5 Statlige regler for eierskapsforvaltning

De foregående kapitlene har beskrevet reglene for utøvelse av eierskapet gjennom selskapets organer og mulige grenser for utøvelsen av eierskapet som følger av konkurranseloven og EØS-avtalen. I dette kapitlet skisseres reglene som regulerer forholdet mellom Storting og regjering i forvaltning av det statlige eierskapet, i tillegg til øvrige internstatlige regler av særlig relevans. I denne sammenheng skisseres til slutt kort hvor eierskapet forvaltes fra i staten og utviklingen over tid.

5.1 Konstitusjonelle forhold

5.1.1 Grunnlovens §3

Grunnlovens §3 fastslår at den utøvende makt skal være hos Kongen (regjeringen). Dette begrenser ikke Stortingets kompetanse til å bestemme forvaltningens organisering eller hvordan forvaltningen skal utøves, for eksempel instruere statsråden om stemmegivning på generalforsamlingen i et statlig selskap. Stortinget kan både gi generelle retningslinjer og instruere i enkeltsaker. Rettslig gyldige instrukser må ha form av lov eller plenarvedtak. Komiteuttalelser, debattuttalelser som ikke er en del av Stortingets lovbehandling, og meldinger som tas til etteretning er ikke rettslig bindende, selv om de i praksis kan inneholde signaler om hva Stortinget ønsker.

Stortinget har generell adgang til å gi organisatoriske bestemmelser, med unntak av tilfeller der denne myndigheten eksplisitt er lagt til regjeringen i Grunnloven (prerogativer). Grunnlovens §3 har heller ikke blitt sett på som et hinder mot at Stortinget kan bestemme at et organ helt eller delvis skal være unndratt Regjeringens og andre forvaltningsorganers organisasjons- og instruksjonsmyndighet. Stortinget (Innst. S. nr. 277 for 1976-77, s. 9) gav imidlertid tilslutning til følgende synspunkt fra Ingvaldsen-utvalget (NOU 1972:38 ; Dok nr. 7 for 1972-73):

«Alle forhold tatt i betraktning mener utvalget at forvaltningen i hovedregelen må bygges opp slik at Regjeringen og departementene har instruksjons- og kontrollmyndighet overfor andre organer. Dette gir som nevnt Regjeringen og departementene mulighet for å gjennomføre en politisk målsetting som kan ha sin bakgrunn i direktiver og ønsker Stortinget gir uttrykk for. Dessuten er det en fordel at departementene har et ansvar for det som foregår i de underordnede organer og en plikt til å rette på svakheter.»

5.1.2 Grunnlovens §19

Det statlige eierskapet reguleres imidlertid også av Grunnlovens §19:

Kongen vaager over, at Statens Eiendomme og Regalier anvendes og bestyres paa den af Storthinget bestemte og for Almenvæsenet nyttigste Maade.

Etter Grunnlovens §19 er det Kongen som forvalter statens aksjer i aksjeselskap, eierskapet til statsforetak og særlovsselskap. Bestemmelsen gir en uttrykkelig hjemmel for Stortingets instruksjonsmyndighet i saker som angår det statlige eierskapet. Spørsmålet om hvilke begrensninger Grunnlovens §19 innebærer for organiseringen av statens forretningsdrift, har vært gjenstand for omfattende statsrettslig diskusjon. Det har vært uenighet om retten til å bestyre statseiendom og statens bedrifter kan fratas Kongen ved lov. Ett syn har vært at bakgrunnen for at §19 kom inn i Grunnloven, var et ønske om å slå fast Kongens plikt til å følge Stortinget, heller enn et ønske om å gi en enerett til Kongen. Et annet syn har vært at Grunnlovens §19 må regnes blant prerogativene, og at retten til å bestyre statens bedrifter ikke kan fratas Kongen ved lov. Stortinget har ved flere anledninger gitt uttrykk for denne sistnevnte forståelsen. Ved lov av 19. oktober 1947 ble Raufoss Ammunisjonsfabriker, Kongsberg Våpenfabrikk og Marinens Hovedverft opprettet som selvstendig rettsubjekter. Bedriftene var ikke underlagt Regjeringens instruksjonsmyndighet. Stortinget sluttet seg i 1957 til innstillingen fra en spesialkomite om at dette vanskelig kunne være i overensstemmelse med Grunnlovens §19, og selskapene ble derfor senere omdannet til aksjeselskaper. Senere er samme forståelse lagt til grunn av Stortinget ved den siste behandlingen av spørsmålet i Innst. S. nr. 277 for 1976-77, s. 10 (jamfør også NOU 1972:38 ; Dok nr. 7 for 1972-73):

«Komiteens flertall, alle unntatt Gustavsen og Ås, mener derfor at folkevalgt politisk ledelse av statens næringsvirksomhet klarest sikres ved at virksomheten er underlagt regjeringen, og dermed indirekte Stortingets beføyelse, slik Grunnlovens §19 foreskriver. Flertallet holder fast på den forståelse som kom til uttrykk gjennom Stortingets behandling av Innst. S. Nr. 69 fra 1957.»

Utvalget har ikke funnet det nødvendig å innta noe bestemt standpunkt til den nevnte uenighet. For utvalgets del er det tilstrekkelig å fastslå at det ikke kan reises tvil om at Stortinget har adgang til å treffe vedtak om at statens eierinteresser skal forvaltes av et eget selskap eller annen form for organisasjon utenfor departementet så lenge departementet og/eller regjeringen har kontroll med selskapets vedtak.

5.1.3 Det konstitusjonelle og parlamentariske ansvar

Forvaltningen av eierskapet er delegert til det departement selskapet hører inn under, jamfør Grunnlovens §12, 3. ledd. Statsrådens forvaltning av eierskapet utøves under konstitusjonelt og parlamentarisk ansvar. Det nærmere innholdet i de politiske ansvarsforholdene er drøftet i et notat fra Statsministerens kontor av 28.10.98 om «Forholdet mellom statsråden og selskapsledelsen i statens selskaper»:

«På den ene siden har man gjennom valget av å organisere statlig virksomhet som et selskap ønsket å gi selskapsledelsen større grad av forretningsmessig frihet enn den ville hatt som en del av sentralforvaltningen. På den annen side er det lagt vekt på at Stortingets konstitusjonelle kontroll med statsrådens håndtering av statens eierskap må være reell.

Det har vært en gjennomgående oppfatning i utredningene og stortingsdebattene at det ikke vil være mulig - eller i alle fall ikke hensiktsmessig - å knytte politisk ansvar for regjeringen til forretningsmessige eller tekniske vedtak i statsselskapene som etter selskapslovgivningen hører under selskapets styre og daglige leder. Annerledes er det med den mer grunnleggende styring og kontroll med at virksomheten drives forsvarlig og i samsvar med de rammevilkår Stortinget har fastsatt. Det er imidlertid ingen klar grenselinje mellom disse to utgangspunktene. Grensedragningen vil kunne avhenge av den politiske dagsorden og generelle politiske strømninger. Likevel bør det fastholdes at den alminnelige oppfatningen er at Stortinget normalt ikke bør holde statsråden ansvarlig for den forretningsmessige driften av selskapet.»

5.1.4 Stortingets medvirkning ved endringer i statens eierskap 1

Stortinget har en særlig betydningsfull rolle i saker som gjelder endring av statens eierskap. Aksjesalg går utover statsrådens myndighet etter Grunnlovens §19 og krever særlig Stortingsvedtak. Det samme gjelder endring av eierforholdene eller tilknytningsformen til statsforetak eller særlovsselskap, hvor Stortingets medvirkning i form av lovendring er nødvendig.

Likestilt med salg av aksjer, er vedtak om kapitalforhøyelse som gir andre enn staten rett til å tegne aksjer, og fusjon hvor andre enn staten får utstedt aksjer i selskapet. Stortinget må i sin alminnelighet også medvirke ved tilbakeføring av deler av et statsselskaps virksomhet til staten.

Salg av aksjer i selskaper som et statlig selskap har fått overdratt seg eller ervervet på en annen måte, kan imidlertid normalt avhendes som ledd i den forretningsmessige ledelsen av selskapets virksomhet, alt uten samtykke fra Stortinget, jamfør likevel det som sies om erverv og avhendelse av statsaksjeselskaper eierinteresser nedenfor.

I forbindelse med Stortingets behandling av Dok. nr. 7 for 1972-73 (NOU1972:38 Stortingets kontroll med forvaltningen mv) uttalte flertallet i Stortingets utenriks- og konstitusjonskomite følgende om erverv og avhendelse av statsaksjeselskaper eierinteresser i andre selskaper (Innst. S. Nr. 277 for 1976-77, s. 18-19):

«Når det gjelder aksjeselskaper hvor staten er eneaksjonær, og hvor vedkommende statsråd er enegeneralforsamling, er det naturlig at Stortinget har den reelle avgjørelse når det gjelder beslutninger som i vesentlig grad vil endre statens engasjement.

Det er imidlertid viktig for statsselskapenes muligheter for å treffe rent forretningsmessige disposisjoner tilstrekkelig raskt at man ikke beskjærer deres handlefrihet sterkere enn det som er nødvendig av hensyn til Stortinget. Bedriftenes egne besluttende organer bør derfor kunne treffe vedtak om opprettelse av datterselskaper som bare representerer en hensiktsmessig organisering av bedriftens egen virksomhet innenfor det område som bedriften allerede arbeider på , som for eksempel salgsselskaper for bedriftens produkter når slike ikke innebærer en vesentlig omlegging av bedriftens salgspolitikk.

Men bedriftene bør ikke erverve eller avhende eierandeler i andre foretak uten Stortingets samtykke når dette innebærer en mer vesentlig forandring av statens samlede engasjement i næringsdrift. Det må være Stortingets oppgave å avgjøre om, og i tilfelle i hvilken utstrekning statens eierandeler i næringsvirksomhet bør utvides eller innskrenkes. Avgjørelser av betydning i dette henseende må treffes av Stortinget.

De avveiningsspørsmål som vil kunne oppstå vedrørende hvor langt de rene statsbedriftene her vil kunne gå uten at saken blir forelagt for Stortinget på forhånd, vil i praksis måtte løses ved at sakene forelegges vedkommende statsråd, som må ta det parlamentariske ansvaret for vurderingen av eventuelle tvilstilfelle.»

Denne forståelsen er retningsgivende, og gir enkelte andre føringer enn når staten eier direkte. Stortinget har ikke senere på generelt grunnlag fraveket det som her sagt om erverv og avhendelse av statsselskapers eierandeler i andre selskaper. Det hører således under selskapsledelsen å treffe beslutninger om kjøp og salg av aksjer, herunder kjøp og salg av datterselskaper som har naturlig tilknytning til selskapets formålsbestemte virksomhet.

I deleide selskaper ble situasjonen vurdert som noe annerledes i samme komitebehandling som over (Innst. S. nr. 277 for 1976-77, s.19):

«Når det gjelder selskaper hvor staten er aksjonær sammen med andre, må spørsmålet om forhåndsdrøftelse i Stortinget i første rekke gjelde planer om kjøp eller salg av eierinteresser, eller stiftelse av datterselskaper, som er av en slik rekkevidde at det vil være naturlig å drøfte dem på selskapets generalforsamling. Spørsmålet om slike saker bør drøftes med Stortinget på forhånd må også avhenge av hvor stor statens eierinteresse i vedkommende selskap er, idet det vil være betydelig forskjell i denne henseende mellom selskaper hvor staten bare har en knapp majoritet, og selskaper hvor staten alene eier en vesentlig større andel av aksjene. I selskaper hvor staten bare har en minoritetsinteresse som ikke er stor nok til å gi staten vesentlig innflytelse alene, vil kjøp eller salg av eierinteresser sjelden i nevneverdig grad berøre omfanget eller betydningen av statens samlede engasjement i næringsdrift, og de vil derfor som regel kunne avgjøres uten at Stortinget trekkes inn.»

Utover de nevnte krav om stortingsbehandling, er Stortingets innflytelse ved budsjettbehandlingen en tilleggsdimensjon. Det statlige eierskapet medfører betydelige kapitalstrømmer, både fra selskapene til staten og vise versa. Stortinget kan i utgangspunktet spesifisere budsjettet så mye de vil og hovedregelen er at utgifter og inntekter budsjetteres hver for seg. For heleide selskaper medfører særreglene om utbytte, at nivået på utbyttet i praksis kan bestemmes i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet. I tillegg til at endringer i statens eierskap krever stortingsbehandling ut fra de retningslinjer som er behandlet over, vil de også kunne kreve egne bevilgningsvedtak.

En del av resultatrapporteringen fra eierskapsforvaltningen skjer også via statsbudsjettet. I forlengelsen av statsbudsjettprosessen kan nevnes rapportering via statsregnskapet for foregående kalenderår. På enkelte områder fremmes også egne stortingsmeldinger om selskapene og den statlige forvaltningen av dem.

5.1.5 Stortingets kontroll med forvaltningen av det statlige eierskapet - Riksrevisjonen

Med Stortingets kontroll menes etterfølgende parlamentarisk kontroll av regjering og forvaltning. Kontroll er således noe annet enn at Stortinget styrer regjeringen gjennom lover, instrukser eller bevilgningsvedtak, jamfør fremstillingen over. Kontroll gjennomføres dels av Stortinget, særlig av Kontroll- og konstitusjonskomiteen, dels av eksterne hjelpeorgan. For en generell fremstilling og vurdering av Stortingets kontrollfunksjon, viser utvalget til Dokument nr. 14 for 2002-2003 Stortingets kontroll med regjering og forvaltning.

Riksrevisjonen er av særskilt stor betydning for Stortingets kontroll med det statlige eierskapet 2 . Riksrevisjonen rapporterer til Stortinget om resultatene fra kontrollvirksomheten gjennom Dokument nr. 3:2 Riksrevisjonens kontroll med statsrådens (departementets) forvaltning av statens interesser i selskaper, banker mv.

De generelle hjemlene for Riksrevisjonens virksomhet er Grunnlovens §75k, lov av 8. februar 1918 om statens revisionsvæsen og Stortingets generelle Instruks for Statsrevisionen av 30. januar 1918. Videre har Stortinget vedtatt to instrukser for statens eierskap:

• Instruks for Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statens interesser i statsbedrifter, aksjeselskaper og enkelte organer m.v. organisert ved særskilt lov av 27.05.1977

• Instruks om Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av virksomheter organisert etter lov om statsforetak av 10.03.1992

Disse er lagt ved utredningen i vedlegg 1 og 2.

Riksrevisjonens rett til informasjon og til å foreta undersøkelser i statlige heleide virksomheter er i dag hjemlet dels i selskapslovgivningen og dels i de ovennevnte instrukser for Riksrevisjonen.

I deleide aksjeselskaper/allmennaksjeselskaper har Riksrevisjonen ingen lovbestemt rett til å bli varslet og møte i selskapsorganene. Revisjon av selskapenes regnskaper inngår ikke i Riksrevisjonens selskapskontroll. Nevnte bestemmelser og instrukser regulerer ikke det nærmere innholdet i selskapskontrollen. Riksrevisjonens kontroll bygger på de synspunktene som fremkom i Dok. nr. 7 for 1972-73 (NOU1972:38 Stortingets kontroll med forvaltningen mv) og Stortingets påfølgende behandling. (Innst. S. Nr. 277 for 1976-77, s. 18-19):

«Riksrevisjonens oppgaver er å kontrollere om statsråden forvalter statens eierinteresser på lovlig og økonomisk forsvarlig måte og at han sørger for gjennomføring av de vedtak som Stortinget har truffet. Riksrevisjonen skal ikke uten spesiell foranledning ta stilling til om selskapets forretningsmessige disposisjoner er økonomisk forsvarlige. Ved opprettelsen av statsaksjeselskaper og statsbedrifter er det forutsatt at styret og den daglige ledelse skal ha betydelig handlefrihet når det gjelder forvaltningen av selskapet, og statsråden (departementet) bør i sin alminnelighet ikke gripe inn i disse disposisjoner. Riksrevisjonen skal vurdere om statsråden på tross av dette burde ha grepet inn.»

Målet for Riksrevisjonens kontroll er å ha tatt standpunkt til om statsråden har utøvet sin oppgave som forvalter av statens interesser i selskaper, banker med videre er i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. I Dokument nr. 3:2 for 2003-2004 gir Riksrevisjonen selv følgende beskrivelse:

«Målet for Riksrevisjonens kontroll er å ha tatt standpunkt til om statsråden har utøvet sin oppgave som forvalter av statens interesser i selskaper, banker med videre i samsvar med Stortingets vedtak og forutsetninger. I aksjeselskaper, regionale helseforetak, statsforetak og Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) utøver statsråden myndighet i de øverste organene i virksomhetene, det vil si i generalforsamling, foretaksmøte eller lignende. I øvrige særlovsvirksomheter utøves myndighet etter retningslinjer som går fram av den enkelte lov, for eksempel gjennom forskrifter, instrukser og krav ved tildeling av bevilgninger. Gjennom kontrollen vurderes det om statsråden (departementet) forvalter de statlige interessene virksomhetene representerer på den måten Stortinget har bestemt, og om statsråden bruker sin innflytelse i virksomhetene til å følge opp Stortingets forutsetninger slik disse går fram av Stortingets behandling av proposisjoner, meldinger med mer. Som et ledd i kontrollen vurderes det også om de statlige interessene virksomheten representerer, blir forvaltet økonomisk forsvarlig og i samsvar med gjeldende lover med videre.»

Ut fra instruksene for statlige selskaper skal statsråden gi en årlig beretning om utøvelse av sin eierfunksjon. Riksrevisjonen har i brev av 28. mars 2003 til alle departementer gitt en presisering av innholdet i denne beretningen, se vedlegg 3. Det ble meddelt at det er ønskelig for kontrollen at statsrådens beretning blant annet inneholder opplysninger om hvordan styrings- og kontrollmyndigheten utøves, opplysninger og vurderinger om oppnådd resultat, eventuelle avkastningskrav og utbyttepolitikk, informasjon om spesielle forhold som er tatt opp i skriftveksel mellom departementet og selskapet og vurdering av den enkelte virksomhets oppnåelse av mål og utførelse av oppgaver som er gitt i stortingsdokumenter.

I kontrollen av heleide selskap inngår de undersøkelsene som anses nødvendige for at Riksrevisjonen skal kunne gi en kvalifisert vurdering av den enkelte statsråds forvaltning av statens interesser i aksjeselskaper med videre. Informasjon som normalt innhentes er protokoller fra generalforsamlinger, bedriftsforsamlinger og styremøter, kopier av korrespondanse mellom departementer og virksomheter. Riksrevisjonen har møterett og deltar på møter i bedriftsforsamlinger, generalforsamlinger og tilsvarende organer.

Der virksomheten er organisert som konsern, omfatter Riksrevisjonens kontroll hele konsernet.

Riksrevisjonen er også pålagt å føre kontroll der staten «eier så mange aksjer at de representerer 50% eller mer av stemmene, eller hvor staten ellers på grunn av aksjeeie eller ved statlig kontroll av selskapsinteresser har en dominerende innflytelse». I mangel av særregler i selskapslovgivningen, er Riksrevisjonens kontroll i slike selskaper i første rekke rettet mot statsråden i rollen som eier.

Etter 1977 har Stortinget ikke eksplisitt behandlet Riksrevisjonens rolle som Stortingets kontrollorgan for statlig eierskap. Sett i lys av den endring som har skjedd i det statlige eierskapet, vurderes deler av dette regelverket som foreldet og lite adekvat. Dette er bakgrunnen for et nytt lovforslag fra Riksrevisjonen og den bredere vurderingen av Stortingets kontroll som er foretatt av et Stortingsoppnevnt utvalg i Dokument nr. 14 for 2002-2003 Stortingets kontroll med regjering og forvaltning. Riksrevisjonen oversendte sitt forslag om ny lov og instruks for Riksrevisjonen i desember 2000. Hovedtrekkene i Riksrevisjonens lovforslag er :

• Lovfesting av kontrollen med det statlige eierskapet i ny lov for Riksrevisjonen, nærmere regulering i instruks.

• Riksrevisjonen skal få lovfestet rett til å delta på møter i selskapsorganene i deleide selskaper, det vil si å være med eierrepresentanten.

Utover dette legges det ikke opp til store endringer for det statlige eierskapets vedkommende, hovedforskjellen i forhold til det gamle regelverket er at det ryddes opp i bestemmelser og at det gis klarere hjemmelsgrunnlag.

Frøiland-utvalgets rapport til Stortinget, nevnte Dokument nr. 14 for 2002-2003, tok opp en del av spørsmålene Riksrevisjonens forslag reiste.

Frøiland-utvalget anbefalte forvaltningsrevisjon for heleide statlige selskaper. Bakgrunnen for Frøiland-utvalgets forslag om en slik mer inngående kontroll av heleide statlige selskaper var at :

«Selv om nye organer etableres utenfor det ordinære forvaltningsapparatet, reduserer ikke dette betydningen av at viktige samfunnsoppgaver ivaretas. Den overordnete styring og kontroll med viktige statlige oppgaver må fortsatt være en oppgave for Stortinget og dets organer, uavhengig av hvordan de statlige oppgavene organiseres.

Utvalget mener derfor at Riksrevisjonens kontroll med fristilte virksomheter med ansvar for å gjennomføre statlige oppgaver også må omfatte forvaltningsrevisjon, i tillegg til den eierskapskontroll som inngår i den løpende selskapskontrollen. Utvalget er videre av den oppfatning at Stortingets kontrollbehov omfatter alle heleide statlige foretak, enten disse er organisert som statsaksjeselskap, statsforetak eller særlovselskaper, dersom disse er tillagt et samfunnsmessig ansvar i tillegg til sin rent næringsmessige eller forretningsmessig virksomhet. Det er ikke ønskelig at Stortinget involverer seg i forretningsmessige disposisjoner i selskapene, men det er en realitet at viktige tjenesteproduksjoner i samfunnet reelt sett styres gjennom statlige kjøp av tjenester betalt med tilskudd, konsesjoner eller annen regulering i forhold til selskapene. Stortinget må da gis mulighet til å kunne vurdere hvordan heleide statlige foretak ivaretar sine samfunnsoppgaver. Herunder må det kunne kontrollere hvordan tildelte statlige ressurser utnyttes (kostnadseffektivitet), hvordan virksomhetene har innrettet seg i forhold til de samfunnsmessige mål som er fastlagt for virksomheten (formålseffektivitet), og det må kunne vurdere eventuelle uønskede fordelingsmessige virkninger av tjenesteproduksjonen (geografisk eller på annen måte).»

I Innst. S. nr. 210 for 2002-2003 sluttet Kontroll- og konstitusjonskomiteen seg til at:

«Riksrevisjonens selskapskontroll i forhold til heleide statlige selskaper også må kunne omfatte forvaltningsrevisjon».

5.2 Eierskapsforvaltning i regjeringen og departementene

Et stort antall saker vedrørende eierskapsforvaltningen må stortingsbehandles. Slike saker behandles først av Kongen i statsråd. Saker av viktighet etter Grunnlovens §28 behandles av Kongen i statsråd. I andre saker er det vanlig at avgjørelsesmyndighet blir delegert til et departement eller andre forvaltningsorganer. Også i slike tilfeller er hovedregelen at statsrådene bør legge frem alle viktige saker til politisk behandling i regjeringen. Retningslinjene 3 nevner spesielt saker med betydelige økonomiske og administrative konsekvenser, saker som er politisk vanskelige og saker hvor det er uenighet mellom statsrådene.

Dagens retningslinjer for regjeringens arbeid presiserer det kollektive ansvaret regjeringen har for de beslutninger som fattes. Dette gjelder både i de sakene der regjeringen som kollegium står bak beslutningene ved at de legges frem for Kongen i statsråd, men også der beslutningsmyndigheten er delegert i en statsråd. Delvis på grunn av dette kollektive ansvaret eksisterer det en utstrakt samordningsprosess mellom departementene også i saker som ikke ender opp med å bli behandlet i regjeringen.

På tross av at statsrådene har fått omfattende myndighet til å fatte formelle vedtak ved delegering, hevdes det på bakgrunn av ovennevnte at den kollektive beslutningsformen fortsatt står sterkt i den norske regjeringen.

Regjeringens og statsrådens ledelse av eierskapsforvaltningen skjer gjennom departementene. Departementene er forvaltningsorganer, med de rettslige og budsjettmessige implikasjonene dette har. Forvaltningsorganformen er grunnformen i det statlige styringssystemet og omfatter i tillegg til departementene, direktorater, etater osv med til dels svært ulike oppgaver. Alle disse formene for forvaltningsorganer kan forvalte statlige eierinteresser.

Departementene og andre forvaltningsorganer er i motsetning til statlige selskaper en del av staten som juridisk person. Når avtaler inngås og forpliktelser påtas, bindes derfor staten direkte. Staten har derfor det hele og fulle rettslige ansvar for virksomheten. Dette illustreres av at organene ikke har partsrettigheter overfor domstoler eller statlige og kommunale forvaltningsorganer. Det er således staten som institusjon som står ansvarlig for eventuelle søksmål som følge av eierskapsforvaltningen i departement og andre forvaltningsorganer.

Grunnlovens §3 plasserer regjeringen som leder av sentralforvaltningen. Regjeringen og de ansvarlige statsrådene har som følge av dette en sedvanebasert organisasjons- og instruksjonsmyndighet overfor departementene og forvaltningsorganer under departementene. Utgangspunktet er også at instruksjonsretten ikke er begrenset utover de rammer som er satt høyere opp i systemet. Denne myndigheten er basis for statsrådens konstitusjonelle og parlamentariske ansvar i eierskapsforvaltningen som ellers.

I tillegg til kontrollen gjennom organisasjons- og instruksjonsmyndighet samt lovgivning, er departementene og andre forvaltningsorganer også gjenstand for styring og kontroll ved at de er en integrert del av staten økonomisk. De er underlagt Stortingets bevilgningsmyndighet etter Grunnlovens §75d og deres inntekter og utgifter blir behandlet årlig i statsbudsjettet og statsregnskapet med varierende grad av spesifitet. I den grad virksomhetene må innhente lån, må dette også behandles av Stortinget etter Grunnlovens §75b.

Departementenes og andre ordinære forvaltningsorganers eierskapsforvaltning er budsjettert brutto på egne utgifts- og inntektsposter påstatsbudsjettet. Bruttoprinsippet innebærer at Stortinget bevilger utgifter og inntekter på separate kapitler, selv om de refererer til samme virksomhet. Statsregnskapet er basert på de samme prinsipper som statsbudsjettet og skal vise regnskapets utfall mot bevilgning ut fra kontantprinsippet. Som konsekvens av bruttoprinsippet har ordinære forvaltningsorganer, herunder departementene, som regel ikke anledning til å overskride utgiftsbevilgningen selv om inntektene blir større enn budsjettert. For det statlige eierskapet innebærer dette at eierdepartementet ikke kan bruke innkomne utbytteinntekter eller inntekter fra salg av aksjer til driftsutgifter knyttet til egen forvaltning eller tilskudd og reinvesteringer i form av egenkapital eller lånekapital til eide selskaper.

Forvaltningsorganene er underlagt krav til økonomiforvaltningen med utgangspunkt i Reglement for økonomistyring i staten. Boks 5.1 angir reglene om departementenes oppfølging av eierinteresser.

Statens 10 prinsipper for god eierstyring

I St.meld. nr. 22 for 2001-2002 Et mindre og bedre statlig eierskap (Eierskapsmeldingen) ble det etablert 10 prinsipper for god eierstyring av selskaper med statlige eierandeler. Prinsippene kan ses som strategier eller virkemidler for å realisere mål for forvaltningen. Det er særlig to overordnede hensyn som reflekteres i prinsippene. For det første at de skal bidra til økt verdiskaping av eierskapet for staten. I denne sammenheng er prinsippene knyttet til utforming av mål for avkastning, kapitalstruktur, utpeking av styre, samt insentiv- og kontrollsystemer av stor betydning. For det andre synliggjør prinsippene at staten legger vekt på alle aksjonærers rettigheter. For private aksjonærer er det av særlig betydning at staten, som i mange selskaper er en dominerende eier, ikke opptrer slik at andre aksjonærers rettigheter eller økonomiske interesser påvirkes negativt. Det er lagt vekt på hensynet til likebehandling av aksjonærer, åpenhet knyttet til statens eierskap og bruk av generalforsamlingen som beslutningsarena. Ryddighet på dette området kan også bidra positivt til utvikling av verdiene på statens hånd. De 10 prinsippene er fremstilt i boks 5.2, se Eierskapsmeldingen for utdyping.

Særskilte regler og retningslinjer for styreverv m.v.

De ansatte i departementer og andre forvaltningsorganer er en del av det statlige lønns- og personalsystemet. I de senere år har det skjedd en oppmykning og desentralisering av statens personalpolitikk, som ved opphevelse av reglene i bevilgningsreglementet om at Stortinget oppretter og inndrar stillinger, samt innføring av et lokalt lønns- og lederlønnssystem. Etter foreleggelse for Stortinget (jf. St.meld. nr. 9 for 1969-70) er det blitt fastsatt særskilte retningslinjer for tjenestemenns styrerepresentasjon i kapittel 12.15 i statens personalhåndbok §3:

«Til verv som er nevnt i §1 første ledd, i selskaper eller forretningsdrivende bedrifter knyttet til offentlig eller privat næringsvirksomhet, må ikke oppnevnes eller foreslås valgt noen embets- eller tjenestemann ansatt i et departement eller i annet sentraladministrativt organ, som regelmessig behandler saker av vesentlig betydning for selskapet eller bedriften eller for vedkommende bransje.»

Arbeids- og Administrasjonsdepartementets kommentarer:

«Reglene tar sikte på å forhindre at det oppstår inhabilitetssituasjoner eller at det blir etablert stillingskombinasjoner som kan svekke tilliten til forvaltningens avgjørelser.

Når det gjelder verv i selskaper eller forretningsdrivende bedrifter, (jf. §3) er det avgjørende om vedkommende embets- eller tjenestemann er tilsatt i et departement eller annet sentraladministrativt organ som regelmessig behandler saker av vesentlig betydning for selskapet eller bedriften eller vedkommende bransje. I slike tilfelle kan ikke noen embetsmann eller tjenestemann oppnevnes som er tilsatt i vedkommende departement eller direktorat o.l.»

Nevnte regler medfører at embeds- eller tjenestemenn som står for forvaltningen av statens eierskap i et selskap, ikke kan være medlemmer av selskapets styre eller bedriftsforsamling. Statsråder og statssekretærer er heller ikke valgbare som medlemmer av styrer, råd o.l. Stortingsrepresentanter bør ikke velges til verv i bedrifter underlagt Stortingets kontroll, med mindre det kan forutsettes at representanten ikke stiller til gjenvalg. I henhold til et rundskriv fra Statsministerens kontor bør adm. direktør som h o vedregel ikke velges til medlem av styret i statsbedrifter m.v., og i hvertfall ikke være styrets leder.

5.3 Øvrige forvaltningsorganers eierskapsforvaltning

Rammene for eierskapsforvaltningen i øvrige forvaltningsorganer er svært lik rammene i departementene. De er underlagt det samme regelverket og tilknyttet den statlige økonomiforvaltningen på samme måte. Disse virksomhetene fatter beslutninger i sitt eget navn, men er like fullt underlagt departementenes instruksjonsmyndighet. Statsråden er ansvarlig for virksomheten i likhet med virksomheten i departementene.

Enkelte underformer av forvaltningsorganer står i en særskilt stilling, først og fremst ved at det er gitt unntak innenfor budsjettområdet. Dette gjelder forvaltningsorganer med særskilte fullmakter som er nettobudsjetterte i den forstand at bevilgningen skjer i form av en samlet, uspesifisert overføring på en tilskuddspost (50-post) i statsbudsjettet. Denne bevilgningen utgjør virksomhetens netto statstilskudd, altså den delen av virksomhetens aktivitet som finansieres av staten. I tillegg kan virksomheten disponere andre eksterne inntekter fullt ut til virksomhetens formål. Virksomheten får overført resultatet av årets drift til neste budsjettermin. Virksomheten disponerer et eventuelt positivt årsresultat og har ansvar for å dekke et eventuelt negativt årsresultat. Forskningsinstituttene utgjør hovedtyngden av virksomhetene innenfor denne kategori.

Forvaltningsbedriftsformen er en annen underform av forvaltningsorganer utenfor departementene av relevans for forretningsmessig virksomhet. Det mest sentrale unntaket fra normalformen er at driftsbudsjettene nettobudsjetteres, noe som innebærer at en har netto driftsresultat som utgangspunkt i statsbudsjettet. Unntaket fra bruttobudsjettering innebærer at det bare er netto driftsoverskudd (eventuelt underskudd) som skal føres opp på statsbudsjettets utgiftsside. Forvaltningsbedriftene har derfor en friere stilling til å påvirke omfang av virksomheten og sammensetning av produksjonen enn ordinære forvaltningsorgan.

I tillegg til disse kjennetegnene er de fleste forvaltningsbedriftene gjennomgående gitt større fullmakter enn de øvrige forvaltningsorganene i forhold til lønns- og personalforvaltning og bygg- og eiendomsforvaltning. Prisene forvaltningsbedriftene kan ta for sine tjenester (og dermed indirekte inntektene) er ofte fastsatt av overordnede myndigheter i form av gebyr og avgifter. I de siste årene har den konkurranseutsatte delen i forvaltningsbedriftene økt i omfang og betydning. Forvaltningsbedriftene har i en viss utstrekning også vært eiere av selskaper, hovedsakelig etter utskillelse av egen virksomhet til selskapsformer. I dag er følgende virksomheter organisert som forvaltningsbedrifter: Statsbygg, Garantiinstituttet for eksportkreditt, Forsvarsbygg, Statens kartverk, Statens Pensjonskasseog Kystverket.

5.4 Forankring av eierskapet - utviklingstrekk

Hoveddelen av eierskapsforvaltningen av det direkte eierskapet skjer fra departementene. Nærings- og handelsdepartementet, Olje- og energidepartementet og Samferdselsdepartementet fremstår som de store eierdepartementene i den forstand at de forvalter eierandeler i virksomheter av betydelig omfang. Olje- og energidepartementets eierskap omfatter Statoil ASA, Petoro AS, Gassco AS, Statnett SF og Enova SF. Eierskapet til Samferdselsdepartementet omfatter Mesta AS, Posten Norge AS, NSB AS, Flytoget AS og Avinor AS. Nærings- og handelsdepartementet har eierandeler i hele 21 selskaper, herunder i Norsk Hydro ASA, Telenor ASA og Statkraft SF. Vedleggene 4 til 7 viser imidlertid også at de fleste departementer eier selskaper.

Særlig som følge av regjeringens ønsker om å rendyrke roller, har flere selskaper de siste årene blitt overført fra øvrige departementer til Nærings- og handelsdepartementet. Eksempler på dette er BaneTele AS, NOAH Holding AS, Arcus-Gruppen ASA, Grødegaard AS, Cermaq ASA, Norsk Medisinaldepot AS, Telenor ASA, SIVA SF, Statkraft SF, Entra Eiendom AS, ECC AS, Statens Bankinvesteringsfond (DnB).

Tidligere eide også statlige forvaltningsorganer underlagt departementene aksjer i større grad enn i dag. Det har vært en tendens til at aksjer eid av statlige forvaltningsorganer under departementene, løftes opp på departementsnivå. Et eksempel på dette er BaneTele AS som har blitt overført fra Jernbaneverket til Nærings- og handelsdepartementet. I 1996 ble eierskapet til Postbanken overført fra Postverket til Samferdselsdepartementet. Entra Eiendom AS og Electronic Chart Centre AS ble skilt ut fra henholdsvis Statsbygg og Statens kartverk. Eierskapsforvaltningen for de to sistnevnte ligger i dag i Nærings- og handelsdepartementet.