NOU 2009: 19

Skatteparadis og utvikling

Til innholdsfortegnelse

8 Internasjonalt arbeid mot skatteparadis

8.1 Innledning

Det er en rekke internasjonale organisasjoner som arbeider med spørsmål som er relevante for skadevirkningene av skatteparadis og tilsvarende skadelige strukturer i andre land. Ingen av organisasjonene har mandater rettet spesielt mot skatteparadis, og blant annet derfor har de ulike vinklinger på vurderinger av skatteparadis.

Det internasjonale samarbeidet er særlig rettet mot hvitvasking samt om å etablere skatteavtaler som blant annet gir rett til å få informasjon fra andre stater i konkrete skattesaker.

Sett fra utviklingslandenes ståsted, mener Utvalget at det internasjonale arbeidet har fundamentale svakheter:

  • Utviklingslandene står utenfor flere av initiativene. Dette gjelder for eksempel arbeidet i OECD og FATF.

  • Ingen av initiativene er egnet til å løse hovedproblemet i tilknytning til ulovlige pengestrømmer – mangel på registrering og automatisk utveksling av informasjon om eierskap og mangel på innsikt om internprising i selskaper.

  • Full deltakelse i de ulike fora og initiativer krever ofte en kompetanse og kapasitet som mange utviklingsland ikke besitter.

I erklæringen fra G20-møtet i april 2009, heter det at utviklingslandene skal sikres fordelene ved informasjonsutveksling i skattesaker tilsvarende det andre land får gjennom skatteavtalene. Det er i seg selv viktig at man tok hensyn til utviklingslandenes behov på dette området, men det gjenstår å se de praktiske tiltakene som skal sikre at målet om informasjonstilgang nås.

Det internasjonale arbeidet er dessuten preget av at det er basert på frivillighet fra skatteparadisenes side. I hovedsak har det eneste presset fra andre land bestått i å kategorisere og kritisere skatteparadisene. Dette presset har gitt visse resultater, blant annet ved at skatteparadisene i større grad har etablert regler og systemer for tilsyn med finansiell stabilitet, hvitvasking samt etablert avtaler om innsyn i skattesaker. Dessuten har enkelte av jurisdiksjonene valgt å innkreve skatt eller gi andre land informasjon gjennom arbeidet med EUs sparedirektiv.

Likevel rokker ikke dette ved de skadelige grunnstrukturene i skatteparadisene: Mangel på registre hvor myndigheter og andre rettighetshavere kan identifisere eiere av ulike typer aktiva og mangel på regnskapsdata for selskaper med automatisk innsyn for andre lands skattemyndigheter. Det er neppe grunnlag for å hevde at de framskritt som er gjort har medført at det er vesentlig vaskeligere å bruke skatteparadisene til å skjule midler eller til å unndra skatt nå enn det historisk har vært.

Boks 8.1 Skatteavtaler og arbeidet mot skatteunndragelse

Norge og mange andre land har de senere årene inngått avtaler om dobbeltbeskatning eller bare om informasjonsutveksling med skatteparadis. Det er omstridt om slike avtaler har vesentlig betydning for kampen mot skatteunndragelse. Det er uansett ikke tvil om at mulighetene for å skjule reelt eierskap av selskaper, truster osv. fremdeles eksisterer, noe som gjør det vanskelig å avsløre skatteunndragelse. Verdien av informasjonsutvekslingen under skatteavtalene er derfor kontroversiell, og det er en rekke problemer knyttet til å få relevante data gjennom slike avtaler i alle aktuelle saker. Dette er illustrert ved følgende eksempler:

En del jurisdiksjoner gir ikke ut data om saker hvis saken «bare» omfatter skatteunndragelse og ikke svindel (dokumentfalskneri).

I mange jurisdiksjoner gis det adgang kun til meget snevert avgrensede data og bare hvis det er sterkt grunnlag for konkret og veldokumentert mistanke knyttet til de aktuelle data. Tilstrekkelig dokumentasjon av mistanke kan være svært vanskelig å skaffe til veie.

Informasjonen vil være av begrenset verdi dersom eieren av aktiva er et selskap i en annen jurisdiksjon som praktiserer hemmelighold.

Myndigheter vil i mange tilfeller ikke ha tilgang til relevant informasjon fra finansinstitusjoner og betalingsformidlere.

I mange jurisdiksjoner tar det betydelig tid å få innsyn, og eieren av aktiva det ønskes innsyn i, kan i mellomtiden flytte aktiva uten å etterlate arkivmateriale eller historikk som gir grunnlag for rettsforfølgelse.

I mange jurisdiksjoner er det ikke obligatorisk å lagre data om reell eier til alle typer aktiva.

Svakhetene innebærer at det er store muligheter for å skjule skattbar inntekt for hjemlandets myndigheter ved å bruke ordningene som tilbys i skatteparadis. Dette gjelder også mange jurisdiksjoner som har inngått skatteavtaler eller avtale om informasjonsutveksling i skattesaker.

8.2 IMF

IMF har som mål å fremme monetær og finansiell stabilitet blant annet gjennom internasjonalt samarbeid. Dette har vært organisasjonens inngang til arbeid overfor skatteparadis.

IMF bruker begrepet «Offshore Financial Centres» (OFC’er). Organisasjonens nåværende arbeid overfor OFC’er er hovedsakelig en videreføring av et program som ble startet i 2000. Da bestemte IMFs styre at organisasjonen skulle invitere OFC’er til individuelle vurderinger av jurisdiksjonens regler og systemer for finanstilsyn og finansiell stabilitet, samt rapportering av statistikk. Initiativet fikk navnet «the Offshore Financial Center Assessment Program». Alle de 42 jurisdiksjonene som ble invitert til å delta, takket ja. 17 av jurisdiksjonene var ikke medlemmer av IMF. I et notat fra 2001 til IMFs styre 1 het det at programmet hadde bidratt til at mange av jurisdiksjonene hadde startet omfattende arbeid med oppgradering av regler og systemer etter at de ble invitert inn i programmet. Det var disse reglene og systemene som skulle vurderes senere i programmet. I 2003 ble også tiltak mot hvitvasking tatt inn i vurderingene. Vurderingen av jurisdiksjonenes systemer ble basert på internasjonale standarder utarbeidet av BIS 2 (bankinspeksjon), IOSCO (handel med verdipapirer), IAIS (forsikringstilsyn) og FATF (hvitvasking og finansiering av terrorisme).

I 2008 ble OFC-programmet integrert i «The Financial Sector Assessment Program» (FSAP) som også omfatter alle IMFs medlemsland. I den forstand kan man si at IMF ikke lenger har noe program rettet spesielt mot skatteparadis. Mange OFCer er imidlertid ikke medlemmer av IMF, og det er ekstraordinært at IMF har satsinger som omfatter ikke-medlemmer. Gjennom FSAP vil man fortsatt gjøre evalueringer av landenes systemer for tilsyn og tiltak mot hvitvasking, m.v.

IMF har nylig opprettet et prosjekt mot hvitvasking og finansiering av terrorisme («the AML/CFT Trust Fund»), der både reformarbeid, opplæring, støtte til implementering og forskning inngår.

8.3 Verdensbanken

Verdensbanken har ikke noe spesielt program for bekjempelse av negative virkninger av skatteparadis.

Banken driver imidlertid FSAP sammen med IMF. Dette programmet er rettet mot alle medlemsland pluss OFCer.

Verdensbanken driver StAR-initiativet 3 sammen med FN (UNODC) (jf. omtale i avsnitt 8.7).

Norge finansierer gjennom Verdensbanken et forskningsprogram som vil produsere 15-20 spesialstudier om ulike sider ved ulovlig kapitalflyt.

8.4 The Financial Action Task Force (FATF)

FATF er en internasjonal organisasjon som ble etablert av G7-landene i 1989 for å gi råd om politikk for bekjempelse av hvitvasking. FATF har laget de såkalte 40+9 anbefalinger om tiltak mot hvitvasking av penger. Disse har etablert seg som en internasjonal standard på området. Anbefalingene er revidert over tid. 9 anbefalinger knyttet til finansiering av terrorvirksomhet supplerte i 2001 de opprinnelige 40.

32 land og to organisasjoner (EU-kommisjonen og Gulf Co-operation Council) er medlemmer. I tillegg har to land observatørstatus.

Som navnet tilsier, er ikke FATF tenkt å være et permanent organ. Det gjeldende mandatet går ut i 2012.

FATF evaluerer medlemmenes gjennomføring av sine egne anbefalinger. Rapportene fra evalueringene er offentlig tilgjengelige dersom det evaluerte land ikke motsetter seg offentliggjøring. Ingen land lever fullt opp til alle de 40+9 anbefalingene.

I 1998 startet FATF en prosess for å identifisere land som framsto som problemområder i kampen mot hvitvasking av penger. I løpet av 2000 og 2001 ble 23 land og jurisdiksjoner definert som «ikke samarbeidende». Landene ble varslet om at det ville treffes visse tiltak overfor dem som ikke samarbeidet ved å innføre nærmere angitte tiltak mot hvitvasking. Mottiltakene var knyttet til intensivert overvåkning og rapportering av transaksjoner overfor ikke samarbeidende land. Landene som ble kategorisert som ikke samarbeidende har alle styrket sitt arbeid mot hvitvasking, og siden i 2006 ble det siste landet strøket fra listen.

Det er kanskje særlig et problem at FATF – grunnet motstand fra blant annet skatteparadis – ikke anser skatteunndragelse som et lovbrudd som kan danne grunnlag for en hvitvaskingstiltale.

G20 sier i sin erklæring etter London-møtet i april 2009 at FATF bør revidere og styrke sin prosess med evaluering av jurisdiksjoners implementering av anbefalingene og rapportere tilbake til G20 om de enkelte landene aksepterer og gjennomfører anbefalingene.

Boks 8.2 Arbeidet mot hvitvasking – skatteparadisenes deltagelse

Det foregår et internasjonalt samarbeid mot hvitvasking av penger i flere ulike organer, herunder FATF, IMF og «The Egmont Group». Flere av skatteparadisene deltar i enkelte av eller alle disse fora. Videre har de i mange tilfeller implementert anbefalinger fra FATF og andre om regelverk og systemer mot hvitvasking. Utvalget mener at skatteparadisene likevel er et hovedproblem i arbeidet mot hvitvasking.

Når en kriminell mottar midler fra en forbrytelse, vil vedkommende etter hvert ønske å bruke disse midlene til forbruk eller investeringer. Det kanskje aller viktigste leddet i kampen mot hvitvasking er de første som mottar slike midler, enten som betaling for en vare, en tjeneste eller et kapitalobjekt eller som et forvaltningsoppdrag på vegne av eieren. Blant de sentrale elementene i kampen mot hvitvasking er en forpliktelse til å rapportere om mistenkelige transaksjoner. Denne forpliktelsen er i de fleste land pålagt bankfolk, ansatte i finansnæringen for øvrig og en del andre bransjer.

I praksis vil rapportering om en transaksjon som viser seg å omfatte hvitvasking innebære at den som rapporterer mister en kunde. Ser man bort fra rapportørens moralske holdninger, vil valget mellom å rapportere eller ikke avhenge av en avveining mellom risikoen for å bli tatt for å unnlate å rapportere samt straffen for dette tapet vedkommende påføres ved den tapte kunden og eventuell tap av andre mulige kunder som hvitvasker penger. Har man systemer som egner seg godt for å skjule penger, vil systemene tiltrekke seg hvitvaskingsvirksomhet. Samtidig vil slike systemer ofte gjøre det vanskelig også for landets egne myndigheter å avsløre hvitvaskingen og brudd på rapporteringsplikten. De forretningsdrivende som forvalter slike systemer vil derfor ha svake økonomiske incitamenter til å rapportere om mistenkelige transaksjoner.

For en del jurisdiksjoner er det offentliggjort data for antall rapporter som er sendt relevante myndigheter om mistenkelige transaksjoner. Antall rapporter samvarierer med antall innbyggere, men bør også avhenge av om landet er et finanssenter som mottar store midler til forvaltning fra utlandet. I tillegg virker det rimelig å anta at generelle holdninger til og kvaliteten på håndhevelse av lover og regler bør ha betydning for antall rapporter.

Figuren nedenfor viser antall rapporter per 1 milliard USD i forvaltningskapital i banksystemet. Forvaltningskapitalen i banksystemet er ment som en indikator for omfanget av finansieringsvirksomheten som er registrert i jurisdiksjonen. Det ville kanskje vært riktigere å sammenligne antall rapporter med antall kundeforhold og inkludert hele finansnæringen (inkludert truster, og lignende), men slike data er ikke tilgjengelige.

Figuren viser at det er meget store forskjeller mellom rapporteringshyppigheten i ulike jurisdiksjoner. Det er en tendens til at rapporteringshyppigheten er lav i skatteparadisene. Av jurisdiksjonene i figuren, regner Utvalget Caymanøyene, Sveits, Bahamas, Malta, Liechtenstein, Jersey, Guernsey, Mauritius, Bermuda og Panama som lukkede. De åtte første av disse ligger lavest i rapporteringshyppighet. Bermuda og Panama har rapporteringshyppighet på linje med eller høyere enn enkelte av de åpne jurisdiksjonene (India og Norge). En del av skatteparadisene har til dels meget stort omfang på inngående direkte investeringer, internasjonal forsikringsvirksomhet og/eller truster, og lignende (jf. kapittel 6). Hvis man kunne tatt hensyn til størrelsen på hele finansnæringen, ville forskjellene mellom de lukkede og de åpne jurisdiksjonene trolig blitt enda mer slående.

Jurisdiksjonene som er inkludert i figuren er utvalgt blant deltakerne i Egmont Group, dvs. den internasjonale organisasjonen for de nasjonale institusjonene med ansvar for arbeidet mot hvitvasking.

Figur 8.1 Antall «Suspicious transaction reports» sendt til myndighetene per 1 milliarder USD i bankaktiva i økonomien. Siste tilgjengelige år for utvalgte land og jurisdiksjoner.

Figur 8.1 Antall «Suspicious transaction reports» sendt til myndighetene per 1 milliarder USD i bankaktiva i økonomien. Siste tilgjengelige år for utvalgte land og jurisdiksjoner.

Det store flertallet av rapportene om mistenkelige transaksjoner blir lagt til side uten at det åpnes etterforskning. Bare en beskjeden andel leder til tiltale og dom. Mange av skatteparadisene har ekstremt stor internasjonal virksomhet relativt til befolkningens og økonomiens størrelse. Det er i en del tilfeller nærmest utenkelig at jurisdiksjonene kan ha kapasitet til å føre kontroll med hvitvasking og ikke minst føre sakene videre gjennom etterforskning og domstolsbehandling. Det finnes ikke systematiske oversikter som sammenligner antall saker knyttet til hvitvasking som er blitt etterforsket og behandlet i domstoler i ulike land, men der data finnes, tyder de på at skatteparadisene i liten grad fører sakene gjennom etterforskning og domstolsbehandling. I rapporten National Audit Office (2007) vises det at blant britiske oversjøiske territorier, var det bare to domfellelser for hvitvasking i 2006. Begge sakene var på Caymanøyene. I de andre territoriene (Bermuda, Jomfruøyene, Gibraltar, Turks- og Caicosøyene, Anguilla og Montserrat) var det ingen dommer for hvitvasking i 2006, men det var fire saker som ventet på domstolsbehandling. Til sammen ble det avgitt nær 800 rapporter om mistenkelige transaksjoner. En del av jurisdiksjonene er av IMF og FATF blitt kritisert for svak kapasitet på behandling av økonomisk kriminalitet, men jurisdiksjonene har til sammen 57 ansatte som arbeider på dette feltet. Sett i forhold til denne kapasiteten kan 2 domfellelser virke lavt, men de som arbeider med økonomisk kriminalitet arbeider ikke bare med hvitvasking.

8.5 The Financial Stability Forum (FSF)

FSF ble etablert av G7-landene i 1999 for å styrke finansiell stabilitet gjennom internasjonalt samarbeid om informasjonsutveksling og tilsyn med finansmarkedene. Også Australia, Hongkong, Nederland, Singapore og Sveits er medlemmer. Det er finansdepartementene, sentralbankene og tilsynsmyndighetene i landene som møter i FSF. I tillegg deltar en del internasjonale institusjoner og organisasjoner som arbeider med finansiell stabilitet.

FSF bruker samme begrep som IMF – OFC’er. Organisasjonen har satt søkelys på svak informasjonsutveksling og svake tilsynsfunksjoner i OFC’er. FSF har i denne sammenheng basert seg mye på arbeid i OECD, IMF og IOSCO. På sitt møte i september 2007 gjorde FSF opp status for internasjonalt samarbeid knyttet til OFC’er og finansiell stabilitet. FSF pekte på at det var gjort store framskritt, men at det fremdeles var problemer knyttet til informasjonsutveksling.

I november 2008 holdt FSF et møte om den internasjonale finanskrisen. Erklæringen fra møtet la vekt på manglende transparens i markedene som én årsak til krisen og på økt transparens som ett tiltak. I denne sammenheng inneholdt erklæringen også formuleringer 4 som kan tolkes som et krav om at skatteparadis måtte bli mer åpne.

I erklæringen fra G20-møtet i London i april 2009 heter det at FSF skal avløses av en ny institusjon – FSB (jf omtale i 8.9).

8.6 OECD

OECD har siden 1996 arbeidet med å åpne skatteparadis og å hindre «harmful tax practices». I 1998 publiserte OECD rapporten «Harmful Tax Competition: An Emerging Global Issue». Rapporten definerte problemet og hva man regnet som «skadelige skattekonkurranse». Rapporten «Towards Global Tax Co-operation» i 2000 inneholdt en lengre liste over «mulige skadelige skatteregler» i medlemsland, samt en liste på 35 jurisdiksjoner som ble karakterisert som «Tax havens». En del av skattereglene i enkelte OECD-land ble endret etter at rapporten kom ut. Dessuten foretok en del av skatteparadisene endringer som gjorde at de ble strøket fra listen over «tax havens».

I de påfølgende år ble de to listene raskt forkortet. Dette skyldtes imidlertid neppe bare endringer i landenes regelverk, men også at dette arbeidet i OECD fikk redusert støtte etter valget i USA i 2000. 5

Listen fra 2000 er ikke oppdatert og brukes ikke lenger av OECD. Det fantes en periode en liste over «ikke samarbeidsvillige skatteparadis», men jurisdiksjoner som viste vilje til å inngå avtaler om informasjonsutveksling i skattesaker ble regnet som samarbeidsvillige. Nå er det ingen som lenger regnes som «ikke samarbeidsvillige». I forbindelse med møtet i G20 i april 2009, laget OECD en liste hvor land og jurisdiksjoner var kategorisert ut fra «framgang i implementering av internasjonal standard for skatt». I hovedsak var det avgjørende for kategoriseringen om landene faktisk hadde inngått avtaler om informasjonsutveksling i skattesaker eller erklært vilje til å inngå slike avtaler. Fire av landene (Costa Rica, Malaysia, Filippinene og Uruguay) hadde ikke erklært vilje til å inngå avtaler, men alle endret raskt holdning og i slutten av april erklærte OECD at alle landene nå hadde erklært vilje til å oppfylle standarden.

OECD identifiserte i 1998 en rekke potensielt skadelige skatteordninger i medlemslandene. En del av disse ble etter nærmere undersøkelser erklært ikke å være skadelige. Andre land endret sine ordninger. I 2006 var det kun en ordning knyttet til beskatning av holdingselskaper i Luxemburg som ble karakterisert som skadelig av OECD. EU-kommisjonen hadde også vedtatt at ordningen innebar ulovlig statsstøtte. Luxemburg vedtok i 2007 endringer i ordningen.

OECD står også sentralt i arbeidet med å etablere skatteavtaler (blant annet for å hindre dobbeltbeskatning) og avtaler om utveksling av informasjon relevant for skattemyndigheter. OECDs anbefalinger om utforming av avtaler på dette feltet har ikke vært brukt bare som modell for avtaler mellom OECD-land, men også for avtaler mellom andre land. Videre har OECD samarbeidet med FN, slik at OECDs anbefalinger om avtaler også har hatt betydelig innflytelse på FNs anbefalinger og dermed også for avtaler mellom land som står utenfor OECD. Skatteavtalene skal bidra til riktig beskatning. Dette innebærer at man skal unngå både dobbeltbeskatning og skatteunndragelse. Avtalene inneholder bestemmelser om hvordan skattegrunnlaget skal avgrenses mellom land og om utveksling av informasjon som skal bidra til at land kan få oversikt både over skattbar inntekt og formue som holdes i andre land og over betalt skatt i andre land.

OECD har også utformet standardavtaler som kun omfatter informasjonsutveksling.

OECD har også hatt et omfattende arbeid knyttet til skatteunndragelse ved bruk av manipulerte internpriser. Arbeidet har blant annet ledet til anbefalinger om formulering av forbud mot manipulering av internpriser samt av tiltak mot slike skatteunndragelser.

Det finnes relativt få avtaler om dobbeltbeskatning mellom et skatteparadis og et utviklingsland. Sett i lys av Utvalgets mandat, er det en svakhet ved disse avtalene at de ikke sikrer utviklingslandene tilgang til data.

8.7 FN

FN har ikke noe program rettet spesielt mot skatteparadis eller misbruk av disse, men har programmer rettet mot ulike typer økonomisk kriminalitet, samt programmer for styrking av skatteadministrasjon og samarbeid i skattespørsmål.

FN driver et nettverk for samarbeid om hvitvasking av penger (International Money Laundering Information Network – IMOLIN). The United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC) arbeider i hovedsak mot internasjonal kriminalitet, herunder terrorisme.

I samarbeid med Verdensbanken, driver FN StAR-initiativet, et program for å finne og tilbakeføre midler fra storskala korrupsjon i utviklingsland. Norge støtter StAR finansielt.

FN har utviklet og fremforhandlet en konvensjon mot korrupsjon. Konvensjonen ble vedtatt i 2003 og trådte i kraft 2005.

FN har videre utviklet en modell for skatteavtaler som skal være egnet for utviklingsland. Modellen har mye til felles med og er tilpasset OECDs modell for skatteavtaler. The Committee of Experts on International Cooperation in Tax Matters har som mandat å gi råd om skatteavtaler (jf. punktet over), styrke internasjonalt samarbeid om skatt og gi råd om internasjonalt arbeid for å fremme utviklingslandenes interesser i skattespørsmål. Ekspertkomiteen arbeider også med alternative standarder for internprising, uten at en så langt har kommet fram til et bedre system enn dagens «armlengdesprinsipp« 6 som har fått tilstrekkelig oppslutning.

Boks 8.3 Saken mot Abacha-familien1

Abacha-saken er eksempel på ekstrem grådighet. Sammenlignet med andre store korrupsjonssaker, må den regnes som en suksess når det gjelder repatriering av penger. Sani Abacha var de facto statsleder i Nigeria i perioden 1993-98. Etter Abachas død i 1998, oppdaget politiet i Nigeria at Abacha hadde underslått minst to milliarder USD fra landets valutareserver. Overføringene til utlandet hadde skjedd i samarbeid med nigerianske og utenlandske selskaper. Politiet identifiserte blant annet overføringer av 80 millioner USD til sveitsiske banker. På vegne av nigerianske myndigheter ble det i 1999 fremmet en anklage og et krav om beslag i Abacha-familiens aktiva i Sveits, samt en anmodning om assistanse fra sveitsiske myndigheter. Både krav og anmodning ble akseptert av Sveits. Etter hvert viste det seg imidlertid at de aktuelle konti i Sveits var blitt lukket og midlene overført til andre jurisdiksjoner, herunder Luxemburg, Liechtenstein, Storbritannia og Jersey.

Advokaten som førte saken for nigerianske myndigheter i Sveits, har framholdt at hvis Nigeria istedenfor å sende en anklage utelukkende hadde bedt om assistanse for etterforskning, ville det tatt flere år før Nigeria hadde vært i posisjon til å kreve beslag i midlene, og det ville ikke vært noen midler igjen i Sveits. Man ville deretter ha måttet følge sporet videre og gått nye runder med anmodninger, flytting av midler, o.s.v.

Takket være metoden som ble valgt og effektiv medvirkning fra sveitsiske myndigheter ble midler tilsvarende 700 millioner USD frosset i sveitsiske banker. Videre fant sveitsiske etterforskere materiale som viste at midler tilsvarende 1,3 milliarder USD var blitt overført til Luxemburg, Liechtenstein, Storbritannia og Jersey.

I Liechtenstein og Jersey ble det raskt satt i gang etterforskning lokalt, og midler utover det som var identifisert av sveitsiske etterforskere og som var dekket av Nigerias anmodning om juridisk assistanse, ble identifisert og frosset. I Luxemburg startet myndighetene ikke etterforskning, og kun midler som var nevnt i anmodning fra Nigeria ble frosset.

Sveits var først tilbakeholdne med å starte rettssak mot Abachas familie. Begrunnelsen var at rettsaken burde gjennomføres i Nigeria. Etter hvert som det drøyde med domstolsbehandling i Nigeria, endret Sveits posisjon og gjennomførte en rettssak som førte til at 500 millioner USD gradvis ble tilbakeført til Nigeria. Som følge av en rekke appeller fra Abachas familie, har rettsaken i Nigeria fremdeles ikke funnet sted.

En rekke mellommenn ble identifisert i etterforskningen av Abacha-familien. Disse er ikke blitt straffeforfulgt.

I Liechtenstein var det ikke adgang til å føre rettssak uten tiltaltes nærvær. Abachas sønn har unnlatt å møte til rettssaken, noe som har bidratt til legale problemer knyttet til tilbakeføring av midlene. Sannsynligvis vil midlene om relativt kort tid bli tilbakeført.

Det viste seg at det var fra Storbritannia det var vanskeligst å få tilbakeført midler. Etterforskerne der brukte lang tid. Bevismateriale ble overført til Nigeria først etter fire år. I mellomtiden var midler ført ut av landet.

Abachas «høyre hånd» – Abubakaren Bugudu - ble tiltalt av myndighetene på Jersey. Saken endte i et forlik. Bugudu fikk beholde 60 millioner USD mot å tilbakeføre 140 millioner USD.

Abacha-familien hadde overført en del av midlene til andre kjente skatteparadis som Jomfruøyene og Isle of Man, i navnet til ulike stråmenn. Tim Daniel, som var advokat for Nigeria i Storbritannia, har erklært at det ville vært tilnærmet umulig - med utgangspunkt i materialet som ble funnet i Storbritannia - å bevise at disse midlene i realiteten var eiet av Abacha-familien. Imidlertid var materialet som opprinnelig ble identifisert i Sveits tilstrekkelig til at man klarte å få tilbakeført midlene til Nigeria.

Abacha-saken er trolig den mest vellykkede når det gjelder å få tilbakeført midler som tidligere toppolitikere har tilranet seg. Inntil 3 milliarder USD kan komme til å bli tilbakeført. Nøkkelen til suksessen var sveitsiske myndigheters handlekraft og effektivitet, og et innslag av flaks ved at det var nettopp i Sveits det viste seg å være mye avslørende materiale. Uten den opprinnelige raske etterforskningen og generelle båndleggingen av midlene som skjedde i og fra Sveits, ville mye mindre av midlene blitt identifisert og etter hvert tilbakeført. På den andre siden er det oppsiktsvekkende at Storbritannia spilte en så lite konstruktiv rolle i saken. Det samme kan sies om Luxemburg. Det er dessuten oppsiktsvekkende at det tilsynelatende ikke ble sendt en eneste hvitvaskingsmelding fra noen av de involverte aktørene, og at ingen av dem heller er tiltalt for medvirkning til hvitvasking.

1 Framstillingen er i hovedsak basert på et upublisert notat av den britiske advokaten Tim Daniel.

8.8 EU

EU-samarbeidet gir flere innganger til arbeidet med skatteparadis. Blant annet har EU et samarbeid omkring bekjempelse av kriminalitet. Dessuten legger EU stor vekt på å styrke konkurransen gjennom å sikre like rammebetingelser for alle aktører som tilbyr samme vare eller tjeneste.

EU har vedtatt det såkalte sparedirektivet. 7 Direktivet sier at land og andre jurisdiksjoner i EØS-området automatisk skal utveksle data om individers renteinntekter. Målet er primært å redusere skatteunndragelse, men direktivet bidrar også til å redusere ulikheter i konkurransevilkår mellom institusjoner som tilbyr spareprodukter. Det enkelte land skal kun motta data om inntektene til personer som er skattepliktige hos dem. Til forskjell fra det som gjelder i vanlige skatteavtaler, er informasjonsutvekslingen under sparedirektivet automatisk, dvs. uten forutgående individuell anmodning fra landet hvor vedkommende person er skattepliktig.

En del land har reservert seg mot informasjonsplikten i sparedirektivet. I disse jurisdiksjonene stilles de utenlandske mottakerne av renter overfor valget mellom å betale en beskjeden kildeskatt («withholding tax») eller å la data om vedkommendes renteinntekt sendes til hjemlandets skattemyndigheter. Følgende land har dette unntaket:

  • Østerrike

  • Belgia

  • Luxemburg

Tilsvarende gjelder også for følgende jurisdiksjoner utenfor EU.

  • Guernsey

  • Jersey

  • Man

Inntektene fra kildeskatten deles mellom innkrevingslandet og skatteyterens hjemland.

EU har videre inngått avtaler med en del land og andre jurisdiksjoner om tilsvarende informasjonsutveksling eller opplegg med kildeskatt. Slike avtaler er inngått med blant annet Sveits, Liechtenstein og Andorra, samt flere skatteparadis i Karibien.

Sparedirektivet omfatter innskudd og inntekter renter på rentebærende verdipapirer. Renteinntekter til truster og lignende, samt kapitalinntekter opptjent i investeringsfond er blant de mange unntakene fra hovedregelen om at renteinntekter skal rapporteres.

Sparedirektivet gjelder bare renteinntekter til individer. Andre kapitalinntekter enn renter er holdt utenfor. Det samme er renteinntekter til selskap, truster og en rekke andre typer juridiske personer. Dette innebærer at en skatteyter som hadde en formue skjult i et land som ble omfattet av den automatiske rapporteringen under sparedirektivet kunne unngå denne rapportering blant annet på følgende måter:

  • Ved å flytte rentebærende aktiva til en jurisdiksjon som ikke omfattes av direktivet

  • Ved å etablere en juridisk person (selskap, truster, etc.) som eier av det rentebærende aktiva

EU-kommisjonen har gjennomgått sparedirektivet (jf. European Commission, 2008) og blant annet konkludert med at det ikke kan påvises at direktivet har ført til endringer i sparemønsteret. Det tas imidlertid til orde for endringer i direktivet for å redusere mulighetene for omgåelser.

Ser man på summene som mottas i inntekter fra jurisdiksjoner som har valgt å tilby innskyterne å betale kildeskatt istedenfor å bli rapportert til hjemlandets myndigheter, virker provenyet beskjedent sammenlignet med anslag for innskudd og andre aktiva i disse jurisdiksjonene. 8

EU-kommisjonen har tatt til orde for at rapportering under sparedirektivet utvides til andre plasseringsformer (truster og lignende) samt andre finansinntekter enn rene renteinntekter.

EU utformet i 1997 en «code of conduct» for utforming av skatteordninger. Videre undersøkte EU-kommisjonen medlemslandenes skattesystemer og identifiserte brudd på normen. For en stor del var det skatteordninger som i hovedsak virket i andre stater som EU-kommisjonen definerte som brudd på normen. Landene ble gitt overgangsperioder fram til 2006 for å avvikle brudd på normen, men det ble også gitt noen unntak med lengre overgangsperioder.

8.9 G20

G20 er et forum for drøfting av problemstillinger i internasjonal økonomisk politikk. Deltakerne er regjeringene og sentralbankene i de største økonomiene i verden, samt EU, IMF og Verdensbanken. Forumet ble etablert i 1999.

På møtet i G20 i London i april 2009 tok man også opp spørsmål knyttet til skatteparadis og oversjøiske finanssentra. I erklæringen fra møtet pekes det på at slike jurisdiksjoner skaper problemer både for finansiell stabilitet og offentlige finanser.

Det kom lite konkret ut av møtet i G20 når det gjelder bekjempelse av skadevirkningene av skatteparadis. Mye av medieomtalen rettet seg mot en liste som OECD hadde laget over ulike jurisdiksjoner og deres vilje til åpenhet i internasjonale skattesaker. Listen var for en stor del basert på om jurisdiksjonene hadde inngått avtaler om informasjonsutveksling i skattesaker. I erklæringen heter det blant annet at sanksjoner vil kunne bli iverksatt overfor land som ikke overholder internasjonale standarder for åpenhet om skattesaker. Med «internasjonal standard» menes trolig FNs og OECDs anbefalte avtaler om informasjonsutveksling i skatteavtaler. Utvalget har i kapittel 1 og 9 fremhevet at slike innsynsavtaler ikke påvirker de skadelige strukturene i skatteparadisene.

I vedlegget til erklæringen heter det at utviklingslandene også skal få del i fordelene knyttet til økt informasjonstilgang. I løpet av 2009 skal det komme forslag om hvordan dette skal ordnes.

G20 utpekte samtidig the Financial Stability Board (FSB) som et viktig forum for utviklingen av en felles politikk både når det gjelder skattesaker og åpenhet og finansiell stabilitet. FSB vil være en utvidelse av FSF (jf. avsnitt 8.5). Videre legger vedlegget vekt på evalueringer av ulike lands oppfyllelse av internasjonale standarder. Både IMFs og FATFs evalueringer nevnes i denne sammenhengen.

8.10 Andre organisasjoner, samarbeid og initiativer

Det finnes en rekke andre internasjonale prosesser, arenaer og organisasjoner som arbeider med temaer som er relevante for både kriminalitetsbekjempelse og beskatning.

Tyskland har tatt initiativet til «The International Tax Compact». Dette er i realiteten et forsøk på å etablere en felles holdning hos «likesinnede» land til internasjonale skattespørsmål med relevans for utviklingsland. Et forsterket arbeid mot skatteparadis er en del av initiativet. Videre omhandler initiativet blant annet styrking av skatteadministrasjonen i utviklingsland gjennom bistand og deling av erfaringer.

I februar 2009 var det G8-møte i Tyskland. I forbindelse med møtet sendte Forbundskansler Angela Merkel og lederne i OECD, ILO, IMF og Verdensbanken ut en felles pressemelding om at de ville grunnleggende prinsipper for en renere verdensøkonomi. 9 Foreløpig har arbeidet ledet til en katalog over eksisterende internasjonale avtaler på dette området.

Det er etablert et forum kalt International Tax Dialogue. OECD, Verdensbanken, og IMF er blant organisasjonene som deltar i forumet. Målet er å utveksle synspunkter, overføre kunnskap og styrke samarbeidet mellom disse institusjonene seg imellom og mellom stater. Forumet er rent faglig og fatter ikke beslutninger som er bindende for de deltagende institusjonene.

Det har de årene kommet et forsterket søkelys på korrupsjon i forbindelse med utnyttelse av ikke fornybare naturressurser og da kanskje særlig petroleum. Åpenhet om pengestrømmene mellom selskap og myndigheter ble identifisert som ett av problemene. Dette var bakgrunnen for etableringen av The Extractive Industries Transparency Initiative (EITI). EITI omfatter blant annet standarder for åpenhet om pengestrømmer i forbindelse med utnyttelse av naturressurser og prosedyrer for evalueringer av om standardene overholdes i de stater som har erklært at de vil følge denne normen.

Kimberly-prosessen er et forum hvor stater, gruveindustrien og frivillige organisasjoner deltar. Målet er å forhindre at utvinning av diamanter brukes til å finansiere væpnede konflikter. Blant virkemidlene er en form for sertifisering av diamanter etter opphavssted for å forhindre omsetning av diamanter fra områder som kontrolleres av grupper som bruker vold mot legitime regimer.

Det er en rekke frivillige organisasjoner som bidrar med å sette søkelys på forhold knyttet til utviklingsland og ulovlige pengestrømmer. En del av disse organisasjonene har bevisstgjøring omkring slike spørsmål som sin hovedoppgave. Global Witness, Transparency International, Global Financial Integrity og Tax Justice Network kan nevnes som en spesielt sentrale organisasjon på dette området.

I USA er det flere initiativ som kan føre til at amerikanske borgere og selskap vil gjøre mindre bruk av skatteparadis enn tidligere. Blant disse initiativene er et sett av forslag fra president Obama. Forslagene vil begrense muligheten til lovlig bruk av skatteskjerming gjennom skatteparadis for amerikanske selskaper. Disse lovlige mulighetene har vært bredere i det amerikanske skattesystemet enn i for eksempel det norske. Videre innholder forslaget tiltak for å sikre at en bank som skal kunne drive virksomhet i USA skal rapportere til amerikanske skattemyndigheter om amerikanske statsborgeres konti i banken. I tillegg foreligger flere lovforslag fra representanter i Kongressen. Ett av disse forslagene – Stop Tax Havens Abuse Act – inneholder blant annet bestemmelser om at USA vil kunne vedta sanksjoner mot jurisdiksjoner som har ordninger som gjør det urimelig vanskelig for USA å håndheve sine skatteregler. Tiltakene vil ikke ha direkte virkning for tredjeland, men vil kunne ha betydelig indirekte virkninger både ved at de vil kunne gjøre det mindre attraktivt å ha skadelige strukturer tilsvarende det man finner i skatteparadis, og ved at amerikanske tiltak styrker argumentene for å innføre tilsvarende tiltak i andre land.

Fotnoter

1.

Jf. http://www.imf.org/external/np/mae/oshore/2001/eng/062901.htm

2.

BIS står for Bank for International Settlements, IOSCO for The International Organization of Securities Commissions, IAIS for the International Association of Insurance Supervisors og FATF for The Financial Action Task Force.

3.

StAR står for Stolen Asset Recovery

4.

Promoting Integrity in Financial Markets: We commit to protect the integrity of the world’s financial markets by bolstering investor and consumer protection, avoiding conflicts of interest, preventing illegal market manipulation, fraudulent activities and abuse, and protecting against illicit finance risks arising from noncooperative jurisdictions. We will also promote information sharing, including with respect to jurisdictions that have yet to commit to international standards with respect to bank secrecy and transparency.

5.

harman, J. C. (2005): “Havens in a Storm – the Struggle for Global Tax Regulation” inneholder bl.a. en analyse av OECDs arbeid på området. Sharman indikerer at OECDs beslutningsstruktur gjør organisasjonen dårlig egnet som arena for å utøve sterkt press på medlemsland.

6.

«Arms length principle» – betyr at ethvert selskap skal behandle sine konsern-enheter som om de var eksterne handelspartnere. Det er svært komplisert å kontrollere at dette faktisk skjer, og det er grunn til å tro at internprising brukes i stor utstrekning til å flytte inntekter og profitt til skatteparadis og jurisdiksjoner med lav skatt.

7.

Council Directive 2003/48/EC of 3 June 2003 on taxation of savings income in the form of interest payments.

8.

Jf artikkel i Financial Times 7. juli 2006 http://www.ft.com/cms/s/2/ae51ab84-0d9f-11db-a385-0000779e2340.html.

9.

G8 er et forum for syv av de største rike landene pluss Russland og EU-kommisjonen. I dette forumet møtes statslederne og finansministrene for å diskutere ulike saker innenfor internasjonal politikk.

Til dokumentets forside