NOU 2009: 19

Skatteparadis og utvikling

Til innholdsfortegnelse

6 Omfanget av skatteparadis og ulovlige pengestrømmer fra utviklingsland

Utvalgets mandat omfatter drøfting av både lovlige og ulovlige pengestrømmer fra utviklingsland til skatteparadis. Det finnes en rekke beregninger av slike strømmer. Ettersom de ulovlige strømmene per definisjon omfatter midler som enten er ervervet ved lovbrudd eller i seg selv medfører lovbrudd, vil de for en stor del kanaliseres utenom offisielle systemer eller skjules på andre måter. Statistikk over kriminalitet avdekket gjennom rettsapparatet vil, blant annet på grunn av bevisbyrderegler og begrensede etterforskningsressurser, bare omfatte en liten brøkdel av den kriminaliteten som faktisk begås. Det ligger derfor i sakens natur at det ikke foreligger direkte målinger av slike strømmer.

Skatteparadisene publiserer lite statistikk som kan bidra til å anslå omfanget av ulovlige pengestrømmer og beholdningen av ulike typer aktiva.

I dette kapitlet presenteres ulike data og analyser som kan kaste lys over omfanget av de ulovlige pengestrømmene fra utviklingslandene og over omfanget av og særtrekk ved skatteparadisenes økonomier.

Skatteparadisene kjennetegnes ved at en stor del av virksomheten er ren gjennomstrømmingsvirksomhet, dvs. at virksomheten eies og forvaltes i andre land. I tillegg har finansnæringen ofte en uforholdsmessig stor betydning. I dette kapitlet illustreres dette gjennom presentasjon av ulike statistiske indikatorer.

6.1 Omfanget av ulovlige pengestrømmer

6.1.1 Metoder – hovedpunkter

Omfanget av ulovlige pengestrømmer kan av naturlige årsaker ikke måles presist, men må anslås gjennom metoder som innebærer betydelig usikkerhet. Enda vanskeligere er det å anslå ulovlige pengestrømmer fra utviklingsland og hvor stor del av disse som går til eller gjennom skatteparadis.

Svakhetene ved de ulike målemetodene gjør at det kan være en fordel å ikke basere seg på bare én metode, men å sammenligne anslag fra ulike metoder slik at man kan trekke konklusjoner på bakgrunn av en rekke ulike indikasjoner.

I hovedsak er det to metoder som er aktuelle:

  1. En kombinasjon av anslag på omfanget av ulovlig internprising pluss et anslag på andre strømmer ved hjelp av nasjonalregnskapstall

  2. Måling av omfanget av kapital plassert i skatteparadis og en beregnet inntekt på disse beholdningene

Flere av metodene som gjennomgås nedenfor fanger i begrenset grad opp ulike tilpasningsmuligheter i multinasjonale selskaper, avvik mellom netto- og bruttotall i utenrikshandelen i nasjonalregnskapet osv. Dette taler etter Utvalgets vurdering for at metodene ofte vil undervurdere omfanget av kapitalflukt og ulovlige pengestrømmer.

Utvalget vil nedenfor ta utgangspunkt i følgende metoder for anslag på kapitalflukt:

  1. Direkte anslag på inntekter fra kriminalitet og skatteunndragelser

  2. Bruk av nasjonalregnskapstall for å anslå uregistrert kapitalflukt

  3. Metoder for måling av manipulerte internpriser («transfer pricing»)

  4. Måling av verdien av aktiva i skatteparadis og bruk av disse for å anslå uregistrert inntekt

Utvalget refererer nedenfor til studier som bruker disse metodene for å anslå enten kapitalflukt fra utviklingsland eller omfanget av finansiell aktivitet i skatteparadis.

En svakhet ved enkelte av disse metodene i forhold til Utvalgets mandat, er at de ikke er egnet til å anslå totale ulovlige pengestrømmer. Direkte anslag (pkt. 1 over) sikter mot å anslå inntekter fra alle typer ulovligheter. Metoden i pkt. 2 kan være egnet til å anslå all annen uregistrert kapitalflukt enn den som skjer gjennom manipulerte internpriser. Metodene i pkt. 2 suppleres derfor gjerne med egne anslag på transaksjoner skjult gjennom internprising (pkt. 3). Metoden i pkt. 4 har vært brukt til å anslå skjulte inntekter gjennom avkastning på individers formue plassert i skatteparadis. Sistnevnte metode kan fange opp uregistrert inntekt på plasseringer i skatteparadis og kan tolkes som et uttrykk for akkumulerte, ulovlige strømmer over en periode, men ikke som anslag på annen løpende inntekt enn avkastning på beholdningene i skatteparadis eller tilførsel fra annen ulovlig virksomhet.

6.1.2 Anslag – hovedpunkter

På tross av usikkerhetene påpekt over, mener Utvalget det er grunn til å konkludere med at omfanget av ulovlige pengestrømmer fra utviklingsland til skatteparadis er svært stort, særlig sett i forhold til størrelsen på utviklingslandenes økonomi og skattegrunnlag. De mest komplette anslagene tyder på ulovlig kapitalflukt fra utviklingsland samlet tilsvarer 6-8,7 prosent av landenes BNP. Til sammenligning kan nevnes at skatteinntektene til de fattigste landene tilsvarer om lag 13 prosent av BNP.

Inntektsoverføring gjennom manipulerte internpriser utgjør trolig størstedelen av ulovlige pengestrømmer fra utviklingsland. Analyser ved hjelp av DOTS-metoden (jf. avsnitt 6.1.6), basert på handelsstatistikk, indikerer at omfanget av manipulerte internpriser i handel til og fra utviklingsland utgjorde om lag 500 milliarder USD i 2006. Dette tilsvarte 6,5 prosent av utviklingslandenes utenrikshandel. Svakheter ved metoden tilsier at den gir en undervurdering av det reelle omfanget.

I 2006 utgjorde samlet registrert netto privat kapitalinngang til utviklingslandene (medregnet bl.a. Kina og India) 206 milliarder USD (IMF World Economic Outlook database). Samlet bistand utgjorde 106 milliarder USD (OECD). Av dette utgjorde gavebistand 70 milliarder USD. Det mest kvalifiserte anslaget (Kar & Cartwright-Smith, 2008) tyder på at ulovlige pengestrømmer fra utviklingslandene utgjorde mellom 641 og 979 milliarder USD i 2006. Ulovlig kapitalutgang tilsvarte rundt regnet ti ganger gavebistanden til utviklingslandene.

Anslagene over gjelder alle ulovlige pengestrømmer fra utviklingsland. Ikke alle ulovlige pengestrømmer går til skatteparadis. Det finnes ikke anslag for hvor stor del av de ulovlige pengestrømmene fra utviklingslandene som går til skatteparadis spesielt.

Det finnes heller ikke anslag for alle ulovlige pengestrømmer til skatteparadis. Det er imidlertid dokumentert at privatpersoners plasseringer i skatteparadis er meget store, og at en stor andel av kapitalen som plasseres der ikke oppgis til beskatning. I TJN (2005) anslås det at velstående privatpersoners plasseringer i skatteparadis utgjorde 11-12 tusen milliarder USD i 2004. Offisiell statistikk tyder på at omfanget av slike plasseringer økte sterkt i påfølgende år, men finanskrisen har trolig ført til en nedgang det siste året. Det finnes lite data som kan brukes til anslå hvor stor andel av disse plasseringene som stammer fra utviklingsland. Cobham (2005) har forutsatt at 20 prosent av plasseringene kommer fra utviklingsland, hvilket i tilfelle kan innebære at 2.200 – 2.400 milliarder USD er plassert fra utviklingsland i skatteparadis. Dette tilsvarer fire års brutto kapitalinngang eller mer enn 30 ganger det utviklingslandene mottar i bistand. Dette anslaget for ulovlige pengestrømmer omfatter imidlertid ikke ulovlige pengestrømmer til skatteparadis gjennom blant annet manipulering av internpriser. Disse strømmene er trolig vesentlig større enn unndragelsene gjennom privatpersoners manglende betaling av inntektsskatt på kapitalplasseringer.

6.1.3 Nærmere om ulike metoder for å anslå omfanget av kapitalflukt

Utvalget vil i dette avsnittet drøfte nærmere de fire metodene for å anslå omfanget av ulovlige pengestrømmer mellom skatteparadis og andre land som ble nevnt i innledningen til dette kapitlet. I neste avsnitt oppsummeres ulike forsøk på å tallfeste slike pengestrømmer.

6.1.4 Direkte anslag på inntekter fra kriminalitet og skatteunndragelser

Direkte anslag på inntekter fra kriminalitet og skatteunndragelser er en metode som i prinsippet er enkel, men som i praksis innebærer store problemer knyttet til å finne data. Metoden innebærer at man bruker statistikk og erfaringer til å besvare følgende spørsmål:

  • Hvor omfattende er ulike typer kriminalitet i økonomien?

  • Hvor store inntekter får de kriminelle av virksomheten?

  • Hvor stor andel av disse inntektene hvitvaskes?

  • Hvordan fordeles hvitvaskingen på ulike land/jurisdiksjoner?

For enkelte typer kriminell virksomhet og i enkelte land, finnes det statistikk for anmeldelser, dommer, m.v. Disse kan brukes for å understøtte anslag. I tillegg vil det finnes betydelig erfaringsmateriale hos politi, samt toll- og skattemyndigheter. Tall fra enkeltland samt forskningsresultater for sammenhengen mellom andre samfunnsforhold og omfanget av kriminalitet, kan brukes til å anslå omfanget av kriminalitet der det eventuelt ikke finnes data eller systematisering av erfaringer hos politiet. Tilsvarende kan utvalgte enkeltstående saker knyttet til hvitvasking av penger brukes til å beregne drivkrefter bak valg av hvitvaskingssteder.

Styrken med denne metoden er:

  • Den er intuitiv

  • Den kobler kriminalitet i ett land med hvitvasking i et annet

Metoden kan også bidra til at man får en kontroll av konsistens mellom anslag basert på helt separate informasjonsgrunnlag. For eksempel kan omfanget av hvitvasking i en jurisdiksjon både anslås direkte eller beregnes ved hjelp av anslag for inntekter fra kriminalitet og andelen av disse inntektene som hvitvaskes i ulike former og områder. Man kan dermed i visse tilfeller lage flere anslag for samme fenomen. Slik «triangulering» gir grunnlag for å kontrollere konsistensen mellom ulike anslag.

Det store problemet med metoden er at den nærmest forutsetter at hele kunnskapsproblemet er løst før man starter. Metoden består hovedsakelig av en oppsummering av ferdige anslag for ulike komponenter i ulovlige kapitalstrømmer.

For eksempler på bruk av metoden, viser vi til hjemmesiden 1 til den australske professoren John Walker.

6.1.5 Bruk av nasjonalregnskapstall

Nasjonalregnskapet bygger på prinsippet om «dobbelt bokholderi», dvs. at den samme størrelsen kan genereres på flere måter. For eksempel kan man beregne «inntekt» fra tilgangssiden (inntektsdannelsen) eller ved å måle «bruk av inntekt». Videre skal man kunne beregne beholdningstall direkte eller ved å beregne opprinnelig beholdning pluss/minus netto tilgang/bruk og eventuelle omvurderinger.

Nasjonalregnskapet inneholder feil og mangler. Hvis man for eksempel prøver å beregne inntekt både fra tilgangssiden (opptjening) og fra anvendelsen (bruk av inntekt pluss/minus endring i formue), vil man ikke få helt samme tall. Det oppstår dermed ulike typer «uforklarte avvik». I visse tilfeller kan det være grunn til å tro at uforklarte avvik skyldes systematiske feil, for eksempel ved at visse aktiviteter eller transaksjoner bevisst underrapporteres. I andre tilfeller kan det virke rimelig å anta at uforklarte avvik utelukkende skyldes ulike typer ikke intenderte og mer tilfeldige målefeil.

I prinsippet skal det være slik at et lands inntektsoverskudd overfor utlandet (overskudd på driftsbalansen) skal tilsvare endringer i netto fordringsbalanse (netto fordringer og gjeld samt netto beholdning av direkte investeringer) overfor utlandet. I land med velutviklede systemer for nasjonalregnskap registreres både driftsbalansen overfor utlandet, inn- og utgående investeringer, samt beholdninger og endringer i ulike typer fordringer og gjeldsposter. Endringen i netto formue overfor utlandet vil imidlertid ikke samsvare helt med over- eller underskuddet på driftsbalansen. Det er derfor en post kalt «Ufordelte finanstransaksjoner og statistiske avvik, netto» (på engelsk: «Net errors and omissions») som sikrer at utenriksregnskapet «går opp».

Ser man nasjonalregnskapet i flere land i sammenheng, kan man også finne avvik i form av at størrelser som skulle vært identiske faktisk er ulike (for eksempel skal samhandel mellom to land gjenfinnes i begge landenes handelsstatistikker). I mange år har det vært kjent at verden ifølge nasjonalregnskapsstatistikken har hatt et underskudd på driftsbalansen overfor seg selv. Med dette menes at utgiftene på driftbalansene til alle verdens land er større enn inntektene. I teorien skal inntektene og utgiftene for alle land i sum være identiske. Når det år etter år viser seg å være et uforklart avvik, er det rimelig å anta at dette skyldes enten en grunnleggende feil i metoden eller en form for bevisst feilrapportering fra noen grupper av aktører. En del analytikere forutsetter at deler av de statistiske avvikene i data for betalingsbalansen kan tilskrives kapitalbevegelser som ikke registreres direkte.

Dette er det generelle utgangspunktet for tre ulike metoder som alle baserer seg på bruk av nasjonalregnskapet for anslå ulovlige pengestrømmer. De tre metodene omtales nærmere nedenfor.

6.1.5.1 «Hot money method»

Metoden har fått sitt navn fordi den fokuserer på kapital man antar er særlig flyktig.

I hovedsak innebærer metoden at man betrakter restposten «Ufordelte finanstransaksjoner og statistiske avvik, netto» i utenriksregnskapet som et uttrykk for kapitalflukt. Man holder transaksjoner av offentlige myndigheter og banker utenfor, ut fra en forutsetning om at disse institusjonene ikke står for kapitalflukt.

I utenriksregnskapet måles et lands inntektsoverskudd og landets netto formue overfor utlandet. I prinsippet skal endring i netto formue om lag tilsvare inntektsoverskuddet. Hvis inntektsoverskuddet er større enn registrert vekst i netto formue, kan dette forklares med at noen har ført midler ut av landet og investert disse uten at dette er registrert hos myndighetene.

Det er ingen tvil om at det kan oppstå både positive og negative statistiske avvik i utenriksstatistikken uten at ulovlige kapitalbevegelser er involvert. Den viktigste grunnen til at avvik oppstår, er trolig målefeil som oppstår uten at noen bevisst har gitt mangelfull eller feilaktig informasjon. For å redusere faren for at målefeil tolkes som kapitalflukt, er det utviklet varianter av «Hot money method» som innebærer at bare store og stabile avvik tolkes som et utslag av kapitalflukt. Videre finnes det varianter som holder visse typer poster i betalingsbalansen utenfor. Begrunnelsen er en antagelse om at visse typer finansielle transaksjoner ikke brukes til ulovligheter.

6.1.5.2 «Dooley method»

Metoden er oppkalt etter opphavsmannen, Michael P. Dooley.

Metoden bygger på en forutsetning om at man klarer å registrere inntektene på legitime plasseringer i utlandet 2 . I det første året i beregningsperioden beregnes netto gjeld overfor utlandet enten ved å bruke beholdningstallene i nasjonalregnskapet eller ved å anslå gjelden ved å bruke netto finansutgifter overfor utlandet sammen med en forutsetning om avkastningen på ulike posisjoner. Deretter anslås endringer i netto gjeld ved hjelp av driftsbalansen og «Ufordelte finanstransaksjoner og statistiske avvik, netto» hvert år framover. Til slutt trekker man så ut et anslag på lovlige or registrerte posisjoner ved å bruke netto kapitalinntekter og –utgifter og forutsetninger om avkastningen på ulike typer posisjoner. Plasseringer som ikke gir inntekt, regnes som kapitalflukt. For at metoden skal gi gode anslag, er det avgjørende at man kan lage korrekte anslag på avkastningen på ulike typer internasjonale formuesposisjoner. Det ser ikke ut til at denne metoden er brukt de senere årene.

6.1.5.3 Residualmetoden

Navnet er beskrivende for metoden. Metoden bygger på en forutsetning om at uforklart vekst («residualen») i netto gjeld skyldes kapitalflukt. Det faglige grunnlaget for metoden er i hovedsak det samme som for «Hot money method», men ved bruk av residualmetoden skiller man ikke mellom hvilke sektorer som er involvert i transaksjonene eller hvilke instrumenter som er brukt. I hovedsak regner man derfor alle statistiske avvik mellom driftsbalansen og kapitalbalansen i nasjonalregnskapet som uttrykk for kapitalflukt. Imidlertid er det enkelte studier hvor man forkaster visse observasjoner når man anser at det er stor risiko for at observasjonen skyldes tilfeldigheter, målefeil, eller lignende og ikke kapitalflukt. Dette gjør man ved at man forkaster resultater som ikke viser et visst systematisk samsvar med hypotesen om retningen på kapitalflukten.

Betalingsbalansestatistikk kan brukes for å lage anslag etter denne metoden. I enkelte studier brukes likevel andre kilder der disse antas å ha bedre datakvalitet.

6.1.6 Metoder for måling av manipulerte internpriser

Begrepet internprising brukes på to måter. Dels brukes begrepet generelt om alle transaksjoner innenfor ett og samme konsern. Andre bruker begrepet om overføring av inntekt mellom ulike konsernenheter gjennom å prise interne transaksjoner forskjellig fra vanlig markedspris eller fra den pris man ville tatt overfor uavhengige aktører.

Det er helt nødvendig å sette priser på interne transaksjoner mellom ulike enheter innenfor et konsern. Internprising kan bli kritikkverdig og ulovlig hvis prisene settes ut fra et ønske om å overføre inntekt for å redusere konsernets samlede skatt. I de fleste land er det forbudt å skjule inntektsoverføringer mellom ulike deler av et konsern ved å sette kunstig høye eller lave priser på transaksjoner innenfor konsernet. Dette strider mot regnskaps- og/eller skatteregler.

Utvalget har valgt å bruke begrepet manipulerte internpriser om ulike former for feilprising i interne transaksjoner for å flytte inntekt mellom konsernenheter.

Internprising er tema for både teoretiske og empiriske studier knyttet til bedrifters adferd og beskatning. I denne forskningen brukes det metoder som i praksis ikke kan brukes til å anslå det totale omfanget av inntektsoverføring til lavskatteland gjennom manipulerte internpriser, fordi metodene krever meget detaljerte data med høy kvalitet. Det finnes ikke et slikt datasett som kan brukes til å lage globale anslag.

De tre ulike metodene basert på nasjonalregnskapstall som er omtalt i forrige avsnitt, er ikke egnet til å fange opp ulovlig inntektsoverføring gjennom manipulerte internpriser. For å få med helheten i pengestrømmene må disse metodene suppleres med beregninger knyttet til manipulerte internpriser.

Man kan ha minst tre hovedtyper av «transfer pricing»:

  1. Inntektsoverføring ved hjelp av internprising innenfor konsern

  2. Inntektsoverføring til tredje selskap ved endring av faktura

  3. Inntektsoverføring til tredje selskap ved tilleggsfaktura

Inntektsoverføring nr. 1 innebærer at en transaksjon mellom to enheter innenfor samme konsern gjøres til en kunstig pris slik at overskuddet overføres fra den ene til den andre enheten. For å avsløre en slik overføring, som altså vil kunne være ulovlig i henhold til de fleste lands skatte- eller regnskapsregler, må man gjøre en selvstendig vurdering av om prisen på den underliggende leveransen er rimelig i forhold til markedspris på tilsvarende leveranser eller i forhold til produksjonskostnadene. Alternativt kan en bruke resultatnivåene i de ulike selskapene i konsernet som en indikasjon på prisene på transaksjoner mellom dem er urimelige. Det er ikke uvanlig at multinasjonale konserner har selskaper i skatteparadis som godskrives inntekter fra for eksempel bruk av selskapets navn, patenter, m.v. Problemstillinger knyttet til slik internprising er svært vanlige i alle multinasjonale selskaper som har aktivitet i ulike skatteregimer, også utenom skatteparadis. I Norge, der vi har ulike overskuddsskatteregler og -satser i den vanlige overskuddsbeskatningen og skattleggingen av for eksempel rederier, kraftproduksjon og petroleumsvirksomheten på norsk sokkel, kan en ha internprisingsutfordringer også innad i samme selskap i samme land, så lenge det har aktivitet i ulike typer virksomhet.

Inntektsoverføring nr. 2 foran innebærer at transaksjonen går via et selskap som er del av samme konsern som selger (vanligst) eller kjøper i leveransen. Leveransen selges først til stråselskapet (for eksempel lokalisert i et skatteparadis) og selges videre fra dette til en annen (normalt høyere) pris. Dette innebærer en inntektsoverføring til stråselskapet fra resten av samme konsern. Denne formen for internprising kan avsløres ved at man sammenligner faktureringspris ved passering ut av eksportlandet med prisen inn i importlandet eller ved at man gjør en vurdering tilsvarende som i pkt. 1 på den første del av transaksjonen.

Inntektsoverføring nr. 3 innebærer at hovedleveransen skjer til en lav pris. I tillegg sendes det en (overpriset) faktura til importøren fra et stråselskap i samme konsern som eksportøren. Også dette vil innebære en inntektsoverføring til stråselskapet fra eksportøren. For å avsløre denne typen inntektsoverføring, må man vanligvis bruke samme metoder som i pkt 1, dvs. at man må dokumentere at én leveranse er gjort til en urimelig pris eller at resultatene i virksomhetene er urimelige.

I tillegg er det vanlig å overføre inntekt mellom konsernenheter gjennom å tilpasse finansieringskostnadene for enhetene. Et flernasjonalt selskap kan for eksempel bruke en internbank i et skatteparadis til å få fradrag for gjeldsrenter i datterselskap i høyskatteland, slik at man oppnår en skattearbitrasjegevinst basert på forskjeller i nominelle skattesatser. I noen grad kan selskapene også manipulere renten som benyttes i slike transaksjoner. Selve vurderingen av rentesatsen må i tilfelle også vurderes i forhold til de samme kriteriene for ulovlig internprising som andre priser. Både gjelds- og resultatgrad kan brukes som indikatorer på denne typen internprising. I skatteregimer med høye skattesatser og tilstedeværelsen av filialer og datterselskaper av internasjonale konserner, som for eksempel i den norske oljevirksomheten, har en blant annet forsøkt å motvirke incentivene til slik tilpasning gjennom regler mot tynn kapitalisering.

Det finnes flere metoder for å oppdage og anslå inntektsoverføringer gjennom manipulerte internpriser. Disse metodene har ulike egenskaper når det gjelder hvilke former for manipulasjoner de kan fange opp. De fleste av metodene stiller store krav til datakvalitet. Så vidt Utvalget har brakt på det rene, er det ingen land hvor data fra offentlige registre kan brukes direkte. Man trenger tilleggsdata for å kunne bruke metodene. 3 Kravene til datakvalitet gjør at metodene som brukes i forskning om manipulerte internpriser ikke kan brukes til å lage globale anslag på slike inntektsoverføringer. I vedlegg 3 er det en omtale av en del av forskningen på dette feltet, inkludert forskning om manipulerte internpriser i utviklingsland.

Globale anslag på inntektsoverføring gjennom manipulering av internpriser lages ved hjelp av internasjonal handelsstatistikk. Metoden omtales av enkelte som DOTS-metoden 4 . Den bygger på sammenligninger av handelsstatistikken hos henholdsvis import- og eksportland. Ofte finner en at data for import til land A fra land B ikke samsvarer med verdien av land Bs eksport til land A. I prinsippet skal de to tallene være identiske (gitt at man har justert fra transport- og, håndteringskostnader, samt toll).

I tilfeller med avvik mellom to lands data, er det vanlig å forutsette at industrilandenes handelsstatistikk er korrekt, mens utviklingslandenes statistikk inneholder feil. Differansen tolkes i tilfelle som kapitalflukt skjult ved hjelp av underrapportering av inntekter i utviklingslandet.

Forutsetningen om at industrilandenes statistikker i hovedsak er riktig, mens utviklingslandenes ofte er feil, understøttes til en viss grad av Almendingen et al . (2008). I studien sammenlignes data for samhandelen mellom Norge og henholdsvis Jamaica og Island. Detaljerte handelsdata sammenlignes for å se om det er konsistens mellom det enkelte lands eksportdata og den relevante handelspartnerens importdata. Studien tyder på at det er rimelig godt samsvar mellom henholdsvis norske og islandske data, men svakt samsvar mellom norske og jamaikanske data. Jamaicas eksport viser ofte lavere verdi enn norske data for import fra Jamaica. Hovedtendensen understøtter derfor en forutsetning om at «overføringspriser» på eksportleveranser fra Jamaica til Norge brukes til å skjule inntekter som ville kommet til beskatning på Jamaica, men funnene er ikke statistisk signifikante.

DOTS-metoden vil kun fange opp transaksjoner hvor leveransen får ny pris mellom eksport- og importsted. Det kan også være tilfeller hvor aktøren eller aktørene ikke har behov for å vise ulik pris på de to registreringspunktene. Den oppgitte verdien kan da bli den samme på begge registreringspunktene, men verdien vil avvike fra ordinær markedspris.

6.1.7 Anslag på ubeskattede midler skjult i skatteparadis

Ved bruk av denne metoden anslås omfanget av utlendingers plasseringer av formue i skatteparadis og en avkastning på denne formuen. Ett problem med metoden er at skatteparadisene ofte ikke lager statistikk over utlendingers plasseringer hos dem. Tax Justice Network (TJN, 2005) har i hovedsak basert seg på anslag laget av internasjonale konsulent- og revisjonsselskap. Det er ikke offentliggjort hvordan disse selskapene har laget sine anslag, men selskapene kan antas å ha informasjon gjennom sin rolle som rådgivere for finansinstitusjoner og investorer. I tillegg har TJN laget andre anslag fra offisielle data (BIS), supplert med anslag på andre typer plasseringer.

Det er ikke kjent hvilken avkastning investorene oppnår på sine plasseringer i skatteparadis og heller ikke hvor stor andel av inntektene som oppgis til relevante skattemyndigheter. TJN forutsetter at investorene oppnår vanlig markedsmessig avkastning på disse plasseringene og at det meste av inntektene ikke beskattes. Begge disse forutsetningene synes rimelige.

Når det gjelder avkastningen, tyder amerikanske data for direkte investeringer på at avkastningen på investeringer i skatteparadis, er noe høyere enn avkastningen på investeringer i andre land (jf. Figur 6.1). Det er nærliggende å anta den gode avkastningen på investeringer i skatteparadis skyldes manipulering med internpriser slik at skattegrunnlaget blir høyt der skatten er lavest, dvs. i skatteparadisene.

Figur 6.1 Avkastningen1
 på direkte investeringer fra USA i skatteparadis og andre land.

Figur 6.1 Avkastningen1 på direkte investeringer fra USA i skatteparadis og andre land.

1 Avkastningen er satt lik inntekt i prosent av beholdningen av direkte investeringer basert på anskaffelseskostnad. Landgrupperingene er hentet fra OECD (2000)

Kilde: Utvalgets beregninger basert på U.S. Direct Investment Abroad: Balance of Payments and Direct Investment Position Data, The Bureau of Economic Analysis (BEA)

Når det gjelder forutsetningen om at privatpersoners plasseringer i skatteparadis ikke oppgis til beskatning i hjemlandet, understøttes denne av en del ferske saker som har gitt innsikt i hvor stor del av privatpersoners formue i skatteparadis som rapporteres til hjemlandets skattemyndigheter. Rapporten fra granskningen av «UBS-saken» i USA (jf. US Senate, 2008) viser at 95 prosent av UBS’ kunder som åpnet konto i skatteparadis unnlot å oppgi kontoens eksistens til skattemyndighetene. I Storbritannia fikk skattemyndighetene i 2006 tilgang til en liste med innskytere i en større banks filialer i skatteparadis. Av de nær 10.000 britiske innskyterne, hadde kun 3,5 prosent oppgitt kontoopplysningene til skattemyndighetene (jf. Sullivan, Martin A. (2007): Keeping Score on Offshore: U.K. 60,000, U.S. 1,300, Tax Notes 7. juli 2007).

6.1.8 Statistikk og faktiske beregningsresultater for de ulike metodene

Utvalget har ikke kjennskap noen skriftlige publiseringer av beregninger basert på direkte anslag på inntekter fra kriminalitet (jf. avsnitt 6.1.4) eller relativt nye anslag basert på Dooley-metoden (avsnitt 6.1.5.2).

De eneste anslagene som er rimelig oppdaterte og som er egnet til å identifisere kapitalflukt fra utviklingsland spesielt, er anslag som kombinerer residualmetoden (jf avsnitt 6.1.5.3)og DOTS-metoden (jf. avsnitt 6.1.6).

I forhold til mandatet for Utvalgets arbeid har disse undersøkelsene den svakheten at de ikke kan identifisere i hvilken utstrekning skatteparadis er brukt for å skjule kapitalflukten. Omfanget av bruken av skatteparadis er til en viss grad kartlagt gjennom data for finansielle balanser i disse jurisdiksjonene. Data er imidlertid langt fra komplette, og for Utvalgets formål er det derfor en svakhet at vi ikke har informasjon om hvor stor andel av midlene som stammer fra utviklingsland.

6.1.9 «Capitalism’s Achilles Heel»

Overskriften er tittelen på en bok av Raymond Baker fra 2005, som er basert på data fra 2004 og tidligere. I boken gjengis det en rekke anslag på kapitalflukt fra utviklingsland.

Baker har gjennomført en intervjuundersøkelse for å kartlegge skatteunndragelser gjennom internprising i multinasjonale selskaper. Ledelsen i 550 selskaper ble intervjuet om bruk av manipulerte internpriser i handel over landegrensene. 5 Baker konkluderer med at mellom 45 og 60 prosent av alle internasjonale transaksjoner knyttet til omsetning av varer og tjenester skjer til manipulerte priser. Feilprisingen i disse transaksjonene utgjør 10-11 prosent av verdien. Baker konkluderer på denne bakgrunn at manipulasjon av internpriser tilsvarer 5-7 prosent av verdenshandelen.

Baker konkluderer videre med at kapitalflukten fra utviklingsland utgjør mellom 539 og 778 milliarder USD per år, tilsvarende 6-8,7 prosent av BNP i alle utviklingsland i 2004. Bakers anslag er ikke basert på bruk av bare én metode, men på en helhetsvurdering ut fra en rekke ulike undersøkelser og metoder.

6.1.10 Ndikumana & Boyce – Estimat på kapitalflukt fra Afrika

Ndikumana & Boyce (N&B, 2008) har anslått kapitalflukt fra Afrika. De understreker at anslagene ikke begrenser seg til kapitalbevegelser som er relatert til lovbrudd, men antar at mesteparten av strømmene er relatert til ulovligheter. Anslagene omfatter uregistrerte kapitalbevegelser og feilfakturering av handelsstrømmer. N&B bruker det Kar & Cartwright-Smith (2008) omtaler som residualmetoden pluss DOTS-metoden. N&B presenterer anslag for enkeltland for perioden 1970-2004. I tillegg til å anslå kapitalflukten, analyserer de sammenhengen mellom landenes utenlandsgjeld og kapitalflukten, samt sammenhengen mellom strukturelle trekk ved landenes økonomier og økonomiske politikk på den ene siden og omfanget av kapitalflukt på den andre.

Omfanget av kapitalflukt anslås som summen av ikke-forklart økning i netto utenlandsgjeld og anslått feilprising av utenrikshandelen. Anslaget på feilprising bygger på den vanlige forutsetningen om at industrilandenes handelsdata er korrekte. I hovedsak baseres metoden på at differansen mellom industrilandenes import fra Afrika (i henhold til industrilandenes statistikk) og Afrikas eksport til industrilandene (i henhold til de afrikanske landenes statistikk) tolkes som et utslag av kapitalflukt. Helt tilsvarende metode er brukt for Afrikas import fra industrilandene.

Resultatene tyder på at kapitalflukten varierer sterkt fra år til år og mellom land. Akkumulert over perioden 1970-2004 anslås kapitalflukten til 420 milliarder USD (omregnet til 2004-priser). Med beregnet renteakkumulering anslås kapitalflukt til vel 600 milliarder USD over perioden. Dette tilsvarte nesten 3 ganger landenes samlede utenlandsgjeld.

Analysene viser en klar positiv statistisk sammenheng mellom kapitalflukt og gjeld. N&B mener at av den gjelden de afrikanske landene har akkumulert i perioden, har 62 prosent gått rett ut som kapitalflukt. Videre ser det ifølge N&B ut til at kapitalflukt er selvforsterkende: Høy kapitalflukt ett år ser ut til å stimulere kapitalflukten neste år. Høy økonomisk vekst og lav inflasjon ser på sin side ut til å redusere kapitalflukten. Realrenten (relativt til internasjonalt nivå) ser ikke ut til å ha noen virkning. Det har heller ikke utviklingen av landenes finansmarkeder (målt ved finansinstitusjonenes utlån relativt til BNP). Studien finner ingen sammenheng mellom størrelsen på eksport av petroleum og andre ikke fornybare ressurser og omfanget av kapitalflukt – problemet med kapitalflukt er med andre ord ikke begrenset til land som i andre sammenhenger har vært karakterisert som å være preget av «ressursforbannelse».

6.1.11 Kar & Cartwright-Smith (2008)

Kar & Cartwright-Smith (2008) drøfter ulike metoder og anslår kapitalflukten fra utviklingsland for årene 2002-06. De benytter også ulike «filtre» for å eliminere tilfeldige utslag. For eksempel eliminerer de beregnet kapitalflukt fra et land hvis ikke beregningen gir et positivt fortegn på kapitalflukten i 3 av 5 år og gjennomsnittlig kapitalflukt utgjør minst 10 prosent av landets eksport.

Forfatterne bruker både «Hot money method» og to varianter av «Residualmetoden». For 2006 gir disse metodene anslag for kapitalflukt fra utviklingslandene på mellom 337 og 939 milliarder USD. «Hot money method» gir betydelig lavere anslag enn residualmetoden. Forfatterne argumenterer for at dataproblemer gjør at «Hot money method» ikke er egnet for å gjøre slike beregninger i mange utviklingsland. De ulike variantene av residualmetoden gir anslag på 641-939 milliarder USD for 2006.

Studien viser også beregninger for de enkelte år i perioden 2002-06. Konklusjonen er at kapitalflukten økte med om lag 150 prosent fra 2002 til 2006. Beregningene tyder på at veksten var ganske jevn, men ekstra sterk i 2002-03 og 2005-06.

Det gis ikke en komplett landfordeling i rapporten, men det presenteres tall for regioner og for de 10 landene med størst kapitalflukt. Kina og Saudi-Arabia er ikke overraskende, gitt størrelsen på landenes inntekter fra internasjonal handel, de to landene med størst kapitalflukt. Kapitalflukten fra Kina er om lag fire ganger så stor som kapitalflukten fra Saudi-Arabia. Kapitalflukten fra Afrika sør for Sahara utgjorde 3-4 prosent av samlet kapitalflukt. Dette samsvarer godt med beregningene i N&B (jf. forrige avsnitt), noe som følger av at metodene i de to studiene er nær beslektet og at de bruker mange av de samme datakildene.

6.1.12 «The price of offshore»

Overskriften er tittelen på en rapport fra Tax Justice Network fra 2005. Rapporten er basert på flere kilder for plasseringer i skatteparadis, blant annet årlige rapporter om privatformuene til velstående privatpersoner («Global Wealth Report» fra Boston Consulting Group og «World Wealth Report» fra Merrill Lynch /Cap Gemini). I tillegg brukes bankstatistikk fra Bank for International Settlements som støtte for at velstående privatpersoners finansielle krav i OFC’er er på mellom 9.000 og 10.000 milliarder USD. Videre anslås på løst grunnlag at andre krav (herunder eierskap i selskaper i OFC’er) utgjør om lag 2.000 milliarder USD. Videre antas det at avkastningen på disse aktiva er på 7-8 prosent per år. Inntekten på disse kravene blir da på rundt 860 milliarder USD. Med en forutsetning om at det normalt ville påløpt 30 prosent skatt på disse inntektene, anslås det at velstående privatpersoners plasseringer i OFC’er medfører et årlig tap av skatteinntekter på om lag 255 milliarder USD.

A. Cobham (2005) bruker en del av det samme datamaterialet. Han forutsetter at andelen av formuene i skatteparadis som tilhører innbyggere i utviklingsland, er lik utviklingslandenes andel av verdens BNP (20 prosent). Basert på anslagene og forutsetningene i «The Price of Offshore» anslår han dermed at utviklingslandene samlet taper om lag 50 milliarder USD per år på velstående personers bruk av skatteparadis for å unndra skatt.

Metoden brukt i «The Price of Offshore», dvs. å anslå avkastningen på plasseringer i skatteparadis vil kunne brukes som anslag på bare én type ulovlig pengestrøm; manglende skattebetaling på inntekter på aktiva som er overført til et skatteparadis, og som skulle vært beskattet i eierens hjemland. Ut fra resultatene i de andre metodene nevnt ovenfor, framstår inntektsoverføring ved bruk av internprising som den dominerende formen for ulovlig pengestrøm. I metoden brukt i «The Price of Offshore» vil denne overhodet ikke registreres. Metoden fanger nemlig bare opp anslått avkastning på beholdninger og ikke tilførsel til beholdningen gjennom internprising. Dessuten er metoden delvis basert på data som utelukkende omfatter individers og ikke selskapers aktiva. Man kan også godt tenke seg at selskaper har finansinntekter som de ikke oppgir til beskatning. Det er ikke bare vekst i aktiva gjennom internprising som ikke fanges opp. Generelt vil metoden i «The Price of Offshore» ikke være egnet til å fange opp bruttostrømmene til og fra beholdningene i skatteparadis. Man må anta at det ofte trekkes på disse beholdningene i form av forbruk, og ved at eierne går videre ved å fullføre en hvitvaskingsprosess til plasseringer hvor eierskapet ikke lenger skjules gjennom sekretessen i skatteparadis.

6.2 Om skatteparadisenes økonomier

6.2.1 Markedsandelen for bankene i skatteparadis

Offisielle data for omfanget av plasseringer i og fra skatteparadis er som nevnt svært begrenset, og slike data er ikke seg selv anslag på ulovligheter, men sier noe om størrelsen på den finansielle aktiviteten i skatteparadisene.

IMF har i en rapport fra 2000 (IMF, 2000) anslått at 50 prosent av internasjonale posisjoner i verdens banker holdes av banker i såkalte «Offshore Financial Centres» (OFC’er), jf. omtalen av ulike definisjoner av skatteparadis i kapittel 2. IMF bruker i rapporten en bred definisjon av OFC’er og regner blant annet London, Dublin, Nederland, Singapore og Sveits som OFC’er.

Data fra Bank for International Settlements (BIS) kan brukes for å se på hvordan skatteparadisenes stilling som finanssentra har endret seg over tid. Denne statistikken er basert på bankenes balanser i land som rapporterer til BIS, men omfatter kun bankenes internasjonale posisjoner. BIS har over tid fått stadig flere land, og særlig skatteparadis, til å rapportere data.

Det er som påpekt tidligere i Utvalgets innstilling ikke entydig hvilke land og jurisdiksjoner som skal regnes som «skatteparadis». For måling av størrelsen på skatteparadisenes internasjonale bankvirksomhet er det særlig avgjørende om man inkluderer de store finansielle sentra som London, Singapore, Luxemburg, Dublin, Hongkong og Nederland. Disse regnes som skatteparadis (eventuelt «lukkede jurisdiksjoner» eller OFC’er) i enkelte oversikter, men ikke i andre. Figurene nedenfor viser data for skatteparadisene med utgangspunkt i både en snever og en bred definisjon av skatteparadis.

Figur 6.2 viser at posisjonene overfor skatteparadis vokste sterkt inntil finanskrisen bidro til et fall i posisjonene i 2008. BIS-bankene har netto gjeld overfor skatteparadisene – passiva er større enn aktiva. Dette kan trolig forklares med at mange av plasseringene i skatteparadisene er i form av etablering av postboksselskaper, trust’er, «foundations», m.v. og at noe av formuen i slike enheter plasseres i banker.

Figur 6.2 BIS-bankenes internasjonale posisjoner vis-a-vis skatteparadis. Snever definisjon.1
 Millioner USD.

Figur 6.2 BIS-bankenes internasjonale posisjoner vis-a-vis skatteparadis. Snever definisjon.1 Millioner USD.

1 Aruba, Bahamas, Bahrain, Barbados, Belize, Bermuda, British Overseas Territories, Caymanøyene, Kypros, Dominica, Gibraltar, Grenada, Guernsey, Hongkong, Man, Jersey, Libanon, Liechtenstein, Luxembourg, Macao, Malta, Mauritius, Nederlandske Antiller.

Kilde: Bank for International Settlements

Selv om det har vært sterk vekst i det absolutte nivået på posisjonene mellom skatteparadisene og BIS-bankene, har faktisk ikke skatteparadisenes andel av BIS-bankenes samlede internasjonale posisjoner økt, jf Figur 6.4, som viser andelene for hhv. en snever og en bred definisjon av skatteparadis.

Figur 6.3 Andelen av BIS-bankenes internasjonale posisjoner som er overfor skatteparadis (snever definisjon). Prosent.

Figur 6.3 Andelen av BIS-bankenes internasjonale posisjoner som er overfor skatteparadis (snever definisjon). Prosent.

Figur 6.3 viser at andelen av BIS-bankenes aktiva som var plassert i eller lånt ut til skatteparadis i henhold til en snever definisjon, har vært stabil rundt 12 prosent siden slutten av 90-tallet. Andelen av internasjonale innskudd og innlån som er fra de samme skatteparadisene har siden rundt år 2002 ligget mellom 15 og 16.

Figur 6.4 Andelen av BIS-bankenes internasjonale posisjoner som er overfor skatteparadis (bredere definisjon)1

Figur 6.4 Andelen av BIS-bankenes internasjonale posisjoner som er overfor skatteparadis (bredere definisjon)1

1 Aruba, Bahamas, Bahrain, Barbados, Belize, Bermuda, British Overseas Territories, Caymanøyene, Kypros, Dominica, Gibraltar, Grenada, Guernsey, Hongkong, Man, Jersey, Libanon, Liechtenstein, Luxembourg, Macao, Malta, Mauritius, Nederlandske Antiller, Panama, Samoa, Singapore, St. Lucia, St. Vincent, Sveits, Turks- og Caicosøyene, Vanuatu, Vestindia Storbritannia, Nederland og Irland

Hvis man også inkluderer Storbritannia, Nederland og Irland i en bredere definisjon av «skatteparadis», får man selvsagt at en høyere andel av posisjonene er overfor skatteparadis, men mønsteret er ellers det samme for perioden etter slutten av 1990-tallet, jf Figur 6.4.

Holder man posisjoner mellom banker utenfor, utgjør plasseringer fra skatteparadis vel 25 prosent av BIS-bankenes passiva (innskudd og innlån), jf Figur 6.5. Andelen fra skatteparadis viste en stigende tendens til 2003, men har siden den gang vært relativt stabil. Andelen av BIS-bankenes aktiva (utlån, verdipapirer, m.v.) i skatteparadis har vist en stigende tendens over tid, men andelen er aldri kommet over 20 prosent av totale aktiva.

Figur 6.5 BIS-bankenes posisjoner overfor ikke-banker. Andel overfor skatteparadis (bredere definisjon). 1999-2008. Prosent

Figur 6.5 BIS-bankenes posisjoner overfor ikke-banker. Andel overfor skatteparadis (bredere definisjon). 1999-2008. Prosent

Tallene fra BIS kan kanskje brukes som indikasjon på hvilke skatteparadis som er størst og hvordan omfanget av bruk av skatteparadis har utviklet seg over tid, men disse dataene måler som påpekt foran ikke omfanget av kapitalflukt som er tilknyttet ulovlig virksomhet:

  • For det første behøver ikke ulovlige pengestrømmer å nedfelle seg i et lån eller innskudd mellom et skatteparadis og en bank i et annet land. For eksempel kan midlene legges inn i et selskap eller en trust som i sin tur kjøper aksjer eller andre verdipapirer i en åpen jurisdiksjon.

  • For det andre er det viktig å påpeke at ikke alle posisjoner overfor skatteparadis er knyttet til ulovligheter. Særlig gjelder dette når man bruker en bred definisjon av skatteparadis. Den brede definisjonen som er benyttet foran omfatter finanssentra som er blant de mest konkurransedyktige også for virksomhet som ikke forutsetter særskilt sekretesse. Også i den snevre avgrensningen finnes det sentra som ganske sikkert har betydelig internasjonal virksomhet som ikke tiltrekkes av sekretessen som tilbys.

6.2.2 Hvor kommer kapitalen i skatteparadisene fra?

IMF viser i en rapport fra 2008 (IMF, 2008) hvordan internasjonale aktiva og passiva i bankene i grupper av OFC’er fordeler seg på verdensdeler. Tallene er gjengitt i Figur 6.6. Et hovedtrekk er at dette markedet har preg av regionale segmenter: Europeere bruker primært europeiske OFC’er, amerikanere bruker OFC’er i Amerika osv. Denne oversikten fanger heller ikke opp all bruk av skatteparadis til å skjule ulovligheter. For eksempel vil midler som legges inn i truster og deretter i en bank i samme land, ikke komme med.

Figur 6.6 Plasseringer fra ulike land og regioner i ulike grupper av skatteparadis1
 . Millioner USD 2006

Figur 6.6 Plasseringer fra ulike land og regioner i ulike grupper av skatteparadis1 . Millioner USD 2006

1 Land og grupper som er spesifisert er Storbritannia (UK); Japan (JP); USA (US); Afrika (AF); Amerika utenom USA (WH); Europa (EU); Asia/Oseania (AP); Midt-Østen (ME) og ufordelt (UA). Skatteparadisene er gruppert i (1) Europa, Midt-Østen og Afrika (EU+ME+AF); (2) Amerika (WH) og (3) Asia (utenom Midt-Østen) og Oseania (AP).

Kilde: IMF (2008)

6.2.3 Direkte investeringer til og fra skatteparadis

Ved plasseringer i eller fra skatteparadis er det en rekke ulike typer juridiske konstruksjoner som kan være aktuelle. I mange tilfeller vil det være hensiktsmessig å etablere et selskap i skatteparadiset. Verdien av dette selskapet vil regnes som en direkte investering uansett om selskapet driver med produksjon eller bare er en gjennomstrømningsenhet.

UNCTAD lager statistikk for direkte investeringer over landgrensene. Alle de store skatteparadisene rapporterer data til UNCTAD. Land som Storbritannia, Hongkong, Sveits og Luxemburg kommer høyt på listene for størrelse på både inngående og utgående direkte investeringer. Det er imidlertid først når man ser investeringstallene relativt til størrelsen på de ulike økonomiene at en del av skatteparadisene virkelig skiller seg ut.

Figur 6.7 viser at blant de jurisdiksjonene med størst inngående direkte investeringer per innbygger, er det kun Island som ikke kan anses som et skatteparadis. Alle de andre jurisdiksjonene defineres som skatteparadis. 6 De britiske jomfruøyene har inngående direkte investeringer tilsvarende 2,7 millioner USD (tilsvarer nesten 18 millioner kroner) per innbygger. Også Caymanøyene og Hongkong skiller seg ut fra alle andre, men ligger likevel langt lavere enn Jomfruøyene.

Figur 6.7 Inngående direkte investeringer 2007. Beholdning i 1.000 USD per innbygger. De 11 landene med størst inngående investeringer

Figur 6.7 Inngående direkte investeringer 2007. Beholdning i 1.000 USD per innbygger. De 11 landene med størst inngående investeringer

Kilde: UNCTAD.

Sannsynligvis er det betydelig underrapportering av direkte investeringer til og fra «offshore selskap», «exempted companies», truster osv. Myndighetene i skatteparadisene har vanligvis ikke god informasjon om virksomheten i disse strukturene. Avsnitt 7.5.5. om kapitalgjennomstrømning på Mauritius viser for eksempel at mens beholdningen av utgående direkte investeringer fra Mauritius var 285 mill USD ved utgangen av 2007, viser data fra India at beholdningen av direkte investeringer fra Mauritius til India alene kan anslås til over 38 milliarder USD på samme tidspunkt.

Det omfanget direkte investeringer har på Jomfruøyene og Caymanøyene må i hovedsak reflektere rent finansielle operasjoner og ikke produksjonsvirksomhet. Det er ganske utenkelig at kapital per arbeidsplass i en hel økonomi skal utgjøre flere millioner kroner. En annen måte å illustrere omfanget av direkte investeringer på er å se dem relativt til økonomiens størrelse. Dette er fremstilt i Figur 6.8. På Vanuatu tilsvarte inngående investeringer 102 prosent av BNP. Til sammenligning kan nevnes at direkte investeringer i Norge tilsvarer om lag 20 prosent av BNP.

Figur 6.8 Inngående direkte investeringer i prosent av BNP. Beholdningstall. Alle land og jurisdiksjoner hvor inngående investeringer er større enn BNP.

Figur 6.8 Inngående direkte investeringer i prosent av BNP. Beholdningstall. Alle land og jurisdiksjoner hvor inngående investeringer er større enn BNP.

Kilde: UNCTAD

De fleste som etablerer selskap i slike jurisdiksjoner, kanaliserer selskapets kapital videre i form av finansielle krav eller direkte investeringer i andre land. Skatteparadis har derfor ikke bare store inngående direkte investeringer, men også utgående.

Figur 6.9 viser at skatteparadisene også dominerer blant land med høyest direkte utgående investeringer per innbygger.

Figur 6.9 Utgående direkte investeringer. Beholdning per innbygger ved utgangen av 2007. 1.000 USD.

Figur 6.9 Utgående direkte investeringer. Beholdning per innbygger ved utgangen av 2007. 1.000 USD.

Kilde: UNCTAD

Når det gjelder utgående direkte investeringer, er det Island og Sverige, samt åtte områder som kan defineres som skatteparadis, som har størst beholdning per innbygger. Jomfruøyene skiller seg enda sterkere ut her. Utgående direkte investeringer tilsvarer nesten 7 millioner USD eller 45 millioner kroner per innbygger.

Når man ser inn- og utgående investeringer på Jomfruøyene i sammenheng, ser man at utgående er langt større enn inngående. Det virker utenkelig at innbyggerne på øyene og de selskapene de eier skal kunne ha et eierskap som kan forklare forskjellene mellom inn- og utgående direkte investeringer. Nedenfor vil det dessuten framgå at Jomfruøyene ikke har en spesielt stor banksektor. Utvalget mener en mulig forklaring kan være at det kommer mye kapital inn til Jomfruøyene i form av truster eller lignende, og at mye av denne kapitalen strømmer ut igjen i form av direkte investeringer.

Tallet for Nederland omfatter ikke såkalte «Special Financial Institutions» (SFI). Dette er spesielle strukturer egnet for skatteplanlegging. Nederlandske skatteregler og omfattende nettverk av skatteavtaler gjør landet attraktivt for lokalisering av holdingselskap. Flertallet av disse er gjennomstrømningsselskap, selv om de formelt sett har adresse og ledelse i Nederland. Ledelsen er imidlertid ofte å betrakte som stråmenn. Den reelle ledelsen sitter i andre land. Skattereglene har imidlertid også bidratt til at Nederland også har tiltrukket seg flere reelle hovedkontor, dvs. hovedkontor hvor ledelsen for selskapene sitter. Utenom SFI’er hadde Nederland ved utgangen av 2008 direkte investeringer i utlandet tilsvarende 606 milliarder euro. Tar man med SFI’ene kommer man opp i 2.227 milliarder euro, tilsvarende nær 200.000 USD per innbygger. Medregnet SFI’ene er Nederland like bak USA på toppen av listen av land med størst utgående direkte investeringer. 7

Tallene for direkte investeringer kan også settes i perspektiv ved å se på antall selskaper som er registrert i de ulike jurisdiksjonene. Det finnes ikke internasjonale statistikker med standardisert metodologi på dette området, og mange land publiserer ikke tall. Utvalget kjenner imidlertid ikke til nasjonale tall for de tre jurisdiksjonene med størst inngående direkte investeringer relativt til BNP (jf. Figur 6.8). I disse landene var antall selskaper per tusen innbygger:

  • Jomfruøyene: 17.917

  • Caymanøyene: 1.815

  • Bermuda: 213

Til sammenligning var det i Norge 40 foretak (med begrenset ansvar) per tusen innbygger. Med enkeltmannsforetak ville tallet for Norge vært mer enn dobbelt så høyt.

6.2.4 Finansnæringens betydning i skatteparadisene

Kapital strømmer til de lukkede jurisdiksjonene i mange forskjellige former. En del av kapitalen kommer inn som bankinnskudd eller andre krav på banker. Videre vil en del plasseres i selskaper, trust’er, m.v. i disse jurisdiksjonene for så å plasseres i banker eller andre finansielle krav i lukkede jurisdiksjoner før kapitalen kanaliseres til land som har en virksomhet som kan nyttiggjøre seg kapitalen og dermed gi en avkastning på den.

Selv om de direkte investeringene til og fra skatteparadisene er omfattende, er kapital gjennom disse jurisdiksjonenes finansnæringer langt større. Blant de rendyrkede skatteparadisene (små økonomier med store finansielle balanser) hadde Caymanøyene med sine 1.672 milliarder USD høyest internasjonale bankkrav. Til sammenligning var direkte investeringer fra Jomfruøyene på vel 150 milliarder USD. En del skatteparadis (herunder Hongkong, Nederland og Sveits) hadde større direkte investeringer enn Jomfruøyene, men i disse landene er det også betydelig økonomisk virksomhet som ikke er knyttet til spesiell sekretesse, og man kan derfor ikke uten videre anta at disse områdenes direkte investeringer i utlandet er reinvestering av midler som er kommet inn til disse områdene som en følge av områdenes sekretesse og tilrettelegging for gjennomstrømingsvirksomhet.

Tabell 6.1 viser størrelsen på aktiva i bankene i utvalgte skatteparadis. Caymanøyene skiller seg ut ved å ha en ekstremt stor banksektor: Internasjonale aktiva er mer enn 700 ganger så store som BNP. Til sammenligning kan nevnes at norske bankers aktiva (nasjonale og internasjonale) tilsvarer 1,3 ganger BNP, mens tilsvarende tall for eurosonen er 2,5. Tabellen rangerer landene etter størrelsen på internasjonale bankaktiva relativt til BNP. Sveits, som regnes som et stort finanssenter, ligger på 17. plass. Regnet etter absolutt størrelse på internasjonale bankaktiva ligger Sveits nest høyest av landene i tabellen.

Tabell 6.1 Internasjonal bankvirksomhet i utvalgte lukkede jurisdiksjoner. 2006

  Internasjonale bankaktiva. Prosent av BNP Internasjonale bankaktiva. Milliarder USD
Caymanøyene 724,09 1 671 922
Jersey 66,68 444 064
Guernsey 56,54 182 970
Bahamas 52,24 343 250
Man 22,45 77 039
Monaco 22,32 21 780
Gibraltar 15,47 16 486
Bahrain 11,93 159 674
De nederlandske Antiller 7,37 20 647
Andorra 5,89 16 324
Singapore 4,57 603 565
Kypros 3,21 51 307
Irland 3,14 819 137
Hongkong SAR 3,00 621 332
Anguilla 2,91 317
Sveits 2,63 1 122 005
Bermuda 2,29 10 313
Vanuatu 2,16 1 069
Macao 1,59 22 653
Panama 1,31 22 176

Kilde: (1) BIS, International Banking Statistics, IMF WEO database, IMF (2008)

Tabell 6.2 illustrerer finansnæringens betydning for lukkede jurisdiksjoner. Tabellen viser indikatorer for alle land og jurisdiksjoner som rapporterte de relevante indikatorene til IMF (2008). Videre viser tabellen – for sammenligningens skyld – tall for Storbritannia, USA og Norge. USA og Storbritannia inneholder verdens to største finanssentra, og særlig i Storbritannia er finansnæringens betydning langt større enn det som er vanlig.

Finansnæringen står for halvparten av BNP på Jersey. I fem av jurisdiksjonene står finansnæringen for over 17 prosent av sysselsettingen. «Verdiskapingen» (dvs. næringens bidrag til BNP) per ansatt ligger meget høyt i en del av landene.

Tabell 6.2 Indikatorer for finansnæringens1 betydning i utvalgte jurisdiksjoner. Siste tilgjengelige data i perioden 2004-2006.

  Finansnæringens andel av BNP. Prosent Finansnæringens andel av sysselsettingen. Prosent «Verdiskaping» per ansatt i finansnæringen. 1.000 USD
Jersey 50,0 22,0 303
Bermuda 32,5 17,9 209
Man 28,6 20,9 109
Guernsey 25,5 22,6 118
Bahrain 18,4 2,4 308
De britiske Jomfruøyene 18,1 6,3 176
Dominica 12,9 2,0 44
Caymanøyene 11,9 17,1 46
Seychellene 10,2 2,9 79
Singapore 9,5 5,0 108
Mauritius 8,0 2,7 69
Panama 7,8 1,2 88
USA 7,8 5,9 139
Bahamas 6,4 2,2 105
Storbritannia 11,8
Norge 2,4 2,0 164

1 Det an være nasjonale forskjeller både i avgrensningen av «inansnæringen»og i beregningsmåten for verdiskapingen (BNP) for finansnæringen.

Kilde: IMF (2008), Ecowin (for USA), National Statistics (Storbritannia) og SSB (Norge).

For en stor del drives finansnæringen i skatteparadisene fra utlandet, og da særlig fra store finanssentra som London og New York. En indikasjon på at virksomheten i bankene registrert i lukkede jurisdiksjoner delvis drives fra andre områder kan man få ved å beregne hvor mye bankaktiva utgjør per ansatt i finansnæringen i skatteparadisene. På Caymanøyene er det over 250 millioner. USD i bankaktiva per ansatt i finansnæringen. Selv om nesten av bankenes aktiva er interbankposisjoner, virker det helt urimelig å anta at den enkelte bankansatte faktisk forvalter så store posisjoner. Man må her også ta hensyn til at det er mange andre aktiviteter i finansnæringen enn forvaltning av bankenes aktiva.

Fotnoter

1.

http://www.johnwalkercrimetrendsanalysis.com.au/

2.

Se Dooley, M. P. & Kletzer, K. M. (1994): Capital Flight, External Debt, and Domestic Policies. Economic Review 1994 number 3, San Fransisco Reserve Bank,

3.

Det finnes også en metode som bruker detaljerte data fra tollmyndighetene og som identifiserer manipulerte internpriser ved store avvik fra gjennomsnittlig enhetspris for den enkelte vare. Metoden er ikke avhengig av innhenting av ytterligere data. Det er usikkert om denne metoden faktisk fanger opp hovedsakelig manipulerte internpriser og ikke prisvariasjoner mellom ulike tidspunkt, samt prisforskjeller som skyldes kvalitetsforskjeller, o.a. Et eksempel på bruk av metoden finnes i Boyrie, M.E., Pak, S, and Zdanowicz, J. S (2005): “Estimating the magnitude of capital flight due to abnormal pricing in international trade: The Russia-USA case,” Accounting Forum, 29, 2005, pp 249-270.

4.

DOTS står for Direction of Trade Statistics. Denne statistikken lages av IMF og brukes vanligvis som grunnlag for analyser som bruker den nevnte metoden.

5.

Så vidt utvalget har brakt på det rene, har ingen andre gjennomført tilsvarende intervjuundersøkelser. For å verifisere metoden, ville det vært en klar styrke å ha flere uavhengige studier.

6.

Nederland faller utenfor en del definisjoner av skatteparadis og beslektede begreper. Landet har imidlertid etablert en form for gjennomstrømningsselskap med tilnærmet skattefrihet som har bidratt til at en rekke selskap har registrert sine hovedkontor i landet, men ofte uten å ha ansatte i Nederland.

7.

Se Weyzig, F. og Van Dijk, M. (2008): Tax Haven an Development Partner: Incoherence in Dutch Government Policies. SOMO (Centre for Research on Multinational Corporations)

Til dokumentets forside