NOU 2009: 19

Skatteparadis og utvikling

Til innholdsfortegnelse

9 Utvalgets forslag

Skatteparadisene gjør det dyrere for utviklingsland å drive inn skatt, fører til ineffektiv ressursbruk, svekker skattesystemets virkemåte og muliggjør at makteliten beriker seg på fellesskapets bekostning. Den viktigste skadevirkningen er kanskje at skatteparadisene bidrar til at makteliten gis incitamenter til å svekke offentlige institusjoner, institusjonell kvalitet og styresett i eget land. Økonomisk forskning har vist at institusjonell kvalitet i vid betydning er en meget sentral faktor for økonomisk vekst. Skatteparadisenes negative innvirkning på et lands institusjoner bidrar derfor til at veksten blir betydelig lavere i fattige land enn hva den kunne vært. Sekretessen i skatteparadisene har også skapt informasjonsasymmetri mellom investorer, og derved svekket effektiviteten i internasjonale finansmarkeder. Dette har ført til høyere risikopremier og dermed høyere lånekostnader for både fattige og rike land.

Utvalget er bedt om å foreslå tiltak som i større grad kan bidra til å synliggjøre kapitalstrømmer til og fra utviklingsland via skatteparadis, samt å fremme forslag som kan bidra til å begrense illegal kapitalflukt og hvitvasking av penger fra utviklingsland via skatteparadis. I dette kapitlet redegjør Utvalget for tiltak som kan settes i verk for å begrense slike skadevirkninger. Videre gis det tilrådninger for Norfunds bruk av skatteparadis, jf omtalen i kapittel 7.

9.1 Nasjonale initiativer

9.1.1 Utviklingspolitikken

Utvalget foreslår at:

  1. Norske utviklingsmyndigheter bør øke innsatsen for å styrke initiativer som har som formål å forbedre skattesystemene i utviklingsland og offentlige registre. Norge har betydelig kompetanse i slike spørsmål. Innsatsen på dette feltet bør anlegges bredt og berøre forhold knyttet til skatteadministrasjon, utnytting av ulike skattegrunnlag, samt kontraktsutforming mellom flernasjonale selskaper og utviklingsland i ressursutvinningsspørsmål. Norge bør bidra til og styrke African Tax Administrative Forum (ATAF) som ble etablert i 2009, etter initiativ fra en rekke afrikanske skatteadministratorer i samarbeid med OECD. ATAF har som formål å være en pådriver i arbeidet med å styrke medlemslandenes skattesystemer.

  2. Norske utviklingsmyndigheter bør fortsatt vektlegge arbeidet for å styrke de demokratiske prosessene i utviklingsland. Sterke demokratiske institusjoner er en viktig faktor i kampen for bærekraftig økonomisk utvikling.

  3. Norsk bistand bør videreføre støtte til organisasjoner og institusjoner som jobber for mer åpenhet, demokratisering og en ansvarlig stat. Dette bør skje både gjennom økonomisk støtte og ved at Norge i dialogen med myndighetene krever at sivilt samfunn skal ha en plass, og at pressen skal ha frie vilkår for å drive sitt arbeid. Det bør også satses sterkere på tiltak for å bedre kvaliteten på økonomi- og finanspressen i utvalgte samarbeidsland, særlig i Afrika.

  4. Norske utviklingsmyndigheter bør styrke det norskfinansierte Antikorrupsjonsnettverket.

  5. Norske myndigheter må på tvers av departementale strukturer sørge for at næringspolitikken og utøvelsen av norsk statlig eierskap ikke underminerer målene for utviklingspolitikken. Dette er spesielt viktig i de store norske flernasjonale selskapene med stort innslag av statlig eierskap og for et investeringsfond som Norfund, fordi deres atferd kan bidra til at det settes gode standarder i utviklingsland.

Det er flere begrunnelser for disse forslagene. Eksistensen av skatteparadis gjør det enklere for makteliten i utviklingsland å skjule utbytte fra korrupsjon og annen økonomisk kriminalitet, og svekker skatteinngangen slik at offentlige investeringer og fellesgoder blir skadelidende. 1 Kapittel 4 og 5 har også vist at en av hovedutfordringene i utviklingsland er å styrke skattesystemet.

I land med svake institusjonelle og demokratiske kontrollmekanismer viser både forskning og enkeltsaker at den politiske og økonomiske eliten enkelt kan berike seg på bekostning av folkeflertallet med liten fare for å bli oppdaget og stilt for retten. Disse erfaringene viser at makteliten i land med høy grad av korrupsjon bevisst forsøker å svekke kontrollmekanismer, gjennom bl.a. omgåelse og undergraving av lovverk, nedbygging og underfinansiering av offentlige institusjoner og motarbeiding av korrupsjonsjegere.

Sterke institusjonelle og demokratiske kontrollmekanismer er avgjørende for å bekjempe økonomisk kriminalitet. Kampen mot bruk av skatteparadiser for å skjule tapping av utviklingslandenes ressurser må også foregå i utviklingslandene selv gjennom målrettet innsats for å styrke og bygge opp institusjoner som skattevesen, rettsvesen, og anti-korrupsjonsenheter. Samtidig er det viktig at utviklede stater bekjemper bestikkelser som foregår i regi av selskaper hjemmehørende i egen jurisdiksjon, men som har operasjoner i utviklingslandene.

Norsk bistand har i mange år bidratt til styrking av institusjonell kapasitet og antikorrupsjonsarbeid i de landene Norge samarbeider med. Resultatene har imidlertid vært blandet. I flere tilfeller har myndighetene i de aktuelle landene ikke vært villige til å iverksette nødvendige tiltak. Dette betyr ikke at Norge skal gi opp; snarere tilsier dette etter Utvalgets mening at man ytterligere må styrke dette arbeidet. Samtidig må det stilles krav til land som mottar stat-til-stat bistand om økt innsats mot økonomisk kriminalitet.

9.1.2 Nasjonal lovgivning, rådgiverne og tilretteleggerne

Utvalget foreslår at myndighetene utreder muligheten for at:

  1. Alle norske selskaper og enkeltpersoner som tilrettelegger for eller oppretter selskaper og konti i skatteparadis, skal rapportere dette i et eget register, for eksempel knyttet til Brønnøysundregisteret. Utvalget anbefaler at et slikt register er offentlig tilgjengelig. Dette gjelder også for selskaper som formidler slike tjenester på vegne av tilretteleggerselskap utenfor Norge. Utvalget vil presisere at det i forbindelse med dette forslaget må utarbeides en liste over hvilke land som utløser registreringsplikt. I utformingen av regelverk er det viktig å sikre at begge parter, dvs. både eier og tilrettelegger, har selvstendig ansvar for at registeret tilføres korrekte opplysninger. Registreringen skal inneholde navn på person eller selskap med organisasjonsnummer/fødselsnummer. Rapporterings- og registreringsplikten bør strekke seg fra 2004 og fremover.

  2. Forslagene under pkt a krever lovendring. Utvalget foreslår derfor at det opprettes et internrettslig lovutvalg som skal utrede detaljene i den foreslåtte registreringen som er gitt i punkt a. Dette utvalget bør også vurdere følgende:

    • Det grunnleggende problemet med selskap registrert i skatteparadis, er misbruksmulighetene lovgivningen åpner for, og skadevirkningene dette påfører andre stater. Som følge av registreringen er selskapene underlagt skatteparadisenes jurisdiksjon på helt avgjørende områder som regnskap, skatt mm., til tross for at det som regel lokalt ikke foregår noen reell kommersiell aktivitet i selskapene. Konsekvensen er at selskapet/eierne unngår lovgivningen i de stater hvor den reelle aktiviteten foregår, og hvor virksomheten drives og eierne bor. Samtidig fratas offentlige og private interesser i disse statene innsyn i den staten selskapet er registrert. Lovutvalget bør vurdere tiltak mot aktivitetsløse selskaper i skatteparadisene for å hindre at eierne gjennom rene registreringsøvelser utmanøvrerer viktige interesser og lovgivningen der tjenestene utføres eller produksjonen foregår.

    • Selskaper som etableres i skatteparadisene er ofte holdingselskaper og subholdingselskaper med begrenset eller ingen lokal aktivitet. Bl.a. viser erfaringen at holdingselskaper ofte misbrukes til å gjennomføre transaksjoner gjennom kjeder av skatteavtaler; både fordi aktivitetskravet er begrenset, og fordi aktivitetene er underlagt streng sekretesse som gjør det umulig å vite hva som egentlig foregår. Lovutvalget bør vurdere om det bør gjelde spesielle rapporteringsplikter for slike holdingselskaper i de stater der tjenestene faktisk utføres og hvor produksjonen foregår.

    • Residens- eller hjemstatsbegrepet er sentrale klassifikasjonskriterier for å avgjøre hvor virksomheter skal komme til beskatning, så vel etter internretten som etter skatteavtalene. Lovutvalget bør utrede muligheten for å utforme enklere og lettere håndterbare kriterier enn de som gjelder i dag.

    • Erfaringsmessig gjennomføres transaksjoner i konsernstrukturer også til misbruksformål (i praksis mellom nærstående selskaper i ulike skatteregimer. De fleste multinasjonale selskaper har etablerte et større antall selskaper i skatteparadisene. Hver enkelt stat som berøres av konsernets virksomhet har i dag i praksis ingen mulighet til å skaffe seg samlet oversikt over interntransaksjonene, bl.a. på grunn av skatteparadisenes sekretesseregler – i vid forstand. Lovutvalget bør utrede hvordan man kan sikre større transparens for å avdekke substansen i gjennomførte transaksjoner.

    • Kunstige og realitetsløse omveistransaksjoner og sirkeltransaksjoner brukes ofte for å skjule sammenhengen mellom transaksjoners begynnelse og slutt, og derved utmanøvrere viktige tredjemannsinteresser. Lovutvalget bør utrede opplysningsplikter for å sikre at tredjemenn som berøres får oversikt over hele transaksjonsrekken, for å unngå at legitime offentlige og private interesser tilsidesettes av mangel på innsynsmuligheter.

    • Rådgivere er ofte instrumentelle ved tilrettelegging og misbruk av skatteparadiser. Lovutvalget bør vurdere om det bør innføres særlige plikter for, eller sanksjoner mot, rådgivere som tilrettelegger skadelige strukturer.

    • Det bør vurderes innført særlige erstatningsregler og/eller sanksjonsbestemmelser, herunder bevisbyrderegler rettet mot misbruk av skatteparadis.

Utvalget har foran vist at det er vanskelig å få oversikt over hvor mye kapital som skjules i skatteparadisene og hvilke selskaper som benytter seg av slike jurisdiksjoner. Forslagene over vil bidra til å synliggjøre norske selskapers og tilretteleggeres aktiviteter relatert til skatteparadis. Dette kan bidra til at andre land, herunder utviklingslandene, følger Norges eksempel og innfører liknende regelverk.

9.1.3 Norsk regnskapslovgivning

I desember 2007 innførte Finansdepartementet nye regler for internprisingsdokumentasjon. Utvalget foreslår som en videreføring av disse reglene at myndighetene utreder om det er mulig å få norske flernasjonale selskaper i sitt årsregnskap til å oppgi:

  • I hvilke land de etter loven har eierinteresser i selskaper og andre innretninger

  • Hva eierandelen er

  • Hvor mange ansatte selskapet har

  • Hva brutto inntekt og skattbart overskudd er i hvert selskap i hvert enkelt land

  • Hva betalt skatt er i hvert selskap i hvert land i prosent av skattbart overskudd

Utvalget vil fremheve at flernasjonale selskaper ofte tilkjennegir i sin rapportering og på sine hjemmesider etiske retningslinjer og et bredt sosialt ansvar. I tråd med slike mål mener Utvalget det er naturlig at flernasjonale selskaper dokumenterer offentlig i større grad enn hva tilfellet er i dag hvor de har sin virksomhet og hva de bidrar med til fellesskapet i form av skatteproveny. Den foreslåtte rapporteringen vil ha en dobbeltfunksjon ved at avvik mellom uttalte mål og realiteter vil føre til negativ oppmerksomhet. Det vil også gjøre feilprising av konserninterne transaksjoner til en mindre lønnsom aktivitet for et selskap. Dernest kan slik rapporteringsstandard påvirke andre land til å innføre liknende rapporteringsrutiner.

9.1.4 Internprising

Utvalget har i ulike deler av rapporten, samt i vedlegg 3, synliggjort at feilprising av konserninterne transaksjoner i den hensikt å flytte overskudd til lavskatteland er et stort problem både for rike og fattige land. Utvalget foreslår derfor at:

  1. Regjeringen tar initiativ til og støtter arbeid i Norge for å forbedre reglene i intern norsk rett slik at armlengdestandarden blir supplert med et bredere sett av virkemidler for å fastslå når internpriser manipuleres. Herunder bør man vurdere de amerikanske reglene for å fastslå internprismanipulering.

  2. Regjeringen bør arbeide for at OECD, FN og WTO utreder om det er ønskelig med et bredere sett med indikatorer for å fastslå manipulering av internpriser enn hva tilfellet er i dag.

Utvalget mener internprisingsproblematikken legger føringer på utformingen av bedriftsbeskatningen, leder til omfattende konkurransevridninger mellom nasjonale og flernasjonale selskaper, og kan gi betydelig tap av skatteproveny. For utviklingslandene er alle disse forholdene av stor betydning både for offentlig sektors skatteinngang og for evnen til å utvikle nasjonal næringsvirksomhet.

For å kunne dokumentere hvor stort problemet med internprising kan være i utviklingslandene har Utvalget bedt en forskergruppe ved Norges Handelshøyskole/Senter for samfunns- og næringslivsforskning studere flernasjonale selskapers atferd i Norge (se vedlegg 3). Hypotesen er at hvis problemet er stort i et land med så god skattekontroll som Norge, er problemene betydelig større i utviklingsland. Forskergruppen sannsynliggjør basert på norske foretaksdata at flernasjonale selskaper flytter overskudd til lavskattejurisdiksjoner. Det anslås at provenytapet kan være i størrelsesorden 30 prosent av det potensielle skatteprovenyet fra utenlandske flernasjonale foretak. Studien finner videre at flernasjonale foretak i Norge har en profittmargin som ligger 1,5 til 4 prosentpoeng under sammenlignbare nasjonale foretak.

I Norge ble det i 2007 som nevnt innført nye dokumentasjonsregler for konserninterne transaksjoner og internprising. Når det gjelder internprising innebærer lovendringen at OECDs retningslinjer for internprising for flernasjonale foretak gis en mer formalisert status som rettskildefaktor i norsk rett. Armlengdeprinsippet er det bærende prinsippet for internprising i OECDs retningslinjer. Etter Utvalgets mening er det nødvendig å utrede mulighetene for å anvende et bredere sett med metoder enn de som er nedfelt i OECDs mønsterskatteavtale og norsk intern rett. Amerikanske skattemyndigheter har etter Utvalgets mening kommet langt i å benytte ulike sett med regler for å fastslå feilprising av transaksjoner. Blant annet har man i USA benyttet regler hvor man sammenlikner overskudd mellom bedrifter i samme næring («Comparable profits method»). Hvis et datterselskap av et flernasjonalt selskap har et overskudd som er signifikant lavere over tid enn gjennomsnittet i bransjen, kan det være bevis for internprising. Selskapet kan da under gitte vilkår bli tilordnet et normaloverskudd. Utvalget mener det kan være nyttig å utrede bruken av denne og andre metoder for å fastslå om konserninterne transaksjoner er feilpriset.

Utvalget mener også at reformbehov knyttet til bakgrunnsretten må vurderes nøye; herunder til selskapsretten, regnskapsretten og lovgivningen knyttet til verdipapirer og sentrale privatrettslige regler. Store norske flernasjonale selskaper, noen av dem med stort innslag av statlig eierskap, har betydelig virksomhet i utviklingsland. Derfor er også norsk lovgivning på dette området viktig for utviklingslandene.

9.1.5 Nasjonalt kompetansesenter

Utvalget har funnet at forskning knyttet til internprising og skatteunndragelse er områder hvor kunnskapen er svak i offentlig sektor. Slik kunnskap er også forbundet med en generell innsikt i skattesystemer og har stor samfunnsmessig verdi. Utvalget foreslår derfor at:

  1. Det opprettes et nasjonalt kompetansesenter som trekker på fagdisiplinene økonomi, jus og samfunnsfag. Et slikt senter vil kunne skaffe Norge spisskompetanse innenfor internasjonale skattespørsmål, internprising, skatteparadiser og kapitalflukt og vil kunne bistå Finansdepartementet, Utenriksdepartementet og Norad i slike spørsmål.

  2. Et slikt kompetansemiljø bør få sterke koblinger mot Skatteetaten, Økokrim, Finansdepartementet, Justisdepartementet og Utenriksdepartementet for å kunne utnytte de erfaringene disse institusjonene har opparbeidet seg i ulike skattespørsmål og for å bidra til gjensidig kompetanseoppbygging gjennom sin nettverksfunksjon.

  3. Senteret bør samarbeide med forskere og forskningsmiljøer i utviklingsland.

  4. Senteret bør ha eller knytte til seg institusjonell kompetanse på utviklingsland, samt ha generell empirisk kompetanse.

  5. Senteret bør kunne bidra til utdanning av personell fra utviklingsland.

  6. For å sikre at eksisterende kompetanse utnyttes i fagmiljøene, samt legge grunnlaget for videre kompetansebygging og innovativ forskning, bør et slikt miljø knyttes nært opp mot, eller være en del av, et produktivt forskningsmiljø.

Et generelt problem for alle land, men særlig for utviklingslandene, er at kompetansen knyttet til skatteunndragelsesteknikker og internprising primært finnes i privat sektor hvor betalingsviljen for slik kunnskap er stor. Offentlig sektor, inkludert universitets- og høyskolemiljøene, har svake incitamenter til å utvikle slik kompetanse, og lønningene i offentlig sektor – spesielt i utviklingslandene – er svært lave. Det bidrar til å trekke fagkompetanse til privat sektor på attraktive områder som skatt og jus. Et norsk kompetansesenter vil kunne avhjelpe dette problemet ved å bidra til utdanning av personell fra utviklingsland innenfor disse områdene. Utvalget understreker at ønsket om og behovet for langsiktighet tilsier at et slikt senter må sikres finansiering gjennom en årlig grunnbevilgning uavhengig av forskningsprogrammene i Forskningsrådet.

9.2 Internasjonale tiltak

Utvalget er bedt om å foreslå tiltak som inviterer andre utviklingspartnere til en felles tilnærming til bruken av skatteparadis i forbindelse med investeringer i utviklingsland. Utvalget skal også foreslå tiltak mot skatteparadisene. Nedenfor redegjøres det for ulike forslag.

9.2.1 Tverrdepartemental arbeidsgruppe

Utvalget foreslår at:

  1. Utenriksdepartementet oppretter en tverrdepartemental arbeidsgruppe som skal utvikle nettverk med likesinnede land om å redusere og avvikle de skadelige strukturene i skatteparadis.

  2. Arbeidsgruppen bør ha som mål å påvirke internasjonale utviklings- og finansinstitusjoner som har til formål å hjelpe fattige land. Eksempler på slike er Verdensbank-gruppen (deriblant IFC) og Den afrikanske utviklingsbanken.

Utvalget anser at det er viktig å fremme forståelse blant de landene Norge tradisjonelt har hatt god dialog med i utviklingsspørsmål om hvilken effekt skatteparadisene har på utviklingen i fattige land. Norge er en viktig bidragsyter til en rekke internasjonale utviklings- og finansinstitusjoner som har til formål å hjelpe fattige land, og det er viktig at disse forstår skadevirkningene av skatteparadisene og bidrar med konstruktive tiltak.

9.2.2 Skatteavtaler

Utvalget har påpekt at skatteavtaler kan gjøre det mer privatøkonomisk lønnsomt for utenlandske investorer å benytte skatteparadisene samtidig som slike avtaler kan bidra til mindre skatteinntekter til fattige land. Utvalget mener at G20-landenes anbefaling av skatteavtaler kan dekke noen av industrilandenes behov for innsyn i skatteparadisene, men at det sterke fokuset på skatteavtalene er en avsporing fra de økonomiske drivkreftene som gjør skatteparadisene skadelige både for rike og fattige land. Utvalget foreslår derfor at:

  1. Kravene til når en juridisk enhet skal anses for hjemmehørende i et skatteparadis må, i større grad enn hva dagens regler tilsier, reflektere aktivitet av realøkonomisk betydning.

  2. Slike aktivitetskrav, og hvilket omfang disse skal ha, bør nedfelles i internasjonale skattekonvensjoner og skatteavtaler.

  3. Norge bør ta et internasjonalt initiativ til nye regler for fordeling av beskatningsrett.

Skatteavtaler inneholder bestemmelser om fordeling av beskatningsretten mellom to jurisdiksjoner. De hjemler også innsynsrett på begrunnet anmodning. Utvalget mener likevel at bruken av skatteavtaler ikke fjerner de skadelige strukturene i skatteparadis. Det å undertegne en skatteavtale med et skatteparadis fører ikke til at skatteparadiset oppretter offentlige selskaps- og eierregistre med regnskaps- og oppbevaringsplikt, eller til at det innføres reell revisjon. En skatteavtale vil heller ikke føre til at skatteparadisene endrer sin praksis med å «gjerde inn» («ring fence») deler av sitt skattesystem slik at utlendinger oppnår gunstigere skattevilkår enn innlendinger. Redomilisering, dvs. flytting av midler mellom skatteparadiser når innsyn begjæres, vil fortsatt bestå. Det samme vil fritaksordninger for selskaper og truster, hvor fritakene er gitt fordi disse strukturene bare skal virke i andre stater. Siden ingen av disse forholdene berøres av skatteavtalene, vil ikke skatteparadisene ha incentiver til å føre kontroll med de omfattende misbruksmulighetene som fritakssystemet inviterer til.

Selv om skatteavtalene øker innsynsmulighetene, er de bare effektive hvis anmodende stat har relativt presise kunnskaper om at bestemte personer skjuler bestemte aktiva i et bestemt selskap i et skatteparadis. Slik presis kunnskap er vanskelig å få fordi sekretessereglene ofte forhindrer at tredjepart får tilgang til nødvendige kontrollspor (et eksempel er den sveitsiske banken UBS som tilslørte inntekt og formue til mer enn 50.000 amerikanske skattytere).

Skatteavtaler mellom skatteparadiser og fattige land viser at fattige land er i en svak forhandlingsposisjon når slike avtaler utformes. Fattige land ønsker den kapitalen som skatteparadisene kan tilby, og er som gjenytelse villige til å avstå fra skatteproveny ved å redusere sine skattesatser for mange av de inntektskategoriene som en skatteavtale omhandler. Skatteavtalene bidrar paradoksalt nok til at skatteparadisene blir mer gunstige som lokaliseringssted enn hva tilfellet ville vært uten slike avtaler. Skatteavtalene kan føre til mer skade enn gagn, med mindre de følges opp med tiltak som reduser de skadelige strukturene som Utvalget har identifisert. I den forbindelse er det viktig å påse at skatteavtalene ikke bremser videre tiltak mot skatteparadisene.

Juridiske formalbetraktninger som benyttes i skatteavtalene, medfører at en utenlandsk investor i realiteten kan ha et selskap som blir ansett som hjemmehørende i et skatteparadis, selv om selskapet ikke har reell virksomhet der. Et godt eksempel er lokalt oppnevnte stedfortredere på direktør- og styrenivå i skatteparadisene som skal gi inntrykk av aktivitet. Disse «stråmennene» representerer ofte hundrevis (tusenvis i noen tilfeller) av selskaper som er engasjert i vidt forskjellige virksomheter og som derfor har svært ulike krav til kompetanse. Slike kompetansekrav kan ikke avdekkes av en enkelt direktør som deler sin tid mellom hundrevis av selskaper. Dette viser at lokalt oppnevnte representanter ikke har en reell funksjon i selskapene de representerer annet enn å gi et skinn av lokal tilhørighet. Dersom de hadde hatt innflytelse, ville det medført lavere overskudd og ineffektiv drift i selskaper lokalisert i skatteparadiser, noe som ville ført til at det ble mindre attraktivt å registrere selskaper i skatteparadis.

Utvalget vil avslutningsvis peke på at skatteavtaler likevel kan være viktig for å hjemle innsynsrett. De er også ofte en nødvendig del av etableringen av fondskonstruksjoner i fondsselskap og investeringsselskap, som samler flere eiere fra andre jurisdiksjoner. Dette fordrer imidlertid at det samtidig er skatteavtaler mellom landet fondet er plassert i, og de landene der investorene befinner seg.

9.2.3 Konvensjon for transparens i internasjonal økonomisk aktivitet

Utvalget foreslår at:

  1. Norge sammen med en gruppe likesinnede land tar initiativ til å arbeide frem en internasjonal konvensjon som skal forhindre at stater utvikler lukkede strukturer som er egnet til å påføre tap og skader i andre jurisdiksjoner. En slik konvensjon bør definere hva som er uakseptabel praksis.

  2. Arbeidet med en konvensjon for transparens bør inkorporeres i utenrikspolitikken og koordineres fra Utenriksdepartementet.

  3. Det nedsettes en arbeidsgruppe i regi av Utenriksdepartementet som skal jobbe med å arbeide frem konvensjonen.

Utvalget vil fremheve at selv om flere land trolig ikke vil undertegne en slik konvensjon, er erfaringene fra andre konvensjoner – som også mange land har avstått fra å signere – gode. Eksempler på dette er mine- og klasevåpenkonvensjonen. Disse konvensjonene har blitt normdannende, og selv land som ikke har undertegnet disse, har brukt dem i ulike sammenhenger og på en konstruktiv måte. Utvalget mener det er viktig å skape og opprettholde den internasjonale oppmerksomheten knyttet til problemene skatteparadisene skaper. En konvensjon vil skape en dynamikk som vil vedvare og forhåpentligvis bidra til at skadelige skattestrukturer elimineres.

En konvensjon bør være generell, gjelde for alle land, og være rettet mot bestemte skadelige strukturer. Konvensjonen bør inneholde minst to hovedkomponenter. For det første må den forplikte stater til ikke å innføre lovgivningsstrukturer som med nærmere bestemte virkemidler er særlig egnet til å undergrave rettsforholdene i andre stater. For det andre må statene som påføres tap og skader ved slike strukturer, ha rett og plikt til å innføre effektive mottiltak som skal forhindre at strukturer i skatteparadisene påfører offentlige og private interesser tap og skader, så vel innenfor som utenfor eget jurisdiksjonsområde.

Utvalget vil understreke at statenes selvråderett må respekteres fullt ut (suverenitetsprinsippet). Hvilke regler en stat innfører av fiskal eller annen art innenfor eget jurisdiksjonsområde for egne borgere og for egne skattekilder, må avgjøres av styrende organer i den jurisdiksjonen som berøres. Innføring av lovgivning som utelukkende eller i det vesentlige skal virke i andre stater, er ikke utøvelse av selvråderett, men dyp inngripen i andres selvråderett.

9.2.4 OECDs «Outreach Program».

Utvalget mener at:

  • norske myndigheter bør sikre økt finansiell støtte til OECDs ‘Taxation Outreach Programme for non-OECD Economies’.

Dette programmet har som formål å fremme internasjonalt samarbeid innen skattepolitikk og administrasjon. Programmet er et viktig element i den globale dialogen om beskatning ved å fungere som et møtested der ulike lands skattemyndigheter kan dele erfaringer og legge grunnlag for ny skattepolitikk. Programmet er også et potensielt viktig forum for å fremme utviklingen av internasjonale standarder for god skattepraksis gjennom multi- og bilateralt samarbeid.

Programmets styrke er dets fokus på praktisk skattepolitikk og aktuelle utfordringer. Relevante temaer som behandles på møter i regi av programmet inkluderer internprising, revisjon av multinasjonale selskaper, utveksling av informasjon mellom skattemyndigheter, samt forhandling, utforming og fortolkning av skatteavtaler mellom land. På disse møtene deltar eksperter med spesialisert kunnskap innen aktuelle skattepolitiske og administrative områder. Møtene har som formål å bidra til å belyse problemstillinger av særlig relevans for land som ikke er medlemmer av OECD. Utvalget vurderer «Outreach programmet» som et viktig tiltak for profesjonalisering av skatteadministrasjonene i utviklingsland ved at det bidrar til internasjonal skattedialog gjennom deling av informasjon og erfaringer med kolleger fra OECD-land.

9.3 Retningslinjer for Norfund

Utvalget er bedt om å komme med tilrådninger som kan inngå som element i de operasjonelle retningslinjene for investeringsvirksomheten til Statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland (Norfund). Utvalget er også bedt om å vurdere hvorvidt transparente investeringer via skatteparadiser bidrar til å opprettholde de konstruksjonene som brukes til å skjule de illegale kapitalstrømmene fra utviklingsland. Nedenfor redegjør Utvalget for sine konklusjoner på disse spørsmålene og gir tilrådninger om de operasjonelle retningslinjene for Norfund.

9.3.1 Utvalgets forslag for Norfunds investeringsvirksomhet

1. Retningslinjer og rapportering

  1. Norfund bør i dialog med eierne utarbeide og offentliggjøre etiske retningslinjer for valg av investeringssted.

  2. Norfunds virksomhet kan naturlig deles opp i to komponenter: (i) Fondsinvesteringer hvor Norfund sammen med andre investorer oppretter et fond som kjøper aksjer i bedrifter eller låner penger til bedrifter; og (ii) Direkte investeringer i bedrifter i utviklingsland i form av lån eller aksjekjøp (ofte i kombinasjon, dvs. lån til og aksjekjøp i samme bedrift). Utvalget mener at Norfund bør rapportere følgende:

    • Hvor stor andel av Norfunds kapital som er investert i henholdsvis fond og direkte investeringer, og hva avkastningen er på de to kategoriene og på underkategoriene lån og aksjer før og etter skatt.

    • Hvor fondene er registrert.

    • Fordeling på land av investeringer fra de fondene Norfund investerer i (oversikt over hvor mye som går til ulike land og verdensdeler).

    • Hvem som er medeiere i fondene.

    • For begge kategoriene over (fond og direkte investeringer) bør Norfund vise hvordan investeringene fordeler seg forholdsmessig på lån og aksjer.

    • For fondsinvesteringene bør Norfund vise hva Norfunds andel av betalt skatt er i forhold til Norfunds andel av kapitalen i fondet.

  3. Norfund bør arbeide for at fondene man investerer i skal ha offentlig tilgjengelige regnskaper.

Det meste av den typen informasjon Utvalget mener Norfund bør presentere i pkt. b er lett tilgjengelig og er svært nyttig for eiere, investorer og finansmarkedet generelt. Noe av denne informasjonen er også i dag tilgjengelig enten på web-sidene til Norfund eller i Norfunds virksomhetsrapport. Utvalget mener denne typen informasjon bør samles på ett sted og gis en sentral plassering, slik at interessenter lett kan finne hovedtrekkene i Norfunds investeringsstrategi.

Norfund har tidligere rapportert at de i 2008 har bidratt med 3,2 milliarder kroner i skatteproveny i utviklingsland (Norfunds websider, jf. også kapittel 7 foran). Hvis man derimot vekter dette tallet med Norfunds eierandel av risikokapitalen, er skattebetalingen bare 66 millioner kroner i skatt for samme år. Utvalget mener at Norfund i fremtiden bør rapportere vektet bidrag til selskapenes skattebetaling som andel av samlet risikokapital. I tillegg bør Norfund rapportere hva de har betalt i kildeskatt som andel av egne investeringsandeler.

2. Analyse av investeringssteder

The Association of the European Development Finance Institutions (EDFI) vedtok i mai 2009 en anbefaling om retningslinjer for medlemsinstitusjonenes bruk av OFC’er. Norfund og andre statseide fond som investerer i utviklingsland, er med i EDFI. I hovedtrekk sier retningslinjene til EDFI at fondene bør unngå å investere i eller via jurisdiksjoner som ikke oppfyller visse minstekrav. Kravene er i hovedsak knyttet til systemer for kamp mot hvitvasking (FATFs anbefalinger) og informasjonsutveksling i skattesaker (OECD-avtaler). Det er også krav knyttet til bl.a. involvering i kapitalflukt fra utviklingsland, men disse kravene er ikke konkretisert. Derfor foreslår Utvalget at:

  1. Norfund bør gjennomføre landanalyser av de jurisdiksjonene organisasjonen benytter.

  2. En slik analyse bør innbefatte en grundig vurdering av det relevante lovverket, herunder blant annet skattelovgivningen, selskaps- og foretaksregisterlovgivningen, bank- og finanslovgivningen, hvitvaskingsregelverket og korrupsjonslovgivningen.

  3. Norfund skal vurdere hvorvidt det finnes afrikanske land som ikke har de skadelige strukturene som skatteparadisene innehar, og som kan fungere som investeringssteder.

3. Valg av forretningsjurisdiksjon

Utvalget gir følgende anbefalinger mht til Norfunds valg av forretningsjurisdiksjon.

  1. Norfund bør ha som målsetning at de investeringsfondene man er partner i skal registreres i det landet eller i et av de landene hvor bedriftene som investeringsfondet skal investere i, befinner seg. Dette vil sikre utviklingslandene et bedre skattegrunnlag, og det vil sende et viktig signal til omverdenen om at man virkelig vil skadevirkningene som skatteparadis skaper til livs, til tross for kostnaden det måtte innebære på kortere sikt. Slike investeringer vil dessuten kunne bidra positivt til å forbedre den aktuelle lovgivningen og til å utvikle bank-/ finanssektoren i investeringslandet.

  2. Utvalget mener at Norfund kan velge å delta i fond i andre land enn der bedriftene man investerer i er lokalisert dersom det er gode grunner for dette. I den forbindelse bør Norfund fremme forslag til investeringsland som eierne vurderer og godkjenner. Det følger av Utvalgets diskusjon i kapitlene 2 og 3 at slike jurisdiksjoner i størst mulig grad bør ha troverdige offentlige selskaps- og eierregistre, fravær av sekretesseregler, samt lovstrukturer som i minst mulig grad er asymmetriske og rettet mot å undergrave rettsforholdene i andre stater. I valg av investeringsjurisdiksjon bør Norfund tilstrebe å finne minst ett afrikansk land. Videre forusettes det at Norfund i dette arbeidet involverer sine søsterorganisasjoner.

  3. Norfund er en av mange investorer i ulike fond, og har ofte en relativt liten eierandel. Utvalget har diskutert hvordan man skal forholde seg til dette, og kommet frem til at det på sikt er ønskelig at Norfund investerer sammen med investorer som ikke ønsker å bruke skatteparadis. Utvalget er videre klar over at det på kort sikt kan være vanskelig å finne slike samarbeidspartnere. Utvalget foreslår derfor en overgangsordning for Norfund hvor Norfund i løpet av en treårsperiode etter at Utvalgets forslag er blitt virksomme, gradvis reduserer nyinvesteringer gjennom skatteparadis til null. En treårsperiode vil gi Norfund og norske myndigheter tid til å bearbeide de investorene Norfund investerer sammen med, slik at de slutter seg til arbeidet mot skadelige skatteregimer.

  4. Utvalget mener det ikke har noen hensikt å pålegge Norfund å trekke seg ut av eksisterende investeringsfond som i dag er registrert i skatteparadiser. Det skyldes dels at Norfund vil tape penger på dette, spesielt i de tilfellene hvor levetiden til fondene er relativt kort, men også fordi slike salg vil redusere tilfanget av norske bistandsmidler.

4. Samarbeid med andre av Norfunds søsterorganisasjoner

Utvalget er positiv til at EDFI gjennom sine retningslinjer for bruk av OFC’er viser at organisasjonen mener at medlemmene bør ta hensyn til skatteparadisenes rolle overfor utviklingsland. Utvalget mener imidlertid at retningslinjene ikke er egnet til å ekskludere lokaliseringssteder som har skadelige strukturer, og foreslår derfor at:

  • Norfund arbeider for å revidere kriteriene for valg av investeringssteder i samsvar med kriteriene gitt i punktene 1 og 2 over.

9.3.2 Konsekvenser

Utvalget har også vurdert konsekvensene av forslagene slik de er skissert over. Norfunds virksomhet kan som påpekt naturlig deles opp i to komponenter:

  • Fondsinvesteringer hvor Norfund sammen med andre investorer oppretter et fond som så foretar kjøp av aksjer i bedrifter eller låner penger direkte ut til bedrifter.

  • Direkte investeringer i bedrifter i utviklingsland i form av lån eller aksjekjøp.

Av Norfunds samlede investeringsportefølje på 4,8 milliarder kroner var ca 81 % investert (direkte eller indirekte) gjennom skatteparadis i 2008. Konsekvensene av å redusere Norfunds nyinvesteringer gjennom skatteparadisene i løpet av 3 år vil trolig være at Norfund investerer mer direkte i bedrifter i utviklingsland. Det forutsettes da at Norfunds medinvestorer fortsatt til en viss grad bruker skatteparadis, slik at det vil være færre aktuelle fond som Norfund kan delta i. En økning i Norfunds direkte investeringer betyr ikke at Norfund nødvendigvis er avskåret fra å investere i de samme bedriftene som fondene Norfund nå er medinvestor i. En mulighet er å benytte seg av de samme rådgiverne som fondene benytter, en annen å foreta parallelle investeringer.

Det er uklart hvordan økte direkteinvesteringer påvirker lønnsomheten til Norfund, fordi det ikke foreligger gode lønnsomhetsberegninger fra Norfunds side for fonds- og dirkteinvesteringene. Riksrevisjonen har for øvrig påpekt mangler både ved lønnsomhetsrapporteringen og ved hvordan man rapporterer skatteinntekter til vertsland i sin revisjonsrapport. Utvalget kan ikke se at Norfund i tilstrekkelig grad har tatt hensyn til disse anmerkningene. 2 Utvalget vil spesielt fremheve at lønnsomhetsrapporteringen til Norfund fordelt på ulike investeringskategorier bør forbedres, og at man må strebe mot å oppnå samme standard her som kommersielle fond viser.

For øvrig mener Utvalget at siden Norfund har målsettinger knyttet til å bidra til verdiskaping og skatteinntekter i utviklingsland, bør avkastningen på investeringer før skatt være den viktigste investeringsparameteren. Det å styre etter avkastning etter skatt innebærer at Norfund vil bruke ressurser på å minimere skattebetalingene i utviklingsland, noe som ikke er forenlig med Norfunds målsetting om å bidra til utvikling av fattige land.

Utvalget mener at risikokapital er en forutsetning for en bærekraftig utvikling. Norfunds investeringsaktivitet er i så måte et viktig bidrag. I utformingen av overgangsordninger må eier ta hensyn til at nye regler kan påføre Norfunds ekstra kostnader og begrense investeringsmulighetene.

På den andre siden må det tas hensyn til skadevirkningene ved å opprettholde konstruksjoner som brukes til å skjule illegale kapitalstrømmer fra utviklingslandene. Utvalget har etablert at skatteparadisene er viktige hindre for vekst og utvikling i fattige land, og at de gjør det opportunt for den politiske og økonomiske eliten i utviklingslandene å skade egne lands utviklingsmuligheter. Derfor er det viktig å stoppe de skadelige aktivitetene til skatteparadisene. Utvalget mener at en kort overgangsperiode på tre år for Norfund vil sende et viktig signal om betydningen av ikke å benytte skatteparadiser. På bakgrunn av pågående prosesser i andre land forventes det at andre aktører vil innføre liknende restriksjoner. Norge har derfor en mulighet til å ta en ledende rolle i dette arbeidet. På sikt vil de nye retningslinjene til Norfund kunne bidra til at det etableres flere lokaliseringssteder for fond også i afrikanske land uten skadelige strukturer.

Fotnoter

1.

Stortingsmelding nr. 13 (2008-2009): Klima, Kapital og Konflikt identifiserer liknende skadevirkninger knyttet til skatteparadis.

2.

Riksrevisjonens undersøkelser av Norfunds drift og forvaltning. Dokument nr 3:13 (2006-2007), side 77.

Til dokumentets forside