3 Utviklingen av pensjonskasselovgivningen
3.1 Arbeid med ny pensjonskasselovgivning
En pensjonskasses virksomhet har tradisjonelt vært begrenset til å omfatte én kollektiv pensjonsordning for én arbeidsgiver. Flere arbeidsgivere har som hovedregel ikke kunnet ha sine pensjonsordninger i samme pensjonskasse. Før vedtakelsen av foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven var det imidlertid i praksis lagt til grunn at det eksisterte en adgang til felles pensjonsordning i konsernforhold, såkalte konsernpensjonsordninger og at disse også kunne etableres i én pensjonskasse (konsernpensjonskasse). Pensjonskasseforskriften av 19. februar 1993 nr. 117 §§ 10, 14 og 15 forutsatte også at det forelå en slik adgang. De nevnte reglene i pensjonskasseforskriften skulle søke å forhindre at konsernpensjonskasser blandet sammen midler tilhørende de enkelte foretak og deres ansatte og pensjonister. I foretakspensjonsloven kapittel 12 og innskuddspensjonsloven kapittel 10, som begge trådte i kraft 1. januar 2001, ble det fastsatt uttrykkelige regler om konsernpensjonsordninger, herunder regler om konsernpensjonsordninger i pensjonskasser.
I brev av 27. januar 2004 fra Finansdepartementet ble Banklovkommisjonen gitt i oppgave å gå igjennom virksomhetsreglene for pensjonskasser. Fra brevet siteres:
«Banklovkommisjonen bes i denne sammenheng vurdere regelstrukturen, herunder om hovedprinsippene i regelverket for pensjonskasser bør nedfelles i lov.
Finansdepartementet ber Banklovkommisjonen ved gjennomgangen om å legge vekt på at regelverket bør gi insentiver til at pensjonsmidler forvaltes på en best mulig måte, slik at de samlede kostnadene ved pensjonsytelser blir lavest mulig, samtidig som nødvendig soliditet i pensjonskassene sikres. Forvaltning av pensjonsordninger utgjør en vesentlig del av norske livsforsikringsselskapers virksomhet, og Banklovkommisjonen bes derfor om å ta utgangspunkt i at både pensjonskasser og livsforsikringsselskaper bør kunne forvalte pensjonsmidler på likeverdige vilkår. I de tilfeller Banklovkommisjonen foreslår andre regler for pensjonskasser enn for livsforsikringsselskaper, anmodes kommisjonen om å gi en begrunnelse for hvorfor dette er formålstjenlig.
(...)
3. Interkommunale pensjonskasser
I høringsrunden til Banklovkommisjonens utredning nr. 10, NOU 2003: 11 Konkurranse i kollektiv livsforsikring, tok enkelte høringsinstanser til orde for at det skulle åpnes for å opprette interkommunale pensjonskasser. I Ot.prp. nr. 11 (2003-2004) pekte Finansdepartementet på at dette spørsmålet ikke var utredet av kommisjonen, og at kommisjonen ikke hadde foreslått en slik adgang. På denne bakgrunn fant ikke departementet det hensiktsmessig å foreslå eventuelle lovregler om interkommunale pensjonskasser i proposisjonen.
(...)
I Innst. 0 nr. 44 (2003-2004) skrev Finanskomiteen på side 10:
« Komiteen viser til brev fra departementet av 27. november 2003 hvor det opplyses at Banklovkommisjonen har påbegynt et arbeid med å utrede regelverket omkring pensjonskasser. Departementet opplyser videre at de vil be Kommisjonen om å utrede spørsmålet vedrørende etablering av interkommunale pensjonskasser. Komiteen er tilfreds med at Kommisjonen skal utrede spørsmålet og ber om at utredningen gis prioritet.»
Finansdepartementet ber på denne bakgrunn Banklovkommisjonen vurdere om det bør åpnes for interkommunale pensjonskasser.
Finansdepartementet antar at det i denne sammenheng også vil være naturlig å vurdere om det innenfor privat sektor bør være adgang til å etablere tverrgående pensjonskasser som dekker flere foretak som ikke har konserntilknytning, eventuelt bestemte yrkesgrupper eller selvstendig næringsdrivende. Banklovkommisjonen bes om å drøfte også denne problemstillingen.»
Finansdepartementet presiserte noe senere hva departementet siktet til når det gjaldt «å vurdere om det innenfor privat sektor bør være adgang til å etablere tverrgående pensjonskasser som dekker flere foretak som ikke har konserntilknytning, eventuelt bestemte yrkesgrupper eller selvstendig næringsdrivende». Departementet uttalte i brev av 23. september2004 blant annet at:
«... Banklovkommisjonens mandat vedrørende private tverrgående pensjonskasser er knyttet opp til vurderingen av interkommunale pensjonskasser, og utjevning ved «kjønns- og aldersnøytrale premier». Mandatet omfatter ikke en vurdering av de sentrale prinsipper i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven om forholdsmessighet og om at pensjonsordninger som hovedregel skal omfatte alle arbeidstakere i et foretak.»
I Utredning nr. 12, NOU 2004: 24, avsnitt 8.2.3 vises det til at det under Banklovkommisjonens arbeid med ny pensjonskasselovgivning er blitt påpekt at det – i lys av adgangen til avtalebasert pensjonssamarbeid med felles pensjonsordning for flere kommuner – bør åpnes for tilsvarende avtalebaserte felles pensjonsordninger for foretak i privat sektor.
Banklovkommisjonen uttaler videre blant annet følgende (side 76-78):
«Hovedbegrunnelsen for slike pensjonsprodukter antas å være den samme som for felles pensjonsordninger i konsernforhold og interkommunale forhold. Behovet for ordninger som kan gi slike samordningsgevinster, er også til stede i privat sektor, og det er fra forsikringsforhold vist til at kostnadene ved å administrere små pensjonsordninger utgjør en langt større del av de samlede pensjonskostnader enn tilfellet er for de store foretakenes pensjonsordninger. Det antas derfor at mange mindre foretak med et begrenset antall ansatte ut fra kostnadshensyn har avstått fra å etablere egen pensjonsordning for sine arbeidstakere. En adgang for slike foretak til å ha avtalebasert felles pensjonsordning, antas å gi samordningsgevinster som kan føre til at flere foretak i privat sektor etablerer pensjonsordning. Dette gjelder uavhengig av om den felles pensjonsordning i tilfelle etableres i pensjonskasse eller livsforsikringsselskap.
(...)
Banklovkommisjonen legger til grunn at også en felles pensjonsordning for flere foretak i tilfelle måtte omfatte samtlige arbeidstakere i hvert av foretakene og dessuten – på samme måte som konsernforetak og kommuner i interkommunalt pensjonssamarbeid – bør være undergitt regler tilsvarende de som foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven inneholder for konsernpensjonsordninger (foran avsnitt 8.2.1). Arbeidstakerne i hvert foretak vil dermed utgjøre en egen gruppe i forhold til reglene om medlemskap og pensjoner i disse lovene, og reglene der om de økonomiske forhold, blant annet krav om separat regnskapsføring for hvert foretak, vil hindre at det skjer en sammenblanding av de enkelte foretaks økonomi (foretakspensjonsloven §§ 12-2 til 12-4). På samme måte som felles pensjonsordning i konsernforhold vil således avtalebasert felles pensjonsordning i seg selv ikke innvirke på rekkevidden av de sentrale prinsipper som ligger til grunn for regelverket i de to lovene.
Banklovkommisjonens flertall viser til at spørsmålet om det skal innføres en adgang til et slikt avtalebasert pensjonssamarbeid mellom foretak i privat sektor, er et spørsmål som ikke bare angår lovgivningen om pensjonskasser. Det vil gi liten sammenheng i regelverket dersom det i denne omgang ble åpnet adgang til å etablere slike felles pensjonsordninger i pensjonskasser uten at en samtidig foretok de endringer i foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven som er påkrevd for at slike pensjonsordninger også skal kunne etableres i livsforsikringsselskaper. Hensynet til konkurranseforholdene i pensjonsmarkedet må her tillegges vesentlig vekt. Det vil i tilfelle knytte seg en del spørsmål til hvordan slike endringer best kan utformes og innpasses i de to pensjonslovene. Det er imidlertid satt forholdsvis stramme tidsfrister for Banklovkommisjonens sluttføring av utredningen om pensjonskasser, og dette taler mot at en i denne omgang også tar opp spørsmål som ikke er direkte knyttet til lovgivningen om pensjonskasser.
Banklovkommisjonens flertall mener at utforming av generelle regler om avtalebaserte felles pensjonsordninger i privat sektor vil kunne reise spørsmål som det innenfor den tid som står til rådighet, kan vise seg vanskelig å få vurdert og avklart i Banklovkommisjonen på en tilfredsstillende måte, eller som ellers kan komplisere sluttføringen av utredningen. Dersom det er ønskelig sett fra Finansdepartementets side, vil det være mulig for Banklovkommisjonen å ta opp disse spørsmålene senere i tilknytning til en annen utredning. I denne omgang tar en såldes bare opp de spørsmål som gjelder forholdet mellom den nye lovgivningen om pensjonskasser og det utkast til nye lovregler om fellesordninger for premieberegning som Banklovkommisjonen tidligere har fremlagt. For øvrig ble spørsmålet omtalt av finanskomiteen i Innst. O. nr. 4 (2004-2005) side 21 og 22.
Et mindretall, medlemmene Gjelsvik, Gjønnes og Skomsvold, mener at lovutkastet bør åpne for en generell adgang for at to eller flere foretak kan avtale å ha felles pensjonsordning i en pensjonskasse. Disse medlemmene viser til at etter sammenslutningen mellom Vital og Gjensidige NOR Spareforsikring har to livsforsikringsselskap 90 prosent av markedet for private tjenestepensjoner i Norge utenom pensjonskassene. Muligheten for å opprette egen pensjonskasse er på denne bakgrunn et helt nødvendig konkurransemessig korrektiv i dette markedet. Disse medlemmene viser også til at driftskostnadene i pensjonskasser ligger om lag på det halve av kostnadene i livsforsikring.
For mindre og mellomstore foretak medfører administrative kostnader imidlertid en vesentlig innvending mot å opprette og drive egen pensjonskasse. Administrasjonskostnader i prosent av forvaltningskapital ligger opp mot 2 prosent for pensjonskasser med en forvaltningskapital på mindre enn 10 mill. kroner. Øker forvaltningskapitalen til 50 mill. kroner synker kostnadsprosenten til 0,7-0,8 prosent og for pensjonskasser med mer enn en milliard korner i forvaltningskapital tilsvarer kostnadene ikke mer enn ca 0,35 prosent. Det vises også til at lovutkastets forslag til minste grunnkapital, se nedenfor avsnitt 9.6.2 og lovutkastet § 6a-5, samtidig vil gjøre det vanskelig for mindre foretak å starte egen pensjonskasse.
For å kunne begrense kostnadene ved å opprette tjenestepensjonsordninger for mindre og mellomstore foretak, er disse medlemmene av den oppfatning at det er av avgjørende betydning, at en gruppe foretak kan gå sammen om å opprette en felles pensjonskasse. Banklovkommisjonen har ovenfor i dette avsnitt ikke funnet at etablering av felles pensjonskasser medfører særskilte reguleringsmessige problemer.»
I Ot.prp. nr. 68 (2004-2005) avsnitt 4.5.4 viste Finansdepartementet til at spørsmålet om flere uavhengige foretak skal kunne opprette felles pensjonsordning ble vurdert i forbindelse med arbeidet med foretakspensjonsloven. I forarbeidene til foretakspensjonsloven (Ot.prp. nr. 47 (1998-1999)) ble det blant annet vist til at foretak uten annen tilknytning enn at de for eksempel drev innen samme bransje, vil «være langt mindre ensartet enn de foretak som inngår i et konsern, og de vil heller ikke ha noen felles styringsorganer som kan fatte beslutninger som vil gjelde for hele sammenslutningen og pensjonsordningen. Denne typen ordninger vil også normalt være langt mindre stabile over tid». Departementet påpekte at en felles pensjonsordning for flere foretak kan føre til at det enkelte foretak mister innflytelse over pensjonsordningen. For foretak med dårlig økonomi kan slik manglende innflytelse være uheldig i tilfeller hvor pensjonsutgiftene i den felles pensjonsordningen øker. Etter departementets vurdering tilsa disse forhold at man ikke skulle fravike gjeldende retts hovedregel om at en pensjonsordning må være knyttet til ett enkelt foretak. Departementet foreslo således ikke regler som åpner for at det kan opprettes en felles pensjonsordning for flere foretak.
Under avsnitt 4.5.4 reiste departementet videre spørsmål om det skal være adgang for flere uavhengige foretak til å ha sine pensjonsordninger i samme pensjonskasse. Det ble vist til forslaget om at flere kommuner kan ha sine pensjonsordninger i samme pensjonskasse, jf. forsikringsloven § 7-2. Denne bestemmelsen er som nevnt begrunnet med at kommunale pensjonsordninger på denne måten kan etableres i pensjonskasser og samtidig omfattes av reglene for fellesordning for premieberegning i henhold til forsikringsloven kapittel 10. Departementet påpekte at en adgang for private pensjonskasser til å omfatte flere pensjonsordninger ikke vil oppfylle et tilsvarende formål, da det ikke er åpnet for fellesordning for premieberegning for private pensjonsordninger. Det ble også vist til at en privat pensjonskasse som omfatter flere pensjonsordninger, vil grense tett opp mot såkalte livcaptives. På denne bakgrunn kom departementet til at det ikke skulle gis adgang til å opprette pensjonskasser som driver virksomhet knyttet til flere pensjonsordninger for forskjellige uavhengige foretak.
Departementet viste til at det i St. meld. nr. 12 (2004-2005) om pensjonsreform (Pensjonsmeldingen) er skissert alternative modeller for obligatoriske supplerende pensjonsordninger. Både spørsmålet om det bør gis adgang til at uavhengige foretak som har hver sin pensjonsordning, går sammen om å opprette en fellespensjonskasse, og spørsmålet om det bør gis adgang til at flere uavhengige foretak går sammen om å opprette én felles pensjonsordning, vil, etter departementets syn, kunne vurderes i forbindelse med, eller i forlengelsen av oppfølgingen av Pensjonsmeldingen med hensyn til behandlingen av spørsmålet om obligatoriske supplerende pensjonsordninger. Departementet påpekte at både en modell med flere uavhengige pensjonsordninger i én kasse og en modell med én pensjonsordning for flere uavhengige foretak, reiser mange spørsmål som vil kreve nærmere utredning. En modell med en pensjonsordning for flere uavhengige foretak reiser blant annet kompliserte spørsmål i forhold til foretakspensjonsloven og innskuddspensjonsloven.
3.2 Stortingets behandling av forslaget til ny pensjonskasselovgivning
Ved sin behandling av Ot.prp. nr. 68 (2004-2005) viste finanskomiteen i Innst. O. nr. 92 (2004-2005) avsnitt 3.5.2 til at Regjeringen i St.meld. nr. 12 (2004-2005) gikk inn for at det blir etablert en obligatorisk supplerende pensjonsordning på toppen av folketrygden. Dette vil føre til at svært mange, i hovedsak små og mellomstore foretak, må opprette en obligatorisk tjenestepensjonsordning. Etter komiteens oppfatning må rammevilkårene da ligge til rette for at pensjonsmidlene kan forvaltes på en sikker måte, med lavest mulige kostnader. Flertallet i finanskomiteen, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, viste til at fellespensjonskasse for flere foretak vil være et viktig forslag for å få kostnadene ned. Flertallet i finanskomiteen bygget således på uttalelsene fra mindretallet i Banklovkommisjonen (se sitat ovenfor avsnitt i 3.1). Flertallet viste til uttalelsene fra mindretallet i Banklovkommisjonen, men understreket også at veien om et livselskap har en høyere etableringsterskel for mange små og mellomstore foretak, enn å opprette en fellespensjonskasse. Fellespensjonskasse for flere foretak vil kunne redusere administrasjonskostnadene ved en tjenestepensjonsordning for slike små og mellomstore foretak vesentlig. Flertallet pekte videre på følgende:
«Fleirtalet vil peike på at reglane om captives gir lite rettleiing då det ikkje er klart definerte reglar for eit captive. Når ein no føreslår regelverk for pensjonskasser, og opnar for å nytte pensjonskasseregelverket for interkommunale pensjonskasser, vil det vere naturleg at ein òg la til grunn det same for pensjonskasser for fleire private føretak. Fleirtalet vil difor fremje forslag om et generelt høve til å opprette felles pensjonskasse for fleire private føretak, utan felles premieberekning.»
Finanskomiteen traff følgende anmodningsvedtak:
«Stortinget ber Regjeringa snarast fremje lovforslag om felles pensjonskasse for fleire private verksemder, utan fellesordning for premieutrekning, etter mønster av ein interkommunal pensjonskasse.»
Også mindretallet i komiteen stilte seg bak dette vedtaket, men pekte på at et eventuelt forslag som gir pensjonskasser tilgang til å administrere mange ulike pensjonsordninger for flere uavhengige foretak vil utfordre de reguleringsmessige forskjellene mellom pensjonskasser og livselskap.