3 Utviklingen av norsk innvandringspolitikk

3.1 Innledning

Kapittelet er ment å gi en oversikt over de trekk ved samfunnsutviklingen som utvalget mener har betydning for utformingen av innvandringspolitikken. For å få et totalbilde av hva som har vært styrende for utviklingen vises også til kapittel 4 om den internasjonale rettsutviklingen.

Innvandringspolitikken er et av de mest omtalte temaer i samfunnsdebatten i dag. Problemstillinger knyttet til innvandringspolitikken i vid forstand, det være seg familieinnvandring, flyktninginnvandring eller arbeidsinnvandring, er gjenstand for stor politisk oppmerksomhet og omfattende fokus i media. Utlendingsforvaltningen har økt betydelig i omfang de siste tiårene. Det er satt av omlag 5,8 milliarder kroner i statsbudsjettet for 2004 for å håndtere innvandringsfeltet.

3.2 Status ved inngangen til det 21. århundre

3.2.1 Slutten på den kalde krigen

Siden gjeldende utlendingslov ble vedtatt i 1988, har det skjedd mye i Norge på innvandringsfeltet. Omfanget av nettoinnvandringen har blitt større enn noensinne før i historien. Antallet innvandrere til Norge har blitt fordoblet de siste ti årene, og sammensetningen etnisk og nasjonalt er vesentlig mer mangfoldig enn før. Norges internasjonale omland har også gjennomgått store endringer i samme periode.

Begynnelsen av 1990-tallet var en brytningstid i Europa. Den kalde krigen var over: Blokkene var oppløst, maktkonstellasjoner ble omdefinert, og nye spenninger så dagens lys. Det europeiske fellesskapet gikk inn i en ny og intensiv fase. Mens økonomisk og politisk integrasjon, med nedbygging av nasjonalstatenes kontroll og virkefelt pågikk i vest, var man vitne til et imperiefall og nasjonalistisk mobilisering i øst. Slumrende etniske konflikter ble vekket til live og satte spørsmål om grensers legitimitet på dagsordenen. Disse omfattende endringene hadde også følger for holdninger og politikk i forhold til innvandring. Internasjonal migrasjon var både en av flere utløsende årsaker til jernteppets fall, og en omfattende konsekvens av omveltningene. Sammenbruddet i øst skjedde da myndighetene ikke lenger kunne holde igjen for presset om å legalisere utvandring, symbolsk og fysisk uttrykt ved nedrivingen av Berlinmuren i november 1989. Samtidig betydde gjennombruddet muligheter til etterlengtet utvandring fra øst til vest, i hvert fall en stakket stund. Åpningen i relasjonene øst-vest kom på toppen av flere års bekymring i Vest-Europa over stigende innvandringstall, særlig av asylsøkere, fra land i sør. Ved Berlinmurens fall ble det skapt et bilde av at en ny æra av folkevandringer var under oppseiling, og en krisestemning utviklet seg. Denne stemningen ble ytterligere forsterket gjennom den opprivende konflikten i Jugoslavia kort tid etter. Slutten på den kalde krigen førte med seg etniske konflikter i Vest-Europas nærområder, med omfattende flyktning­bevegelser og intern flukt. Inntrykket av krise skapte også nye betingelser for innvandrere fra fattige land i sør, både dem som allerede hadde etablert seg innen Vest-Europa, og dem som sto ved dørstokken.

Samtidig gikk integrasjonsprosessen i Vest-Europa inn i en avgjørende fase gjennom etableringen av det indre marked og utviklingen av Den europeiske union. Integrasjonsprosessen i Vest-Europa – som på flere måter utfordret spørsmål om suverenitet og nasjonale reguleringer i det hele tatt – har også hatt viktige følger for migrasjon, innvandringskontroll og utlendingers rettigheter i de respektive medlemslandene. Med Schengensamarbeidet, med oppheving av indre grensekontroll, felles ytre grensekontroll, politi- og visumsamarbeid m.m. kom innvandrings- og asylspørsmål høyt opp på den politiske dagsorden – høyere enn mange politikere hadde forventet noen år tidligere. Likevel var dette samarbeidet basert på mellomstatlig samarbeid og holdt utenfor felles­skapsretten inntil Amsterdamtraktaten trådte i kraft i 1999. Fra å ha vært et ganske ubetydelig politisk tema, utviklet migrasjon seg til å bli et av de mest sentrale og kompliserte spørsmålene innen det europeiske samarbeidet. På ulike måter erfarte de vest­europeiske landene en turbulent periode, der forholdet mellom stat, marked og samfunn skulle tenkes igjennom på nye måter. Innvandring ble en del av denne turbulensen, og samtidig ble innvandrere mange steder ofre for en tid med brytninger og uro. Det oppsto politiske bevegelser på 1980- og 1990-tallet som spilte på nasjonale identitetsspørsmål, og som hadde innvandring som ett av sine viktigste temaer. I Tyskland og ikke minst i Frankrike så vi allerede på 1980-tallet framveksten av ekstreme høyrebevegelser med det uttalte formål å bekjempe innvandring, blant annet fordi innvandrere etter deres oppfatning underminerte den nasjonale identitetsfølelsen.

3.2.2 Et etisk dilemma

Bak mye av migrasjonsdebatten i Europa ligger en vesentlig etisk spenning mellom retten til emigrasjon og retten til immigrasjon. Utvandring blir betraktet som en menneskerett, mens innvandring har vært et nasjonalt suverenitetsanliggende, det vil si at den enkelte stat bestemmer hvem som skal gis adgang til riket. Den ujevne utviklingen i verden med enorme forskjeller i makt, rikdom og velferd for befolkningene, har gjort at de på den heldige siden ikke kan dele godene uten å miste noe av sitt materielle fortrinn. Statsborgerskap i et vestlig liberalt samfunn kan ses som det moderne motstykket til et føydalt privilegium – et arvet fortrinn som i høy grad øker sjansene for et godt liv. Og den gjennomgripende tilfeldigheten i hvor man er født, avgjør om man kan reise fritt andre steder i verden eller ikke.

Men hvor bringer dette grunnleggende dilemmaet oss? De færreste kan ta disse store spørsmålene inn over seg i dagliglivet, og det er umulig å føre diskusjoner om innvandringspolitikk med referanse til absolutt rettferdighet. Det finnes ikke noe slikt rettferdighetsprinsipp som kan hjelpe til å bestemme hvor mange innvandrere som bør slippes inn i landet, hvorvidt man skal gi fortrinn for folk med utdannelse eller uten, hvor grensen skal settes for hvilke familiemedlemmer som skal inkluderes osv. Det ligger her en etisk motsetning i selve idégrunnlaget for liberal-demokratiske nasjonalstater. Statsborgerskap eller medlemskap i nasjonalstatene skal innebære særbehandling for dem som hører til. Man har demokratiske rettigheter som medlem, og kan gjøre krav på privilegier som borger. Samtidig har de humanistiske idealene vært sentrale i oppbyggingen av den moderne statstradisjon: Man skal også ha rettigheter som medlem av menneskeheten, og ethvert individ har krav på respekt og likebehandling uavhengig av fødested. Begge disse rettferdighetskravene hører hjemme i liberal-demokratisk tankegang.

3.2.3 Innvandring – et felles europeisk anliggende

Et lands kontrollpolitikk i forhold til innvandring må forklares og forstås ut fra en hel rekke faktorer. Hvilke virkemidler som er tilgjengelige for en regjering, er avhengig av en sammensatt vev av forskjellige forhold: økonomiske, juridiske, sikkerhetsmessige, politiske, kulturelle, sosiale, humanitære og demografiske. Den konkrete innretningen på politikken vil være påvirket av administrative og styringsmessige systemer, tradisjoner i forhold til innvandring og generelle historiske utviklingstrekk – spesielt når det gjelder samfunnsmessig og politisk kultur og forhold knyttet til identitet og nasjonalfølelse. Denne veven av faktorer er igjen påvirket av den internasjonale sammenhengen landet befinner seg i til enhver tid. Andre staters nasjonale politikk, internasjonale avtaler, konvensjoner og organisasjoner, i tillegg til migrasjonsstrømmenes størrelse og karakter, bidrar til å forme en stats politikk. I Europa har også folks virkelighetsoppfatning når det gjelder potensiell innvandring, eller det som gjerne blir kalt innvandringspresset, innvirkning på politikkutviklingen. Dette metanivået har sin egen dynamikk.

Historisk har innvandringspolitikk i all hovedsak vært et nasjonalt anliggende. Samarbeidet som har utviklet seg innen EU og med samarbeidende land som Island og Norge er derfor spesielt, men basert på gjensidig nytte. Grense­kontroll rettet mot andre lands borgere har vært en sentral side ved staters suverenitetsutøvelse. Gjennom etableringen av EUs indre marked i 1993 endret dette bildet seg på mange måter. Nedbygging av grensekontroll og økt bevegelighet av personer, varer og tjenester var viktige pilarer i EU-filosofien. Gjennom større mobilitet og friere flyt av varer og tjenester skulle den europeiske integrasjonen utvikles videre. Men det europeiske fellesskapet og det nye bevegelsesrommet var bare ment å gjelde statsborgere av medlemslandene. Eller i det minste hadde man ikke tenkt godt nok gjennom hva det indre marked og Den europeiske union ville bety for innvandrere og innvandring. En bivirkning av integrasjonsprosessen i Europa var nemlig en svekkelse av de nasjonale mulighetene til å kontrollere innvandring fra såkalte ”tredjeland” – land utenfor fellesskapet. De åpne grensene internt i EU innebærer at innvandrere fra tredjeland som kommer inn i ett medlemsland, får friere tilgang til hele området. Det ”svakeste leddet i kjeden” når det gjelder ekstern kontroll, ville derfor kunne bety mye for kontrollen med innflyten til EU som sådan.

Men det er ikke bare den fysiske grensekontrollen som har blitt berørt gjennom EU-utviklingen, selv om det er denne som har blitt viet størst oppmerksomhet. Også innvandringspolitikken i bred forstand – asylpolitikken, velferdspolitikken, mulighetene for statsborgerskap og politikken når det gjelder legalisering (mulige ”amnestier” for illegale innvandrere) – kan indirekte bli påvirket av den europeiske integrasjonen. Variasjon i innvandringspolitikk mellom landene i Europa kan gjøre enkelte stater mer attraktive for innvandrere enn andre. Innvandringspolitikken i hele sin bredde knyttes derfor til viktige områder i de enkelte landenes velferdsstatsordninger og arbeidsmarkedspolitikk. Hvis Italia eller Spania for eksempel legaliserte store antall ulovlige innvandrere etter en tid i landet, kunne dette øke motivasjonen for å prøve å komme seg nettopp dit. Det samme kan man si om land som har et mer omfattende uoffisielt arbeidsmarked enn andre. Hvis det er etterspørsel etter ”svart arbeidskraft”, er sannsynligheten for illegal innvandring større. Og hvis Sverige eller Tyskland har spesielt gode velferdsordninger for asylsøkere mens de venter på en avgjørelse, øker sjansene for at folk prøver seg i disse landene. Slik samspiller innvandringsspørsmål stadig sterkere med nasjonal­statenes indre forhold. Dette var viktige hensyn bak etableringen av Schengen-, og Dublinsamarbeidet, og senere for hele arbeidet med et felles europeisk asylssystem, se kapittel 4. Så selv om mange sider av innvandringspolitikken stadig skal være styrt nasjonalt, betyr den internasjonale situasjonen gradvis færre muligheter til å bevare den nasjonale kontrollen i praksis. Globalisering av markeder, inter­nasjonalisering av beslutningsprosesser og regionalisering av migrasjonsruter reduserer hver enkelt stats autonomi.

Fra slutten av 1980-tallet var det i økende grad klart for medlemslandene at en større samordning eller harmonisering av innvandringspolitikken presset seg fram. En slik harmonisering har imidlertid vist seg å være et svært komplisert prosjekt. Dels er innvandringskontroll nært forbundet med spørsmålet om nasjonal suverenitet, med sterke symbolske overtoner, dels har denne kontrollen økonomiske og politiske følger på viktige samfunnsområder. Dette har gjort innvandringskontrollen til ett av de mer gjenstridige temaene i integrasjonsprosessen, selv om man i 2004 har kommet lenger enn mange hadde forventet tidligere på 1990-tallet. Når man tar i betraktning hvor langt EU har kommet i arbeidet med å etablere et felles europeisk asylsystem, må man likevel innrømme at utviklingen har gått fort i de senere år.

Innvandringspolitikken belyser et generelt dilemma EU-landene står overfor i berøringsflaten mellom det nasjonale og det overnasjonale: Nye strukturer formes på et område som er sensitivt på de nasjonale arenaer. Ikke desto mindre har asylpolitikken blitt en del av fellesskapsretten. Det samme gjelder visumpolitikken. På den ene siden ønsker EU-landene altså å etablere felles regler på innvandringssiden og for det indre marked ved blant annet å fjerne indre grenser for å bedre betingelsene for konkurranse og vekst. Samtidig ønsker nasjonalstatene å beholde mest mulig suverenitet når det gjelder kontroll med hvem som skal gis adgang til territoriet - og dermed også arbeidsmarkedet og velferdsordningene. I den senere tid har også sikkerhetsaspektene og bekjempelse av organisert internasjonal kriminalitet blitt en vesentlig del av kontrollutøvelsen.

3.2.4 Norge – et spesielt tilfelle?

Hvor står Norge i dette landskapet? Hvor forskjellig er Norges situasjon som ikke-medlem av EU sammenliknet med medlemslandene?

Norge plasserte seg mer seriøst på innvandrerkartet i Europa ved slutten av 1980-tallet. Det var på denne tiden asyltilstrømingen til Norge begynte å tilta. Ved midten av 1990-tallet var innvandrerbefolkningens andel av den totale norske befolkningen på samme nivå som for eksempel i Danmark og Storbritannia. Den sterke økningen i tallet på asylsøkere i 1987 og 1988 vitnet om at Norge ikke lenger befant seg i en beskyttet periferi, i ly av de store innvandrerlandene i Vest-Europa; i første rekke Tyskland og Frankrike, men også nabolandet Sverige. Norge ble i 1987 havn for asylsøkere fra hele 60 forskjellige land. De fleste kom fra Iran, Chile, Sri Lanka og Jugoslavia, stort sett de samme landene som ga opphav til flyktninger til de andre vesteuropeiske landene.

Fra slutten av 1980-tallet ble det tydelig, også i Norge, i hvor stor grad de europeiske landene var påvirket av hverandres politiske handlinger når det gjaldt innvandring. Uansett posisjon i forhold til det europeiske fellesskapet, påvirket den sterkere inter­nasjonaliseringen og integreringen i Europa det nasjonale politiske spillerom.

Gjensidige forventninger ble i en viss grad selvoppfyllende profetier: Eksistensen av EF gjorde at sentrale aktører antok at EF-landene samlet ville ende opp på en svært restriktiv linje, også før innvandrings­spørsmål var brakt inn under EF-apparatets myndighet. Følgelig kunne EF brukes som en faktor overfor den nasjonale opinion: Regjeringene kunne referere til skadelige virkninger for Det europeiske fellesskapet hvis man ikke fulgte en mest mulig restriktiv linje nasjonalt, og man kunne trappe opp reformtakten med henvisning til en sannsynlig framtidig EF-politikk. Denne ”euro-opportunismen”, som den ofte kalles, gjør at den mest restriktive statens politikk ofte blir toneangivende for den samlede utviklingen. Alle er redde for den såkalte ”magneteffekten”, som betyr at land med en relativt sett mer liberal politikk blir utsatt for et sterkere innvandringspress enn andre. Denne dynamikken inkluderer også land i Vest-Europa som ennå ikke har sluttet seg til fellesskapet.

På begynnelsen av 1990-tallet var harmoniseringen av EFs innvandrings­politikk kommet kort. Toppmøtet i Maastricht i 1991 signaliserte tydelig at de nasjonale regjeringene stadig ønsket å beholde den reelle kontrollen med innvandringspolitikken, både med inntakspolitikken og tildelingen av rettigheter i vertslandene, men det juridiske grunnlaget for utviklingen av et felles regelverk ble lagt, blant annet gjennom erkjennelsen av at asyl- og flyktningpolitikken var et område av ”felles interesse”. Det gikk like fullt et prinsipielt skille ved medlemskap når det gjaldt mulighet til å velge ulike typer kontroll- og integreringstiltak i forhold til innvandrere. EØS-avtalen, som ble Norges alternativ til medlemskap i EU i 1994, innebar ingen forpliktelser fra norsk side når det gjaldt grensekontroll i forhold til tredjelands­borgere, selv om avtalen innebar et fritt arbeidsmarked for statsborgere i hele EØS-området. EØS har i det hele tatt ikke noe samlet regelverk for innvandring fra tredjeland. Dette betydde i praksis at Norge som en del av EØS-samarbeidet ville kunne opprettholde adgangsbegrensninger i forhold til tredjelandsinnvandrere. Schengensamarbeidet, derimot, grep rett inn i spørsmålet om grensekontroll og la viktige premisser for mulighetene til kontroll, og faktisk håndtering av adgangsbegrensninger i forhold til tredjelandsborgere. Fra og med Amsterdamtraktatens ikrafttredelse ble Schengensamarbeidet en del av EU-samarbeidet, og Norge og Island sluttet seg til ved å opprette særavtale med EU i 1999, implementert fra og med mars 2001. Og fra og med 2001 sluttet Norge seg også til Dublin-samarbeidet.

Det europeiske kontrollregimet er definitivt styrket ved gjennomføringen av EUs Schengen-samarbeid, samtidig som det paradoksalt nok har blitt vanskeligere å kontrollere innvandring for de respektive medlemslandene. Særlig gjelder det for land som stort sett mottar innvandrere gjennom andre Schengenland, ikke ved direkte innreise fra land utenfor Schengen.

3.2.5 Den norske konteksten

Mot slutten av 1980-tallet gikk norsk innvandringspolitikk inn i en mer intensiv fase. Norge ble, etter om lag 20 år med innvandring fra land i sør, oppfattet som et mer heterogent samfunn – av politikere og av offentligheten. Det norske samfunn og innvandrere hadde hatt en periode til å venne seg til nye forhold, og norske myndigheter hadde, lag på lag, gjort erfaringer når det gjaldt styrt integrasjon. Slutten av 1980-tallet markerer også et skifte med hensyn til opinion og det partipolitiske skisma i Norge. Forskerne Bernt Aardal og Henry Valen oppsummerte forholdene slik: ”I 1985 diskuterte man om innvandrere skulle få offentlige tilskudd for å bevare sin kulturelle egenart. To år senere kom det til uttrykk en mer direkte uvilje mot innvandring, og den var tydeligvis koblet sammen med økonomiske og sosiale spørsmål.”

Fra slutten av 1980 tallet begynte Norge langsomt å stå fram som et flerkulturelt samfunn, og nå i en annen betydning enn tidligere: samfunnet hadde fått et mye mer omfattende innslag av ulike folkeslag. Fra og med 1993 startet Statistisk sentralbyrå (SSB) en årlig kartlegging av nordmenns holdning til innvandring og innvandrere. Gjennom intervjuundersøkelser skulle folk ta stilling til fire forskjellige påstander: om antall flyktninger og asylsøkere som burde tas imot i Norge, om tilgangen på sosialhjelp sammenliknet med nordmenn, om tilgang på arbeid, og om kriminalitet. Etter en periode med lite endring fra 1993 til 1995 viste disse undersøkelsene en økt velvilje fra og med 1996. Andelen som ønsket å være liberale i forhold til flyktninger og asylsøkere, økte med hele 14 prosent fra 1995 til 1996, og lå siden på omtrent samme nivå. Dette har blitt forklart med at befolkningen trolig hadde blitt klar over at Norge førte en svært restriktiv flyktning- og asylpolitikk, samtidig som nedgangen i arbeidsledigheten og den bedrede samfunnsøkonomien ga større mentalt rom for sjenerøsitet. Holdninger til innvandrere og kriminalitet var ellers i utakt med den generelle, positive utviklingen fra midten av 1990-tallet. Det var i 1995 en markert dreining i negativ retning når det gjaldt folks antakelse om kriminalitet blant innvandrere.

Ved århundreskiftet viste SSBs undersøkelse et tvetydig bilde. På den ene siden mente stadig flere – i 1999 nesten halvparten av befolkningen – at ”innvandrere er mer kriminelle enn nordmenn”. Med unntak av kriminalitetsfeltet så det imidlertid ut til at nordmenns holdninger til innvandrere og innvandring endret seg i positiv retning med de økonomiske oppgangstidene fra midten av 1990-tallet.

3.2.6 Likestillingspolitikkens begrensninger

Norsk innvandringspolitikk ble på 1990-tallet befestet rundt ”grunnverdiene frihet, likhet og solidaritet”. 1 Regjeringen slo fast at alle, uansett bakgrunn, skulle ha like muligheter, rettigheter og plikter til å delta i samfunnet og bruke sine ressurser. En nærliggende konsekvens av dette ble en erklært innsats mot rasisme og diskriminering. Reell likestilling forutsatte reell likebehandling. Diskriminering og trakassering hadde konsekvenser for integrasjon og deltakelse i samfunnet, og kunne hindre innvandrere i å ha like muligheter som resten av befolkningen til å leve et godt liv i Norge. Likebehandling når det gjaldt arbeid, bolig og utdanning, ble sett som en vesentlig forutsetning for utvikling av størst mulig selvhjulpenhet blant innvandrere, noe som var i hele samfunnets interesse. Økt innsats mot diskriminering og rasisme ble også en av kjernesakene i St.meld. nr. 17 (1996-97), Om innvandring og det flerkulturelle Norge.

Bakgrunnen for denne satsingen var ikke bare de mer synlige, aggressive utslagene av trakassering og sjikane i samfunnet. Vel så viktig var erkjennelsen av at likestillings­politikken så langt hadde kommet til kort. Levekårsundersøkelser viste at arbeids­løsheten blant innvandrere var tre ganger så høy som blant nordmenn; at innvandrere hadde større risiko for å miste arbeidet; at de hadde lavere disponibel inntekt; at de var mer avhengige av sosialhjelp; at tre av ti befant seg under den EU-definerte grensen for lavinntekt; at én av fem hadde opplevd å bli utestengt på boligmarkedet; at en av sju hadde vært trakassert på arbeidsplassen; at en av fjorten hadde vært utsatt for vold eller trusler – og at andelen blant innvandrere som følte seg ensomme, var større enn blant nordmenn. 2

Et nærliggende poeng når det gjelder utlendingers møter med det norske samfunn, er at det er vanskelig – på den ene eller andre måten – nesten uansett. Tilpasningen til et nytt samfunn er en smertefull prosess – nesten alltid. Like fullt er det stor variasjon i tilpasningsformer og -grader mellom ulike grupper og individer. Etnisk bakgrunn, kjønn, bosted og klasse er vesentlige kjennetegn når det gjelder denne variasjonen. Man er ulikt skodd i forhold til møtet med det norske. Og man møter forskjellige versjoner av Norge. Dels møter ulike personer ulike utsnitt av samfunnet, og dels var det et annet Norge innvandrere møtte på 1970-tallet da de første nye innvandrerne kom, enn det Norge nykommere møtte på 1990- og 2000-tallet.

3.2.7 Kulturmøter og menneskerettigheter

Noe av det som har endret seg fra 1970-tallet til i dag, er fokuset på kultur – først gjennom mulighetene til å ivareta såkalt ”egen kultur”, og etter hvert en under­strekning av at tilpasningen skal være gjensidig. Det skal stilles strengere krav til innvandrere og deres barn, og man har blitt mer forsiktig med særtiltak for å lette tilpasningen. Vektleggingen av kultur som problem mot slutten av 1990-tallet reflekterer trolig erfaring i integrasjonsfeltet i tillegg til generelle politiske trender. En rekke dilemmaer knyttet til tilpasning av kulturer har blitt tydeligere med lengre fartstid. I tillegg har det skjedd en generell nedtoning av klasse og sosial ulikhet som forklaringsfaktorer i samfunnsdebatten, noe som har gitt kulturforklaringer friere spille­rom. Samtidig har menneskerettigheter kommet sterkere inn i bildet, ikke minst gjennom internasjonal regelutvikling, og nasjonalt gjennom vedtakelsen av menneske­rettsloven i 1999. Den motsetningen som kan eksistere mellom individuelle menneskerettigheter og beskyttelse av ”kultur” gjennom grupper, har dermed framstått tydeligere i den flerkulturelle virkeligheten.

Rettighetsutviklingen internasjonalt har åpnet for en dreining i maktfeltet: Individuelle aktører har fått styrket sin rettighetsposisjon på bekostning av de tradisjonelle nasjonalstater, og man har fått inn en transnasjonal dimensjon ved at individer i mindre grad er avhengig av nasjonale territorier for å få ivaretatt sine grunnleggende rettigheter. Dette har skapt en serie handlingsmuligheter for minoritetsgrupper og individer som det ikke var rom for i de tradisjonelle ideene om innvandreres uunngåelige integrasjon i nasjonen. Med andre ord, individenes rettigheter er ikke avhengig av at de aksepterer og anammer verdier og identiteter i mottakerlandet. Man kan, beskyttet av menneskerettigheter, finne bosted i et mottakerland uten å ha ambisjoner om å tilpasse seg kulturelt. Enkelte hevder det har skjedd en frakopling av rettigheter fra identitet i det som ofte kalles diaspora ’en – nasjonale eller etniske nettverk og lojaliteter på tvers av statsgrenser. Dette styrkes av minoritets rettigheter for eksempel knyttet til religionsfrihet. Rettighetsfloraen gir således beskyttelse til både individer og grupper uavhengig av statsborgerskap.

Samtidig fortsetter nasjonalstaten i praksis å danne rammen for individers virkefelt.

Selv om det transnasjonale eller postnasjonale perspektivet utfordrer tradisjonell tenkning, finnes det knapt alternative appellinstanser til nasjonalstaten i dagliglivet. Den multikulturelle forståelsen utfordrer forbindelsen mellom staten og nasjonen, men har et splittet forhold til nasjonalstaten: Staten er nødvendig for å ivareta rettigheter og fordele sosiale goder, samtidig som ideen om nasjonen som en felles basis for samhold og identitet er nedtonet eller forkastet.

3.2.8 Nytt innvandringsparadigme?

Ved begynnelsen av det 21. århundret berører migrasjon livet til flere mennesker enn noensinne tidligere i historien, og betyr mer økonomisk og politisk for flere land enn tidligere i moderne tid. I følge overslag fra FN bor nå omlag 180 millioner mennesker utenfor det landet de ble født i. Knapt noe land er uberørt av migrasjon eller følger av migrasjon i vår tid.

Internasjonalisering – eller globalisering om man vil – har gjort nasjonalstater mer åpne og sårbare for krefter utenfor eget territorium. I Europa har Den europeiske union bidratt til økonomisk integrasjon og forpliktet medlemslandene til felles opptreden på en rekke områder. Teknologiutviklingen, transportrevolusjonen og kommunikasjonsmangfoldet har endret betingelsene for internasjonal migrasjon, samtidig som det såkalte velferdsgapet mellom nord og sør knapt har blitt mindre.

I Norge har innvandring og minoritetsdannelse blitt en del av en pågående differensieringsprosess i samfunn, der velferdsstatens legitimitet må gjenskapes kanskje på et nytt og bredere fundament. Innvandring er på ingen måte den eneste utfordringen for velferdsstatens legitimitet. Snarere er det slik at en del av velferdsstatens problemer, stilt overfor internasjonalisering og privatisering, blir aksentuert og synliggjort gjennom innvandring. Sjenerøsitet overfor nye grupper har vært et sentralt tema i diskusjoner om innvandring – både i økonomisk og sosial forstand. Solidaritet og fordelingsvilje settes på prøve når nye grupper gjør krav gjeldende. I tråd med denne forståelsen er innvandring en økonomisk byrde for samfunnet. Hvis de som kommer ikke tas opp i produktivt arbeid, belastes velferdsbudsjettene. På slutten av 1990-tallet ble imidlertid dette perspektivet snudd på hodet: ”Uten innvandring stopper velferdsstaten” var plutselig parolen. Arbeids­markedet satte dagsorden på en ny måte i forhold til velferdsstaten og norsk økonomi generelt. Knapphet på arbeidskraft fremsto som en bremsekloss på vekst og utvikling. Helsevesenet for eksempel, som i fremtiden skal ta seg av en aldrende befolkning, vil både være avhengig av personer som faktisk utfører omsorgsarbeid, og et tilstrekkelig antall skattebetalende personer til å finansiere systemet.

De to omvendte problemstillingene knytter seg til ulike grupper innvandrere; byrde-perspektivet til asylsøkere og flyktninger (før de kan klare seg på egenhånd), og ressursperspektivet til etterspurt arbeidskraft. Også i fortsettelsen vil Norge ta i mot begge grupper mennesker. Spørsmålet er om åpningen for arbeidsinnvandring også vil endre forståelsen av innvandring i majoritetsbefolkningen. Med andre ord om fremmedskepsis nedtones når brorparten av dem som kommer utvilsomt er ønsket ut fra økonomiske betraktninger. Uansett, dette er langsomt virkende prosesser som er påvirket av en hel serie faktorer. 30 år har gått siden den nye innvandringen startet, det man vanligvis regner som én generasjon. Historisk sett er det en kort periode. Studier fra typiske innvandringsland som for eksempel USA – men også fra Norge 3 - gir innsikt i at selv om det tidligere har eksistert både etnisk definerte klassemotsetninger, kulturkonflikter og angst for fremmede, så er disse spenningene blitt tonet ned og har oftest forsvunnet på lengre sikt. Det store spørsmål nå er hvorvidt historien vil gjenta seg, og hvor lang tid som i tilfellet er lang sikt.

3.3 Innvandring og integrering

3.3.1 Innvandringspolitikkens grunnstruktur

Innvandringspolitikken deles gjerne inn i to hovedsfærer – en ytre og en indre: I den ytre sfæren handler det om adgang - hvem som skal ha muligheten til innreise, og i den indre sfæren dreier det seg om rettigheter og eventuelt integrasjon – hvilke vilkår de som kommer bys. Politisk og juridisk behandles vanligvis disse sfærene hver for seg. Regulering av adgang til riket er nært knyttet til nasjonalstatens historisk befestede rett til territoriell kontroll. Sivile, sosiale og politiske rettigheter for utlendinger som etablerer seg i riket har vært nært knyttet til den generelle rettsstatsutvikling i landet over tid. I tillegg har moderne velferdsstater utviklet politikk for å fremme integrasjon – en reell innlemming av utlendinger i samfunnet ut over det rent rettighetsmessige.

Utviklingen i kjølvannet av den såkalte ”nye innvandringen” (innvandring fra land utenfor OECD fra slutten av 1960-tallet og framover) har i stigende grad synliggjort et omfattende og komplisert samspill mellom de to innvandringspolitiske hovedsfærene. Det politiske feltet mellom det ytre og det indre har representert et landskap av uforutsette konsekvenser, som myndighetene i hele Vest-Europa har hatt problemer med å håndtere. Selv om ytre og indre sfære stadig i all hovedsak håndteres separat lovgivningsmessig, og selv om grenseflatene er vanskelig å regulere, kan det være behov for en bevisstgjøring om - og tydeliggjøring av - mekanismene som opererer mellom dem.

I St.meld. nr. 39 (1987-88) slo den daværende norske regjeringen fast:

”Norge kan ikke løse verdens flyktning- og utvandringsproblemer ved å la alle som ønsker det få bosette seg her”

Denne retoriske selvfølgelighet reflekterer de mest sentrale forutsetninger for norsk innvandringspolitikk etter 1970-tallet: Norge er et attraktivt land i verden som mange mennesker ønsker å slå seg ned i, men Norge er et lite land, som ikke alene kan tette det globale velferdsgapet. Implisitt i utsagnet ligger forståelsen av at ”norske løsninger” for innvandrere er så gode at hvis pågangen blir for stor, undermineres systemet og hele nasjonen blir skadelidende. Denne grunnleggende forståelsen har dannet grunnlaget for norsk innvandringspolitikk i nyere tid: Det eksisterer en sammenheng mellom antallet som kan få komme og de vilkår som tilbys. Og når man i Norge skal følge likebehandlingsprinsippet, det vil si langt på vei gi samme rettigheter til lovlig etablerte innvandrere som statsborgere, har en nødvendig konsekvens vært streng regulering av adgangen til riket, ut over gruppen utlendinger som søker beskyttelse (asylsøkere).

På begynnelsen av 1970-tallet fikk spørsmål om integrasjon av innvandrere stigende oppmerksomhet i Vest-Europa. De innvandrerne som ikke kunne oppmuntres til å reise tilbake til det opprinnelige hjemlandet, og som man kunne forvente ville forbli i mottakerlandet, måtte på en eller annen måte innlemmes i samfunnet. Da ”innvandringsstopp” ble introdusert i mange av mottaker-landene tidlig på 1970-tallet, skjedde det i form av en slags ”dobbeltstrategi”: Myndighetene skulle gjennom stoppen hindre eller begrense ny innvandring, samtidig som tiltak skulle settes i verk for å bedre tilpasningen av de innvandrerne som hadde kommet for å bli. Denne ”dobbeltstrategien” ble i første runde annonsert i Frankrike, men ble raskt toneangivende også for andre vest-europeiske land. Begrunnelsen for ”dobbeltstrategien” var den antatte årsakssammenhengen mellom ekstern kontroll og vilkår for integrasjon: En vellykket integrasjonspolitikk ble sagt å være avhengig av en streng innreisekontroll. Motsatt ble fri innvandring ansett som en trussel mot fredelig sameksistens mellom ulike nasjonalitetsgrupper. ”Dobbeltstrategien” reflekterer både realpolitikk og retorikk . Fri innvandring kan , under visse forhold, utgjøre en trussel for samfunnet ved at statlig regulering av arbeids- og boligmarkedet kan bli underminert og samfunnsmessig planlegging generelt bli vanskeliggjort. Fri innvandring kan også på lengre sikt endre forutsetningene for den type velferdsstater som har blitt bygd opp i Vest-Europa etter andre verdenskrig: Mer permanent segregering i befolkningen langs etniske linjer kan true fremtidig sosial og politisk stabilitet i samfunnet.

Det retoriske elementet ved strategien refererer til det ”moralske kompromiss” som ligger innbakt i den: Intensjonserklæringer om å stimulere integrasjon av etablerte innvandrere kan fungere som en legitimering av en strengere innvandringspolitikk. Etter hvert har mange flere og mer komplekse sammenhenger blitt tydelig – i kjølvannet av endrete migrasjonsmønstre, og ikke minst som resultat av europeisk integrasjon.

Økonomiske og sosiale rettigheter tilhører grunnpilarene i moderne velferdsstater, og har en viktig funksjon for at rettsstatsidealene skal kunne virkeliggjøres – for alle medlemmer i denne typen stater. Samtidig øker velferdsstatens behov for å kontrollere sine geografiske grenser i takt med at nykommere utenfra tilkjennes flere rettigheter. Heri ligger det grunnleggende spenningsforholdet mellom adgangskontroll og levevilkår for innvandrere i velferdsstater. I tillegg spiller to andre – og relativt selvstendig virkende - forhold inn, og legger premisser for politikkutvikling: For det første, arbeidsmarkedet og for det andre holdningsdannelse i befolkningen når det gjelder innvandring og flerkulturelle samfunn. Moderne rettsstater er forpliktet gjennom internasjonale avtaler til å like-behandle lovlig etablerte innvandrere med hensyn til mange sivile og sosiale rettigheter.

Ut over dette har mange velferdsstater utarbeidet en integrasjons politikk, som refererer til tiltak rettet mot lovlig etablerte innvandrere, for å støtte opp under en innlemmingsprosess i samfunnet, og for å bidra til å bedre forutsetningene for å kunne realisere rettigheter. Politikken dekker gjerne en hel rekke områder som påvirker innvandreres situasjon i et mottakerland, som arbeidsmarked, boligforhold, sosialomsorg og velferd generelt, utdanning, språkopplæring, støtte til organisasjonsarbeid osv.

Vanligvis rettes denne politikken mot innvandrere med varig opphold. I norsk sammenheng har imidlertid også flyktninger med midlertidig opphold blitt gjenstand for integrasjonstiltak i nyere tid: De bosniske krigsflyktningene fikk midlertidig beskyttelse på kollektivt grunnlag, men ble samtidig prøvekluter for en flyktningpolitisk nyskapning, nemlig integrasjon i et tilbakevendingsperspektiv. 4 Bestrebelser på innlemming av nykommere i økonomien har blitt en konsekvens av velferdsstatsmodellen. Gode velferdsstater tåler ikke vesentlige innslag av mennesker eller grupper som faller utenfor og forstyrrer det regulerte arbeidslivet og belaster sosialbudsjettene. De forskjellige vest-europeiske velferdsstatene gjør alle med litt varierende virkemidler, forsøk på å innlemme innvandrere i arbeidslivet og i samfunnet. Etter 1975 har norske myndigheter i prinsippet bare ønsket spesielt etterspurt arbeidskraft, men også andre grupper har kommet, gjennom for eksempel familiegjenforening eller som asyl-søkere. Og når nye innvandrere først oppholder seg lovlig i riket, bør de integreres til beste for seg selv og samfunnet, i tråd med velferdsstats­modellen. Følgelig ligger det viktige samfunnsmessige betraktninger bak landets integrasjons-politikk overfor nye medlemmer, i tillegg til humanistiske prinsipper og internasjonale forpliktelser til å ta imot flyktninger. På den annen side kan den integrasjonspolitikken et land føre,r både direkte og indirekte ha betydning for antallet og typen innvandrere som kommer. Det ligger en dobbelthet eller et dilemma i statenes rettighetstildeling og velferdstiltak overfor nykommere: Godene representerer en ønskelig og nødvendig del av prinsippene i moderne velferdsstater, dessuten er de i mange sammenhenger en forutsetning for at integrasjonspolitikken skal lykkes. Samtidig kan sjenerøse integrasjonsbetingelser utgjøre en pull -faktor for potensielle innvandrere: Å gjøre integrasjon vanskelig er kontraproduktivt for politisk stabilitet og innvandreres funksjonsdyktighet i samfunnet på lang sikt, samtidig som det kan fremstå som nødvendig på kort sikt for å unngå den såkalte magnet-effekten. Relative forhold – ulikheter i betingelser land i mellom - har her i stigende grad fått betydning. Innenfor en region som EU, der det generelt råder en restriktiv innvandringspolitikk, vil tildels marginale forskjeller i rettigheter/goder kunne få store utslag i forhold til tilstrømning.

Denne dobbeltheten – det antatte eller reelle samspillet mellom kontroll og rettigheter - har de senere årene i sterk grad preget politikkutviklingen i hele Vest-Europa på innvandringsfeltet.

Familieinnvandringspolitikken er det mest opplagte eksemplet på dette samspillet, og på myndighetenes problemer med å navigere både etter realpolitiske og humanitære prinsipper samtidig: Etablerte innvandrere kan vanskelig forventes å bli tilpasset det norske samfunnet hvis deres nære familie ikke tillates opphold. Det allmenn­menneskelige behovet for å kunne leve med sine nærmeste rundt seg er også ivaretatt gjennom internasjonale konvensjoner. Det er således både realpolitiske, juridiske og humanitære grunner til å tillate familieinnvandring. Samtidig mener vest-europeiske myndigheter at ordningen i stigende grad utnyttes og uthules, og konstaterer at familieinnvandring har blitt en av de viktigste migrasjonsportene til Vest-Europa. Siden regelverket kan formuleres på ulike måter, og det finnes mange grader av sjenerøsitet, har familieinnvandring blitt politisert, og blitt gjenstand for sammenlikning landene i mellom. Mye tyder på at liberalitet når det gjelder familieinnvandring er en viktig tiltreknings­kraft innen internasjonal migrasjon. EU har etablert et felles regelverk med minste standarder. Men inntil EU lykkes i å harmonisere familieinnvandringspolitikken i praksis, vil høyst sannsynlig utviklingen innen EU tilsi en fortsatt race to the bottom -dynamikk: En selvforsterkende prosess der ulike stater tilsynelatende underbyr hverandre for ikke å fremstå som mer liberale enn andre.

Visum­politikken har liknende trekk: Man kan se mulighet til å få besøk av nære familie­medlemmer eller venner som et viktig mål på livskvalitet og derav tilpasnings­evne, selv om sammenhengen trolig vil være svakere enn i familieinnvandringsforhold. Samtidig vurderes ”avhoppingspotensialet” som høyt i mange tilfeller, noe som har ført til en restriktiv praksis. På dette om-rådet har dessuten EU, gjennom Schengensamarbeidet, allerede etablert en felles politikk, noe som begrenser det nasjonale spillerommet for skjønn. Den omfattende innvandringen til EU-området fra land som plasseres i ”risiko-gruppen” for avhopp, gjør situasjonen problematisk: Det er et tankekors at innskrenkningen i muligheter til kontakt gjennom besøk etter hvert gjelder betydelige deler av befolkningen. Innvandrings­potensialet øker samtidig proporsjonalt med økt innvandring i tråd med samme logikken.

Et tredje eksempel, som så langt ikke har vært (direkte) relevant i Norge, er tildeling av amnestier for personer uten lovlig opphold. I Sør-Europa derimot (særlig i Italia og Spania), har det vært gjennomført en serie, tildels omfattende regulariseringer , som de også kalles. Flere ganger har tiltaket omfattet flere hundre tusen personer. Amnestiene tar litt ulike former, men oftest inviteres personer som kan dokumentere et arbeids­forhold, og som har oppholdt seg ulovlig i riket innenfor et anslått tidsrom, til å registrere seg, og derav få legalisert oppholdet og arbeidsforholdet. Varigheten av oppholdstillatelsen kan variere. Regulariseringene, som på mange måter er en offentlig fallitterklæring, både i forhold til grensekontrollen og i forhold til arbeidsmarkedet, har sitt eget rasjonale: Arbeidsmarkedet i de sør-europeiske landene har store innslag av uregistrert arbeid, der ulovlige innvandrere etter hvert utgjør en betydelig andel av arbeidskraften. Omfattende virksomhet unndrar seg beskatning, og arbeidere står uten rettigheter og beskyttelse av noe slag. For at ikke det ulovlige markedet skal ta overhånd, forsøker myndighetene å ”lovliggjøre” svart arbeid – for å få oversikt, for å få arbeids­forholdene inn i ordnede former, og for å bedre forutsetningene for integrasjon av innvandrerne. Samtidig innebærer de gjentatte amnestiene en utvetydig melding til potensielle nye innvandrere fra sør: De som klarer å komme seg inn, har gode sjanser til å få bli. Amnestiene har vært nasjonal politikk i de landene det gjelder. EU-integrasjonen gjør imidlertid at amnestiene indirekte har relevans også for andre medlemsland, i den grad innvandringsmengden øker til EU som region.

Integrasjonspolitikken mer generelt kan også ha en liknende dobbelthet som beskrevet i de andre eksemplene: Graden av liberalitet når det gjelder naturalisering, tilrettelegging og toleranse for kulturelt/etniskt mangfold vil innvirke på hvordan individer eller grupper av utlendinger blir mottatt i innvandringslandet, og dermed også på hvilke muligheter de har til å tilpasse seg nye omgivelser. Disse faktorene vil med andre ord utgjøre viktige premisser for innvandreres tilpasning til mottakersamfunnene og vice versa : Vil innvandrere utgjøre etniske nærmiljøer innenfor et flerkulturelt samfunn; vil mottakersamfunnet innlemme dem på måter som gjør at etniske/kulturelle særtrekk forsvinner over tid; eller vil de utgjøre relativt varige etniske minoriteter mer eller mindre marginalisert og eller diskriminert i storsamfunnet? Resultatet av disse ulike politiske sporene, kombinert med befolkningens ”fortolkning” av dem, vil igjen spille tilbake på myndighetenes formulering av den eksterne kontrollpolitikken, og vil også kunne påvirke innvandringspotensialet.

I andre innvandringsland har man også anlagt et motsatt perspektiv, og vurderer ”integrasjonspotensialet” når man eventuelt gir personer varig opphold. I Canada, Australia og New Zealand satser man på et poengsystem, der utdannelse, språk­kunnskaper m.m. vektlegges ut fra et mål på utsikter til integrasjon . Man kan også få poeng for andre forhold, særlig familietilknytning. Poengene skal måle ”sannsynlig økonomisk suksess”. Liknende forhold har man i USA, og her spiller arbeidsgiver en vesentlig rolle i vurderingen: Når en person er rekruttert til en jobb, er det arbeids­giver som eventuelt anbefaler at vedkommende får permanent oppholds­tillatelse ut fra en antakelse om at det er denne som best vet om personen finner seg til rette og er produktiv. Vurderinger av integrasjonspotensial har så langt vært praktisert i Norge bare i forhold til overføringsflyktninger, og da på en annen måte enn i de nevnte innvandrings­landene. De som tar ut overføringsflyktninger blir anmodet om å velge personer som det ikke vil være alt for vanskelig å tilpasse en norsk kontekst. Men integrasjonspotensial kan også komme til å spille inn i diskusjoner om en eventuelt ny og mer liberalisert arbeidsinnvandringspolitikk.

3.3.2 Kontroll, integrasjon og arbeidsmarked

Arbeidsmarkedet er en av de mest sentrale mekanismene som påvirker både innreisekontroll og integrasjon av innvandrere i samfunnet. Effektiviteten i innvandrings­kontrollen er i høy grad et spørsmål om evne til å kontrollere det strategiske arbeidsmarkedet, med andre ord evne til å forhindre arbeidsgivere fra å bruke uregistrert arbeidskraft fra utlandet, og betingelser i arbeidslivet generelt for å opprettholde høye standarder og gode arbeidsforhold. Arbeidsmarkedet spiller en nøkkelrolle i forhold til særlig illegal innvandring. En ureglementert arbeider tilsier oftest en ureglementert arbeidsgiver. Størrelsen på tilstrømningen av illegale innvandrere avhenger i høy grad av betingelsene for å bruke ulovlig arbeidskraft. Så lenge det finnes etterspørsel etter såkalt billig arbeidskraft, vil motoren i systemet bli holdt i gang. En viktig lærdom fra innvandreramnestiene i Sør-Europa er at man ikke kan få kontroll med den irregulære innvandringen uten å angripe strukturelle aspekter ved arbeidsmarkedet. I tillegg til innreisekontroll og internasjonalt politisamarbeid, er bøtelegging av arbeidsgivere og eventuelle mellomledd deler av en politikk for å få bukt med illegal innvandring.

Økningen i illegal innvandring har vært en av de uforutsette konsekvensene av innvandringsstoppen på 1970-tallet. Jo vanskeligere det er å reise inn i Vest-Europa legalt , jo flere forsøker seg illegalt. Og tilsvarende; jo større risiko forbundet med illegal innvandring, desto større blir profittene for dem som fungerer som mellomledd. Irregulær innvandring fører vanligvis til usikkerhet og uro på arbeidsmarkedet, som igjen kan innebære større problemer for de lovlig etablerte innvandrerne med å skaffe registrert arbeid, og bli anerkjent som lovlige borgere. Bildet av at innvandrere ”oftest har kommet på ulovlig vis” kan også ramme dem. Selv om de vest-europeiske landene har hatt en restriktiv arbeidsmigrasjonspolitikk siden 1970-tallet, har de facto etterspørsel etter lavkvalifisert arbeidskraft fungert som en pull -faktor overfor innvandrere. Veksten i asylstrømmene kan også flere steder ses i sammenheng med etterspørselen etter lavt kvalifisert arbeidskraft og informasjonsstrømmer om denne. De bulgarske asylsøkerne som kom til Norge sommeren 2001, var for eksempel åpne om at utsikter til arbeid var viktigste motivasjon for utreisen. Sammen­blanding av asylsøkere og annen migrasjon har ført til store problemer for asylinstituttets troverdighet. Europeiske lands befolkninger oppfatter fenomenet dithen at asylsøkere som får innvilget opphold, ikke trenger beskyttelse, men snarere er ute etter arbeid og et bedre liv for seg og sine. Dette er en av samtidens store utfordringer, som også har inspirert EU-kommisjonen til å legge frem forslag om regulert inntak til EU-landene av arbeidskraft på den ene side og asylsøkere på den annen.

Arbeidsmarkedet har også en sentral stilling når det gjelder integrasjon av innvandrere. Innlemming av nye samfunnsmedlemmer i det regulære arbeidsmarkedet avlaster offentlige budsjetter og kan skape økonomisk vekst. Både for innvandrere og andre borgere kan arbeidsmarkedet fungere som et springbrett også for sosial integrasjon i samfunnet. Motsatt vil arbeidsløshet lett føre til marginalisering også på andre områder. Dette er velkjente mekanismer for befolkningen generelt, men effekten er trolig enda større for innvandrere som ofte har utviklet færre alternative ståsteder i samfunnet.

Spørsmålet om integrasjon i forbindelse med illegale innvandrere har en formell og en substansiell side. Mangelen på rettigheter i form av ulike typer sosialstøtte, servicetilbud og andre velferdsgoder i samfunnet, representerer begrensninger på disse innvandrernes integrasjon i mottakerlandet. På den andre siden kan irregulære innvandrere de facto være relativt godt integrert i sin egen nisje i samfunnet, gjennom arbeid og bomiljø - ofte bedre enn flyktninger og asylsøkere, som ofte oppholder seg i mottakssentre i lengre tid uten å arbeide. Det er således et komplisert samspill mellom innreisekontroll, arbeidsmarkedets struktur, etterspørselen etter utenlandsk arbeidskraft, potensielle rettigheter og muligheter til integrasjon. I den nasjonale konteksten vil strukturen på arbeidsmarkedet i form av type etterspørsel, omfang av arbeidsløshet og størrelse på det illegale markedet, innvirke på innvandringens omfang og komposisjon, og motsatt vil den faktiske innvandringen påvirke arbeidsmarkedet. Følgelig vil innreisekontroll og intern kontroll både direkte og indirekte påvirke arbeidsmarkedet, samtidig som arbeidsmarkedets struktur utgjør en viktig betingelse for effektiv kontroll. Restriksjoner i lovlig adgang har på den andre siden, i konsekvens, ført til illegal innvandring. I tillegg medfører en restriktiv politikk ofte at personer som ellers ville ha reist hjem, velger å bli, dvs. man kan få et integrasjonsproblem som en indirekte konsekvens av restriktiv kontrollpolitikk. Og over det hele troner spørsmålet om holdningsdannelse: Befolkningens fortolkning av situasjonen og regelverket, den politiske oppslutning om de tiltak som iverksettes, samt befolkningens faktiske åpenhet og toleranse overfor nykommere som ønsker å integreres.

3.3.3 Holdningsdannelse

En velfungerende rettsstat forutsetter en høy grad av legitimitet. Det ble aldri vedtatt at Norge skulle bli et innvandringsland, men da den nye innvandringen hadde begynt, var de politiske partiene langt på vei samstemte i at regulering var nødvendig. Det har i stor grad vært politisk konsensus i Stortinget om en ”begrenset og kontrollert” innvandring siden 1970-tallet. Samtidig har innvandringspolitikkens utforming, og særlig temaene i krysningen mellom kontroll og integrasjon, i stigende grad blitt kontroversielle i befolkningen.

Man kan skille ut to (delvis) motstridende hypoteser som i ulike former ligger under diskusjonen om sammenhengen mellom grensekontroll og folks holdninger til innvandrere: Dels antas det at grensekontroll er en nødvendig (men ikke tilstrekkelig) forutsetning for at innvandrere skal kunne integreres i samfunnet. Faktisk kontroll, og ikke minst befolkningens tiltro til at myndighetene har kontroll, skal i følge denne hypotesen bidra til et åpent og tolerant klima overfor innvandrere. Filosofen Michael Walzer hevder at samfunn har en tendens til å lukke seg hvis statsgrensene er åpne, eller omvendt at lokalsamfunn bare kan være åpne hvis man i det minst potensielt kan stenge statsgrensene. Eller som den amerikanske dikteren Robert Frost uttrykker det ”..Good fences make good neighbours...” . Dette er en hypotese som de fleste regjeringer i Vest-Europa har støttet seg på siden 1970-tallet.

Motsatt kan man hevde at en sterkt restriktiv innvandringskontroll bidrar til å stigmatisere ”fremmede” som noe uønsket, og dermed vanskeliggjøre integrasjon. Den tunge konsentrasjonen om kontroll siden 1970-tallet, med den etterfølgende vekst i asylsøkertallet og den illegale migrasjonen har gjort det vanskelig å unngå et sterkere stigma for innvandrere i de europeiske samfunnene. Etter at ”stoppen” ble introdusert, var ”synlige” innvandrere knapt ment å skulle komme i det hele tatt, med unntak av tradisjonelle FN-flyktninger, og enkelte familiemedlemmer av allerede etablerte innvandrere. Innvandrer ble synonymt med ”uønsket”, et faktum som igjen kan ha påvirket de allerede legitimt etablerte innvandrerne. Befolkningen kan ha blitt forvirret med hensyn til hvem som er hvem.

Begge hypoteser befinner seg på et høyt abstraksjonsnivå, og er følgelig vanskelig å håndtere i en konkret sammenheng. Begge kan være riktige på delområder og i forhold til ulike deler av befolkningen på samme tid, avhengig av personlige biografier og hvor ulike individer plasserer seg i det sosio-økonomiske landskapet.

Også når det gjelder integrasjon , kan opinionen spille en motsetningsfylt rolle. Det kan utvikles intoleranse og xenofobi i opinionen både når velferdsvilkår er så (relativt) sjenerøse at de fungerer som en pull -faktor, men også hvis forskjellsbehandling og utestengning skaper store marginale grupper i samfunnet.

3.3.4 Ulike kategorier – ulike motiveringer og hensyn

Innvandringspolitikkens grunnstruktur fungerer også forskjellig for ulike kategorier blant innvandrerne. For arbeidsmigranter , både lovlige og ulovlige, vil forhold på arbeids­markedet være de viktigste hensyn, men for legale innvandrere vil også rettighetspolitikken være av betydning, samt eventuelt utsiktene til å bli innlemmet i samfunnet. I perioder der myndighetene i mottakerland ønsker å rekruttere utenlandsk arbeidskraft, vil rettighets­politikken kunne støtte opp under bestrebelser på å fremstå som attraktive på det internasjonale arbeidsmarkedet. Lovlige arbeidsmigranter, som utgjorde flertallet av innvandrerne til Vest-Europa inntil begynnelsen av 1970-tallet, representerer i dag en sammensatt gruppe. Etter ”innvandringsstoppen” skulle denne gruppen intensjonelt bare bestå av arbeidskraft som var direkte etterspurt i arbeidsmarkedet, ofte ensbetydende med kvalifisert arbeidskraft fra andre OECD-land. Denne gruppen har i liten grad vært i fokus når det gjelder tiltak for å lette integrasjon. Dels har denne gruppens integrasjon blitt ansett som uproblematisk, dels har oppholdet ofte vært av reell midlertidig karakter. Da integrasjonspolitikken ble introdusert, var den i første rekke rettet mot arbeids­migranter fra ikke -OECD-land; ”gjestearbeidere” som viste seg å ha kommet for å bli. Dette er også en sammensatt kategori, men i det store og hele er tidligere arbeidsinnvandrere varig etablert i Vest-Europa, og mange steder har også et stort antall blitt naturalisert.

Siden 1980-tallet har flere EU-land gått inn på bilaterale arbeidskraft-avtaler med land i Vest-Europas omland, for å bøte på manglende fleksibilitet i kjølvannet av den generelle ”innvandringsstoppen”. Grensependlere, sesongarbeidskraft og såkalte kontraktarbeidere har kommet inn og forstyrrer det bildet EU-landene har prøvd å skape av en region som ikke lenger ønsket utenlandsk arbeidskraft fra land utenfor den vestlige sfære. Åpningen for de nye kategoriene arbeidere var imidlertid et direkte resultat av erfaringene fra arbeidsinnvandringen i tidligere faser. Myndighetene har ønsket arbeidskraft, men ikke innvandring. Kontraktene har vært midlertidige, uten rettigheter knyttet til bosetting. Følgelig har disse gruppene ikke blitt berørt av integrasjonspolitiske tiltak. Ordningene ble tvert i mot konstruert for å unngå innlemming av nye grupper innvandrere. Siden slutten av 1990-tallet har også de fleste vest-europeiske land liberalisert arbeidsinnvandringspolitikken ytterligere for å tiltrekke seg særlig høyt kvalifisert arbeidskraft, også fra land utenfor OECD. Det har vært varierende i hvilken grad dette betraktes som varig innvandring og i hvilken grad man åpner for like­behandling med statsborgere på rettighetssiden. Gjennom EU-utvidelsen østover revurderes mye av denne politikken, ved at tidligere ”tredjeland” blir medlemmer av unionen, noe som for øvrig vil være av betydning for hele EØS-området og, etter utløpet av overgangsordninger, gi lik tilgang på andre medlemslands og EØS-landenes markeder.

For illegale innvandrere vil forhold på det uregulerte arbeidsmarkedet være viktigst: lønns- og arbeidsforhold, graden av risiko for kontroller og utsendelse, muligheter til å kunne operere noenlunde fritt, samt basale rettigheter i forhold til medisinsk assistanse hvis noe skulle gå galt. Mulighetene for amnesti vil også kunne være av betydning i de landene der det er aktuelt. I utgangspunktet har personer uten oppholdstillatelse ingen rettigheter i de vest-europeiske velferdsstatene. I virkeligheten er imidlertid dette bildet mer nyansert. Det foregår flere steder i Europa en diskusjon om hvilke grunnleggende menneskerettigheter som eventuelt bør gjelde også personer som ikke har lovlig opphold. Hvilke rettigheter skal for eksempel illegale innvandrere ha hvis de trenger lege­behandling; skal de hjelpes i andre typer nødsituasjoner; skal barna deres gis skolegang osv. Praksisen på disse områdene varierer i Vest-Europa. Flere steder har myndighetenefor eksempel ikke koplet barns registrering i skolevesenet med foreldrenes oppholdstillatelse. Helsepersonell er også ofte unntatt fra rapporteringsplikt om uregistrerte innvandrere. Illegale innvandrere representerer en stor og tilsynelatende voksende gruppe, i det minste i enkelte EU-land.

For asylsøkere vil rettigheter og velferdsgoder ha en helt sentral betydning. Asylsøkere og flyktninger vil oftest være avhengig av støtte i en overgangsperiode. Velferdsmessige vilkår i mottakerland kan derfor være viktig for asylsøkeres valg av asylland. Samtidig kan arbeidsmarkedet – muligheter til å bli selvhjulpen på lenge sikt – være en faktor som påvirker hvor personer med beskyttelsesbehov prøver ut sin søknad. Gunstige forhold på arbeidsmarkedet kan i noen tilfeller kompensere for dårlige vilkår på velferdssiden, slik tilfellet har vært i for eksempel USA. Ellers er det en tendens til at land med gode vilkår mottar forholdsmessig langt flere asylsøknader enn land med svakere utbygd rettighets- og velferdspolitikk. I Europa ser man en klar nord-sør-akse i denne sammenheng.

Etter at asylsøkere begynte å bli en vesentlig og økende del av de internasjonale migrasjonsstrømmene, har regjeringene i de ulike mottakerlandene strammet gradvis inn på velferdstiltakene som tilbys dem som får oppholdstillatelse. Enkelte land gir ikke arbeidstillatelse mens søknadene behandles, de økonomiske tilskuddene har blitt redusert og leveres i økende grad i naturalier, standarden i mottakene har mange steder blitt enklere og internering har blitt tatt i bruk som virkemiddel. Hensikten med disse innstramningene er åpenbart å gjøre det mindre attraktivt å prøve seg som asylsøker i Vest-Europa.

I Norge har man også begynt å stramme inn på rettighetssiden, samtidig som det skal gjøres et krafttak når det gjelder integrasjon av de som faktisk får bli, noe blant annet ”Lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere” reflekterer. Også familiegjenforente av nyankomne flyktninger skal være gjenstand for denne integrasjonspolitikken, noe som må sies å utgjøre en vesentlig bedring av vilkårene til denne gruppen.

3.3.5 Samspill på flere nivå

I innvandringspolitikken er EU-landene presset fra to kanter. På den ene siden av det nasjonale kontrollkomplekset der adgangsregulering, integrasjonsbestrebelser, arbeidsmarkedsforhold og opinion spiller sammen og legger premissene for hva slags politikk det er mulig å føre; og på den andre siden gjennom de internasjonale føringene med press mot sterkere integrasjon og overnasjonal styring. Den kompliserte dynamikken mellom integrasjon og kontroll, som her er skissert i stilisert form, setter rammer for nasjonalstatenes planlegging og politikkutvikling. Samtidig er statene konfrontert med krefter utenfor denne dynamikken. Den internasjonale konteksten representerer de ytre rammene for politisk handling. Nasjonal­statene er i stigende grad bundet av disse ytre rammene. På den andre siden vil de respektive nasjonalstatenes handlinger få konsekvenser for andre staters manøvreringsmuligheter, og for en eventuell felles inter/overnasjonal politisk utvikling. EU innebærer at markedskreftene i større grad enn før skal bestemme migrasjonsstrømmene på kryss og tvers av EU regionen: EU har besluttet at nasjonalstaten ikke lenger kan styre bestemte typer arbeidskraftsmobilitet innen unionen. Dette er et radikalt brudd med den tenkning og praksis som har dominert migrasjonsfeltet i nyere tid: statlig suverenitet i forhold til territorium og befolkning.

Foreløpig har EU i større grad lyktes i å vedta harmonisering av innvandrings­politikken på kontrollsiden enn på integrasjons-, og velferdssiden. Et felles og helhetlig europeisk asylsystem som også omhandler kvalifikasjonsbestemmelser, prosedyreregler og regler for opphold under søknadsprosessen, er imidlertid under sluttbehandling i unionen (se kapittel 4). På grunn av samspillet og dynamikken mellom disse to sfærene vil samordning og harmonisering på integrasjonssiden presse seg fram. Foreløpig er det etablert reguleringer og reguleringsforslag i form av minstestandarder som blant annet vil hindre videreutvikling av underbudspolitikken når det gjelder vilkår og rettigheter. Uansett, hele kontroll- og rettighetskomplekset vil danne hovedaksen i den innvandringspolitiske utviklingen i årene som kommer – både på nasjonalt og overnasjonalt plan.

3.4 Innvandringen til Norge og Europa

3.4.1 Innvandring i perspektiv

De siste 25 årene har verdenshandelen økt mer enn dobbelt så raskt som brutto­nasjonalproduktet på verdensbasis. Kapitalmarkedet internasjonaliseres i enda større grad enn vare- og tjenestemarkedet. Globaliseringen har også andre uttrykksformer. Informasjons- og kommunikasjons­teknologi har skapt en åpnere verden i den forstand at vi får nye globale referanser som målestokk for kultur, livsstil, levestandard og lønn.

Statistikk om arbeidsmigrasjon på verdensbasis er dårlig utbygd, men ILO har estimert at antallet arbeidsinnvandrere og deres familier utgjør omtrent 120 millioner mennesker verden over. Videre antar man at antallet personer som lever utenfor hjemlandet ble fordoblet fra 1972 til 2000, fra om lag 75 millioner til omtrent 150 millioner. 5

Det er grunner til å tro at denne trenden vil fortsette. Mange utviklingsland opplever store og økende økonomiske og sosiale problemer som blant annet gir seg utslag i massiv arbeidsledighet og fattigdom. Samtidig er det økende etterspørsel etter utenlandsk arbeidskraft i den industrialiserte verden samt i en del andre land i Afrika, Asia, Latin-Amerika og Midt-Østen. I den industrialiserte verden har myndighetene i første rekke innrettet politikken på å tiltrekke seg høyt utdannet arbeidskraft, men i mange land er det helt klart også stor etterspørsel etter ufaglærte og en stor de facto arbeidsinnvandring av ufaglærte, blant annet i form av illegal immigrasjon. 6

3.4.2 Brutto- og nettostrømmer til og fra Europa og Norge

Når vi snakker om innvandring som en aggregert størrelse, og ikke en enkelt handling, brukes uttrykk som bruttoinnvandring og nettoinnvandring. Bruttoinnvandring er en betegnelse på det samlede antall mennesker som har innvandret til et land. Flyttestrømmen vil imidlertid ikke bare gå en vei. Høy bruttoinnvandring alene gir for eksempel ikke nok informasjon til å se effektene av flyttingene på folketilveksten. Innvandrere eller landets egne borgere kan utvandre, og det vil redusere effekten av innvandring på folketilveksten. For å fange opp dette opererer forskerne gjerne med begrepet nettoinnvandring som en betegnelse på differansen mellom innvandring og utvandring.

Lav nettoinnvandring kan godt være forenlig med høy brutto innvandring, hvis flyttestrømmen er stor også den andre veien. Rundt 1900 var det stor utvandring fra Norge og landet hadde dermed en negativ nettoinnvandring. Men samtidig var det en stor innvandring av hjemvendte norskamerikanere og av svensker. 7 Brutto- og nettotallene sier ikke noe om utskiftingen av befolkningen eller vridning av befolkningsstrukturen. Hvis de som innvandrer er vesentlig forskjellig fra dem som utvandrer når det gjelder nasjonalitet, utdanningsnivå, alder m.v., kan dette lede til en vesentlig endring av befolkningens sammensetning.

3.4.2.1 Europa

Europa var tidligere et utvandringskontinent. Utvandring til Amerika og Oseania i det 19. og på begynnelsen av det 20. århundre hadde vidtrekkende befolkningsmessige konsekvenser i mange europeiske land.

Mens det 19. århundre først og fremst var preget av utvandring til andre kontinenter, var det 20. århundret også kjennetegnet av omfattende folkevandringer mellom de europeiske landene. Mye av årsakene til disse vandringen lå i kriger og konflikter. Det er beregnet at omtrent 7,7 millioner personer flyttet i kjølvannet av den 1. verdenskrig. Også den 2. verdenskrig førte til store folkeforflytninger. Omfanget av disse forflytningene er ikke klart, men som eksempel på størrelsesordenen kan det nevnes at mellom 1946 og 1949 ble tre millioner tyskere flyttet fra tidligere tyske deler av Polen til Tyskland. Også flere andre folkegrupper opplevde store forflyttninger som følge av krigen, blant annet tsjekkere, ungarere, hviterussere og ukrainere. Også avkoloniseringen etter krigen førte til migrasjon ved at kolonimaktenes borgere flyttet tilbake til hjemlandet. Det mest dramatiske eksemplet er de over en million franskmenn som flyttet fra Algerie til Frankrike etter 1962. 8

På 1950- og 60-tallet reiste mange fra Italia, Spania, Portugal og Hellas for å finne arbeid i andre europeiske land. Mange nord-europeiske land har betydelige antall innvandrere med bakgrunn fra disse landene. I de senere tiårene har volumet på migrasjon internt i EU/EØS-området vært betydelig lavere, til tross for fremveksten av et felles arbeidsmarked og til tross for at EU har iverksatt ulike tiltak for å oppmuntre til mobilitet mellom medlemslandene.

Berlinmurens fall og krisen i Jugoslavia bidro til en betydelig økning i netto innvandring til Vest-Europa på slutten av 80-tallet og begynnelsen av 90-tallet. 9 Konflikter i Midt-Østen, Lilleasia og Afrika sør for Sahara bidro også til at antall asyl-søkere økte.

I årene 1989 til 1993 lå brutto innvandring til EU-landene på mellom 1 og 1,5 millioner personer per år. Senere har denne innvandringsstrømmen blitt gradvis redusert til et betydelig lavere nivå, hovedsaklig som følge av strengere kontroll og en mer restriktiv innvandringspolitikk. Slutten på kamphandlingene i det tidligere Jugoslavia bidro dessuten til at flyktninger fra dette området reiste hjem. 10

En direkte sammenlikning av innvandringsstatistikken i ulike land, vanskeliggjøres av at registreringsrutinene er noe forskjellige. Statistikken fanger heller ikke opp den illegale innvandring, som er betydelig i enkelte land. Med disse forbeholdene viser OECDs statistikk at Tyskland, Storbritannia, Italia og Frankrike var de land som tok imot flest innvandrere i 2001. Av disse landene var innvandringen klart høyest i Tyskland. I 2000 hadde Tyskland en brutto innvandring på 649 000 personer. Det må legges til at den høye bruttoinnvandringen til Tyskland reflekteres i en nesten tilsvarende høy brutto utvandring, slik at nettoinnvandringen ikke er så dramatisk som en kan få inntrykk av når man ser bruttotallene isolert. 562 000 personer forlot Tyskland i 2000, slik at den samlede netto innvandringen var på 87 000.

Bruttoinnvandringen til Frankrike, Italia og Storbritannia ligger på et atskillig lavere nivå enn innvandringen til Tyskland, men også disse landene har en betydelig innvandring med henholdsvis 119 000, 271 000 og 288 000 innvandrere i 2000. Innvandringen til Storbritannia har vist en jevn økning på 1990-tallet, mens nivået på innvandringen til Frankrike ser ut til å svinge mer. Utvandringen fra Storbritannia var på 137 000, noe som ga en netto innvandring på 151 000. Til tross for en vesentlig lavere brutto innvandring, var netto innvandring til Storbritannia altså betraktelig høyere enn nettoinnvandringen til Tyskland.

I et nordisk perspektiv er innvandringen til Norge omtrent på samme nivå som den i Danmark, betydelig mindre enn i Sverige og betydelig høyere enn innvandringen til Finland. Hvis vi ser på trenden på 90-tallet ser vi at Norge har hatt en jevn vekst i brutto innvandring, slik denne er beregnet av OECD. Innvandringen til Danmark økte sterk i 1995 og 1996, men stabiliserte seg deretter på en nivå noe over nivået på begynnelsen av 1990-tallet. Brutto innvandringen til Sverige viser en svakt nedadgående trend, men denne trenden er brutt av et kraftig hopp i innvandringen i årene 1993 og 1994. Den finske utviklingen har vært jevn på et, i nordiske sammenheng, lavt nivå.

Tabell 3.1 viser gjennomsnittstall for innvandring og utvandring i de nordiske landene på 1990-tallet. Tallene er hentet fra OECDs statistikk. OECD har kun regnet med innvandrere eller utvandrere som har vært i et land i mer enn ett år. Kortere opphold er ikke tatt med. I utgangspunktet har en heller ikke tatt med asylsøkere, men en del asylsøkere er likevel med i tallene for Norge.

Både i et nordisk og i et bredere europeisk perspektiv er det vanskelig å se noen entydig trend. Innvandringen øker i noen land og er redusert i andre.

Storbritannia ser for eksempel ut til å ha opplevd en moderat økning i perioden. I Frankrike har nivået ligget relativt flatt, perioden sett under ett, mens Tyskland opplevde en nedadgående trend på 90-tallet

Familieinnvandring

Selv om det er en viss variasjon mellom OECD-landene, utgjør familieinnvandring generelt det tallmessig viktigste innvandringsgrunnlaget. De siste årene har familieinnvandring vært særlig viktig i Frankrike, USA, og Canada. I Frankrike utgjorde familieinnvandring 78 prosent av innvandringen i 2000. Familieinnvandring har også hatt økende betydning i de nordiske landene og utgjør i dag det tallmessig viktigste innvandringsgrunnlaget. OECD peker på at familieinnvandring har en tendens til å bli den viktigste form for innvandring i land der man legger sterkere restriksjoner på andre kanaler for innvandring. Familieinnvandring domineres av grupper som allerede er etablert i de aktuelle innvandringslandene. I Tyskland og Sveits gjelder dette for eksempel innvandrere fra Tyrkia og det tidligere Jugoslavia. I Frankrike innvandrere fra Nord-Afrika (Maghreb-området) og i Storbritannia innvandrere fra India, Bangladesh og Pakistan. 11

Arbeidsinnvandring

En av de viktigste trendene fra slutten av 90-tallet og fram til i dag har vært en økning i arbeidsinnvandringen. Det har vært en økning i arbeidsinnvandring med sikte på permanent bosetting, men veksten har vært særlig sterk når det gjelder midlertidig arbeidsinnvandring. Denne trenden kommer til tross for lavkonjunktur i Europa og de fleste andre land i OECD-området. Som eksempel økte antallet arbeidstillatelser i Storbritannia fra 58 200 i 1999 til 115 700 i 2001. Økningen var klart sterkest innen sektorene utdanning, helse og informasjons­teknologi. I Irland ble antallet tillatelser doblet fra 2000 til 2001 (36 400). Veksten kom hovedsaklig i servicesektoren. I Sveits økte myndighetene kvoten for faglært utenlandsk arbeidskraft med 30 prosent, på grunn av etterspørselen etter arbeidskraft. I USA ble antallet tillatelser for høyt kvalifiserte arbeidstakere økt med 40 prosent fra 2000 til 2001 noe som innebar at det ble utstedt mer enn 163 000 arbeidstillatelser.

OECD peker på at tradisjonelle innvandringsland som for eksempel USA og Australia i stor grad satser på å oppmuntre arbeidsinnvandrerne til permanent bosetting. De europeiske landene legger i større grad opp til at arbeidsinnvandringen skal være midlertidig.

De fleste land i OECD-området har gjennomført tiltak for å tiltrekke høyt kvalifisert arbeidskraft. Dette skjer fordi det er mangel på visse typer arbeidskraft, men også for å tiltrekke viktig kompetanse og oppmuntre til nyskapning. Dette innebærer et økt fokus på kompetansekriterier når landene utformer innvandringspolitikken. Det vanligste er at faglærte arbeidsmigranter kommer fra andre land i OECD-området. Ofte vil det være snakk om forflyttninger mellom ulike filialer i samme selskap. Men mange kommer også fra utviklingsland og fra land i den tidligere øst-blokken.

Bruk av utenlandsk arbeidskraft omfatter også ufaglærte. OECD trekker fram Italia, Spania, Portugal, Hellas og USA som eksempler på medlemsland som i særlig grad rekrutterer ufaglærte fra utlandet. Også Tyskland, Sveits og Frankrike har rekruttert mange ufaglærte arbeidere. I noen av landene er mange av disse innvandret ulovlig. Sektorer som bruker ufaglært arbeidskraft fra utlandet er blant annet landbruk, bygg- og anlegg og servicesektoren. 12

Bruk av sesongarbeidere er også svært vanlig, og fenomenet ser ut til å være økende. Tyskland ga for eksempel 260 000 tillatelser til polske sesongarbeidere i 2001, noe som var en foreløpig rekord. Andre land som har opplevd betydelig økning i antallet sesongarbeidere er Østerrike, Italia, Frankrike, Sveits og Storbritannia. I mange land er adgangen til sesongarbeid regulert gjennom bilaterale avtaler. Sveits har avtaler med Italia, Spania og Portugal. Frankrike har avtaler med Marokko, Polen, Senegal og Tunisia. Sesongarbeidstillatelser varer vanligvis ikke mer enn 6 måneder. Det gis ikke adgang til å ta med familiemedlemmer og tillatelsene er vanligvis begrenset til visse typer arbeid (ofte i landbruket), til arbeid i et bestemt geografisk område eller hos en bestemt arbeidsgiver.

Asylsøkere

På 80-tallet og begynnelsen av 90-tallet var det en sterk vekst i antall personer som søkte om asyl i land i OECD-området. Som en reaksjon på dette innførte mange land en mer restriktiv politikk. Ifølge OECDs statistikk var det 695 000 søknader om asyl i EU/EØS-området i 1991. I 1996 var dette redusert til godt og vel 250 000 søknader. Etter 1996 har antallet asylsøkere på nytt begynte å øke. I Nord-Amerika var det en liknende trend, med en reduksjon av antallet søknader i perioden 1991 til 1998, fra 183 000 til 75 000, men en ny økning fra 2000.

Aggregerte tall for EU/EØS og OECD-området er bare en del av bildet og dekker over til dels store forskjeller mellom de ulike landene. En kan vanskelig snakke om en felles trend. Enkelte land opplevde en stadig vekst i antall søkere (for eksempel Storbritannia, Tsjekkia og Irland). Andre land har sett sterk tilstrømming i enkelte perioder (Belgia, Sveits, Italia, og i mindre grad, Frankrike, Canada og Østerrike). På den annen side var antallet søknader langt lavere i Tyskland, USA og Sverige i 2001 enn på begynnelsen av 90-tallet. 13

I 2002 var Storbritannia det land i den industrialiserte verden som mottok flest søknader om asyl, fulgt av Tyskland og USA.

Bildet blir noe annerledes dersom man ser på antallet søkere i forhold til folketallet i det enkelte land. I 2002 var Østerrike, Norge, Sverige og Sveits de land som mottok flest søknader om asyl per 1000 innbyggere. Det er typisk relativt små land som mottar mange søknader sett i forhold til innbyggertallet. Ingen av de fem landene som mottok flest asylsøkere i absolutte tall, var blant de ti land som mottok flest søknader om asyl i forhold til landets innbyggertall.

I den grad et lands størrelse kan sees som et uttrykk for evnen til å behandle søknader og ta imot flyktninger, er det klart at de byrdene som flyktningene representerer, er skjevt fordelt. Mens Østerrike mottok 4,6 asylsøkere per 1000 innbyggere i 2002, mottok for eksempel Spania 0,2, Italia 0,1 og Portugal 0,02 asylsøkere per tusen innbyggere. Gjennomsnittet i Vest-Europa var omtrent én asylsøknad per tusen innbyggere. 14

Illegal innvandring

I mange OECD-land er det en betydelig illegal innvandring til tross for at man har gjort mye for å forsterke grensekontroll gjennom blant annet Schengensamarbeidet i Europa. Italienske myndigheter antar for eksempel at mellom 230 000 og 290 000 utlendinger uten gyldig innreisetillatelse tar seg inn i Italia hvert år. De kan deretter bevege seg fritt innenfor hele Schengen-området og for eksempel ende opp i Norge. Liknende forhold finner man også i andre sør-europeiske land, hvor ulovlige innvandrere etter hvert utgjør en betydelig andel av befolkningen. I Norden har ulovlig innvandring hittil ikke vært et stort problem, men det er tegn til en økning også her.

3.4.2.2 Norge

En vurdering av nivået på norsk innvandring, sammenliknet med andre land, er avhengig om man ser på innvandringen i et kort, middels eller langt historisk perspektiv. I et kort perspektiv, dvs. siden midten av 1990-tallet, har Norge vært et av de europeiske land som har hatt størst netto innvandring. Bare Luxembourg og Irland har en større netto innvandring i samme periode. I et middels langt perspektiv, dvs siden begynnelsen av 80-tallet, blir bildet noe annerledes, og Norge ligger da omtrent på samme nivå som gjennomsnittet for EU-landene. Innvandringen til Norge kan derfor ikke betegnes som lav, men ligger likevel betydelig under nivået til tradisjonelle innvandringsland som USA, Canada og Australia.

Bildet så slik ut når det gjaldt innvandringen til Norge i 2003 15 :

1. Tillatelser som kan gi varig opphold

   • 1 100 fikk opphold gjennom regelverket om arbeidsinnvandring

   • 10 500 fikk opphold gjennom regelverket om familieinnvandring

   • 3 550 fikk opphold gjennom regelverket om asyl og opphold av humanitære grunner

   • 1 600 ble hentet til landet gjennom ordningen som gjelder overføringsflyktninger

   • 100 fikk opphold av andre grunner

   • 2. Tillatelser som ikke kan gi varig opphold

     • 24 500 fikk opphold gjennom regelverket om arbeidsinnvandring 16

     • 5 500 fikk opphold gjennom regelverket om opphold for utdanning

Det vises ellers til de videre kapitler i innstillingen hvor tallmateriale knyttet til de ulike innvandringsgrunnlag er nærmere presentert.

3.4.3 Innvandrerbefolkningen

3.4.3.1 Innledning

Det kan være vanskelig å sammenlikne innvandrerbefolkningen i ulike land, siden definisjonen av innvandrer varierer fra land til land.

I Norge har man data som gjør det mulig å definere innvandrere ut fra landbakgrunn. I mange andre land er dette ikke mulig, og man er derfor henvist til å definere innvandrere ut fra statsborgerskap eller eventuelt bruke enkeltstående spørreundersøkelser. Innvandrere som har ervervet statsborgerskap i det aktuelle landet, blir dermed ikke tatt med i statistikken. Tallene blir dermed ikke direkte sammenliknbare med norske tall basert på landbakgrunn. I tillegg kommer at vilkårene for å få statsborgerskap og andelen innvandrere som blir naturalisert, varierer fra land til land.

3.4.3.2 Innvandrerbefolkningen i Europa

De fleste land har data for antall utenlandske statsborgere som har lovlig opphold i landet. Tabell 3.3 bringer en oversikt over andelen utlendinger i befolkningen i ulike land.

Siden andelen utenlandske statsborgere har begrensninger som mål på innvandrerandelen er det ønskelig å bruke alternative mål. En annen mulig sammenlikning er andelen personer som er født i utlandet. Problemet med dette tallet er at en del av landets etniske befolkning kan være født i utlandet. Spesielt i land med en fortid som kolonimakt kan dette få utslag av betydning. Dette tallet fanger videre bare opp førstegenerasjons innvandrere.

Hvilke definisjoner av innvandrer som er mest hensiktsmessig, avhenger av problemstillingene. I mange sammenhenger kan det være ønskelig å ikke bare kjenne antallet utlendinger eller utenlandsfødte, men også antallet annen- eller tredje- generasjon innvandrere eller sammensetningen av innvandrerne etter opprinnelsesland. Det er vanskelig eller umulig å finne gode sammenliknbare data av denne typen. Nedenfor behandles derfor noen uvalgte land, enkeltvis.

Danmark

I 2003 bodde det omtrent 431 000 innvandrere i Danmark. Det utgjør 8 prosent av den samlede befolkningen. Av disse var 77 prosent førstegenerasjons- og 23 prosent annengenerasjons innvandrere.

Noe i underkant av 75 000 kommer fra andre EU-land og cirka 151 000 fra andre europeiske land. Tyrkere, som i denne statistikken regnes som europeiske, er den største europeiske enkeltnasjonaliteten med noe over 53 000 personer. Foruten tyrkerne er innvandrere fra Bosnia-Hercegovina og Jugoslavia viktige grupper med henholdsvis 20 200 og 18 000 bosatte.

Asia er det nest største innvandringskontinentet etter Europa. I alt 143 000 innvandrere kommer fra eller har sin opprinnelse fra Asia. De viktigste nasjonalitetene er fra Irak, Iran, Libanon, Pakistan og Vietnam.

Det er relativt få innvandrere fra Afrika (42 000). Her er Somalia det klart viktigste enkeltlandet. Omtrent 16 000 innvandrere kommer fra de amerikanske kontinentene.

På begynnelsen av 80-tallet var det en klar, men ikke ekstrem, overvekt av menn i den danske innvandrerbefolkningen. I siste halvdel av 80-tallet ble denne ubalansen utjevnet. Etter 1998 har antallet kvinner i den danske innvandrerbefolkningen vokst noe raskere enn antallet menn. 17

Ekteskapsmønsteret for innvandrere i Danmark er det samme som i mange andre land, dvs. at innvandrere som hovedregel gifter seg innen samme etniske gruppe. Over 70 prosent av de ikke-vestlige innvandrerne som var gift, var gift med en fra opprinnelseslandet. Til sammenlikning gjaldt dette rundt 13 prosent av de vestlige innvandrerne. For mange nasjonaliteter er ekteskapspartner fra opprinnelseslandet så godt som enerådende. Det er også et mønster at mange grupper i hovedsak henter ektefelle fra opprinnelseslandet. Mønsteret er det samme for første- og annengenerasjons innvandrere. Disse trekkene ved innvandrernes ekteskapsmønster har skapt sterk debatt i Danmark og er en viktig årsak til de senere innstrammingene i dansk utlendingslov, blant annet når det gjelder familieinnvandring.

Innvandrerbefolkningen er geografisk skjevt fordelt. Av 275 kommuner i Danmark har kun 34 kommuner en innvandrerandel av befolkningen som overstiger landsgjennomsnittet. Per 1. januar 2002 var det følgende kommuner som hadde den høyste andel innvandrere (første og annengenerasjon); Ishøj (25,2 %), Brøndby (21,7 %), Albertslund (20,5 %),  København (17,9 %) og Karlebo (16,6 %).

Danske undersøkelser viser at det er sammenheng mellom tilknytningen til arbeidsmarkedet og om man har en utdannelse fra Danmark. Utdannelse fra hjemlandet gir ikke i samme grad utelling på arbeidsmarkedet. Det er relativt få førstegenerasjons innvandrere som har en utdannelse fra Danmark. Det er også forholdsvis mange av innvandrerne som heller ikke har noen kompetansegivende utdannelse fra hjemlandet. Annengenerasjons innvandrere klarer seg bedre på arbeidsmarkedet enn foreldrene, men også blant disse er det en klart lavere andel som har videregående eller høyere utdanning, enn det er blant etnisk danske. 18

Sverige

Antallet førstegenerasjons innvandrere i Sverige utgjør omtrent en million personer eller 11,5 prosent av befolkningen. Til sammenlikning utgjør førstegenerasjons innvandrerne i Norge 6,9 prosent. Noen fullgod statistikk over annengenerasjons innvandrere foreligger ikke, men antallet er estimert til noe under 300 000 personer. 19

Den klart største gruppen innvandrere er de 200 000 finner som bor i Sverige. Det er også en del innvandrere fra Norge, Danmark og Tyskland. De øvrige store innvandrernasjonalitetene er fra land som viser betydningen av tilstrømningen av asylsøkere og flyktninger; det tidligere Jugoslavia, Irak, Iran, Tyrkia, Chile og Libanon.

Når det gjelder balansen mellom kjønnene, er det klart flere menn enn kvinner blant de innvandrere som kommer fra andre EU-land. Det reflekterer antakelig at mange av disse oppholder seg i Sverige i forbindelse med midlertidig arbeidsoppdrag, samt at yrkesdeltakelsen for kvinner ofte er betydelig lavere i mange land på kontinentet, enn det vi er vant med i Norden. Når det gjelder innvandrere fra europeiske land utenom EU så er forholdet motsatt, dvs det er en viss overvekt av kvinner. 20

Andelen menn og kvinner er relativt balansert for innvandrere fra andre kontinenter. Det er en liten overvekt menn blant innvandere fra Nord-Amerika og Afrika og en liten overvekt kvinner fra Latin-Amerika og Asia.

Nederland

Nederland har tradisjonelt definert innvandrere etter statsborgerskapet, men med et økende antall innvandrere med nederlandsk statsborgerskap har man begynt på bruke landbakgrunn etter eget og foreldrenes fødested som definisjon. Den siste typen data går imidlertid ikke lenger tilbake enn til 1995. Befolkningsstatistikken opererer nå med en vid og en snevrere definisjon av innvandrere. Den vide definisjonen omfatter alle som er født i utlandet eller har minst en utenlandsfødt far eller mor. Den snevrere definisjonen krever at de aktuelle personene enten er født i utlandet eller har to utenlandsfødte foreldre. Begge definisjoner er med andre ord noe videre enn den som brukes i norsk befolkningsstatistikk.

Innvandrerbefolkningen i Nederland utgjør omtrent 12 prosent av hele befolkningen, hvis man bruker den snevreste definisjonen som likner mest på den norske, og 18 prosent hvis man bruker den brede definisjonen. De fleste av disse er ikke-vestlige innvandrere. Etter den snevre definisjonen var det 1,2 millioner ikke-vestlige innvandrere i Nederland og 670 000 med vestlig bakgrunn. Omtrent to tredjedeler av innvandrerne er nederlandske statsborgere. 21

Tyrkia, Marokko, Surinam og Antillene er de klart viktigste opprinnelseslandene hva gjelder ikke-vestlige innvandrere. De viktigste opprinnelseslandene når det gjelder vestlige innvandrere er Tyskland og Indonesia. At indonesisk bakgrunn i denne sammenheng regnes som vestlig bakgrunn, skyldes at innvandringen fra dette landet i hovedsak har bestått av personer med nederlandsk bakgrunn som flyttet til Europa etter at Indonesia opphørte å være en nederlandsk koloni. De fleste av disse kom mellom 1945 og 1962.

På 1960- og 70-tallet rekrutterte Nederland mange gjestearbeidere. De fleste av disse var relativt unge menn. Innvandrerbefolkningen ble dermed kraftig skjevfordelt i forhold til kjønn og alder. Senere har familieinnvandring bidratt til å redusere denne skjevfordelingen, og fra 90-tallet har kjønnsfordelingen vært rimelig balansert. Statistikk over aldersfordelingen blant innvandrere fra en del utvalgte ikke-vestlige land viser at ikke-vestlige innvandrere har en større andel unge og en langt mindre andel personer over 45 år enn det som forekommer i den nederlandske befolkningen som helhet.

En høy andel av innvandrerne bor i de største byene, Amsterdam, Rotterdam og Hague og Utrecht. Det gjelder særlig de innvandrerne som kom tidlig. Innvandrere som har kommet senere, bor mer spredt. Dette skyldes at mange av disse har fått opphold på bakgrunn av beskyttelses-behov, og at mange av disse har fått tildelt bolig av nederlandske myndigheter. Tretti prosent av befolkningen i Amsterdam har ikke-vestlig innvandrerbakgrunn. Tilsvarende tall for Rotterdam, Hague og Utrecht er henholdsvis 29, 27 og 19 prosent.

Ekteskap mellom innvandrere og etniske nederlendere forekommer sjelden. Forskningen tyder på at ikke-vestlige innvandrere oftest har en partner fra samme etniske gruppe, det gjelder for eksempel ni av ti personer født i Tyrkia eller Marokko. Unntakene er innvandrerkvinner fra Polen og det tidligere Sovjetunionen. 22

Tyskland

Tyskland er ett av de europeiske land som har mottatt flest innvandrere de siste femti årene. Et særtrekk ved innvandring til Tyskland er en stor innvandring av etniske tyskere, noe som har sammenheng med Tysklands og Østerrikes territorielle tap ved kriger og konflikter i første halvdel av det 20. århundre. Det er anslått at i årene fra avslutningen av Den annen verdenskrig og opp mot 1950 innvandret 11,6 millioner etniske tyskere; 7,1 millioner fra de østlige delene av det tidligere tyske riket, og 4,5 millioner fra andre sentral- og østeuropeiske land. Ytterligere 4 millioner etniske tyskere ankom i årene etter 1950.

Til tross for denne innvandringen av etniske tyskere skapte gjenoppbyggingen av Tyskland og det økonomiske oppsvinget som følge av denne, behov for ytterligere arbeidskraft i Den tyske forbundsrepublikken. På 1950-tallet ble dette behovet i første rekke dekket av gjestearbeidere fra DDR. Fra 1961 ble det imidlertid nødvendig å rekruttere et betydelig antall gjestearbeidere fra andre land. Som en følge av dette økte antallet utlendinger i Tyskland med nesten to millioner, fra 686 000 til 2,6 millioner, i årene mellom 1961 og 1971. På begynnelsen av 1970-tallet ble det stopp på rekrutteringen av gjestearbeidere, noe som innledet en fase i innvandringen der familieinnvandring var det viktigste innvandringsgrunnlaget. Som følge av dette, økte antallet utlendinger til 4,7 millioner i 1982. Den neste fasen i innvandringen til Tyskland begynte etter 1985. Den er primært preget av ankomsten av et stort antall asylsøkere og flyktninger. På slutten av 1999 var antallet utlendinger oppe i 7,3 millioner eller 8,9 prosent av befolkningen totalt.

Tabell 3.7 viser antallet utlandske borgere i Tyskland i tre år (1980, 1990 og 1999). Den tallmessig største delen av innvandrerne kommer fra Europa. Antallet europeiske utlendinger økte med litt under femti prosent i årene 1990 til 1999. Det meste av denne økningen skyldtes innvandring fra land utenfor EU. Den økte innvandringen kommer dels fra land i den tidligere østblokken, dels fra fortsatt tyrkisk innvandring. Tyrkere utgjør den største enkeltnasjonen når det gjelder europeiske utlendinger i Tyskland, med omtrent to millioner personer i 1999. 23 Deretter følger personer fra det tidligere Jugoslavia. Andre store grupper er utlendinger fra søreuropeiske land, særlig Italia og Hellas. De siste gruppene har ikke oppvist noen vesentlig økning i perioden.

Foruten den europeiske innvandringen er Asia den viktigste kilden til innvandring på 80- og 90-tallet. Andre kontinenter har spilt en mindre rolle. Innvandringen fra Asia er spredt på mange ulike land, der de største gruppene er innvandrere fra Vietnam, Afghanistan og Iran.

I tillegg har et betydelig antall utlendinger blitt tyske borgere. Antallet naturaliseringer var begrenset fram til slutten av 80-tallet, men har økt kraftig på 90-tallet. I 1989 fikk omtrent 15 000 utlendinger tysk statsborgerskap, mens dette økte til 143 000 i 1999. Noe av årsaken til økningen har vært at vilkårene for å få tysk statsborgerskap gradvis har blitt lettere. Fra 2000 kreves det minst 8 års opphold mot tidligere 10 år, tilstrekkelige kunnskaper i tysk samt rent rulleblad.

Som i de fleste andre land, er gjennomsnittsalderen til dem som innvandrer til Tyskland, noe lavere enn for befolkningen for øvrig. Det er flere mannlige innvandrere enn kvinnelige. Forholdet er omtrent 100 til 70.

Utlendingene i Tyskland bor hovedsaklig i de vestlige delstatene, og i likhet med mønsteret i andre europeiske land, er de vesentlig mer konsentrert i de store byene enn befolkningen for øvrig. I områder som er definert som rurale, ligger andelen utlendinger under fire prosent, mens den ligger på omtrent ni prosent for landet som helhet. I byene ligger andelen på over ti prosent. I Frankfurt a. M ligger den på 28 prosent.

Storbritannia

Storbritannia har lange tradisjoner som innvandringsland og var allerede fra 1600-tallet av et fristed for grupper og enkeltpersoner som var forfulgt i andre europeiske land på grunn av politisk eller religiøs overbevisning. Disse gruppene har blitt assimilert og har opphørt å eksistere som egne sosiale grupper. Det samme gjelder fargede personer som kom til Storbritannia som tjenestefolk eller sjøfolk på 1700-tallet.

Statistikken på området er dårligere utbygd enn den er i Norge og mange andre europeiske land. Grunnlaget for statistikken er ulike folketellinger foretatt ulike år samt enkeltstående undersøkelser. Disse tellingene bruker noe ulike definisjoner og ikke alle er av like stor verdi når det gjelder å vurdere befolkningssammensetningen i forhold til etnisk tilhørighet. Mye av årsaken til dette er at det i har vært kontroversielt å stille spørsmål om etnisk tilhørighet i folketellingene.

Folketellingen i 1991 viste at antallet personer født utenfor Storbritannia var 3,7 millioner personer. Dette tallet inkluderer mange briter født i India eller andre tidligere britiske kolonier. Antallet ”ikke-hvite” bosatt i Storbritannia var omtrent 3 millioner, eller 5,5 prosent av befolkningen. 1,6 millioner av disse var født utenfor Storbritannia. Et betydelig antall var altså født i Storbritannia, men på dette punktet var det forskjeller avhengig av landbakgrunn. To tredjedeler av asiatene var født utenfor Storbritannia. For en annen gruppe, dem fra Vest-India, gjaldt dette om lag femti prosent. 24

Antallet som tilhørte ”etniske minoriteter” var omkring 4,1 millioner i 2000. Minoritetsbefolkningen økte jevnt fra midten av 1960-tallet fra midten av 80-tallet. Deretter fulgte en kort periode med svakere vekst fulgt av en ny og meget kraftig vekst på 90-tallet. Ifølge estimater økte minoritetsbefolkningen med 500 000 personer, eller 15 prosent, i perioden 1991-1994 til 1997-1999. 25

Tradisjonelt har personer fra de karibiske øyer vært den største minoritetsgruppen i Storbritannia. men denne plassen er nå overtatt av indere. Den nest største gruppen er pakistanere. Innvandrere fra Bangladesh utgjør også et betydelig antall og er den gruppen som vokser raskest grunnet en kombinasjon av mange familiegjenforeninger. Den afrikanske minoriteten består dels av personer som har bosatt seg i Storbritannia etter å ha studert i landet. I senere år har det imidlertid kommet mange asylsøkere fra Afrika. Asylsøkere har også forsterket tilstedeværelsen av andre grupper så som irakere, albanere og rumenere.

I likhet med det mønsteret man også ser i andre land, er minoritetsbefolkningen bosatt i storbyene i større grad enn befolkningen som helhet. Ifølge folketellingen i 1991 bodde 45 prosent av minoritetsbefolkningen i Stor-London, sammenliknet med 10 prosent av den hvite befolkningen. Konsentrasjonen i London er sterkest blant afrikanere, vest-indere og bengalere. Inderne og pakistanere viser langt større spredning i bosettingen.

Minoritetsbefolkningen er ung. Ifølge ut-valgsundersøkelser utført på begynnelsen av 1990-tallet var femti prosent den ikke-hvite befolkningen under 25 år. Bengalerne var særlig unge. Halvparten av disse var under 16 år. Minoritetsbefolkningen gifter seg tidligere enn befolkningen for øvrig. Gjennomsnittlig giftealder for bengalske og pakistanske kvinner var henholdsvis 21 og 22 år i 1991. I den hvite befolkningen var gjennomsnittlig giftealder 26 år. Ikke alle minoriteter har samme mønster. Kvinner av vest-afrikansk bakgrunn giftet seg betydelig senere enn majoritetsbefolkningen (33 år). Ekteskap på tvers av etniske skiller er uvanlig. Slike blandingsekteskap er mest vanlig for afrikanere og vest-indere. Blandingsekteskap er langt mer uvanlig for asiater. 26

3.4.3.3 Innvandrerbefolkningen i Norge

En innvandrer er definert av Statistisk sentralbyrå som en person som enten har innvandret selv eller som er barn av to utenlandskfødte foreldre. En slik person kan være utenlandsk statsborger eller norsk borger. Vedkommende kan selv være født i utlandet, men kan også være født i Norge. Førstegenerasjonsinnvandrere er født i utlandet, mens annengenerasjons innvandrere er født i Norge. Personer med bare en av foreldrene født i utlandet regnes ikke som innvandrer. Det gjør heller ikke personer som er født i utlandet av norskfødte foreldre.

Ved inngangen til 2003 var innvandrerbefolkningen i Norge på 332 800 personer eller 7,3 prosent av befolkningen totalt.

Per 1. januar 2000 var det registrert 282 500 personer med innvandringsbakgrunn i Norge eller 6,3 prosent av befolkningen. Veksten fram til 2003 skyldes en kombinasjon av høy innvandring, at mange innvandrere har fått barn og at antallet annengenerasjons innvandrere har økt. Antallet førstegenerasjons innvandrere økte fra 238 500 til 277 262 Antallet annengenerasjons innvandrere økte fra 44 000 til 55 000. Antallet utlendinger, dvs personer med utenlandsk statsborgerskap, var 180 000.

Landbakgrunn

Over tid har innvandrerbefolkningen skiftet sammensetning. Andelen av innvandrerbefolkningen med bakgrunn fra Afrika, Asia, Sør- og Mellom-Amerika økte fra 6 prosent til 50 prosent i årene fra 1970 til 1993. I samme periode ble andelen fra Norden redusert fra 45 prosent til 20 prosent. Fra 1993 til 1999 har fordelingen av innvandrerbefolkningen fra ulike verdensdeler vært relativt stabil. Ved starten av 2003 hadde snaut 43 prosent europeisk bakgrunn, 2,7 prosent hadde bakgrunn fra Nord-Amerika eller Oseania og drøyt 54 prosent hadde bakgrunn fra Afrika, Latin-Amerika og Asia. Inn-vandrere fra vestlige land utgjør om lag 30 prosent av alle innvandrere.

Tabell 3.10 viser hvilke land innvandrerne har bakgrunn fra og antallet første- og annnengenerasjons innvandrere. De fire største nasjonalitetsgruppene i innvandrerbefolkningen er (per 1.januar 2003) fra Sverige, Danmark, Pakistan og Vietnam. Mange av dem med pakistansk bakgrunn er annengenerasjon, noe som både er uttrykk for at denne gruppen har vært lenge i landet og for at det er svært få ekteskap mellom pakistanere og etnisk norske personer. Blant innvandrere med vestlig bakgrunn er andelen annengenerasjons innvandrer liten. Dette kommer av at innvandrere fra vestlige land som oftest er i Norge midlertidig. I den grad de bosetter seg i Norge, gifter de seg som regel med etnisk norske personer og følgelig blir barna deres ikke regnet som annengenerasjons innvandrere. 27

Førstegenerasjons innvandrere kan deles inn i tre grupper når det gjelder oppholdstid. En tredjedel har bodd i Norge i mindre enn fem år, en tredjedel har bodd i Norge mellom 5 og 14 år og den siste tredjedelen har bodd i Norge i over 15 år. Blant dem som har bodd lengst i Norge er det mange europeere, fremfor alt personer fra våre naboland Danmark og Sverige. Blant svenske og danske innvandrere er det imidlertid også mange med kort botid, noe som skyldes at mange av disse bor i Norge midlertidig. Pakistanere ligger på tredjeplass i det 5 500 av disse eller 38 prosent av førstegenerasjonen har bodd i Norge i over 15 år. I den andre enden av skalaen finner en personer fra Afghanistan og Sudan. Svært få av disse har bodd lenge i Norge.

Alder og kjønn

Den typiske innvandrer er mellom 19 og 30 år på innvandringstidspunktet. Det er likevel store forskjeller i aldersammensetningen mellom innvandrere fra vestlige og ikke-vestlige land. De ikke-vestlige er i gjennomsnitt yngre enn befolkningen ellers. Av alle innvandrere under 30 år, er 84 prosent ikke-vestlige. En forklaring på at det ikke forekommer så mange vestlige innvandrere i de unge aldersgruppene, kan være at mange av de vestlige innvandrerne er gift med personer som ikke er innvandrere. Barna deres blir dermed ikke regnet som innvandrere.

Flyktningers alderssammensetning varierer en del mellom ulike nasjonalitetsgrupper. Flyktninger fra Bosnia-Hercegovina er en gruppe som skiller seg ut ved at de i gjennomsnitt er eldre enn andre grupper. Lavest gjennomsnittsalder har flyktninger fra Somalia. Også personer fra Irak, Jugoslavia og Iran er relativt unge.

Noen av flyktningstrømmene har hatt stort innslag av hele familier (som det tidligere Jugoslavia), eller familiegjenforening i ettertid (for eksempel Vietnam), mens andre strømmer har bestått av unge enslige menn (for eksempel Iran).

Innvandrerbefolkningen består av omtrent like mange fra hvert av kjønnene - 165 300 menn og 167 500 kvinner. Det er store forskjeller i kjønnsfordelingen mellom ulike nasjonaliteter. Det er et stort flertall menn fra landene Irak, Storbritannia og Marokko, med henholdsvis 62, 58 og 57 prosent. Blant innvandrere fra Thailand, Filippinene og Russland er kvinnene i stort flertall med respektive 84, 75 og 71 prosent kvinner.

Blant dem som kommer som flyktninger, har det vært et flertall av menn. Dette er imidlertid et bilde som er i ferd med å snu. Av nyankomne flyktninger i perioden 1990-1999 var det noe flere kvinner (51 prosent) enn menn.

Bosted

Innvandrere bor mer sentralt enn norskfødte. En tredjedel av alle som hører til innvandrerbefolkningen, bor i Oslo. Konsentrasjonen er særlig sterk for ikke-vestlige innvandrere, og flertallet av disse er lokalisert i Østlandsområdet. Graden av konsentrasjon av innvandrere har holdt seg relativt stabil med en svak tendens til mindre konsentrasjon i løpet av de siste ti årene.

Bokonsentrasjon av innvandrere ser ut til å være et vanlig fenomen internasjonalt. I store tradisjonelle innvandringsland kan en ofte se byområder dominert av bestemte etniske grupper. Denne formen for bokonsentrasjon av en etnisk gruppe ser vi mindre av i Norge. Mønsteret i Oslo, som har flest innvandrere, er snarere en blanding av forskjellige nasjonaliteter som samler seg i noen områder i hovedstaden, spesielt i indre øst og de nye drabantbyene.

Relativt ferske norske undersøkelser tyder på at økonomiske faktorer forklarer en stor del av segregasjonen i Oslo. Den gjennomsnittlige inntekten og formuen er lavere i de innvandrertette områdene, og dette styrker teorien om at det er begrensede økonomiske ressurser som styrer innvandrere (og mindre velstående nordmenn) til bestemte områder av hovedstaden. Undersøkelsen tyder imidlertid også på at andre faktorer enn økonomi, for eksempel kultur, sosiale nettverk, diskriminering på boligmarkedet og den kommunale flyktningpolitikken, spiller en viss rolle.

Den største gruppen ikke-vestlige innvandrere i Norge kommer fra Pakistan, og en meget stor andel av alle pakistanere, bor i Oslo-området. Denne gruppen kom opprinnelig til Norge som arbeidsinnvandrere og bosatte seg hovedsaklig i Oslo-regionen hvor det var størst etterspørsel etter deres arbeidskraft. Følgelig har storbyregionene utenfor Oslo færre innvandrere fra Pakistan, men flere fra blant annet Bosnia-Hercegovina, Jugoslavia og Vietnam. Dette henger også sammen med at mange er kommet til Norge som flyktninger og asylsøkere og blitt plassert rundt i landet på flyktningmottak og deretter bosatt i et mangfold av kommuner.

Til tross for dette er nesten en tredjedel av flyktningene konsentrert i hovedstaden. Årsaken ligger til en viss grad i sekundærflyttinger, dvs at mange flytter etter en tid i landet. 28

En undersøkelse utførte av forskningsstiftelsen FAFO viser at av flyktningene som ble bosatt i årene 1994, 1995 og 1996, bodde 64 prosent fortsatt i den første bosettingskommunen i 1999. Undersøkelsen viste at langt fra all sekundærflytting går til Oslo. En god del av flyttingen skjer innen samme landsdel. Flyktningene som ble bosatt på Østlandet, ble i større grad enn andre boende i første bosettingskommune og nesten ingen hadde flyttet ut av landsdelen. Jo lengre vekk fra Østlandet flyktningene er bosatt, jo større andel er det av flyktningen som har flyttet. I Nord-Norge er bare 32 prosent blitt boende i bosettingskommunen, og over halvparten har forlatt landsdelen. 29

Utdanning

Utdanningsstatistikken for innvandrere er mangelfull fordi vi mangler opplysninger om høyeste fullførte utdanning for en stor andel av innvandrerne, spesielt de som har kommet til landet relativt nylig. For enkelte land, f.eks Irak og Somalia, ligger andelen med ukjent utdanning så høyt som mellom 40 og 50 prosent. Utdanningsstatistikken må derfor leses med forsiktighet.

Utdanningsnivået til innvandrerne kan ha betydning for integrasjon og sjanser på arbeidsmarkedet, og mangel på relevant utdanning har vært brukt som del-forklaring på den høye arbeidsledigheten blant innvandrere. Mange innvandrere har lite utdanning, men dette er bare en del av bildet. Blant innvandrerne er det også mange som har høy utdanning. Generelt kan en si at utdanningsnivået er mer polarisert blant innvandrere enn blant nordmenn, siden det både er en større andel med høy utdanning og en større andel med lite utdanning.

Blant personer fra Vest-Europa, Nord-Amerika og Oseania har relativt flere utdanning på universitets- og høgskolenivå enn dem man finner i grupper med annen landbakgrunn. Andelen med registrert utdanning på universitets- og høgskolenivå fra Afrika, Asia og Sør-Amerika avviker ikke nevneverdig fra den vi finner blant etniske nordmenn. Utdanningsmønsteret varierer imidlertid mye mellom personer fra ulike land innen disse verdensdelene.

Mens kvinner fra vestlige land i gjennomsnitt har høyere utdanning enn menn, er det omvendt blant innvandere fra ikke-vestlige land. Forskjellen i utdanningsnivå er størst blant innvandrere fra Asia og Afrika. Det er også store forskjeller ikke-vestlige kvinner imellom. Et eksempel på dette er at mens 42 prosent av kvinnelige innvandrere fra Filippinene har høyere utdanning, gjelder dette kun 9,5 prosent av kvinnene fra Thailand. Mange av kvinnene fra Filippinene har sykepleierutdanning.

Integrasjon på arbeidsmarkedet

Sammenliknet med befolkningen som helhet, deltar ikke-vestlige innvandrere i mindre grad i arbeidstyrken, har høyere sannsynlighet for å bli arbeidsledige og har større sjanse for å havne i en situasjon der man over lang tid har en marginal posisjon. Ikke-vestlige innvandrere 30 er dessuten overrepresentert i jobber med relativ lav lønn, begrensede karrieremuligheter og belastende fysisk arbeidsmiljø.

Andelen sysselsatte (personer i arbeid eller registrert som arbeidssøker) i 2002 var 70,1 prosent. Blant førstegenerasjons innvandrere var den 57,5 prosent. Forskjellen skyldes ikke i første rekke forskjeller i yrkesdeltakelsen for kvinner, begge kjønn har betydelig lavere yrkesdeltaking enn norske. 31

Arbeidsledigheten blant innvandrere har vanligvis ligget to til tre ganger høyere enn i befolkningen totalt sett. Innvandrerne er mer sårbare overfor konjunkturendringer. Arbeidsledigheten for innvandrere var 9,8 prosent i mai 2004, mens den var 3,7 prosent for befolkningen som helhet. Forskjellen gjelder i første rekke ikke-vestlige innvandrere. I tillegg til den åpne ledigheten var mange innvandrere på arbeidsmarkedstiltak. Det ser ut til at innvandrere er mer sårbare overfor endringer i konjunkturene, det vil si at de mister arbeidet lettere i nedgangstider.

I 2001 var gjennomsnittsinntekten for en familie i 485 500 kroner. Tilsvarende tall for første- og annengenerasjons innvandrere fra Asia, Afrika og Latin-Amerika var 341 000. De større inntektsforskjellene har delvis sammenheng med at ikke-vestlige innvandrere oftere er arbeidsledige og i mindre grad deltar på arbeidsmarkedet. Men ikke-vestlige innvandrere er også sterkt overrepresentert i næringer der mange har forholdsvis lav lønn, så som rengjørings- og hotell- og restaurantbransjen. Dette er arbeidsintensive næringer som i større grad enn andre sysselsetter ufaglært arbeidskraft.

Det finnes både individuelle og strukturelle forklaringer på hvorfor innvandrere kommer dårligere ut på arbeidsmarkedet enn nordmenn. I tillegg er diskriminering en viktig forklaringsfaktor. De landsdekkende organisasjonene på innvandrerområdet peker generelt på diskriminering på arbeidsmarkedet som et problem. Senter mot etnisk diskriminering behandler årlig en rekke henvendelser som gjelder diskriminering i arbeidslivet, og omfanget ser ut til å være økende.

Individuelle årsaker henspeiler på egenskaper og forhold hos den enkelte innvandrer. Mulige individuelle årsaker er at en del innvandrere har lite utdanning eller utdanning som er vanskelig omsettelig på det norske arbeidsmarkedet. Dårlige norskkunnskaper er en annen individuell forklaring som ofte har vært trukket frem.

Strukturelle årsaker har å gjøre med innvandrernes plass i og forhold til samfunnet i stort. Mange innvandrere har et svakt sosialt nettverk. Samtidig vil et godt nettverk ofte være en stor fordel i jakten på og konkurransen om jobber blant annet fordi mange stillinger aldri bli offentlig utlyst.

3.5 Den nasjonale rettsutviklingen

3.5.1 Kort historisk overblikk

Ved lov av 21. mars 1860 ble to århundrers mangfoldige bestemmelser om inn- og utreisekontroll sanert. I lovkommisjonens forberedelsesarbeid heter det:

”Idet vi med Hensyn til Paavirkning i politisk og religiøs Henseende Intet befrygte, maa vi ønske det Bidrag til vor Utvikling, som Fremmedes Ophold i Landet og herved opstaaende Forbindelser, kan medføre og derefter hellere legge an paa at opmuntre deres Ankomst end vanskeliggjøre Samme.” 32

Bortsett fra grunnlovsforbudet mot jesuitter og munkeordener (forbudet om adgang for jøder ble opphevet i 1851), og at Kongen fikk fullmakt i lovens § 3 til å pålegge passtvang i krigstid, eksisterte det etter dette i praksis svært få begrensninger med hensyn til å innvandre til Norge. Pendelen snudde i løpet av noen tiår, og rundt århundreskiftet ble det vedtatt tre lover som alle hadde betydning for utlendingers adgang til landet. I 1888 ble Norges første statsborgerskapslov vedtatt, i 1897 en ny lov om tolltariff, og i 1901 den første fremmedloven.

Loven av 1901 var ikke spesielt inngripende sett med dagens øyne, men den medførte en omfattende debatt i Stortinget blant annet fordi den brøt med tidligere prinsipper om fri tilgang til Norge av utenlandsk kapital og arbeidskraft. Under debatten i Stortinget ble proteksjonistiske argumenter skjøvet i bak­grunnen, og det var den felles enighet om behovet for å beskytte landet mot uønskede elementer, og kampen mot ”forbryderiskheden” som sikret flertall for loven. Loven innførte blant annet at enhver som drev overnattingssteder skulle føre gjestebok, at enhver utlending som kom til landet for å søke erverv eller ta fast opphold, måtte skaffe seg oppholdsbok hos politiet, og at enhver som ikke hadde gyldig oppholdsbok kunne utvises.

Hensynet til rikets sikkerhet og ønsket om å utvise kriminelle utlendinger var dominerende begrunnelser for de inn­stramminger som ble gjort i loven de neste tiårene. I 1914 ble det vedtatt en provisorisk anordning som bestemte at alle reisende skulle registreres hos politiet. Anordningen ble i 1915 avløst av en lovendring i loven av 1901 som utvidet adgangen til å utvise kriminelle utlendinger, og som skulle hindre innvandring av uønskede folkegrupper, der sigøynere og tatere ble nevnt spesielt. I 1917 ble loven strammet inn ytterligere ved to anledninger. Blant annet ble utlendingers meldeplikt innskjerpet, adgangen til å oppholde seg i bestemte kommuner ble nærmere regulert, og pass- og visumtvang ble innført for alle unntatt svenske og danske borgere.

Den første samlede fremmedlov ble vedtatt i 1927. Lovens nye hovedbestemmelse var at enhver som ville søke eller motta arbeid i landet, måtte ha fått innvilget arbeids­tillatelse før innreisen. Det ble innført regler om oppholdstillatelse, og det ble gitt regler om avvisning, som supplement til utvisning. Loven ga videre anvisning på noen rettssikkerhetsprinsipper som saksbehandlingsregler ved utvisning, adgangen til å gi uttalelse til saksbehandlende myndighet og klage på avslag. Forbudet om adgang til landet for sigøynere og ”andre omstreifere” ble absolutt.

Adgangen til landet ble ytterligere skjerpet mot slutten av 1930-tallen, særlig begrunnet i sikkerhetshensyn. I 1939 ble visumplikten gjeninnført med unntak for nordiske borgere. Den hadde vært delvis opphevet gjennom bilaterale visumfrihets­avtaler. I begynnelsen av 1950-årene ble loven imidlertid myket noe opp igjen som en følge av nye inngåelser av visum­frihetsavtaler og multilaterale konvensjoner.

Fremmedloven av 1927 ble stort sett ansett for å fungere tilfreds­stillende, men i praktiseringen oppsto enkelte uklarheter. Justisdepartementet tok derfor på midten av 1950-tallet initiativ til en lovrevisjon. Det ble tatt sikte på å beholde flest mulig av prinsippene i gjeldende rett, samt å unngå endringer i regelverket som kunne medføre uønskede endringer i praksis. Av betydning for revisjonsarbeidet var også etableringen av det felles nordiske arbeidsmarkedet i 1954.

3.5.2 Fremmedloven av 1956

Revisjonsarbeidet resulterte i lov 27. juli 1956 om utlendingers adgang til riket mv. I kortversjon ble også denne loven kalt ”Fremmedloven”. Ved siden av en omredigering og endring av enkelte betegnelser i tidligere lov var det særlig to betydningsfulle endringer.

Norges ratifikasjon av Flyktningkonvensjonen av 1951 medførte ingen endring i fremmedloven av 1927, men ved revisjonen i 1956 ble det foreslått en ny bestemmelse om asyl for ”politiske flyktninger”. At ordet ”politisk” er føyd til hadde neppe noen betydning da alle konvensjonsgrunnene i artikkel 1 A ble nevnt i lovens § 2. Non refoulement-bestemmelsen i konvensjonens art 33 ble også innarbeidet i den nye lovens § 17.

For det andre ble forbudet mot sigøyneres adgang til riket opphevet og erstattet med en bestemmelse om avvisning av ”omstreifere o.l.”. Selv om sigøynere som etnisk gruppe ikke lenger ble nektet adgang til landet, tyder mye på at den nye bestemmelsen ikke endret praksis i særlig grad. De fleste sigøynere ble ansett for å være ”omstreifere o.l.”.

Loven var i stor grad en fullmaktslov med vid adgang til å gi utfyllende bestemmelser i forskrift.

3.5.3 Innvandringsstoppen i 1975

Fra innføringen av fremmedloven av 1927 og frem til fremmedloven av 1956 var det vanlig at det ved alle søknader om arbeidstillatelse ble foretatt en arbeids­markedsmessig vurdering. Etter ikrafttreden av fremmedloven ble praksis endret. Bakgrunnen var et stramt arbeidsmarked. Arbeids­direktoratet antok, etter behandlingen av St.meld. nr. 45 (1968-69), at det ikke engang var hjemmel for en slik vurdering. Arbeidstillatelser ble derfor nærmest rutinemessig innvilget så fremt det ikke var politimessige hindre for det. Fra begynnelsen av 1970-årene økte antallet søknader om arbeids­tillatelser betydelig. Ved behandlingen av St.meld. nr. 39 (1973-74) ble det innført en midlertidig innvandringsstopp (stopp i adgangen til å gi nye arbeids­tillatelser), med visse dispensasjonsmuligheter. Innvandrings­stoppen skulle i første omgang gjelde fra 1. februar 1975 til 1. august 1976, men ble senere forlenget ”inntil videre”. Det ble i tillegg innført nye og skjerpede vilkår for arbeidstillatelse.

Dispensasjonsmulighetene dannet grunnlaget for gjeldende regelverk om arbeids­innvandring, hovedsaklig fastsatt i utlendingsforskriften. Det ble blant annet gjort unntak for ektefeller og barn til norske statsborgere og utlendinger som har arbeids­tillatelse, norskfødte utlendinger, flyktninger og andre utlendinger med en langvarig og særlig tilknytning til landet. Det ble videre gjort unntak for vitenskapelig personale, artister, kunstnere, musikere, praktikanter og au-pairer. Det ble også gjort unntak for ”spesialister, fagutdannet personell og nøkkelpersonell som anses som absolutt nødvendig for en virksomhet.”

3.5.4 Utlendingsloven av 1988

3.5.4.1 Fremmedlovutvalgets utredning

Arbeidet med å revidere fremmedloven av 1956 ble startet i 1977. Et offentlig utvalg (Fremmedlovutvalget) ble oppnevnt 3. juni med professor Torkel Opsahl som formann. I utvalgets mandat heter det blant annet:

”Utvalget bør få som mandat å gjennomgå fremmedloven for etter foretatt revisjon av bestemmelsene å fremlegge forslag til ny fremmedlov, som systematisk formelt og materielt kan danne det best mulige instrument til gjennomføringen av den utlendingskontroll og den innvandringspolitikk som myndighetene til enhver tid finner det hensiktsmessig å føre.[…]

I sin utredning bør utvalget spesielt drøfte og vurdere transformasjonen av de folkerettslige regler om politisk asyl til intern norsk lov og videre ha sin oppmerksomhet særlig rettet mot rettssikkerhetsspørsmålene i forbindelse med fremmedkontrollmyndighetenes utøvelse av myndighet i henhold til loven, herunder spørsmålet om rettshjelp på det offentliges bekostning i visse typer fremmedsaker.”

Fremmedlovutvalget avga sin utredning til Justisdepartementet i november 1983, NOU 1983: 47 Ny fremmedlov. Forslaget fra Fremmedlovutvalget var i stor grad en videreføring av hovedlinjene fra fremmedloven av 1956 med tilhørende forskrifter, og en oppdatering i henhold til praksisutviklingen. Forslaget flyttet enkelte bestemmelser fra forskriften til loven og styrket utlendingers rettsstilling på enkelte områder, blant annet ved å innføre rettighetsbestemmelser. Utvalget formulerte dette slik:

”Fremmedloven bør utformes slik at den mest mulig direkte uttrykker de sentrale vilkår for rettigheter og plikter, kontrollordninger med mer og ikke lar disse bare gå indirekte frem f eks av fullmaktsbestemmelser. Loven bør gi en ramme for et forenklet system og sikre at viktige spørsmål i praksis godkjennes av de politiske myndigheter, i siste instans Stortinget.” 33

Utvalget foreslo en formålsbestemmelse som ”vil ha betydning for tolkingen av dens enkelte bestemmelser”. Fremmedloven av 1956 hadde ingen formålsbestemmelse.

Utvalget ønsket å redusere fremmedlovens karakter av fullmaktslov. Dette ble blant annet gjort ved å presisere forskriftshjemlene til den enkelte paragraf. Man anså likevel at det var et behov for en ”restfullmakt” til å gi forskrift for gjennomføring av loven. Utvalget drøfte bredt dilemmaet med vide skjønnsfullmakter for forvaltningen i motsetning til regelbundne bestemmelser. Utvalget uttrykker det slik:

”Utvalget har søkt å redusere spillerommet for skjønn. De skjønnspregede avgjørelsene gir imidlertid også mulighet for å oppnå rimelige resultater i konkrete saker hvor det foreligger spesielle omstendigheter. Utvalgets syn er derfor at det ikke er mulig og heller ikke ønskelig å utforme loven og forskriftene slik at det knapt blir rom for skjønn.” 34

Utvalget foreslo videre at internasjonale forpliktelser skulle gis forrang i forhold til den foreslåtte loven. Internasjonale forpliktelser var ment å være bindende både for lovtolking og de mer skjønnspregede sider av en avgjørelse etter loven, og gis gjennomslagskraft i forhold til lovbestemmelser i motsatt retning.

Utvalget foreslo også å forenkle det tidligere tillatelsessystem med både oppholds- og arbeidstillatelse. Det ble foreslått én tillatelsestype, oppholdstillatelse, som kunne gis med og uten begrensninger. Regelen ble utformet slik at den, på nærmere vilkår, ga søkeren et rettskrav på oppholdstillatelse. Regelen om at tillatelsen som hovedregel måtte foreligge før innreise, ble opprettholdt. Ved fornyelse skulle de samme vilkårene gjelde, men fornyelse skulle ikke kunne avslås bare på grunn av en endret arbeidsmarkedsmessig eller arbeidskraftmessig situasjon.

Utvalget foreslo videre å endre den tidligere ordningen med en ”generell arbeidstillatelse på ubestemt tid” til en ny tillatelse kalt ”bosettingstillatelse”, og foreslo samtidig utvidet botid fra 2 til 3 år for å få tillatelse uten behov for fornyelse.

Fremmedlovutvalget ønsket å forenkle systemet med negative særreaksjoner og foreslo et system med utvisning med eller uten innreiseforbud ved siden av avvisning ved grensen. ”Bortvisning” ble foreslått droppet. Avvisningskriteriene ble presisert og innsnevret noe.

I fremmedloven av 1956 var det en viss språklig forskjell mellom definisjonen av flyktning i lovens § 2 og flyktningkonvensjonens flyktningdefinisjon. Dette ble rettet på av utvalget gjennom å henvise direkte til konvensjonen og dens ordlyd. Utvalget drøftet og forkastet både en mulig utvidelse av flyktningbegrepet og innføring av en egen B-kategori for personer i flyktningliknende situasjoner 35 . Utvalget foreslo i stedet (lovutkastet § 12) å gi forvaltningen en hjemmel til å innvilge tillatelser på grunn av tilknytning eller særlig sterke menneskelige hensyn. Hjemmelen var ikke kun forbeholdt asylsøkere. Vernet mot tilbakesendelse (non refoulement) ble foreslått lovfestet i utkastets § 41. Det ble videre foreslått en rekke prosessuelle regler som hovedsaklig styrket utlendingens rettsstilling under saksbehandlingen.

Av administrative endringer foreslo utvalget å omdanne Statens utlendingskontor til et nytt Utlendingsdirektorat med betydelig utvidede oppgaver. Direktoratet skulle tillegges førsteinstans­kompetanse i de fleste saker. Vedtak i direktoratet skulle påklages til Justisdepartementet. For visse typer vedtak foreslo utvalget en utvidet domstolsprøving. Dette skulle gjelde utvisning med innreiseforbud og avslag på visse typer oppholdstillatelser. Asylsaker skulle førsteinstansbehandles av en foreslått nyopprettet flyktningnemnd, med Justis­departementet som klageorgan. Utvalget var imidlertid delt i synet på spørsmålene om klageorgan og Flyktningnemnd.

3.5.4.2 Ot. prp. nr. 46 (1986-87)

Justisdepartementets arbeid med utredningen resulterte i Ot.prp. nr. 46 (1986-87) Om lov om utlendingers adgang til riket og deres opphold her. Lovforslaget fikk kortnavnet utlendings­loven. Proposisjonen avvek på en del punkter fra Frem-medlov­utvalgets utredning, og loven fikk en helt annen redigering enn utvalgets forslag:

”Departementet har foretatt en del endringer i utvalgets utkast, men en deler de fleste av de synspunkter utvalget gir uttrykk for når det gjelder de hensyn en ny lov bør ivareta.” 36

Under behandlingen i Justiskomiteen i Stortinget, Innst.O. nr. 92 (1987-88), ble det foretatt svært få endringer, selv om debatten var omfattende.

Komiteen senket strafferammen i lovens § 30 som verner utlending med bosettingstillatelse mot utvisning. Mens forslaget fra departementet var at en utlending med bosettingstillatelse kun kunne utvises for kriminelle handlinger med en strafferamme på 10 år eller mer, senket komiteen strafferammen til 3 år og åpnet for utvisning ved brudd på straffelovens bestemmelser om narkotikaforbrytelser (strl. § 162 og § 162a) uansett strafferamme. Det ble også foretatt noen mindre endringer i reglene om fri rettshjelp (§ 42), meldeplikt (§ 45) og transportøransvar (§ 46).

I kapittel 1 ble formålsbestemmelsen noe endret og inkluderte at ”Loven skal gi grunnlag for vern mot forfølgelse for flyktninger og andre utlendinger som er forfulgt” (§ 2 tredje ledd). Utvalgets forslag om internasjonale reglers forrang ble videreført. Stortinget ble gitt en særlig rolle i forvaltningen av loven, jf. § 5 første ledd:

”Stortinget godkjenner hovedprinsippene for reguleringen av innvandringen.”

Kapittel 2 omhandler arbeid, opphold og bosetting m.m. Stortinget sluttet seg til at vilkårene for utlendingers opphold og arbeid i hovedsak bør framgå av forskrifter for at loven skulle være

”et fleksibelt instrument for den innvandringspolitikk som til enhver tid ønskes ført […]”. 37

Hjemmelen for å gi innvandringsregulerende vilkår ble fastsatt i loven § 5 annet ledd. Loven videreførte utvalgets forslag om en lovfestet rett til arbeids- eller oppholdstillatelse dersom de innvandringsregulerende vilkårene er oppfylt, underhold og bolig er sikret, og det ikke foreligger omstendigheter som gir grunn til å nekte utlendingen opphold. Utvalgets forslag om et ytterligere vilkår om at det er gitt riktige opplysninger om forhold som har betydning for avgjørelsen av søknaden, ble droppet 38 . Departementet gikk bort fra den foreslåtte forenklingen med én tillatelsestype, og opprettholdt tidligere praksis med både en arbeidstillatelse og en oppholdstillatelse. Loven inneholder videre en rett til familiegjenforening for de nærmeste familiemedlemmer, men presiseringen av begrepet ble overlatt til forskriftregulering (§ 9). Loven gir en lovfestet rett til bosettingstillatelse etter 3 års sammenhengende oppholdstillatelse (§ 12).

Kapittel 3 gjelder vernet mot forfølgelse. Anbefalingen fra Fremmed­lovutvalget om en direkte henvisning til flyktning­konvensjonen artikkel 1 A som definisjon på flyktning etter loven ble opprettholdt. Man fulgte også opp utvalgets anbefaling om ikke å utvide flyktning­definisjonen, eller innføre en ny kategori ”flyktninger”, men innførte i stedet en oppholdstillatelse av ”humanitære grunner”. Siden denne bestemmelsen skulle gjelde i alle saker, ble den plassert i kapittel 2 (§ 8 annet ledd). Vernet mot utsendelse (non refoulement) ble lovfestet i § 15. Personer som var vernet mot utsendelse, men ikke oppfylte kriteriene i flyktningkonvensjonen, skulle få oppholdstillatelse av humanitære grunner. Anerkjennelse som flyktning ble foreslått å innebære et rettskrav på asyl, med nærmere presiserte unntak (§ 17). Retten til reisebevis for flyktninger, samt regler om overføring av flyktninger ble foreslått lovfestet.

Kapittel 4 omhandler regler om inn- og utreise, grensepassering, pass og passkontroll. Det ble innført en forskriftshjemmel til å pålegge fører av skip eller luftfartøy å kontrollere at reisende har gyldig reise­dokument (§ 23 tredje ledd). Det ble ikke innført materielle vilkår for innvilgelse av innreisetillatelse (visum), men gitt hjemmel til å fastsette dette i forskrift (§ 25 tredje ledd). Departementet antydet fire hovedhensyn som kan ligge til grunn for å avslå en visumsøknad: det foreligger en bort- eller utvisningsgrunn, utenrikspolitiske hensyn, sikkerhetsmessige grunner eller innvandringspolitiske hensyn. 39

Kapittel 5 omhandler reglene om bortvisning og utvisning. Som nevnt over, foreslo Fremmedlovutvalget en forenkling av tidligere regler, gjennon å operere med avvisning på nærmere vilkår, og utvisning med eller uten innreiseforbud. Bortvisning ble deretter sløyfet. Departementet fastholdt det gamle systemet med bortvisning og utvisning, og sløyfet i stedet ”avvisning”. Hjemmel for bortvisning ble forholdsvis detaljert regulert (§ 27). Kompetanse til å fatte bortvisningsvedtak ble lagt til politimesteren (unntatt i saker om ”rikets sikkerhet” eller ”tvingende samfunnsmessige hensyn”, § 27 g) hvis sak var reist innen 7 dager etter innreisen. Ellers skulle saken avgjøres av Utlendings­direktoratet. Hvis utlendingen påberopte seg et beskyttelsesbehov, skulle saken alltid forelegges Utlendingsdirektoratet. Utlending som har arbeidstillatelse, oppholdstillatelse eller boset-tings­tillatelse skulle ikke kunne bortvises. Hjemmel for utvisning (med innreiseforbud) ble innført ved grovt eller gjentatte brudd på utlendingsloven, ved straff for forhold med en straffe­ramme på over 3 måneder, eller av hensyn til rikets sikkerhet eller tvingende samfunns­messige hensyn. Utvisning av utlending som er straffet for et forhold med en strafferamme på over 3 måneder, skulle ikke skje ”dersom det i betraktning av forholdets alvor og utlendingens tilknytning til riket vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familiemedlemmene” (§ 29 annet ledd). Det ble innført et absolutt vern mot utvisning for utlending som er født i landet og senere har bodd her, og et utvidet vern mot utvisning for utlendinger som fyller kravene til å få bosettingstillatelse (§ 30). Fremmedlovutvalgets forslag om at en utlending kunne vedta utvisning, for dermed å slippe videre straffeforfølging, ble ikke fulgt opp.

I kapittel 6 omtales regler om saksbehandling og rettshjelp. Forvaltningslovens alminnelige gyldighet i utlendingssaker ble lovfestet. Selv om dette også var gjeldende rett etter fremmedloven av 1956, ble det ansett som en viktig synliggjøring. Noen forslag fra utvalget som ga utlendingen større partsrettigheter enn forvaltningsloven, ble droppet. I asylsaker, bortvisnings-, og utvisningssaker ble det vedtatt at utlendingsmyndighetene skulle sørge for at utlendingen får mulighet til å framlegge sin sak på et språk han/hun kan kommuniserer forsvarlig på (§ 33 annet ledd). Det ble videre innført regler om politiets identifiseringsarbeid, rettslig avhør, overprøving av vedtak og iverksetting av vedtak. Det ble vedtatt regler om fri rettshjelp ved bruk av tvangsmidler overfor en utlending. Det samme ble gjort gjeldende i sak om bortvisning, utvisning, tilbakekall av tillatelse og ved søknad om asyl.

I siste kapittel, kapittel 7, innføres en rekke forskjellige bestemmelser. Det ble foreslått en egen bestemmelse om rett til å nekte tillatelse av hensyn til rikets sikkerhet, utenrikspolitiske hensyn eller tvingende samfunnsmessige hensyn. Departementet begrunnet forslaget til bestemmelse slik:

”Særlig fordi en innfører en lovfestet rett til opphold og arbeid i § 8 er det nødvendig å lovfeste unntaksbestemmelser som gjøre det mulig å ta slike hensyn.” 40

Det ble videre innført regler om legitimasjonsplikt, møteplikt og opplysningsplikt for utlendinger, samt hvem som kan pålegges å gi melding om utlending som er gjest, kunde, passasjer osv. (§ 45). Det ble også vedtatt regler om ansvar for utgifter ved uttransportering av utlending uten tillatelse og straff for brudd på loven. Straffe­bestemmelsen skulle også ramme

”organisert virksomhet som drives i vinnings hensikt og som går ut på mot betaling å hjelpe utlendinger til Norge […].” 41

Fremmedlovutvalgets forslag om ulike klageveier avhengig av sakstype, oppretting av en Flyktningnemnd mv. ble ikke fulgt opp. Loven la første­instans­kompetanse i hovedsak til Utlendingsdirektoratet, også i asylsaker, og la klagemyndigheten til Justisdepartementet.

3.5.4.3 Viktige lovendringer etter 1988

Utlendingsloven har blitt endret en rekke ganger. Dels har dette vært endringer av selve loven, og dels har det vært endringer som følge av endringer i andre lover. Lovendringene er av varierende viktighet med hensyn til materielt innhold. Nedenfor gjennomgås de viktigste materielle endringene siden loven ble vedtatt.

Lovens § 37 om identifisering ble endret ved lov av 3. juli 1992 nr. 94 . Bakgrunnen for lovendringen var en økende bekymring for at flere utledninger som kom til landet som asylsøkere, ikke hadde identitetsdokumenter eller framla falske eller forfalskede dokumenter. Det ble vedtatt en utvidet adgang til å ta foto og fingeravtrykk på rutinemessig grunnlag og ikke som før ved mistanke. Det ble videre vedtatt en adgang til å registrere dataene i en egen database, samt en utvidet adgang til å pålegge meldeplikt eller bestemt oppholdssted. Lengstetiden for fengsling ble utvidet fra 2 uker til 12 uker. Høringsforslaget om å gi politiet adgang til søk i dette nye spesielle registeret i forbindelse med etterforskning av straffbare handlinger ble ikke fremmet for Stortinget. Departementet uttalte i denne forbindelsen:

”Departementet er blitt stående ved foreløpig ikke å ville la forskriften omfatte en slik bruk av registeret. Det vil være naturlig at en nå konsentrerer seg om å etablere registeret for å dekke de behov som knytter seg til utlendingers identitet og dermed status og opphold i Norge. Skulle utviklingen gjøre det ønskelig med en utvidet bruk av registeret som nevnt, vil departementet vurdere nærmere om dette bør fremgå av selve loven, slik flere høringsinstanser har foreslått.” 42

Begrensningen mot søk i registeret for å avdekke straffbare handlinger ble imidlertid opphevet ved lovendring i juni 2003.

Som følge av inngåelsen av EØS-avtalen ble det ved lov av27. november 1992 nr. 113 foretatt en rekke endringer i utlendings­loven. Hensikten var å inkorporere reglene om fri bevegelighet for personer innenfor EØS-området i utlendingslovgivingen. Reglene ble gitt som særregler for utlendinger som ble omfattet av EØS-avtalen, og medførte ingen endringer for andre utlendinger. Lovteknisk ble endringen gjort ved å tilføye et nytt kapittel 8 i loven. Utlending som omfattes av EØS-avtalen, unntas fra lovens krav i § 6. Slike utlendinger trenger ikke arbeidstillatelse, og oppholdstillatelse kan søkes etter innreise. Tillatelsen gis normalt for 5 år og kan fornyes. Personer som skaffer seg arbeid, kan tiltre arbeidet umiddelbart. Arbeids­forhold av inntil 3 måneders varighet trenger ikke oppholds­tillatelse. Det ble gitt særregler om oppholdstillatelse til familiemedlemmer og hjemmel til å gi forskrift om fortsatt opphold i landet etter avsluttet yrkesaktivitet. Utlending som får tillatelse etter det nye kapittel 8, omfattes ikke av reglene om bosettingstillatelse i lovens § 12. Det ble også gitt egne begrensede regler om bortvisning og utvisning for personer som har fått tillatelse i medhold av det nye kapittel 8.

I 1995 ble også mellombels lov om arbeidsløyve eller opphaldsløyve til personar frå Bosnia-Hercegovina vedtatt. Bakgrunnen for loven var krigen på Balkan og de store ankomstene av asylsøkere fra Bosnia-Hercegovina, som i 1994 var kommet opp i 10 500 personer. Ankomstene førte til et stort trykk på saksbehandlings­systemet, og loven skulle gi hjemmel til å legge til side behandlingen av selve asylsøknaden, mens det i stedet ble gitt en arbeids- eller oppholdstillatelse etter § 8 annet ledd i loven. Søknaden om asyl skulle kunne legges til side i 3 år. Loven skulle ha tidsbegrenset gyldighet fram til 31. desember 1997.

I 1996 fremmet Justisdepartementet en todelt proposisjon, Ot.prp. nr . 38 (1995-96).

Del 1 inneholdt forslag til innføring av regler om en klagenemnd i utlendingssaker. Flertallet i justiskomiteen mente at det burde opprettes en egen Flyktningnemnd som skulle behandle avslag på søknad om asyl, mens det i andre utlendingssaker fremdeles skulle være departementet som var klageorgan. Denne delen av proposisjonen ble derfor sendt tilbake til departementet for nærmere utredning, Innst.O. nr. 24 (1996-97), se nedenfor.

Del 2 var i hovedsak et forslag til lovfesting i utlendingsloven av prinsippet om kollektiv beskyttelse, til erstatning for mellombels lov om arbeidsløyve eller opphaldsløyve til personar frå Bosnia-Hercegovina, som skulle gjelde generelt. Det ble foreslått en ny bestemmelse i loven, § 8a om kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon. Hjemmel for å beslutte når bestemmelsen skulle tre i kraft, ble lagt til Kongen i statsråd. Bestemmelsen ga hjemmel til å stille en asylsøknad i bero i inntil tre år. Samtidig gis det en generell arbeids- og oppholds­tillatelse etter lovens § 8 annet ledd. Tillatelsen danner ikke grunnlag for bosettingstillatelse. Etter tre år kan utlendingen få en tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse, og vil få bosettingstillatelse etter ett år med slik tillatelse. Søknaden om asyl tas kun til individuell behandling enten etter tre år dersom søkeren ber om det, eller dersom adgangen til å gi kollektiv beskyttelse er bortfalt på et tidligere tidspunkt. Det ble videre foreslått enkelte endringer i noen bestemmelser om beslutningsnivå i forvaltningen og en skjerping av straffe­bestemmelsen (§ 47). Strafferammen for såkalt menneske­smuling ble økt fra to til fem år, og kravet til økonomisk gevinst av handlingen ble redusert slik at det ikke lenger skulle være nødvendig å føre bevis for faktisk økonomisk vinning, men at dette hadde vært hensikten . Det ble også foreslått en endring i lovens § 17 som gjør det mulig å innvilge en midlertidig tillatelse til asyl-søker med endelig avslag på søknad om asyl, der vedtaket for tiden ikke iverksettes. Departementet uttalte:

”Det som oppnås ved bestemmelsen, er å formalisere utlendingens opphold i landet i tidsrommet fra endelig vedtak til iverksetting finner sted.” 43

Justiskomiteen sluttet seg til dette endringsforslagene i Innst.O. nr 24 (1996-97).

I 1998 la Justisdepartementet fram en ny proposisjon om endringer i utlendingsloven. 44 Dette var dels en oppfølging av Stortingets tilbakemelding på ønsket om å utrede en alternativ klageordning enn det departementet fremmet i Ot.prp. nr. 38 (1995-96). Og det var dels forslag til endringer i en rekke andre bestemmelser for å tilpasse lovgivingen til dette. Departementet opprettholdt, med visse tilpasninger, forslaget om å etablere en Utlendingsnemnd som klageorgan for alle utlendingssaker, men fremmet også et alternativt forslag om en Flyktningnemnd som klageorgan i asylsaker, slik Stortinget hadde bedt om. Det ble videre fremmet forslag om organiseringen av en utlendings/flyktningnemnd og hvilken instruksjons­myndighet departementet skulle ha over de ulike forvaltnings­organene. For å sikre nemndas uavhengighet ble det foreslått at departementet kun skulle ha adgang til å instruere om lovtolking og skjønns­utøvelse når det gjelder hensynet til riktes sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn, men ikke ellers 45 . Dette skulle også gjelde for departementets instruksjonsmyndighet overfor Utlendingsdirektoratet.

Forslaget om begrensningen i instruksjonadgangen har en lengre historie. I Ot.prp. nr 38 (1995-96), som delvis ble sendt tilbake til departementet for ny vudering, jf. ovenfor, fremmes forslaget med følgende begrunnelse:

”Utlendingsloven regulerer et meget viktig saksområde. Den politiske styringen har tilsvarende stor betydning. En kan lett få inntrykk av at den politiske styringen med feltet dreier seg om å gripe inn i den enkelte sak fordi det stort sett er enkeltsakene som omtales i media og fordi også den mer generelle debatten som regel tar utgangspunkt i en enkelt avgjørelse. Avgjørelsene er imidlertid en følge av et regelverk, tidligere praksis og hensynet til likebehandling. Dette gjelder også i saker der vedtaket beror på skjønnsmessige kriterier.

Etter departementets oppfatning vil det være uforenlig med opprettelsen av en frittstående klagenemnd å beholde den samme muligheten til politisk styring med enkeltsakene på utlendingsfeltet som en har i dag. Dersom en først oppretter en nemnd, ligger det implisitt i ordningen at både lovtolking, skjønnsutøvelse og avgjørelsen av enkeltsaker bør overlates til nemnden. I tillegg til at det ville være uholdbart for nemnden å måtte rette seg etter politiske instrukser om dette, ville det være uholdbart at justisministeren skulle ha myndighet til å gripe inn på disse områdene. Departementet foreslår at hovedregelen skal være at nemnden verken skal kunne instrueres om lovtolking, skjønnsutøvelse eller avgjørelsen av enkeltsaker.” 46

Justiskomiteen uttalte til dette:

”Skal ei klagenemnd få den tilliten ein ynskjer, må ho etter fleirtalet sitt syn vera så sjølvstendig som råd er. Dette får verknad både for høvet til å instruera/påverka og for samansetjinga av nemnda.

Fleirtalet er samd i at nemnda ikkje skal kunna instruerast korkje om lovtolking, skjønsutøving eller i einskildsaker. Skal nemnda vere uavhengig, må den politiske styringa avgrensast.

[…]

Fleirtalet ser at oppretting av ei flyktningnemnd vil endra rolledelinga mellom Utlendingsdirektoratet og departementet. Fleirtalet vil difor føreslå at heller ikkje Utlendingsdirektoratet skal kunne instruerast om lovtolking, skjønsutøving, eller avgjerder i einskildsaker innanfor Flyktningnemnda sitt arbeidsområde.” 47

I Ot.prp. nr. 17 (1998-99) ble det også foreslått å endre bestemmelsen om tillatelsers varighet, slik at det ble mulig å gi en tillatelse varighet for 1, 2 eller 3 år. Regelen om automatisk bortfall av bosettingstillatelse ved opphold 2 år utenfor landet, ble foreslått endret slik at det skulle fattes vedtak om bortfall. Dette skulle bedre rettsikkerheten ved at det både ble en varslingsplikt og uttalelsesadgang, og en klageadgang. Reglene om identifisering i § 37 ble foreslått presisert, og det ble foreslått 3 nye bestemmelser om kompetanse og framgangsmåte, som skulle utfylle denne. En utlendings, og eventuell garantists, plikt til å dekke utgifter staten har ved å føre en utlending ut av landet, ble foreslått presisert i § 46.

Justiskomiteens flertall sluttet seg til proposisjonens anbefaling om en utlendings­nemnd som klageorgan for alle saker etter utlendingsloven, og uttaler i Innst.O. nr. 42 (1998-99):

”Flertallet vil understreke at den viktigste grunnen til å opprette en utlendingsnemnd er å styrke rettssikkerheten i saker som er av så stor betydning for den enkelte søker. Det dreier seg ikke bare om den reelle rettssikkerheten, men også hvilken oppfatning av rettssikkerheten den enkelte har. Et nøytralt, uavhengig, domstolsliknende organ som klageinstans vil sannsynligvis i større grad ha mulighet til å kunne forvalte en rettferdig likebehandling i tråd med regelverket enn det dagens ordning har. Det er også sannsynlig at færre saker vil bli reist for domstolene når det er et domstolsliknende organ som er ankeinstans.”

Komiteen sluttet seg også til de øvrige forslagene i proposisjonen.

I 1999 ble det vedtatt en ny lov om Schengen informasjonssystem (SIS), og endringer i utlendingsloven, utleveringsloven, politiloven og straffeloven, jf. Ot.prp. nr. 56 (1998-99). Endringene var en oppfølging av Stortingets samtykke i 1997 til ratifikasjon av samarbeidsavtalen mellom Norge, Island og Schengenlandene. 48 SIS er et vesentlig element i Schengensamarbeidet. Registeret er databasert og til bruk i alle Schengenland. Innen gitte rammer og fastlagte vilkår kan medlemslandene utveksle visse typer informasjon via registeret blant annet for å ivareta felles ytre grensekontroll, bekjempe kriminalitet og sikre offentlig orden og sikkerhet. Forslagene til endringer i utlendings­loven var dels knyttet til reglene om inn- og utreise (visum og bortvisning, Schengen yttergrensekontroll og fast utreisekontroll), og dels til å kunne unnlate å realitets­behandle en asylsøknad fra søker som kan kreves mottatt av et land som deltar i samarbeidet i henhold til Dublin­konvensjonen.

SIS-loven inneholder blant annet regler om hvem som er ansvarlig for registeret i Norge, regler om informasjons­sikkerhet, vilkår for registrering, hvilke opplysninger som kan registreres, bruk og utlevering av opplysninger og regler om sletting av registrerte opplysninger. Av spesiell interesse for utlendings­lovgivingen er lovens § 7 nr. 2 om at utvisning med innreiseforbud kan registreres. I praksis vil dette si at en utlending som er utvist fra Norge og som er innmeldt i SIS-registeret, skal nektes innreise til hele Schengen-territoriet, jf. Schengen­konvensjonens art. 96. En utlending som er innmeldt i SIS-registeret av et land etter denne bestemmelsen, kan likevel få tilgang til Schengen-territoriet etter en konsultasjon med den innmeldende part, jf. Schengenkonvensjonens art. 25, dersom vektige grunner tilsier det. Det siktes da særlig til humanitære grunner eller internasjonale forpliktelser.

I 2000 fremmet Justisdepartementet tre proposisjoner om endringer i utlendings­loven. En av endringene gjaldt avgjørelsesmyndigheten i visumsaker. 49 Som følge av Schengenavtalen kunne ikke lenger honorære konsulater utstede visum, kun norske utenriksstasjoner. Schengenavtalen åpner imidlertid for at det kan inngås samarbeidsavtaler med andre Schengenland om representasjons­avtaler, det et land kan overlate saks­behandlingen i visumsaker til et annet Schengen-land. Der det er inngått slike avtaler, har representasjonsstaten likevel kun adgang til å innvilge søknaden. Endringsforslaget var en tilpasning av loven på dette området.

En annen endring gjaldt lovens §§ 38a og 38b om organiseringen av, og arbeidet i Utlendings­nemnda 50 . Opprinnelig var det vedtatt at hver nemnd settes med en nemndleder og 4 legmedlemmer. Det ble vedtatt, før Utlendingsnemnda hadde trådt i funksjon, å begrense antall nemndmedlemmer til to i tillegg til nemndleder. Det ble også vedtatt at klager ikke må anmode om å få møte personlig for nemnda, men at dette skal avgjøres av nemndleder i hver enkelt sak. Det ble videre vedtatt at Den norske advokatforening, etter eget ønske, ikke skal gis anledning til å foreslå nemndmedlemmer, og endring i reglene om hvem som representerer staten ved søksmål.

1. januar 2001 overtok Kommunal- og regionaldepartementet ansvaret for forvaltningen av utlendingsloven fra Justis­departementet. Alt ansvar for utlendingsforvaltningen og tilhørende regelverk var nå samlet i ett departement. Neste lovendringsproposisjon ble derfor fremmet av Kommunal- og regionaldepartementet våren 2001. Endringsforslaget var todelt. For det første omhandlet forslaget endringer i prosedyrereglene for søknad om arbeidstillatelse, jf. lovens § 6. Forslaget var oppfølging av en rapport fra en statssekretærgruppe om lettelser i adgangen til å rekruttere etterspurt arbeidskraft fra land utenfor EØS-området. Statssekretærgruppa foreslo å utvide adgangen for personer med adgang til å oppholde seg i landet i 3 måneder eller mer å søke om første gangs arbeidstillatelse fra Norge som spesialist . For utlendinger som søker om arbeidstillatelse på annet grunnlag enn som spesialist, skulle lovens hovedregel fremdeles være at første gangs tillatelse måtte være gitt før innreise. Gruppa foreslo videre å gi enkelte utenriksstasjoner adgang til å innvilge arbeidstillatelse som spesialist, samt å gi politiet myndighet til å innvilge arbeidstillatelser. Endringsforslaget var videre en oppfølging og tilpasning av loven til Norges tilslutning til Eurodac-forordningen, det europeiske fingeravtrykks­samarbeidet.

Under behandlingen i kommunalkomiteen fikk departementets forslag til endringer i § 6 en annen ordlyd. 51 Flertallet gikk inn for å fjerne begrensningen om at det kun var søknader om arbeidstillatelse som spesialist som kunne fremmes i Norge. Da saken ble behandlet i Odelstinget ble en tredje ordlyd vedtatt, som innebar at utlending med adgang til å oppholde seg i landet i 3 måneder eller mer kunne fremme søknad om arbeids­tillatelse som spesialist eller sesongarbeider fra landet, jf. Besl.O. nr. 137 (2000-2001). Etter dette kan visumfrie utlendinger, samt utlendinger med visum for 3 måneder, søke om arbeidstillatelse som spesialist eller sesongarbeider mens de oppholder seg i landet. Utlending som oppholder seg i landet i forbindelse med søknad om asyl eller i påvente av utreise etter avslag på asylsøknad, er imidlertid ikke omfattet.

I mars 2002 ble lovens § 11 om utlendingers stilling i landet mens søknad om fornyet tillatelse er til behandling, endret. Videre ble § 21 annet ledd endret slik at den kunne gi hjemmel for å avgjøre spørsmålet om flyktningstatus for overføringsflyktninger samtidig med at det gis innreise­tillatelse. Det ble også foretatt en tilføying i § 16 første ledd som ga departementet fullmakt til å gi forskrift om en nærmere presisering av vilkårene for å kunne anses som flyktning. Endringen var en oppfølging av stortingsbehandlingen av St.meld. nr. 17 (2000-2001). En rekke endringer i lovens kapittel 8 ble også vedtatt. Hensikten var å likestille utlendinger som omfattes av EFTA-konvensjonen med utlendinger som omfattes av EØS-avtalen.

Som en oppfølging av FN-konvensjonen om bekjempelse av finansiering av terrorisme og Sikkerhetsrådets resolusjon 1373 28. september 2001, la Justisdepartementet fram Ot.prp. nr. 61 (2001-2002) våren 2002. Proposisjonen foreslo endringer i straffeloven og straffeprosessloven samt enkelte andre lover, inkludert utlendingsloven. Departementet foreslo to nye straffebud i straffeloven, § 147a og 147b som direkte retter seg mot terrorisme. For å oppfylle Sikkerhetsrådets resolusjon pkt 2 c:

”Deny safe haven to those who finance, plan, support, or commit terrorist acts, or provide safe havens”

ble det foreslått endringer i utvisningsbestemmelsene i utlendingsloven, §§ 29, 30 og 58. Det ble ikke foreslått krav om endelig dom for brudd på de nye bestemmelsene i straffeloven for å kunne utvise etter de endrete bestemmelsene. I henhold til departementets forslag skulle det være tilstrekkelig å konstatere sannsynlighetsovervekt for at bestemmelsene var overtrådt.

I Innst.O. nr. 70 (2001-2002) uttaler justiskomiteen dette om endringene i utvisningsbestemmelsene:

”Flertallet støtter derfor departementets forslag om å innføre nye utvisningsbestemmelser i utlendingsloven § 29, § 30 og § 58. Har en utlending overtrådt straffeloven § 147a eller § 147b, skal det etter flertallets syn kunne føre til utvisning selv om det ikke foreligger rettskraftig straffedom. Når utlendinger blir ansett for å være en så stor fare for samfunnet som overtredelser av disse bestemmelsene tilsier, må hensynet til rikets sikkerhet veie tyngst. I tillegg vil flertallet bemerke at utvisning er en viktig sikkerhetsventil i enkeltstående og sjeldne tilfeller hvor utlevering eller domstolsbehandling ikke er aktuelt.”

Komiteen sluttet seg deretter til de foreslåtte endringene i utlendingsloven.

Av tre lovendringer i 2003 nevnes at forbudet mot søk i fingeravtrykksregisteret for asylsøkere for å avdekke straffbare handlinger ble opphevet, jf. Ot.prp. nr. 49 og Innst.O. nr. 97 (2002-2003). Videre ble utlendingsloven endret for å tilpasses den nye Dublinforordningen om ansvaret for behandling av asylsøknader innenfor Dublinsamarbeidet, jf. Ot.prp. nr. 95 (2002-2003).

Gjennom en lovendring i juni 2004 vedtok Stortinget å senke kravet til strafferamme for utvisning på grunnlag av straffbart forhold. Mens vilkåret for utvisning tidligere var at det straffbare forholdet hadde en strafferamme på minst ett års fengsel dersom utlendingen hadde midlertidig oppholdstillatelse, besluttet Stortinget at også overtredelse av enkelte straffebud med lavere strafferamme skal kunne føre til utvisning. Tilsvarende ble vilkåret om 3 års strafferamme for utvisning av utlending med bosettingstillatelse endret til et krav om 2 års strafferamme.

Ny § 11a ble vedtatt i utlendingsloven ved lov 02.07.2004 nr. 66, som trådte i kraft den 01.10.2004. 52 Bestemmelsen fastsetter en plikt for Arbeidstilsynet til å føre tilsyn med at vilkårene for arbeidstillatelse samt oppholds­tillatelse for arbeidstaker 53 følges i virksomhetene for så vidt gjelder lønns- og arbeidsvilkår og stillingens omfang. Enhver som er underlagt tilsyn etter bestemmelsen skal, når Arbeidstilsynet krever det og uten hinder av taushetsplikt, fremlegge opplysninger som anses nødvendige for utøvelsen av tilsynet. Arbeidstilsynet er dessuten forpliktet til å varsle utlendingsmyndighetene ved mistanke om overtredelse av vilkårene eller om at utlendingen ikke har nødvendig tillatelse. Petroleumsmyndighetene er gitt samme tilsynsansvar på sitt myndighetsområde.

3.5.4.4 Endringen i instruksjonsadgangen

Som nevnt over ble utlendingsforvaltningen omorganisert med virkning fra 1.1.2001. Klager over vedtak fattet i Utlendingsdirektoratet, som tidligere ble behandlet i Justisdepartementet, blir etter endringen behandlet i den nyopprettede Utlendingsnemnda. Utledningsnemnda ble opprettet som et uavhengig klageorgan, og det er gitt saksbehandlingsregler for nemnda i lovens § 38a og § 38b, samt i utlendingsforskriften §§ 133-143. Etter omorganiseringen ble departementets instruksjonsmyndighet innskrenket. Lovens § 38 fastslår at departementet kan instruere om lovtolking og skjønnsutøvelse når det gjelder hensynet til rikets sikkerhet og utenrikspolitiske hensyn, og om avgjørelsen av enkeltsaker som innbefatter slike hensyn. For øvrig kan departementet verken instruere om lovtolking, skjønnsutøvelse eller avgjørelsen av enkeltsaker. Departementet kan imidlertid instruere om prioritering av saker. Det vises til gjennomgangen over av Ot.prp. nr 17 (1998-99) om endringen i instruksjonsadgangen etter opprettingen av Utlendingsnemnda og bestemmelsens bakgrunn.

Departementets styring med praksis i Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda må etter dette skje gjennom lov og forskrift.

Gjennom St.meld. nr. 21 (2003-2004) Styringsforhold på utlendingsfeltet, fremmet regjeringen bl.a. forslag om at departementet skal kunne gi generelle instrukser til Utlendingsdirektoratet om lovtolking og skjønnsutøvelse. Regjeringen varslet også mulige tiltak for å få bedre kontroll med praksis i Utlendingsnemnda. Gjennom debatten i Stortinget fikk regjeringen tilslutning til sine forslag. Regjeringen har varslet en lovproposisjon i løpet av høsten 2004 som vil inneholde forslag til de nødvendige lovendringer.

I utvalgets mandat pkt. 17 heter det at utvalget skal legge til grunn de organer som behandler utlendingssaker i dag. Utvalget skal heller ikke vurdere ansvarsfordelingen mellom departementet på den ene side og de øvrige organer når det gjelder kompetansen i enkeltsaker. Med denne begrensningen i utvalgets mandat kommenteres ikke instruksjonsadgangen ytterligere. Utvalget legger til grunn det som er den rettslige situasjonen før en lovproposisjon om endring av styringsforholdene eventuelt blir behandlet av Stortinget i løpet av høsten 2004.

3.5.5 Domstolskontrollen med utlendingsforvaltningen

Utlendingsloven opererer med et toinstanssystem. Vedtak fattet i Utlendings­direktoratet kan påklages til Utlendingsnemnda, som er den endelige for-valtnings­messige klageinstans. Der politiet eller utenriksstasjonene avgjør saker i første­instans, avgjør Utlendingsdirektoratet en eventuell klagesak med endelig virkning. I en del saker anmoder personer om at Utlendingsnemnda omgjør sitt vedtak, blant annet som følge av at det anføres nye opplysninger. Ut over dette må en avgjørelse fattet av Utlendingsnemnda angripes ved å bringe saken inn for domstolene.

Bare et fåtall av sakene som avgjøres i Utlendingsnemnda blir brakt inn for domstolene. I 2002 ble staten v/Utlendingsnemnda saksøkt i 69 saker. Av disse hadde 54 sitt grunnlag i avslag på søknad om asyl. Sammenliknet med det totale antall klagesaker nemnda avgjorde i 2002, utgjør dette om lag 0,6%. I 2003 ble det anlagt 74 søksmål mot staten v/Utlendingsnemnda.

De aller fleste domsavsigelsene på utlendingsfeltet er underretts­avgjørelser. Få saker ender i Høyesterett. Det finnes ingen tilgjengelig statistikk over utfallet av sakene, men staten får medhold i det store flertallet av dem, spesielt i saker med spørsmål om hvorvidt asylsøkere har krav på beskyttelse.

Omfanget av domstolenes prøving av vedtak i utlendingssaker avhenger forenklet sagt av om avgjørelsen hører under forvaltningens frie skjønn eller om avgjørelsen beror på rettsanvendelse. Når det gjelder beskyttelse, virker det klart at domstolene foretar full overprøving av lovens § 15 i forhold til vern mot utsendelse. Domstolene har imidlertid vist tilbake­holdenhet med hensyn til spørsmålet om hvilken status som skal gis til asylsøkere som innvilges opphold av beskyttelses­grunner. Dette følger av Høyesteretts dom inntatt i Rt. 1991 s. 586 (Abdi). I forhold til spørsmålet om domstolenes prøvelses­adgang, gjaldt saken forståelsen av flyktning­konvensjonens flyktningbegrep i art. 1A(2), nærmere bestemt i hvilken utstrekning såkalte subjektive sur place-tilfeller omfattes av definisjonen. (Med ”subjektiv sur place” menes at behovet for vern mot forfølgelse som nevnt i flyktningkonvensjonen har oppstått som følge av utlendingens egne handlinger - for eksempel politisk aktivitet - etter at utlendingen forlot hjemlandet.) Flertallet mente at de subjektive sur place-tilfellene ikke lå innenfor flyktning­begrepets kjerne­område, og at saksøkeren av den grunn ikke hadde et rettskrav på asyl. 54 Med tilslutning fra tre dommere uttalte førstvoterende blant annet:

”Jeg legger til grunn at flyktningebegrepet etter fremmedloven og flyktningekonvensjonen har et kjerneområde hvis omfang ikke er fastlagt en gang for alle, men påvirkes av landenes praksis i tilknytning til nasjonale regler, flyktningekonvensjonens bestemmelser og Høykommissærens syn på disse bestemmelsene. Flyktninger som omfattes av kjerneområdet, må etter fremmedloven innvilges politisk asyl i Norge. Utenfor kjerneområdet vil det derimot være opp til norske myndigheter å gjøre seg opp en samvittighetsfull oppfatning av hvorledes flyktningebegrepet bør praktiseres og legge dette til grunn i sin praksis. Domstolenes prøvelsesrett vil da neppe kunne bli mer omfattende enn ved prøving av forvaltningsvedtak truffet etter fritt skjønn. Men også den nærmere avgrensning av kjerneområdet må i første omgang tilligge forvaltningsmyndighetene, og domstolene bør vise tilbakeholdenhet med å overprøve de standpunkter som inntas. Først og fremst fordi avgjørelsene forutsetter innsikt i blant annet internasjonal flyktningepraksis, en innsikt domstolene ikke forvalter, men det har også betydning at alternativet til innvilgelse av asyl regulært vil være å gi oppholdstillatelse på humanitært grunnlag.” 55

Abdi-dommen er kritisert i juridisk teori, 56 men er lagt til grunn i senere rettspraksis. 57

Høyesterett har i flere saker tatt stilling til gyldigheten av vedtak om utvisning, jf. utlendingsloven §§ 29 og 30. Utvisning kan ikke finne sted dersom det fremstår som et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller de nærmeste familie­medlemmene. I dommer inntatt i Rt. 1998 s. 1795 og Rt. 2000 s. 591 har Høyesterett lagt til grunn at domstolene fullt ut kan prøve denne forholdsmessighetsvurderingen. For øvrig har det ikke vært tvil om at domstolene fullt ut kan prøve forholds­messighets­vurderingen etter EMK art. 8, som i høy grad overlapper forholds­messighetsvurderin­gen etter utlendingsloven §§ 29 og 30.

Med tanke på den betydelige mengde vedtak utlendingsforvaltningen treffer hvert år, må det kunne sies at antall søksmål mot staten på feltet har vært forholdsvis lavt. Få saker har blitt behandlet av Høyesterett, og det er forvaltningen som først og fremst har stått for rettsutviklingen, blant annet ved Justisdepartementets retningslinjer for nye asyl­kriterier av 13.01.1998.