9 Utvalgets vurderinger og anbefalinger - forbedringer ved departementseierskap

9.1 Vurderingskriterier

I kapittel 8 skisserte utvalget ulike kategorier mål med det statlige eierskapet og poengterte betydningen av at målene er klart definerte. Inndelingen i målkategorier benyttes i diskusjonen av en bedre forvaltning og organisering av eierskapet i dette kapitlet.

Med organisering menes inndeling av eierskapet i ulike enheter horisontalt eller vertikalt i eierskapsforvaltningen. Forvaltning forstås som beslutningsprosedyrer innen og mellom slike enheter, men også regulering av forholdet mellom eier og selskap, samt mellom ansvarlig statsråd, regjering og Storting. Utvalget har begrenset sine vurderinger til en diskusjon av endringer innenfor rammen av en departementsorganisering, samt opprettelse av et eller flere holdingselskap. Dette kapitlet tar for seg bedre forvaltning og organisering når eierskapet forvaltes av staten ved et departement. I neste kapittel diskuteres eierskapsforvaltning utenfor departementene.

Det overordnede kravet til organisering og forvaltning er at den i størst mulig grad skal bidra til realisering av målene. Utvalgets mandat vektlegger i denne sammenheng at administrasjonskostnader, kompetanse og effektivitet vil være viktige vurderingskriterier. Utvalget er også bedt om å redegjøre for hvordan hensynet til Stortingets og regjeringens styring av og kontroll med forvaltningsvirksomheten, samt Riksrevisjonens behov for innsyn og kontroll, kan ivaretas i ulike modeller. Ivaretakelsen av slik styring og kontroll er et sentralt spørsmål, også i forhold til Grunnlovens §19. De løsninger utvalget skisserer i den etterfølgende vurderingen er innenfor de grensene utvalget anser at hensynet innebærer. Det vil imidlertid være en viktig oppgave for de valgte myndigheter å vurdere dette spørsmålet på selvstendig grunnlag.

Omfanget av det direkte statlige eierskapet i Norge gjør at utvalget også vurderer om ulike løsninger kan ha konsekvenser for velfungerende markeder og statlig risikohåndtering. I tillegg tar utvalget hensyn til at staten har andre roller som må håndteres parallelt med at staten er en stor eier. Slike problemstillinger knyttet til omfanget av det statlige eierskapet og rollehåndtering går utover eierskapsforvaltning i snever forstand.

Utvalget har organisert sine vurderinger ut fra følgende kriterier:

1. Omfanget av statens eierskap - Konsekvenser for velfungerende markeder og statlig risikohåndtering: En stor del av det statlige eierskapet er børsnotert. I slike selskaper er statens eierandel relativt fast over tid. Dette kan påvirke effektiviteten i egenkapitalmarkedet. Staten eier også selskaper som konkurrerer eller kjøper varer og tjenester av hverandre. En samordning av eierskapet vil således kunne ha konkurransemessige virkninger. Når statens eierskap er så vidt stort som i Norge, bør det også vurderes om staten håndterer den økonomiske risikoen eierskapet medfører på en forsvarlig måte.

2. Rollehåndtering: Staten har flere roller enn eierrollen og har derfor et behov for å organisere seg på en måte som skaper tillit at rollene håndteres på en forsvarlig måte. Samtidig må det tas hensyn til gevinstene ved en helhetlig sektorforvaltning.

3. Konkretisering av mål: Som eier bør staten ha en oppfatning av hvilke forventninger verdimaksimering og andre mål gir grunnlag for å ha til selskapenes resultater. En slik operasjonalisering er et utgangspunkt for utøvelsen av eierskapet.

4. Beslutningsgrunnlag:Kompetansekravene til den statlige eieren må være tilpasset målet med eierskapet. Tilstrekkelig informasjon om relevante forhold vedrørende selskapet er en betingelse for at eieren skal kunne gjøre bruk av sin kompetanse.

5. Utøvelse av eierrollen:Det direkte statlige eierskapet er normalt av en langsiktig karakter og staten går ikke inn i eller ut av eierposisjoner ut fra vurderinger av selskapenes prestasjoner. Staten viktigste virkemiddel for å realisere sine mål er således bruk av eierstyring overfor selskapet innenfor rammen av lovgivningen. Viktige oppgaver utvalget vurderer er:

   1. Deltagelse i valg til styre og bedriftsforsamling

   2. Styring fra eierposisjonen

   3. Utbyttepolitikk

   4. Kapitaltilførsel eller endringer i eierandeler

6. Stortingets og regjeringens styring og kontroll: Statens eierskap må utøves innenfor de rammer hensynet til Stortingets og regjeringens styring og kontroll setter. Utvalget vurderer derfor til slutt hvordan endringene som foreslås påvirker dette hensynet.

I de etterfølgende delkapitlene, vurderer utvalget forbedringer innenfor rammen av et departementseie ut fra vurderingskriteriene.

9.2 Omfanget av statens eierskap - konsekvenser for velfungerende markeder og statlig risikohåndtering

Det faktum at staten er en betydelig eier i norsk næringsliv reiser enkelte særlige utfordringer:

• Et betydelig børsnotert eierskap kan påvirke effektiviteten i egenkapitalmarkedet.

• Samordning av eierskapet vil kunne ha konkurransemessige skadevirkninger i vare- og tjenestemarkeder.

• Konsentrasjon av økonomisk makt medfører risiko for at feilvurderinger får store konsekvenser.

Staten eier betydelige andeler i de største selskapene på Oslo Børs. Siden statens eierskap i disse selskapene er langsiktig, kan det påvirke likviditeten på markedsplassen. Når statens eierandeler i dominerende selskaper ligger fast over tid, kan også andre markedsaktørers muligheter til å spre risikoen på ønsket måte påvirkes. Manglende kjøp og salg fordi staten ikke går inn og ut av selskaper på basis av resultater, kan også påvirke avkastningen i egenkapitalmarkedet. Dette er forhold som staten bør vurdere ved børsnotering av selskaper og ved beslutninger om endringer i eierandeler.

Konsentrasjon av eiermakt har også en konkurransemessig side. Ut fra et markedsøkonomisk perspektiv er fri konkurranse en forutsetning for effektiv ressursutnyttelse når det ikke er klare stordriftsfordeler. Bedrifter med høye markedsandeler kan utnytte sin markedsmakt til ugunst for konkurrenter og kunder. En god konkurranselovgivning og tilsynsmyndighetenes virksomhet er også for selskaper som er hel- eller deleid av staten de viktigste virkemidlene for å sikre velfungerende markeder. Enkelte avgjørelser, som klagesaksbehandling og omgjøring av konkurransemyndighetenes vedtak, kan bli brakt inn for regjeringen. I slike saker kan også hensyn som springer ut fra statens eierrolle bli relevante. Dette kan være uheldig ut fra et konkurranseperspektiv.

Det har vært argumentert for at en dominerende stilling på hjemmemarkedet er en forutsetning for å satse internasjonalt. I så fall må dette hensynet balanseres mot de uheldige aspekter markedsdominans har på hjemmemarkedet. Utvalget viser til behandlingen av ny konkurranselov for en mer inngående behandling av konkurransepolitiske problemstillinger, jfr. NOU 2003:12, Ot.prp. nr.6 for 2003-2004 og Innst. O. nr. 50 for 2003-2004.

I selskaper som konkurrerer på samme marked vil staten som eier kunne tjene på en samordning som reduserer konkurransen. Tilsvarende problemstillinger kan oppstå der staten eier selskaper som kjøper varer og tjenester fra hverandre. En samordning kan i slike tilfeller bidra til å øke konkurransekraften i forhold til utenforstående bedrifter og gjøre det vanskelig for nye selskaper å komme inn på markedene. Det synes ikke å ha vært praksis å samordne det statlige eierskapet i konkurrerende selskaper, verken for selskaper som er organisert innen samme departement eller mellom departementer. En slik praksis er et viktig bidrag til at statens eierskap ikke får negative konkurransevirkninger, men kan eventuelt også være til hinder for å realisere strukturelle løsninger som er industrielt gode.

Organiseringen av eierskapet kan bidra til å gjøre nevnte praksis mer eller mindre troverdig. En samling av eierskapet i konkurrerende selskaper til ett departement kan skape et inntrykk av at staten samordner eierskapet.

Staten har imidlertid enkelte særtrekk som gjør at en slik konsentrasjon av økonomisk makt vil være mindre alvorlig enn dersom andre eiere var i en tilsvarende situasjon. Konkurransehensyn kommer inn i de eierskapssaker som behandles av regjeringen. Dette vil ut fra dagens praksis kunne være saker som medfører endringer i det statlige eierskapet og andre saker som vurderes som politisk viktige. Arbeids- og administrasjonsministeren har ansvar for konkurransepolitikken. I tillegg er den statlige beslutningsprosessen som hovedregel mer åpen enn blant private eiere. Dette kommer dels til uttrykk gjennom at Stortingets behandling er offentlig, dels gjennom reglene for offentlighet i forvaltningen. Dette bidrar til en kritisk debatt om statens adferd som eier og om forholdet mellom eierrollen og andre roller. På den annen side er det selvsagt slik at maktkonsentrasjonen blir særlig sterk som følge av at staten disponerer et omfattende virkemiddelapparat utover eierrollen.

Omfanget av statens eierskap gjør det viktig at beslutninger ikke fattes på en måte som påfører staten unødig økonomisk risiko. Gale beslutninger påvirker ikke bare statens avkastning og selskapenes industrielle utvikling, men kan også ha skadevirkninger for samfunnet for øvrig. Risikoen kan for det første reduseres ved at saksbehandlingsprosedyrene er gode. I forhold til Stortinget er det av betydning at bindende vedtak først fattes etter at sakene har vært behandlet på forsvarlig grunnlag. I forvaltningen kan flere eiermiljøer bidra til å kvalitetssikre hverandres beslutninger. Et spredt organisert statlig eierskap reduserer også risikoen for at gale beslutninger får stort virkningsfelt ved at de vil angå færre selskaper.

Isolert sett kan konkurransehensyn og hensynet til forsvarlig håndtering av risikoen et stort direkte eierskap medfører, tale for flere eiermiljøer.

9.3 Rollehåndtering

Staten har mange roller og oppgaver. I tillegg til å være eier av konkurranseutsatte selskaper, kjøper staten varer og tjenester fra selskapene, regulerer markeder/sektorer, fører tilsyn og kontroll og fatter bindende vedtak i enkeltsaker ut fra reglene. Staten har derfor et behov for å organisere seg på en måte som skaper tillit til at blant annet markedenes krav om likebehandling mellom statlige og private selskaper blir respektert.

En rendyrking av roller kan skje horisontalt ved at eierfunksjonen legges i egne enheter som ikke har andre oppgaver som kan stå i konflikt med eierrollen. En slik organisatorisk rendyrking av roller kan påvirke vektleggingen av ulike hensyn og øke legitimiteten ved at rollekonflikter innenfor ett og samme organ reduseres. På den annen side har en viktig årsak til at eierrollen og andre roller organiseres sammen, vært selskapenes rolle som virkemidler i sektorpolitikken. En slik samorganisering hos sektormyndigheten bedrer betingelsene for helhetlig sektorforvaltning. Videre kan samorganisering gi effektivitetsgevinster knyttet til utnyttelse av kompetanse og informasjon. Dette må veies opp mot fordeler ved organisatorisk adskillelse av rollene.

Rollekonflikter mellom eierrollen og tilsynsrollen var en del av bakgrunnen for forslagene om uavhengige tilsyn i St.meld. nr. 17 for 2002-2003 Om statlige tilsyn. Økt uavhengighet for tilsynene under departementer som også var ansvarlig for tjenesteproduksjon, ble sett som et virkemiddel for å redusere tillits- og troverdighetsproblemer. Slike endringer kan ses som et alternativ til spesialisering i egne eierenheter.

Regjeringen har lagt stor vekt på å skille eierrollen fra andre statlige roller, ikke minst gjennom at den forretningsmessige delen av eierskapet i større utstrekning flyttes over til Nærings- og handelsdepartementet. En ytterligere rendyrking ut fra en slik tankegang ville være et eget eierdepartement uten andre roller. Utvalget har ikke vurdert dette som relevant i denne sammenheng.

Ved et departementseie vil rollene like fullt møtes i regjeringen i saker som er av en slik betydning at de behandles der, jamfør for eksempel konkurransesaker i forrige delkapittel. En regjeringsbehandling vil ha sin basis i en bred faglig og demokratisk fundert avveining mellom de hensyn som gjør seg gjeldende i saken. Konkurrenter og andre aktører kan likevel hevde at staten fordelsbehandler egne selskaper. I slike saker vil imidlertid konkurrenter i en del tilfeller kunne hevde sin sak gjennom EØS-systemet i henhold til statsstøtteregelverket eller konkurransereglene i EØS-avtalen. På den annen side vil de statlige selskapenes utvikling kunne bli skadelidende dersom staten legger for stor vekt på hensyn som begrunnes ut fra andre roller i eierskapssaker.

En samling av eierskapet representerer således ikke en fullgod løsning på rollekonflikten, men er en forbedring i forhold til tidligere forankring av eierskapet hos sektormyndigheten. Utvalget anser også at arbeidet som er blitt gjort for å skille rollene ved å legge eierskapet til ett departement har bidratt til økt bevissthet om denne problemstillingen. Kvaliteten på beslutningene og tillitten til at forskjellige roller håndteres på en forsvarlig måte av staten kan også bedres gjennom informasjon om hvilke avveininger som har blitt gjort.

Selskaper med utelukkende et verdimaksimerende formål har ut fra utvalgets definisjon, ikke en rolle som virkemiddel i sektorpolitikken. Hensynet til helhetlig sektorforvaltning er derfor ikke et argument for at de skal ligge under sektormyndigheten. Der hvor spesifikt definerte mål skal ivaretas gjennom eierskapet er selskapene i hvert fall dels sektorpolitiske virkemidler. I utgangspunktet vil det være departementet/forvaltningsorganet som er ansvarlig sektormyndighet for det aktuelle spesifikke målet som er best egnet til å vurdere måloppnåelsen og handle gjennom eierskapet for å forbedre denne. Dette sikrer også helhetlig sektorforvaltning, men kan innebære at samme departementet er eier og regulator. En spesialisering til ett eiermiljø bidrar til et klarere skille mellom regulatorrollen og eierrollen som kan være hensiktsmessig i tilfeller der det aktuelle selskapet er konkurranseutsatt.

9.4 Konkretisering av mål

Utvalgets mandat omfatter selskaper som er hovedsakelig forretningsmessig orienterte. Staten som eier bør ha en oppfatning av hvilke forventninger dette gir grunnlag for å ha på porteføljenivå, det vil si for en gruppe selskaper, og på selskapsnivå.

9.4.1 Mål på porteføljenivå

En verdimaksimerende målsetning innebærer et krav om at verdiene på statens hånd vokser mest mulig, hensyn tatt til risikoprofilen. En slik verdivekst kan skje i form av at selskapene øker i verdi, og/eller ved at en del av verdiveksten utbetales som utbytte til staten. Staten vil være tjent med mål som indikerer hvor stor verdiveksten bør være for at staten skal være fornøyd med eierskapet som kapitalplassering. Siden det direkte eierskapet er langsiktig, vil det være utviklingen over tid som er relevant.

Under beskrivelsen av den rent verdimaksimerende målkategorien i kapittel 8.3.1, viste utvalget til at direkte eierskap kunne være et hensiktsmessig plasseringsalternativ for staten. En sammenligning med verdiveksten i andre plasseringsalternativ vil derfor være et utgangspunkt. Det vil være av pedagogisk verdi om et slikt sammenligningsgrunnlag er så enkelt som mulig og relevant som en alternativ investering av statens kapital. En mulig løsning kan således være å anvende forventet avkastning for Statens petroleumsfonds aksjeportefølje som sammenligningsgrunnlag. Dette vil om lag tilsvare et avkastningskrav basert på mellomlang norsk statsrente, lagt til 4 prosent risikopremie, jamfør Johnsens vurderinger i vedlegg 8.

Statens direkte eierskap består av større eierandeler i relativt få selskaper. Dette gir økt risiko i forhold til investeringer i Statens petroleumsfond som er basert på systematisk spredning av eierandelene for å redusere risikoen. En slik økt risiko ved direkte statlig eierskap kan tilsi høyere avkastningskrav. Samtidig må risikoen vurderes i forhold til statens samlede formuesforvaltning. Dersom det direkte statlige eierskapet gir en ønsket profil på statens plasseringer, er det ikke gitt at avkastningsmålet må oppjusteres på grunn av høyere risiko.

Vurderingen over kan stille seg annerledes der eierskapet også er begrunnet i et mål om nasjonal forankring. Statens eierandeler er i slike tilfeller, ut fra utvalgets forståelse i kapittel 8.3.2, begrunnet ut fra virksomhetens betydning i bransjer der Norge har særlige forutsetninger. Det er derfor et mål at eierskapet sikrer en norsk forankring av selskapets hovedkontor. Et slikt mål innebærer en bevisst satsning på sektorer der Norge har særlige forutsetninger, ut fra ringvirkninger dette medfører for industrien eller næringslivet i videre forstand. Det kan derfor argumenteres for at avkastningsmålene på porteføljenivå tilpasses de bransjeskjevheter som nasjonale særtrekk medfører. En sammenligning av verdiveksten i forhold til internasjonale næringssektorvektede aksjeporteføljer vil være mest velegnet. Vektene vil da reflektere sektorfordelingen i statens portefølje. Bruk av nasjonale indekser er mindre aktuelt fordi at store selskaper med statlige eierandeler selv vil kunne utgjøre en betydelig del av disse.

For eierandeler der spesifikt definerte mål ligger til grunn for statens eierskap, vil et avkastningsmål basert på samme prinsipper som rent verdimaksimerende eierandeler kunne gi et inntrykk av kostnadene forbundet med spesifikt definerte mål. Dette vil imidlertid gi lite meningsfylt informasjon på porteføljenivå siden de spesifikt definerte målene vil være av svært ulik karakter.

Dersom det er aktuelt å vurdere avkastningen for grupper av selskaper, vil utvalget anbefale at avkastningen på porteføljenivå sammenlignes med Statens petroleumsfonds aksjeportefølje for eierandeler med rent verdimaksimerende mål. Hvis staten har andre mål med eierskapet vil et slikt sammenligningsgrunnlag være mer problematisk. Der nasjonal forankring av virksomheten er et tilleggsmål, vil sammenligning med sektorvektede internasjonale indekser være et mulig alternativ.

9.4.2 Mål på selskapsnivå

Utvalget har merket seg at departementene i en viss utstrekning stiller opp avkastningskrav som benyttes i vurderingen av de mest forretningsmessig orienterte selskapene. Avkastningsmålene for de enkelte selskaper bør fastsettes ut fra selskapsspesifikke forhold.

Et utgangspunkt kan være en fastsettelse av avkastningsmål ut fra kapitalverdimodellen. Til grunn i denne modellen ligger risikofri rente. Siden direkte eierskap påfører staten en risiko, legges det til en risikopremie ut fra egenskaper ved selskapet. Størrelsen på en slik risikopremie er ikke en eksakt vitenskap. For mange selskaper vil en slik selskapsspesifikk risikopremie ikke avvike fra en forventet meravkastning på 4 prosent som ligger til grunn for slike diversifiserte porteføljer som Statens petroleumsfond. For selskaper med særskilt lav risiko, bør et lavere krav legges til grunn. Tilsvarende vil selskaper med høyere risiko, få et høyere avkastningskrav. Det vil her kunne være tilstrekkelig med en grovsortering, mer fingraderte avkastningskrav vil kunne gi et feil bilde av hvor eksakt det er mulig å kalkulere relevant risiko.

I børsnoterte selskaper kan en bransjespesifikk indeks være et vel så relevant mål som et avkastningskrav ut fra kapitalverdimodellen. Børsnoterte selskaper legger dessuten selv frem mål som blir vurdert av analytikere og andre aktører i kapitalmarkedet. Børsnotering gir løpende markedsmessig vurdering av virksomheten.

Det bør ikke gjøres noen tilpasning av avkastningsmålene ut fra eventuelle mål om nasjonal forankring. Selskapene bør verken belastes eller tilgodeses som følge av eierens investeringsvalg. Samme prinsipp bør legges til grunn for selskaper der spesifikt definerte mål skal ivaretas gjennom eierskapet. Her vil avvik fra forretningsmessige avkastningskrav basert på en kapitalverdimodell, kunne synliggjøre kostnader med spesifikt definerte mål. Dette kan gi grunnlag for en vurdering av om realisering av spesifikt definerte mål forsvarer kostnaden eventuell mindre avkastning medfører.

Utvalget vil derfor foreslå at det etableres avkastningsmål på selskapsnivå basert på risikofri rente og selskapsspesifikk risiko. Dette gir et uttrykk for kapitalens alternativkostnad. For børsnoterte selskaper vil bransjespesifikke indekser være mer relevante mål. For selskaper hvor det foreligger spesifikt definerte mål, vil fortolkningen av målrealiseringen måtte skje i lys av disse.

Slike generelle avkastningsmål er gode og enkle utgangspunkt for vurderingen av selskapenes resultater. Det er avkastningen i forhold til kravet over tid som er mest interessant, ikke kortsiktige svingninger. Slike målinger er også en sentral del av rapporteringen til Storting og offentlighet, som utvalget kommer tilbake til i vurderingen av demokratisk styring og kontroll, men er mindre anvendbare til eierens mer løpende oppfølging av selskapene.

Målet om å sikre en god industriell utvikling tilsier et separat og løpende fokus på et selskaps lønnsomhet og vekstmuligheter. For utviklingen av slike mål vil en mer inngående sammenligning av selskapenes lønnsomhet og strategiske situasjon i forhold til andre selskaper være hensiktsmessig. Selskapenes regnskapstall vil her være ett utgangspunkt. Analyser av selskapets utvikling over tid og i forhold til sammenlignbare selskaper hjelper eieren til å vurdere selskapets forretningsvirksomhet og ledelse ut fra et slikt mål. Utvalget mener at slike regnskapsbaserte sammenlignende analyser vil være et bidrag til den statlige eierens vurdering av det enkelte selskap. I kapittel 5 til 8 i Johnsens utredning, vedlegg 8, gis en gjennomgang av hvordan slike analyser kan utformes. Markedsverdier for børsnoterte selskaper har også verdi i det de gir informasjon om hvordan andre eiere vurderer selskapets drift og vekstmuligheter.

En vurdering av selskapets prestasjoner på bedriftsøkonomiske premisser bør som nevnt også være et utgangspunkt for selskaper med spesifikt definerte mål. Et slikt utgangspunkt vil imidlertid ikke gi et svar på om eventuelle dårlige prestasjoner i bedriftsøkonomisk forstand skyldes selskapets ledelse, eller kostnader ved spesifikke mål. En klar operasjonalisering og måling av oppfyllelse av eventuelle spesifikke mål, vil imidlertid gi et bedre grunnlag for en samlet vurdering av nettogevinster og kostnader. Regnskapsmessige skiller vil være et viktig bidrag til å klarlegge ressursbruken og vurdere den opp mot faktisk målrealisering. Kun der det ikke er mulig å skille ut ressursbruk og grad av måloppnåelse for spesifikt definerte mål, bør en nøye seg med å bruke avvik fra verdimaksimerende mål som en synliggjøring av kostnadene.

Utvalget har lagt til grunn at virksomhetene skal være ledende innenfor arbeidet med samfunnsansvar. Utvalget ser det ikke slik at samfunnsansvaret legger begrensninger på statens målfastsettelse, men at dette er forhold som det er aktuelt for staten å følge mer generelt fra eierposisjonen.

9.5 Beslutningsgrunnlag

Et godt beslutningsgrunnlag er en forutsetning for at den statlige eieren kan utøve eierrollen slik at målene realiseres. Delkapitlet inneholder utvalgets vurdering av behovet for kompetanse og informasjon.

9.5.1 Kompetansebehov

Organisering og forvaltning av eierskapet kan påvirke betingelsene for at tilstrekkelig eierkompetanse benyttes, utvikles eller rekrutteres. I et lite land må det også tas hensyn til vanskeligheter og kostnader med å utvikle flere miljøer med kompetanse innenfor samme bransje eller sektor.

Rendyrking av roller ved overføring av selskaper fra sektormyndigheten til ett eget eierskapsorgan kan ha kompetansekostnader ved at relevant bransjekompetanse hos sektormyndigheten ikke utnyttes i eierskapsutøvelsen. En slik bransjekompetanse kan være en forutsetning for et aktivt industrielt eierskap. En spesialisering i egne eierskapsorganer gir imidlertid bedre vilkår for å bygge opp kompetanse i håndteringen av eierskapssaker som er felles for selskaper uavhengig av bransje, for eksempel formelle og finansielle sider ved eierskapsforvaltningen. Der hvor staten har spesifikt definerte mål med eierskapet vil normalt ansvarlig sektormyndighet være best egnet til å vurdere realiseringen av disse. Det er således ikke entydig hvilken løsning som gir staten som eier det beste beslutningsgrunnlaget.

Valget mellom en sektorløsning eller en samling av eierskapet i ett departement er således en sammensatt vurdering. Det bør tas hensyn til velfungerende markeder, statlig risikohåndtering, forsvarlig rollehåndtering, samt ivaretagelsen av bransjekompetanse og generell eierkompetanse. Forekomsten av spesifikt definerte mål vil være et hensyn som kan tale for eierskapet forblir hos vedkommende sektordepartement. Utvalget mener at den utviklingen som har funnet sted i hovedtrekk har vært riktig. En samling av eierskapet har styrket den generelle forretningsmessige kompetanse som ligger til grunn for eierskapsutøvelsen og bedret statens rollehåndtering. Utvalget anser at det i vurderingene av fremtidige overføringer bør ligge en slik sammensatt vurdering som skissert over til grunn.

Utvalget legger til grunn at flere departementer har en eierrolle og kommer til å ha det i fremtiden. Det er derfor viktig med et samarbeide i eierskapsspørsmål slik at departementsfellesskapets eierkompetanse, og ikke bare det enkelte departements kompetanse, utnyttes best mulig. Et slikt samarbeid bør også ta sikte på å utvikle hensiktsmessige kriterier for utøvelsen av eierskapet. I denne sammenheng er det grunn til å understreke betydningen av et effektivt eierskap, og at negative prosesser rundt overføring av eierskap mellom departementer kan være uheldige. Utvalget vil anbefale at det opprettes organisatoriske løsninger som sikrer bedre utnyttelse av kompetanse og samordning på tvers av departementsgrensene.

Et argument som har vært fremført mot departementalt eie er at statlig regulering av lønns- og personalforhold ikke er egnet til å rekruttere og beholde ønskede medarbeidere. Utvalget har ikke fått informasjon som gir grunnlag for å foreslå særordninger vedrørende lønns- og personalforhold for det statlige eierskapet. Utvalget har ikke gått særskilt inn i problematikken, men antar at dersom handlingsrommet i eksisterende regelverk utnyttes, vil dette være tilstrekkelig til å rekruttere og beholde nødvendig kompetanse.

Det finner i dag sted en utstrakt bruk av eksterne rådgivningsmiljøer i eierskapssaker. Dette gir anledning til å kjøpe den beste kompetansen som eksisterer i markedet, men utvalget vil på generelt grunnlag fremheve statens behov for bestillingskompetanse til bruk for transaksjoner med rådgiver og kompetanse til å vurdere kvaliteten på innkomne råd. Slike problemstillinger er for øvrig ikke spesielle for staten som eier. Private selskaper og investorer må gjøre lignende avveininger når de bruker rådgivere. Sterk egen kompetanse kan redusere behovet for eksterne rådgivere, men eksterne rådgivere gir muligheter for fleksibilitet i perioder med stor arbeidsbelastning. Det vil også kunne ha en selvstendig verdi at en sak er vurdert av kompetansemiljøer utenfor sentralforvaltningen.

De mer konkrete kompetanseutfordringer vil være avhengig av egenskaper ved selskapene. I delprivatiserte selskaper kan andre eieres vurderinger utgjøre verdifull beslutningsstøtte for den statlige eieren. I børsnoterte selskaper følger i tillegg andre miljøer selskapet og bidrar med vurderinger som hjelper den statlige eieren i sin håndtering av eierskapet. Involverte låneinstitusjoner som følger selskapers utvikling vil også kunne være til hjelp for den statlige eieren.

9.5.2 Informasjonsbehov

Den statlige eierens informasjonstilfang ivaretas på forskjellige måter i ulike typer selskaper. Utgangspunktet er den ordinære selskapsrapporteringen i forbindelse med generalforsamling/foretaksmøte.

I deleide selskaper kommer ofte deltagelse på selskapets presentasjoner av kvartalsresultater m.v., møter med ledelsen i selskapet, investor relations-avdelinger, bedriftsbesøk, annen kontakt og oppdatering i saker av betydning i tillegg. I deleide selskaper må hensynet til likebehandling mellom aksjonærene ivaretas. Økende fokus på Corporate Governance-spørsmål har medført økt vekt på åpenhet og likebehandling overfor aksjonærerene fra selskapenes side, jamfør for eksempel punkt «13 Informasjon og kommunikasjon» i Norsk anbefaling for Eierstyring og selskapsledelse 1 . Et slikt fokus må forventes å forbedre statens så vel som andre eieres informasjonstilfang i deleide selskaper.

I heleide selskaper er det i flere tilfeller særskilte ordninger som sikrer statens informasjonstilfang. Dette kan være tiltak som egne eiermøter og annen uformell kommunikasjon mellom selskapet og eieren. Her er også hensynet til likebehandling i forhold til andre eiere fraværende.

Der hvor det ligger spesifikt definerte mål til grunn for eierskapet, vil en mer aktiv statlig eierrolle kunne være påkrevet. Det blir således av stor betydning at staten sikres god informasjon om selskapenes forvaltning, og griper inn der det er motstrid mellom statens og selskapenes vurderinger. §10-bestemmelser i vedtektene og statsforetakslovens særlige bestemmelser for å sikre eieren økt informasjon, se fremstillingen i kapittel 3.3 og 3.4, kan på denne bakgrunn være hensiktsmessig for slike selskaper. Sandutvalgets (NOU 2003:34) forslag for å styrke informasjonen fra statsforetak til eier gjøres også ut fra slike betraktninger.

Beskrivelsen av forvaltningen til utvalgte departementer i kapittel 6 tilsier at eierens informasjonstilfang er tilfredsstillende. Kontakt utenfor selskapets formelle organer er viktig for å sikre eieren informasjon til å forvalte eierskapet på en forsvarlig måte. Slik kontakt må finne sted innen de rammer selskapsformen, deleierskap og eventuell børsnotering setter. Hensynet til Stortingets kontroll av statsrådens eierskapsutøvelse tilsier også at styringen skjer gjennom selskapets formelle organer.

9.6 Utøvelse av eierrollen

Gitt at den statlige eieren har tilstrekkelig informasjon, kompetanse og metoder til å vurdere selskapet, oppstår spørsmålet om hva staten som eier bør gjøre for sikre at målene med eierskapet nås. Statens direkte eierskap i selskaper har enkelte kjennetegn som må ligge til grunn for diskusjonen om utøvelse av eierrollen. Det direkte statlige eierskapet er normalt av en langsiktig karakter og staten går ikke inn i eller ut av eierposisjoner ut fra vurderinger av selskapenes prestasjoner. Det direkte eierskapet omfatter blant annet selskaper hvor staten har hatt et engasjement siden industrireisningen i etterkrigstiden, etableringen av Norge som oljenasjon fra 1970-tallet og dereguleringen av andre sektorer fra 1990-tallet og fremover. Dette i motsetning til mer løpende kjøp og salg av eierandeler som bedrives av for eksempel Folketrygdfondet og især Statens petroleumsfond. (Sistnevnte investerer kun i utlandet.)

Staten viktigste virkemiddel for å realisere sine mål er således bruk av eierstyring overfor selskapet. I kraft av heleie eller dominerende eierandeler har staten avgjørende innflytelse på valg av styre, større investeringer, oppkjøp/fusjoner eller restrukturering, innskudd av ny kapital, utbyttepolitikk og soliditet.

I deler av litteraturen hevdes det at staten er en passiv eier, også når det gjelder denne formen for påvirkning av selskapene. Kombinert med manglende kapitalmarkedspress har enkelte hevdet at dette medfører at selskapene blir administrasjonsstyrte, og at dette har en negativ innvirkning på verdiskapningen i selskapene. Om staten har vært og er en passiv eier er et empirisk spørsmål. Verdiødeleggende passivitet følger ikke med nødvendighet av at staten er hel- eller deleier, men er betinget av hvordan eierskapsforvaltningen utformes. Hvilken grad av aktivitet som er nødvendig er også betinget av egenskaper ved selskapene. Børsnotering av en rekke store selskaper har for eksempel ført til at man får en løpende markedsmessig vurdering av virksomhetene.

Utvalget vil understreke at dagens organisering og forvaltning er i stadig utvikling. Eierskapsmeldingen (St.meld. nr. 22 for 2001-2002) har bidratt til en økt fokus på profesjonalisering av eierrollen ut fra et verdimaksimerende formål, blant annet gjennom statens 10 prinsipper for godt eierskap. Tilbakemeldinger til utvalget tyder på at disse prinsippene oppfattes som et godt grunnlag for videreutvikling av statens arbeid med eierrollen.

I det følgende vurderes fire eieroppgaver av betydning for utøvelsen av eierrollen ved direkte eierskap: deltagelse i valg av styre og bedriftsforsamling, styring fra eierposisjonen, utbyttepolitikk og kapitaltilførsel eller endringer i eierandeler.

9.6.1 Deltagelse i valg av styre og bedriftsforsamling

Et virkemiddel for å bedre selskapenes resultater vil være å arbeide for en best mulig sammensetning av styre og dels også bedriftsforsamling. Dersom staten ikke selv som eier vil gå aktivt inn i styringen gjennom selskapets organer, blir utvelgelsesprosessen av særlig stor betydning. Som utvalget vil komme tilbake til følger det av at eierskapet er organisert i et departement at det er begrenset hvor aktiv staten bør være når det gjelder styring fra eierposisjonen. Styrets og dels også bedriftsforsamlingens rolle i forhold til målrealiseringen vil således være helt sentral. Gode styrevalg fordrer klare meninger om selskapets finansielle og industrielle utviklingspotensiale, styrets innsats og en god oversikt over aktuelle styremedlemmer.

Statens innflytelse over styrets sammensetning varierer med eierandelen. En eierandel på over halvparten gir ut fra aksjelovgivningen muligheter til å bestemme styrets sammensetning alene, med unntak for de ansattes representanter. En vanlig praksis er imidlertid at aksjonærene i samarbeid, ofte gjennom en valgkomite, finner en styresammensetning alle kan stille seg bak.

Utvalget har mottatt enkelte innspill som tyder på at utvelgelsesprosessen i flere tilfeller er noe utilstrekkelig, med det resultat at styremedlemmene ikke fyller nødvendige behov. Utvalget vil presisere at dette først og fremst synes å gjelde heleide selskaper. Samtidig vektlegges det at staten synes å ha blitt mer profesjonell over tid når det gjelder styreutvelgelse også i slike selskaper. Systemet med at staten deltar i valgkomiteer i deleide selskaper med sikte på å bli enig med øvrige aksjonærer om en styresammensetning alle kan stille seg bak, synes å fungere bedre.

Innenfor en departementsorganisering, under statsrådenes ledelse, synes det viktigste bidraget til en bedre prosess å være en forbedring av de interne prosedyrene knyttet til styreutvelgelse og evaluering av denne. Det bør utarbeides klare retningslinjer ut fra målet med eierskapet i selskapet og styresammensetningen bør vurderes ut fra dette.

Hvilke hensyn som skal ivaretas ved styreutvelgelsen vil avhenge av målene med eierskapet. Godt kjennskap til norsk næringsliv eller samfunnsforhold, innsikt i internasjonale forhold, kompetanse om eventuelle spesifikt definerte mål som skal ivaretas, er eksempler på kvalifikasjoner som kan være av betydning. Ved utvelgelse av nye medlemmer bør departementet gjennomføre mer omfattende leteprosesser for å identifisere aktuelle styrekandidater og sikre større mangfold i styresammensetningen. Dagens leteprosesser synes å ha et forbedringspotensiale. Det bør også vurderes mekanismer som gjør det mulig for kandidater å melde sin interesse. Siden staten er eier i mange selskaper bør det også finne sted en erfaringsutveksling mellom statlige eiermiljøer av ulike kandidaters egnethet basert på evalueringer foretatt i og av styrene.

9.6.2 Styring fra eierposisjonen

Et annet virkemiddel for å realisere statens mål vil kunne være at en mer aktiv forvaltningsstrategi vurderes i den forstand at staten selv tar styreverv, initierer strategiske beslutninger eller foretar andre inngrep i forvaltningen av selskapet ved bruk av eierskapet. I likhet med i punktet over, vil statens styringsmuligheter i deleide selskaper være begrenset av statens eierandeler, jamfør kapittel 3. Samarbeide med øvrige aksjonærer i selskapet vil derfor kunne være nødvendig ut fra selskapslovgivningen, i tillegg til at slike medeiere kan bidra med ønsket kompetanse i vurderingene.

I kraft av betydelige eierposter må staten forholde seg til selskapets styre/revisor, forslag om større investeringer, oppkjøp/fusjoner eller restruktureringer, selskapets utbyttepolitikk og soliditet, og vurdere eventuell innskudd av frisk kapital. Staten deltar således i prosesser av stor betydning for selskapenes industrielle utvikling. En mer aktiv rolle vil kunne innebære at staten selv i økende grad tar initiativ til endringer på nevnte områder eller i større grad går inn i forvaltningen av selskapet.

Det kan på generelt grunnlag fremheves at staten som eier er i en posisjon der andre eiere i selskapet kan tro at staten har andre motiver enn de forretningsmessige. I tillegg begrenses mulighetene for aktivitet i delprivatiserte og børsnoterte selskap av andre aksjonærers rettigheter. Det stilles derfor store krav til profesjonalitet fra staten i eierrollen. Et aktivt eierskap krever betydelig forretningsmessig kompetanse. I den grad departementet ikke selv anser at de har tilstrekkelig kompetanse, vil dagens praksis være hensiktsmessig.

Et annet forhold som er utfordrende i forhold til en mer aktiv eierstrategi, er statsrådens ansvar overfor Stortinget. Som beskrevet i kapittel 5, er utgangspunktet at statsråden har ansvar for grunnleggende styring og kontroll med at virksomheten drives i samsvar med de rammevilkår Stortinget har fastsatt. Det har vært en alminnelig oppfatning at han ikke har politisk ansvar for forretningsmessige eller tekniske vedtak som etter selskapslovgivningen ligger til styret og ledelsen. Skillet mellom disse to utgangspunktene er uskarpt. Økende aktivitet fra eierdepartementets side vil i større grad eksponere statsråden for politisk ansvar. Forretningsmessig virksomhet innebærer også til dels stor risiko. Sett i sammenheng med det politiske ansvaret, gjør dette at høy eieraktivitet fra et departement kan være krevende.

Insentivproblemer i selskaper med statlig hel- eller deleie kan skape et behov for statlig eieraktivitet. Det faktum at staten er en stor eier som ikke selger eller kjøper på basis av selskapenes prestasjoner, medfører at trusselen om oppkjøp og tilhørende restrukturering er mindre. Dette kan lede til at strategiske beslutninger, for eksempel om fusjoner og fisjoner som er ønskelig ut fra et verdimaksimerende perspektiv, ikke vurderes på en hensiktsmessig måte i selskapets styre og ledelse. I slike tilfeller vil det kunne være aktuelt at staten i større grad enn i dag tar tak i strategiske saker som ordinært vil ligge under selskapets forretningsmessige ledelse. Erfaring viser at man må påregne at departementer er tilbakeholdne på dette området.

Fornuftige utformede avkastningskrav og utbyttepolitikk vil redusere behovet for aktivitet fra eierens side når det gjelder andre spørsmål vedrørende selskapets drift.

Utvalget fremmer ingen konkrete forslag om endringer på dette området, men konstaterer at forvaltningen i de senere årene synes å ha dreid mot en noe mer aktiv eierrolle der situasjonen vurderes å tilsi dette. Hensyn tatt til andre aksjonærers rettigheter og stilling, ser utvalget at dette har vært en riktig utvikling. En høyere involveringsgrad krever imidlertid betydelig kompetanse fra den statlige eieren og må vurderes nøye. En slik strategisk involvering, er noe ganske annet enn økt løpende statlig styring i saker som angår forvaltningen av selskapet.

Spesifikt definerte mål kan kreve særskilt oppfølging gjennom eierskapet og kan komme i konflikt med målet om bedriftsøkonomisk verdimaksimering. Det vil være en del av den statlige eierrollen å foreta avveininger mellom disse ulike måltypene. Dette kan tale for en mer aktiv statlig eierrolle overfor selskaper med slike mål.

Utvalget har vurdert endringer i dagens praksis med at embeds- eller tjenestemenn som behandler saker av vesentlig betydning for selskapet eller vedkommende bransje ikke skal være medlemmer i selskapets styrende organer. Andre eiere vil i større grad enn staten ta verv i selskapets organer for å ivareta sine interesser. Hvor hensiktsmessig dette er vil variere være både etter egenskaper ved selskapet og egenskaper med eieren. Om et slikt generelt forbud som eksisterer i dag skal videreføres, må dette i så fall begrunnes med at det er enkelte generelle trekk ved staten som eier, som taler mot representasjon. I Sverige er hovedregelen at departementstjenestemenn sitter i styrene for selskaper som ikke er børsnoterte.

Utvalget ser at statlig styredeltagelse i selskapene kan ha positive effekter ved at staten får forbedret informasjon om selskapet som kan gjøre det lettere for staten å sikre et verdimaksimerende mål. Styredeltagelsen gir også økt innflytelse over forvaltningen av selskapet. En innvendig mot styrerepresentasjon er at det vil kreve betydelig kompetanse fra eierens side, en type strategisk kompetanse som staten tradisjonelt sett ikke har lagt vekt på å ha. Dagens forvaltningspraksis tillater at staten fokuserer på eierrollen og behandlingen av spørsmål som angår eierskapet på et mer overordnet nivå. Når staten som dominerende eier tar styreverv, kan resten av styret oppfatte dette dit hen at statens representant i kraft av eierposisjonen får en større tyngde innad i styret enn kompetanse skulle tilsi. Styret som kollegium kan således bli svekket av en slik eierrepresentasjon. På den annen side kan den statlige representanten i for stor grad identifisere seg med selskapets interesse slik at evnen til å utføre kontrollerende eieroppgaver svekkes. Utad vil styrets, og dermed også selskapets, forretningsmessige troverdighet kunne svekkes, med rette eller ikke, dersom departementstjenestemenn tar plass i styrene.

Med selvstendig styreansvar, vil embeds- og tjenestemenn i departementet stilles i en annen situasjon i forhold til statsrådens politiske ansvar overfor Stortinget. Utvalget legger avgjørende vekt på at en statlig styrerepresentasjon vil gi statsråden økt ansvar for selskapets forretningsmessige disposisjoner. Risikoen i forretningsmessig virksomhet og et mer direkte ansvar for statsråden vil måtte forventes å føre til en sterkere statlig kontroll med selskapene som neppe vil være hensiktsmessig ut fra en verdimaksimerende målsetning. Ved å organisere virksomhet i selskapsform har en vektlagt hensynet til økt forretningsmessig frihet i forhold til om virksomhetene skulle vært en del av sentralforvaltningen. Det har som nevnt over vært en gjennomgående oppfatning i utredningene og stortingsdebattene at det ikke vil være mulig - eller i alle fall ikke hensiktsmessig - å knytte politisk ansvar for regjeringen til forretningsmessige eller tekniske vedtak i statsselskapene som etter selskapslovgivningen hører under selskapets styre og daglige leder. Denne balansen ville forrykkes dersom staten tar verv i styret. Medansvaret staten får vil også eksponere staten i større grad i forhold til reglene for gjennomskjæring i aksjelovgivningen. Utskiftninger i styret som følge av misnøye vil også begrenses dersom statens representant selv sitter i styret.

Utvalget har kommet til at dagens norske praksis, hvor embeds- og tjenestemenn ikke deltar i styrene, bør videreføres. Konklusjonen vil gjelde tilsvarende for bedriftsforsamlingen. En videreføring av dagens praksis gjør det imidlertid viktig for den statlige eieren å sikre seg tilstrekkelig informasjon om virksomheten og å vurdere om styret bidrar til å ivareta statens mål.

Dagens praksis med at staten deltar i valgkomiteer i deleide selskaper er hensiktsmessig og bør videreføres. Deltagelsen er særlig viktig ut fra at staten som eier ikke fremmer sine egne interesser i selskapet gjennom styredeltagelse. Et slikt engasjement fra staten bør ikke være egnet til å svekke tilliten blant andre investorer dersom det er klart at staten legger forretningsmessige kriterier til grunn for sitt arbeide.

Der hvor spesifikt definerte mål ligger til grunn for statens eierskap, kan vurderingen av om staten som eier bør ta styreverv stille seg annerledes enn for øvrige selskaper. Statlig styredeltagelse gir anledning til å delta mer aktivt i avveininger mellom bedriftsøkonomiske og andre spesifikke mål der dette kommer på spissen, i tillegg til at statens informasjonssituasjon bedres. Utvalget legger imidlertid også for slike selskaper avgjørende vekt på motargumentene skissert over.

9.6.3 Utbyttepolitikk

Statens utbyttevedtak i heleide selskaper har i flere tilfeller vært kritisert for at det ikke tas tilstrekkelig hensyn til selskapenes investeringsbehov. En fornuftig utformet utbyttepolitikk kan være et virkemiddel for å disiplinere selskapet. I et styringsperspektiv kan utbyttepolitikken fra eierens side være et viktig bidrag til å sikre at ledelsen ikke disponerer mer eller mindre av det årlige overskuddet enn det som er nødvendig for å finansiere lønnsomme vekstmuligheter. Utbyttepolitikken blir således et middel til å styre kapitaliseringen av selskapet. Tilbakeholdt utbytte (egenkapitalfinansiering) er en av flere kilder et selskap har til å finansiere virksomheten. Utbyttepolitikken bør således vurderes i sammenheng med selskapenes øvrige finansieringsmuligheter.

I deleide selskaper vil det normalt være selskapets ledelse og styre som utformer og annonserer en utbyttepolitikk for selskapet. Etter selskapslovgivningen kan det ikke fastsettes høyere utbytte enn styret har foreslått eller godtar. Rollen til den statlige eieren vil være å signalisere utbytteforventninger overfor selskapet. I børsnoterte selskaper vil det også være selskapene som utformer en utbyttepolitikk ut fra kravene i kapitalmarkedet. Den statlige eieren vil være en del av dette markedet og bør gi uttrykk for sine forventninger.

I heleide selskaper, statsaksjeselskap og statsforetak, er generalforsamlingen/foretaksmøtet ikke bundet av styrets forslag. I kraft av heleie vil heller ikke statens forventninger til utbytte måtte veies opp mot ønskene til andre eiere. I heleide selskaper er det derfor opp til staten alene, eventuelt i samarbeid med styret, å utforme en utbyttepolitikk. Staten utformer for flere heleide selskaper sin utbyttepolitikk som en andel av det aktuelle årsresultatet. En hardere utbyttepolitikk, som skissert av Johnsen, vedlegg 8, kapittel 6.4, vil kunne innebære at politikken utformes som en forventet andel av et normalt overskudd. Utbytteandelen av de enkelte års overskudd vil således øke ved et unormalt lite overskudd og vise versa. Selskapenes finansplasseringer vil fungere som en utjevnende buffer mellom spesielt gode og spesielt dårlige år.

Et utgangspunkt for en god industriell utvikling er at selskapene har kapital til å finansiere lønnsom vekst. Hvilken utbytteandel som er fornuftig vil således variere med selskapets situasjon. De fleste større, internasjonale selskaper betaler gjennomgående 30 til 50 prosent av gjennomsnittlige overskudd over tid i utbytte, jamfør Johnsens utredning. For modne selskaper med få lønnsomme investeringsmuligheter vil det være naturlig for eierne å forvente en høyere utbytteandel. Null eller svært lav utbytteandel er vanlig i vekstfaser hvor investeringsbehovet normalt overgår inntjeningen og det er få alternative finansieringsmuligheter.

Utvalget ser at en utbyttepolitikk basert på en andel av resultatet i utgangspunktet kan være fornuftig for å sikre at ledelsen ikke disponerer mer av det årlige overskuddet enn det som er nødvendig for å finansiere lønnsomme vekstmuligheter. Om en skal ta utgangspunktet i det faktiske årlige overskuddet eller et gjennomsnittlig/normalt resultat bør vurderes ut fra selskapenes alternative finansieringsmuligheter. Tilbakeholdt utbytte er en av flere kilder til kapital og må således ses i sammenheng med disse, noe utvalget kommer tilbake til i neste avsnitt. Dette innebærer også at en utbyttepolitikk definert som ved en andel av årsresultatet, bør gi rom for unntak begrunnet i selskapets finansielle situasjon.

Dagens faktiske utbyttevedtak i heleide selskaper avviker i flere tilfeller fra utbyttepolitikken, noe som fortjener nærmere drøftelse. Statens utbyttevedtak har blitt kritisert for å være for høye og for uforutsigbare i heleide selskaper. Dette har sammenheng med reglene som gir generalforsamlingen/foretaksmøtet avgjørende myndighet når det gjelder utbytte. Aksjelovens §20-5 nr. 4 allmennaksjelovens §20-4 nr. 4 bestemmer at generalforsamlingen i statsaksjeselskap og statsallmennaksjeselskap ikke er bundet av styrets eller bedriftsforsamlingens forslag om utdeling av utbytte. Statsforetakslovens §17 har samme innhold. Reglene medfører at utbyttet indirekte fastsettes i behandlingen av statsbudsjettet der det ses i sammenheng med finansiering av offentlige utgifter. Utbytte kan finansiere økte statlige utgifter uten økte bidrag fra Statens petroleumsfond. Slike likviditetshensyn vil i mange tilfeller også tas av private eiere, dette er imidlertid ikke ensbetydende med at det er godt eierskap i det enkelte selskap.

Selv om spørsmål om utbyttepolitikk er komplekse og må ses i sammenheng med selskapets øvrige finansieringsmuligheter og vekstmuligheter, er det ikke vanskelig å se at uforutsigbarhet knyttet til utbyttevedtak fra eieren er problematisk ut fra en verdimaksimerende målsetning. Uforutsigbarheten i forhold til vedtatt utbyttepolitikk gjør strategisk planlegging vanskelig fordi den reduserer oversikten over selskapets finansielle handlingsrom. Dagens regelverk og praksis for heleide selskaper bidrar således negativt til en verdimaksimerende målsetning.

I deleide selskaper vil utbytte i stor grad bli fastlagt av styret, slik at statens rolle i slike selskaper er å fremme sine forventninger overfor selskapet på lik linje med andre aksjonærer. Det er opp til styret å veie disse forventninger opp mot selskapets finansielle situasjon. Aksjonærene står fritt til å foreslå utskiftninger i styret dersom de er uenige i denne vurderingen. Utbyttebestemmelsene for deleide statlige selskaper er asl./asal. §8-2, som stadfester at det ikke kan utdeles høyere utbytte enn styret har foreslått eller godtar. Innenfor rammene av styrets forslag kan bedriftsforsamlingen fastsette det høyeste beløpet som kan utdeles som utbytte. Grunnen til at styret skal ha et avgjørende ord når det gjelder utdelingsadgangen, er styrets ansvar for selskapets økonomi og for andre interesser som knytter seg til selskapet enn aksjeeierinteresser 2 . Det er også vist til styrets plikt å påse at selskapet har et kapitalgrunnlag som står i et forsvarlig forhold til risikoen ved og omfanget av selskapets virksomhet.

I denne sammenheng er det også viktig å understreke at både statsforetak og statsaksjeseselskap kan gå konkurs uten at staten står ansvarlig med mer enn innskutt kapital. Konkurs og akkorder har også forekommet for statsaksjeselskapers vedkommende. Hensynet til kreditorene er et argument for at staten ikke skal overstyre styrets vurdering når det gjelder utbytteutbetalinger. Dagens regelverk kan skape usikkerhet hos selskapenes kreditorer og ha negativ innflytelse på selskapenes lånevilkår.

Begrunnelsen for særreglene for statsaksjeselskap og statsforetak har vært at det er særskilte hensyn knyttet til styring og kontroll når staten eier. Utvalget mener at dette hensynet ikke forsvarer en opprettholdelse av bestemmelsene fordi at eieren, så vel ved en eventuell uenighet om utbytteforhold, som i andre saker, vil kunne foreta styreendringer. Utvalget vil således anbefale at aksjelovens normalregler for utbyttebeslutninger også anvendes for statsaksjeselskaper og statsforetak.

Dette forhindrer ikke at staten kan ha en utbyttepolitikk for det enkelte selskap på lik linje med dagens nivåer, eventuelt høyere eller lavere. Styret må forholde seg til utbyttepolitikken, men er selv ansvarlig for de maksimale rammene det enkelte år. Dette sikrer også at styrets ansvar for selskapets økonomi er mer i pakt med deres beslutningskompetanse enn ved dagens ordning. Utvalgets forslag knyttet til å endre reglene for utbyttevedtak berører de heleide selskapsformene og gjelder også virksomhetene med hovedsakelig andre mål enn bedriftsøkonomisk verdimaksimering.

9.6.4 Kapitaltilførsel eller endringer i eierandeler

Den følgende fremstilling tar utgangspunkt i en situasjon der staten har verdimaksimering som eneste mål med eierskapet. Tilpasninger ut fra nasjonal forankring eller spesifikt definerte mål, drøftes i to egne underkapitler.

Tilførsel av kapital til statlige selskaper eller endringer i eierandeler kan bli gjenstand for betydelig politisk diskusjon. Store eierandeler eller heleie gir staten mulighet til å styre selskapets kapitaltilgang gjennom eiermakten. Statens beslutninger vedrørende endringer i eierskapet må tilfredsstille bestemte bedriftsøkonomiske kriterier for å ivareta mål om verdimaksimering og en god industriell utvikling for selskapene. Forenklet sett må staten bidra til en effektiv kapitalstruktur i den forstand at selskapet har muligheter til å realisere en god industriell utvikling uten at det statlige eierskapet blir en ulempe. Likeledes må fusjoner og fisjoner samt andre strukturelle grep utelukkende vurderes ut fra en verdimaksimerende målsetning. Dynamikken i næringslivet tilsier også at beslutninger om kapitaltilførsel eller endringer i eierandeler må fattes med en viss hurtighet.

Dersom selskapene har verdiskapende investeringsmuligheter, bør ikke den statlige eieren være til hinder for at disse realiseres. Selskapenes kostnader ved og muligheter til gjeldsfinansiering må vurderes i sammenheng med intern egenkapitalfinansiering og tilførsel av egenkapital fra staten eller andre eiere.

Johnsen, vedlegg 8, kapittel 6, gir en vurdering av kostnadene ved ulike typer finansiering. Utbyttepolitikken og utbyttevedtakene påvirker selskapenes muligheter for intern egenkapitalfinansiering av lønnsom vekst. For privateide selskap poengteres det at interne midler utgjør gjennomsnittlig 60 til 80 prosent av vekstfinansieringen i de fleste OECD-land. Ekstern ny egenkapital er av mindre betydning på grunn av store emisjonskostnader. Slike kostnader er et argument for lave utbyttebetalinger for selskap med et lønnsomt vekstpotensiale. For ikke børsnoterte selskap, herunder heleide statlige selskap, unngår en de økonomiske kostnadene ved en børsemisjon. Dette kan tale for relativt høye utbytteandeler for å disiplinere selskapet og gi eieren en bedre kontroll over selskapets investeringer i form av kontroll ved ny kapitaltilførsel. Kapitalinnskudd i selskaper med statlige eierandeler kan påvirkes av politiske vurderinger. I en situasjon der et selskap har verdiskapende investeringsmuligheter vil en kombinasjon av høye utbyttevedtak og manglende kapitaltilførsel kunne være skadelig for verdiskapingen. Private selskaper vil kunne henvende seg til kapitalmarkedet for nye kapitalinnskudd og er normalt ikke avhengig av aksept fra en bestemt eier.

Gjeld er en alternativ finansieringskilde for et selskap. I likhet med utbyttepolitikken kan gjeldsfinansiering bidra til å disiplinere investeringsvalgene til selskapenes ledelse. En for høy gjeldsgrad kan redusere muligheten til å gjennomføre fremtidige investeringer og må vurderes i sammenheng med eierens utbyttepolitikk og kapitaltilførsel. En lav gjeldsgrad er, ut fra Johnsens argumentasjon, i utgangspunktet ikke problematisk gitt at eierne disiplinerer selskapet.

Statens handlemåte i forhold til kapitalinnskudd og utbyttepolitikk og årlige utbyttevedtak kan ut fra argumentasjonen over ha stor betydning for heleide og deleide selskapers industrielle utvikling. Utfordringene går i to retninger. En stat med «stort hjerte og dype lommer» vil kunne bidra til lav avkastning og ulønnsomme vekstinvesteringer. Dette har i manges øyne vært svakheten ved staten som eier tradisjonelt. En annen utfordring er at staten gjennom sitt eierskap kan hindre verdiskapende vekst gjennom å blokkere for tilførsel av kapital som er forretningsmessig ønskelig. Potensialet for dette er særlig stort i heleide selskaper der høye utbytteutbetalinger hindrer egenfinansiert vekst, samtidig som kapitaltilskudd fra staten, eventuelt andre eiere gjennom delprivatiseringer, synes vanskelig gjennomførbare som følge av politisk uenighet. En slik blokkering kan innebære at målet om verdimaksimering ikke nås som følge av kapitalmangel.

For å beskytte statens investering og sikre selskapet en god industriell utvikling, er det derfor vesentlig at statens eierskap ikke er til hinder for at selskapet får realisere verdiskapende investeringsmuligheter. Dette innebærer ikke at staten ukritisk skal tilføre selskapene kapital. Som aksjonær er det en viktig del av eierrollen for staten å kritisk vurdere om selskapets investeringsstrategier er verdiskapende. I selskaper med private eiere er en viktig beslutningstøtte at disse er villige til å bidra tilsvarende ved en kapitaltilførsel.

I den grad selskapene har et egenkapitalbehov kan dette sikres på to måter, ved siden av egenfinansiering gjennom utbyttepolitikken. For det første kan staten skyte inn egenkapital, i deleide selskaper eventuelt på lik linje med private eiere uten at statens eierandel endres. Det andre hovedalternativet er at statens eierandel reduseres ved en emisjon og private eieres andel øker. Valget mellom disse to hovedalternativene for staten vil delvis kunne være knyttet til politisk-prinsipielle betraktninger knyttet til størrelsen på det statlige eierskapet, direkte eierskap som spareform, situasjonen i det norske kapitalmarkedet med videre. Det er imidlertid dårlig eierskap for det enkelte selskap dersom uenighet i forhold til nevnte hovedalternativer hindrer en egenkapitaltilførsel som er hensiktsmessig ut fra et forretningsmessig perspektiv.

Ovennevnte beslutninger kan være komplekse fra et faglig perspektiv, også for private eiere. Det kan derfor ikke i alle tilfeller forventes at slike beslutninger kan fattes innenfor et kort tidsrom, slik selskapenes forventninger peker i retning av. Når den statlige beslutningsprosessen hevdes å ta urimelig lang tid og å være uforutsigbar, må nok dette forstås på bakgrunn av at beslutningene skal behandles på flere nivåer og medfører vanskelige politiske vurderinger knyttet til statlig eierskap som sådant. Departementale konsultasjonsprosesser, regjeringsbehandling, i tillegg til stortingsbehandling, kan bidra til at andre hensyn enn verdimaksimering bringes inn i saksbehandlingen. En slik saksbehandlingsprosess må i utgangspunktet ses som en styrke ved at demokratisk valgte myndigheter gis anledning til å ta standpunkt til sakene, samt at ulike hensyn veies opp mot hverandre i departementssystemet før beslutning fattes. Slike beslutningsprosedyrer er mindre formålstjenlige dersom det politisk fastsatte målet med eierskapet er verdimaksimering.

Dette taler for at beslutningene bør gjøres av ansvarlig statsråd med støtte fra andre departementer med forretningsmessig kompetanse. Eventuelt er et mulig virkemiddel for å forbedre saksgangen i regjering og forvaltning at de mest berørte statsråder og departementer i eierskapssaker etablerer et fast samarbeide. Utvalget anser imidlertid at organiseringen av regjeringens interne arbeidsform og prioriteringer ligger utenfor utvalgets mandat.

Saksgangen mellom regjering og Storting er et område av stor betydning som følge av Stortingets sentrale rolle som bevilgende myndighet og reglene som gir Stortinget innflytelse ved endringer av det statlige eierskapet, jamfør fremstillingen i kapittel 5. Avgivelse av fullmakter med tilhørende bevilgningsvedtak fra Stortinget til ansvarlig statsråd er et virkemiddel som kan vurderes for å redusere saksbehandlingstiden og for at beslutningene skal skje ut fra en forretningsmessig logikk. For eierandeler som utelukkende har et verdimaksimerende mål, er resultatoppnåelsen relativt lett målbar og vurderingen av ren faglig karakter. Dette kan tale for at fullmakter anvendes i større utstrekning enn i dag.

Fullmaktene bør enten gi staten mulighet til å redusere eierandelen dersom dette er hensiktsmessig for en forretningsmessig utvikling eller til å øke eierandelen/skyte inn kapital på samme grunnlag. Fravær av andre mål enn verdimaksimering muliggjør vide fullmakter når det gjelder å redusere eierskapet i forbindelse med emisjoner. Dersom staten ønsker å øke eksponeringen i slike eierandeler, for eksempel ut fra at det er en hensiktsmessig kapitalplassering eller ønsker om å korrigere for svikt i kapitalmarkedene, bør tilsvarende vide fullmakter kunne gis når det gjelder å øke eierandelene eller skyte inn mer kapital på lik linje med eventuelle andre aksjonærer. Det bør imidlertid være en avgjørende betingelse for bruk av fullmaktene at de får anvendelse i situasjoner der hensynet til selskapets finansielle og industrielle situasjon, ut fra en forretningsmessig vurdering, tilsier det.

Som eier kan staten også bli stilt overfor forslag om fusjoner og fisjoner begrunnet i et verdimaksimerende mål. Også i slike disposisjoner bør det kunne gis fullmakter til at staten som eier kan delta gitt at staten ikke har andre mål med eierskapet.

Kapitaltilførsel fra staten til selskaper krever i utgangspunktet særskilte budsjettvedtak. En fullmakt til å delta i nevnte endringer ville ha liten verdi, hvis stortingsbehandling var nødvendig av budsjettmessige hensyn. Det må derfor stilles til rådighet nødvendig kapital sammen med fullmaktene.

Særlig i en situasjon med mindretallsparlamentarisme, vil en avgivelse av fullmakter også ha en politisk dimensjon. Det kan ha formodningen mot seg at et flertall på Stortinget vil avgi fullmakter til en statsråd fra et parti med et avvikende syn enn stortingsflertallets. Selv om Stortinget avgir slike fullmakter kan det argumenteres med at saker av viktighet blir vurdert av regjeringen på basis av politiske hensyn og ut fra de ulike departementenes roller. Dersom det fastsettes at et selskap utelukkende har verdimaksimerende mål, kan imidlertid en slik avgivelse av fullmakter skje på betingelse av at de skal ivareta et slikt mål. Utvalget vil også ved sin rapporteringsløsning skissere ordninger som bidrar til Stortingets kontroll med at eierskapet forvaltes på forretningsmessig basis.

På denne bakgrunn mener utvalget at den beskrevne fullmaktsordningen kan fungere for eierandeler med et rent verdimaksimerende mål. Ordningen vil innebære at det etableres en fullmaktstruktur der ansvarlig statsråd har fullmakter til å gjennomføre endringer i eierandeler og /eller tilføre kapital. Fullmaktene vil kun få anvendelse der hensynet til selskapets finansielle og industrielle situasjon, ut fra en forretningsmessig vurdering, tilsier det. Dette vil innebære en vesentlig utvidelse av fullmaktsbruken i forhold til dagens praksis.

Fullmaktssituasjonen har også konsekvenser for statsrådens informasjonsplikt overfor Stortinget og offentlighetslovgivningen. Det er grunnleggende konflikter i forhold til statsrådens informasjonsplikt og nødvendigheten av forretningsmessig konfidensialitet. For eksempel vil offentlig behandling kunne påvirke markedets prissetting på en måte som er ugunstig for staten som eier. Videre vil kurssensitiv informasjon (innsideinformasjon) ikke kunne behandles i full offentlighet ut fra verdipapirhandel-lovgivningen. Ved økt fullmaktstildeling ville dette dilemmaet overfor statsrådens informasjonsplikt bli mindre.

En annen type saker vil gjelde beslutninger om å øke eller redusere det statlige eierengasjementet ut fra andre formål enn å øke verdimaksimeringen i selskapet. Dette vil være beslutninger som baseres på prinsipielle betraktninger knyttet til størrelsen på det statlige eierskapet, direkte eierskap som kapitalplassering, situasjonen i det norske kapitalmarkedet med videre. I den grad endringer i eierskapet er drevet av at det skal bli større eller mindre, er det naturlig med en avklaring i Stortinget som i dag. For slike endringsfullmakter er det vesentlig at det ikke gis begrensninger som kan hindre et nedsalg eller oppkjøp basert på en verdimaksimerende strategi. Slike begrensninger kan gjelde tidsperspektivet på nedsalget/oppkjøpet eller måten det skal skje på. Dette bør gjøres ut fra en løpende forretningsmessig vurdering.

9.6.4.1 Tilpasninger ut fra mål om nasjonal forankring

Eierandelene med nasjonal forankring som mål forutsettes å ha stor betydning for norsk økonomi. Det er derfor også ut fra et samfunnsøkonomisk perspektiv viktig at det statlige eierskapet ikke bidrar negativt til selskapenes industrielle utvikling. Spørsmål knyttet til utbyttepolitikk, gjennomføring av kapitaltilførsel eller andre endringer i eierandeler får således særlig stor betydning. Målet om nasjonal forankring har også særskilte implikasjoner i enkelte eierskapssaker.

Ivaretagelsen av statens mål med eierskapet i slike selskaper krever i utgangspunktet en eierandel på 34 prosent av aksjene i selskapet. Dette gir adgang til å blokkere vedtektsendringer. Vedtektsendringer av særlig relevans for denne kategorien av selskaper kan være lokalisering av selskapets forretningskontor eller formålsparagrafens regulering av hva slags type virksomhet selskapene skal drive. En eierandel på over to tredeler gir adgang for staten selv til å endre vedtektene. En eierandel på over halvparten gir alminnelig flertall. Eksempler på beslutninger som fattes med alminnelig flertall er godkjenning av årsregnskap, vedtak om utdeling av utbytte innenfor de rammer som er satt av styre og bedriftsforsamling og valg av styremedlemmer.

En eierandel i selskapet på noe over en tredel sikrer bare lokaliseringen av selskapets forretningskontor i henhold til aksjelovgivningen. For at hovedkontoret skal ha den ønskede rolle som et viktig beslutningssentrum, må rammebetingelsene for virksomheten være slik at det er ønskelig å ha hovedadministrasjonen i Norge. I den grad staten ønsker full kontroll med styresammensetningen i selskapet, er en eierandel på noe over halvparten nødvendig. I deleide selskaper er imidlertid den ordinære prosedyren at staten deltar i en valgkomite sammen med private eiere med sikte på å oppnå enighet om styresammensetning. Dette gjør at kravet om alminnelig flertall får mindre relevans.

Erfaringene fra politisk debatt viser at det kan være ulike syn på hvilken eierandel det er behov for i slike selskaper. Høyere eierandeler enn 34 prosent kan bli begrunnet med at det er en hensiktsmessig kapitalplassering. Det er også blitt fremholdt at staten i så fall kan medvirke til fusjoner eller andre strukturelle transaksjoner med andre selskaper, og samtidig ha rom for å redusere sin eierandel ned til 34 prosent som et minimumsnivå. På den annen side er det eksempler på at staten som eier har vedtatt fusjoner som umiddelbart har brakt eierandelen under en tredel, men at Stortinget har forutsatt at staten kjøper seg opp igjen til 34 prosent.

En eierandel på 51 prosent kan begrunnes med at staten får et flertall som kan brukes til å styre selskapets utvikling mer aktivt enn ved negativ kontroll. Ved en lavere eierandel kan det også være frykt for at andre eiere oppnår alminnelig flertall og benytter det til å styre selskapet ut fra sine interesser. På den annen side kan det vises til at en eierandel på 34 prosent vil være helt dominerende i børsnoterte selskaper med ellers spredt eierskap, og at dette normalt er nok til å sikre alminnelig flertall på generalforsamlinger. Det kan også argumenteres for at en slik eierandel gir markedet et signal om at det utelukkende er den nasjonale forankringen staten er opptatt av, fordi den logisk henger sammen med lokalisering av hovedkontor.

Slike ulike prinsipielle syn gjør at det i de fleste tilfelle neppe er aktuelt å gi fullmakt til å passere de relevante grensene i aksjelovgivningen uten at saken stortingsbehandles. I intervallene mellom disse grensene bør det imidlertid kunne gis fullmakt til å redusere eller øke eierandelene eller delta i kapitalutvidelser etter nærmere bestemmelser dersom dette er hensiktsmessig for det verdimaksimerende formålet og selskapets industrielle utvikling. Hvilket av alternativene som velges er av mindre betydning for selskapets utvikling.

Beslutninger som krever vedtektsendringer, som for eksempel fusjon, må legges frem for generalforsamlingen. Slike saker vil derfor av eieren kunne vurderes i sammenheng med målet om nasjonal forankring. Flere slike saker av strukturell karakter kan være vanskelig å forutse i et fullmaktsystem. Det vil i så fall være naturlig med en stortingsbehandling som i dag. Slik stortingsbehandling vil også gi anledning til ny vurdering av målene med eierskapet.

Utvalget anbefaler således å utvide bruken av fullmakter også for eierandeler hvor det er mål om nasjonal forankring. Dette innebærer at det bør kunne utarbeides fullmaktskorridorer innenfor de aktuelle flertallsgrensene i selskapslovgivningen. Utvalget antar således at disse fullmaktene bør være noe snevrere enn for selskaper med et rendyrket verdimaksimerende formål. Begrunnelsen er målet om nasjonal forankring og de vanskelige og betydningsfulle strategiske avveininger som i enkelte tilfeller må gjøres. En slik fullmaktspraksis vil være en videreføring av en type beslutninger som er truffet av Stortinget tidligere. I kapittel 6 er det vist hvordan det for flere selskaper er gitt fullmakter for regjeringen eller departementet til å selge seg ned eller kjøpe seg opp innenfor visse grenser.

I saker hvor stortingsbehandling fortsatt skal gjennomføres er det viktig at beslutningsprosedyrene mellom Storting og regjering er gode. I enkelte tilfeller er det naturlig å foreta drøftinger der regjeringen allerede har en fullmakt, i andre tilfeller vil det være aktuelt å gå gjennom ulike sider ved en sak som tenkes lagt frem for Stortinget. Slike forhåndskonsultasjoner vil kunne bidra til at staten fremstår som en mer enhetlig eier og gi økt tillit i markedene.

Utvalget har lagt til grunn at selskapene skal utvikle seg på fullt ut forretningsmessig basis, gitt en forankring av hovedkontoret i Norge. Selskapenes kjøp og salg eller opprettelse og nedleggelse av virksomheter innenlands og utenlands forutsettes således gjort på forretningsmessig basis av selskapene. Dette er også saker som naturlig hører hjemme under selskapets ledelse i forhold til selskapslovgivningen. Det statlige engasjementet i slike saker vil primært være knyttet til selskapenes nasjonale rammebetingelser.

9.6.4.2 Tilpasninger ut fra spesifikt definerte mål

Der hvor spesifikt definerte mål ligger til grunn for eierskapet, vil utbyttepolitikk, kapitaltilførsel og andre endringer i eierskapet kunne bero på komplekse avveininger mellom bedriftsøkonomiske og spesifikt definerte mål. Utvalget anser at slike avveininger mellom potensielt motstridende hensyn, prinsipielt sett hører hjemme på politisk nivå. Det kan ikke forventes at det er mulig å finne klare, legitime løsninger ut fra et faglig perspektiv på en avveining mellom bedriftsøkonomiske og andre mål. Dette har også konsekvenser for hvilken grad av delegasjon som er forsvarlig. Utvalget vil på denne bakgrunn ikke foreslå endrede fullmaktsordninger fra dagens praksis for denne gruppen av eierandeler på generell basis. Dette må vurderes fra selskap til selskap. Som nevnt i kapittel 8.3.3, kan det imidlertid være slik at spesifikt definerte mål realiseres ved at virksomheten driver på forretningsmessig basis innenfor en bestemt sektor uten at det legges øvrige begrensninger på virksomheten. Situasjonen er da relativt lik der hvor staten har mål om nasjonal forankring. Dette kan i slike tilfeller tilsi at fullmaktskorridorer anvendes også for eierandeler med spesifikt definerte mål.

I forbindelse med endringer i statens eierskap vil utvalget fremheve at bruk av eierskapet til å realisere spesifikt definerte mål der disse går på bekostning av bedriftsøkonomisk verdimaksimering, vil være kontroversiell overfor private eiere. Dersom staten har slike mål med sitt eierskap kan det være hensiktsmessig med heleie, også av hensyn til minoritetsvernet i aksjelovgivningen.

9.7 Stortingets og regjeringens styring og kontroll

Statsrådens og regjeringens styringsgrunnlag er i utgangspunktet godt ivaretatt ved en departementsordning fordi ansvarlig statsråd eller den som får fullmakt representerer staten i generalforsamlingen/foretaksmøtet, med det potensialet for bruk av eiermakten som dette gir. Utvalget har ikke funnet systematiske svakheter i informasjonsgrunnlaget til eierskapsforvaltningen, men har pekt på betydningen av kompetanse og konkretisering av mål for å sikre en hensiktsmessig styring fra eierposisjonen. Dette sikrer også nødvendig kontroll med selskapene.

De skisserte endringene innenfor rammen av dagens organisering i delkapitlene over, har heller ikke avgjørende betydning for regjeringens og den ansvarlige statsråds styring av selskapene. Den foreslåtte endringen når det gjelder utbyttevedtak vil imidlertid påvirke styringen i heleide selskaper. Som eneeier av selskapene vil imidlertid muligheten til å skifte ut aksjonærvalgte medlemmer i styret være et sterkt virkemiddel ved misnøye med måten styret disponerer selskapets resultater på.

Stortingets styring med eierskapet har sin basis i bevilgningsmyndigheten og i at saker som medfører endringer i statens eierskap i stor utstrekning skal stortingsbehandles. Stortingets styring er i stor grad basert på behandling av enkeltsaker knyttet til forvaltningen av hvert enkelt selskap, i mindre grad overordnede strategiske linjer for det statlige eierskapet i ulike typer av eierandeler. Praksisen med at det legges frem generelle stortingsmeldinger om eierskapet bidrar riktignok til å rette opp dette bildet. Det kan likevel være grunn til å stille spørsmål om en slik utbredt sak-til-sak behandling som i dag er det mest hensiktsmessige. Utvalgets forslag om et beslutningssystem basert på at ansvarlig statsråd i økende grad gis fullmakter fra Stortinget reduserer antallet eierskapssaker som stortingsbehandles. Stortingets styring kan ivaretas ved at det legges opp til at Stortinget i større grad enn i dag tar overordnede beslutninger om målet med eierskapet på grunnlag av en bred og langsiktig vurdering. Det er også i denne sammenheng at de nødvendige fullmakts- og bevilgningsvedtak bør fattes. Stortinget har også parlamentarisk kontroll og instruksjonsmyndighet, jamfør også Grunnlovens §19, slik at muligheten for å gripe inn i ekstraordinære tilfeller består.

For eierandeler hvor nasjonal forankring er et mål, argumenterte utvalget for noe reduserte fullmakter i forhold til der hvor målet med eierandelene var ren verdimaksimering. Dette gir Stortinget bedre styring med eierskapet og er begrunnet i at det vil kunne være uklart hvilke eierandeler og holdninger til andre strategiske endringer det verdimaksimerende målet vurdert sammen med målet om nasjonal forankring, tilsier. Fullmaktskorridorer innenfor rammen av flertallsgrensene i selskapslovgivningen bør likevel kunne gis. Der det foreligger spesifikt definerte mål, tar utvalget ikke til orde for endringer som i særlig grad vil påvirke hensynet til Stortingets og regjeringens styring og kontroll.

På kontrollsiden foreslår ikke utvalget endringer i Riksrevisjonens kontroll med selskapene. Utvalget anser imidlertid at det er et klart forbedringspotensiale for regjeringens rapportering til Stortinget og offentligheten når det gjelder verdiskapningen av eierskapet. I dagens system er det ikke lagt opp til at Stortinget vurderer statens eierrolle i lys av rapportering på selskapenes resultater. Verken statsregnskapet eller de regelmessige stortingsmeldinger om det statlige eierskapet fokuserer på statseide selskapers resultater vurdert opp mot alternative investeringsalternativer.

I forbindelse med etablering av mål med eierskapet i det enkelte selskap og tilhørende fullmakter og bevilgningsvedtak, bør beslutningsgrunnlaget inkludere en systematisk sammenligning av verdiveksten for selskapene med avkastningsmålene. En slik vurdering gir anledning til en bred diskusjon av det statlige eierskapet. Dette vil kunne være en arbeidskrevende prosess, både når det gjelder de analyser som må gjøres og beslutningene som skal tas. Av hensyn til de involverte verdiene og mulige justeringer av mål og fullmakter bør imidlertid slike vurderinger gjøres med jevne mellomrom, for eksempel hvert fjerde år.

Utvalget anbefaler at det legges opp til at Stortinget med jevne mellomrom tar stilling til mål og grad av måloppnåelse på helhetlig grunnlag for statens eierskap. I denne sammenheng bør de nødvendige fullmakter gis.

Utover en slik vurdering av mer omfattende karakter, bør det utgis årlige eierberetninger. Nærings- og handelsdepartementet gjør dette for sitt eierskap.

En slik årlig rapportering kan omfatte en vurdering av verdivekst sammenlignet med relevante mål på porteføljenivå og selskapsnivå. Det vil kunne være arbeidskrevende med årlige verdivurderinger av ikke-børsnoterte selskaper. Hovedtyngden i den årlige rapporteringen bør derfor fokusere på den interne lønnsomheten og regnskapsmessige verdiskapningen for slike selskaper. Dette bør vurderes i forhold til eierens avkastningskrav basert på risikofri rente, lagt til en omtrentlig risikopremie. Slike mål vil primært synliggjøre kapitalgevinster eller -kostnader. Internt vil eieren arbeide ut fra andre og mer presise mål for selskapets verdivekst. Det kan således vanskelig argumenteres for at statens offentliggjøring av slike grove mål vil påvirke prisingen av selskapene, til ugunst for staten ved eventuelle endringer i eierskapet. For børsnoterte selskaper vil det kunne virke kunstig med avkastningsmål basert på en kapitalverdimodell. Dette vil kunne gi et feilaktig inntrykk av at staten vurderer selskapenes verdi annerledes enn resten av kapitalmarkedet. For slike selskaper vil en synliggjøring av selskapenes verdivekst i forhold til relevante internasjonale bransjeindekser være bedre egnet til å gi et inntrykk av selskapets resultater. Utvalget vil vise til utredningen til Johnsen, vedlegg 8 kapittel 4 for et mer detaljert syn på hvilke mål og vurderinger en slik eierberetning kan inneholde. En slik rapportering vil være et vesentlig bidrag til åpenhet rundt det statlige eierskapet.

Slik rapportering bør også gjøres for eierandeler som er begrunnet ut fra mål om nasjonal forankring. Utvalget antar at myndighetene på andre måter vil vurdere selskapenes betydning for næringsutviklingen. For eksempel inneholder St.meld. nr. 38 for 2001-2002 Om olje- og gassvirksomheten enkelte slike betraktninger om betydningen av statens eierskap for næringen.

For eierandeler med spesifikt definerte mål bør det, i tillegg til bedriftsøkonomisk rapportering, legges vekt på å synliggjøre realiseringen av og kostnader knyttet til slike mål. Rapportering av eventuelle avvik fra avkastningskrav basert på en kapitalverdimodell vil kunne bidra til en slik synliggjøring. På denne måten kan rapportering bidra til en mer opplyst diskusjon om verdien av de spesifikke målene i forhold til kostnadene.

Selskaper som hovedsakelig har andre mål enn bedriftsøkonomisk verdimaksimering, ligger utenfor utvalgets mandat å vurdere. Utvalget har imidlertid merket seg at den svenske modellen for eierskapsrapportering også inkluderer slike selskaper, markert ved et klart skille mellom denne typen virksomheter og de som er hovedsakelig forretningsmessig orientert. En samlet fremstilling gir god oversikt over det statlige eierskapet og bidrar til en forbedret offentlig innsikt og demokratisk kontroll med måten verdiene forvaltes på. En effektiv målrealisering og synliggjøring av selskapenes verdiskapning er av like stor betydning for selskaper med andre hovedformål enn bedriftsøkonomisk verdimaksimering. En slik rapportering innebærer imidlertid ikke at det skal fastsettes avkastningskrav på forretningsmessige vilkår, og at virksomheten skal vurderes ut fra dette. Målet med en slik rapportering er å synliggjøre virksomhetenes økonomiske situasjon og gi en kvalitativ så vel som kvantitativ fremstilling og vurdering av de ikke-forretningsmessige målene.

I Sverige er tilsvarende rapport for hele det statlige eierskapet en årlig melding til Riksdagen. Dersom det ikke er særlige forhold som tilsier noe annet det enkelte år, bør det likevel være tilstrekkelig at en slik offentlig eierberetning utgis uten status som formelt stortingsdokument.

Det er utvalgets antagelse at et slikt system, i tillegg til den demokratiske verdien som ligger i offentlig diskusjon om kostnader og nytte ved hele det statlige eierskapet, vil anspore til en bedre eierskapsforvaltning. Utvalget vil derfor anbefale at det utgis årlige eierberetninger som omfatter hele det statlige eierskapet.

9.8 Oppsummering

Når det gjaldt konkretisering av målet med eierskapet, vurderte utvalget mål på porteføljenivå og på selskapsnivå. Dersom det er aktuelt å vurdere avkastningen for grupper av selskaper, anbefalte utvalget at eierandeler med rent verdimaksimerende mål sammenlignes med Statens petroleumsfonds aksjeportefølje. Der nasjonal forankring av virksomheten er et tilleggsmål, ble en sammenligning med sektorvektede internasjonale indekser vurdert som et mulig alternativ. På selskapsnivå foreslo utvalget at det etableres avkastningsmål basert på risikofri rente og selskapsspesifikk risiko. Dette gir et uttrykk for kapitalens alternativkostnad. For børsnoterte selskaper vil bransjespesifikke indekser være mer relevante mål. For selskaper hvor det foreligger spesifikt definerte mål, vil fortolkningen av målrealiseringen måtte skje i lys av disse. Målet om å sikre en god industriell utvikling tilsier et separat og mer løpende fokus på et selskaps lønnsomhet og vekstmuligheter.

Organiseringen av eierskapet i et eller flere departementer ble sett på som en sammensatt vurdering. Viktige hensyn var velfungerende markeder, statlig risikohåndtering, forsvarlig rollehåndtering, samt ivaretagelse av bransjekompetanse og generell eierkompetanse. Utvalget la videre til grunn at flere departementer har og kommer til å ha en eierrolle. På denne bakgrunn anbefalte utvalget at det opprettes organisatoriske løsninger som sikrer bedre utnyttelse av kompetanse og samordning på tvers av departementsgrensene.

For å sikre økt forutsigbarhet for selskapets ledelse og redusere usikkerhet hos selskapenes kreditorer, anbefalte utvalget at aksjelovens normalregler for utbyttebeslutninger også anvendes for statsaksjeselskaper og statsforetak. En slik endring ble sett som viktig for verdimaksimeringen i selskapene. Økte fullmakter fra Stortinget til ansvarlig statsråd ble sett som et viktig bidrag til raskere og mer forretningsmessig orienterte beslutninger om kapitaltilførsel eller endringer i eierandeler. Utvalget anbefalte at det etableres en fullmaktstruktur der ansvarlig statsråd har fullmakter til å gjennomføre endringer i eierandeler og /eller tilføre kapital. Fullmaktene vil kun få anvendelse der hensynet til selskapets finansielle og industrielle situasjon, ut fra en forretningsmessig vurdering, tilsier det. For eierandeler begrunnet i nasjonal forankring, ble det argumentert for fullmaktskorridorer innenfor de aktuelle flertallsgrensene i selskapslovgivningen.

Utvalgets forslag om et beslutningssystem basert på at ansvarlig statsråd i økende grad gis fullmakter fra Stortinget, reduserer antallet eierskapssaker som Stortingsbehandles. Utvalget argumenterte for at Stortingets styring kan ivaretas ved at det legges opp til at Stortinget med jevne mellomrom tar stilling til mål og grad av måloppnåelse på helhetlig grunnlag for statens eierskap. I denne sammenheng bør de nødvendige fullmakter gis.

Utover en slik vurdering av mer omfattende karakter, ble årlige eierberetninger for hele det statlige eierskapet anbefalt. En samlet fremstilling gir god oversikt over det statlige eierskapet og bidrar til en forbedret offentlig innsikt og demokratisk kontroll med måten verdiene forvaltes på.