dispensasjon, klageregler og om midlertidige forbud mot deling og byggearbeid har også viktige berøringspunkter til Bygningslovutvalgets arbeid.

Fotnoter

1.

Se nærmere om klagereglene i Erik Møse : Menneskerettigheter (2002) s. 106 flg.

2.

I FNs mer uforpliktende Verdenserklæring, verner art 17 eiendomsretten mot vilkårlig frarøvelse. Verken SP eller ØSK inneholder regler som følger opp dette utgangspunktet.

3.

Se nærmere om P1-1 i Hans Danelius , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis (2002), s. 373 flg og Erik Møse op.cit, s. 499 flg.

4.

SP art. 17 har en tilsvarende bestemmelse. Se om bestemmelsen hos Danelius op.cit s. 260 flg.

5.

Praksis fra Strasbourg tyder også på at resultatet av avveiningen etter de to bestemmelsene blir den samme.

6.

Se grundig redegjørelse hos Erik Møse op.cit s. 297 flg. SP art. 14 gir også regler for å sikre en rettferdig rettergang, eller en «fair trial». Det er enkelte formuleringsforskjeller mellom de to reglene, men de er antatt å ha ingen eller liten realitetsbetydning.

7.

Statistisk sentralbyrå, Sysselsetting blant innvandrere (registerbasert), tabell 4 Førstegenerasjonsinnvandrere som er sysselsatt … 4. kvartal 2001 og 2002.

8.

Fastsatt 22. januar 1997 nr. 34.

9.

Bygger på rapporten Demografi, flytting og boligbehov på 1990-tallet av forsker Lars Østby, Rapporter 2002/5 fra Statistisk sentralbyrå.

10.

Folke- og boligtellingen 2001.

11.

St.meld. nr. 31 Storbymeldingen: Om utvikling av storbypolitikk s. 55.

Til dokumentets forside