1 Utvalgets mandat, sammensetning og arbeid

1.1 Utvalgets oppnevning og mandat

Likestillingsutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 12. februar 2010 for å utrede norsk likestillingspolitikk med utgangspunkt i livsløp, etnisitet og klasse. Målet med utredningsarbeidet er å legge grunnlaget for en helhetlig og kunnskapsbasert likestillingspolitikk for fremtiden. Utvalget ble bedt om å drøfte det prinsipielle utgangspunktet for norsk politikk for kjønnslikestilling, og likestillingspolitiske dilemmaer og utfordringer i et livsløps-, klasse- og etnisitetsperspektiv.

Utvalget startet arbeidet 1. august 2010. I mandatet var utvalget bedt om å levere sin utredning to år etter oppstart.

I oktober 2010 fikk utvalget en presisering av mandatet knyttet til å utrede de eksisterende institusjonelle og organisatoriske rammene for likestillingsarbeid i offentlig regi på sentralt, regionalt og lokalt nivå. Denne delen av utvalgets arbeid skulle forseres. Utredningen Struktur for likestilling er utvalgets oppfølging av denne første delen av oppgaven.

Likestillingsutvalget vil levere sin andre utredning 1. august 2012.

Presisering av mandatet. Forsering av deler av utvalgets arbeid

I forbindelse med Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets arbeid med gjennomgang av diskrimineringslovgivningen hadde departementet behov for en gjennomgang og vurdering av virkemiddelapparatet.

Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (BLD) ba utvalget i brev av 21. oktober 2010 om at enkeltelementer i Likestillingsutvalgets arbeid skulle forseres. Det ble gitt følgende presisering av utvalgets mandat:

Vi ber Likestillingsutvalget vurdere de eksisterende institusjonelle/organisatoriske rammene for likestillingsarbeid i offentlig regi på sentralt, regionalt og lokalt nivå og eventuelt fremme forslag om tiltak som kan videreutvikle og styrke den offentlige innsatsen.

Utvalget bes om å vurdere LDO sine roller og oppgaver særskilt, herunder blant annet:

Fordeler og ulemper ved å samle pådriveroppgaver og håndhevingsoppgaver i en instans og fordeler og ulemper ved å legge lovhåndhevings- og tilsynsoppgaver til et ombud. Dette bør vurderes også i relasjon til andre type organisatoriske løsninger for denne type oppgaver.

Kompetansedelingen mellom Ombudet og Nemnda i forhold til lovhåndhevingsoppgavene, herunder gjennomslag i offentligheten for uttalelser og vedtak.

En vurdering av LDOs oppgaver i forhold til tilsyn med at norsk rett og forvaltningspraksis samsvarer med internasjonale menneskerettslige forpliktelser. Det bes om en vurdering av hvordan dette tilsynet gjennomføres i dag og hvordan det eventuelt kan styrkes.

Ulike modeller for å ivareta samarbeid og dialog mellom offentlige myndigheter og sivilt samfunn på likestillings- og diskrimineringsområdet samt partene i arbeidslivet.

Vi ber Likestillingsutvalget indikere på et overordnet nivå administrative og økonomiske konsekvenser av eventuelle forslag.

1.2 Utvalgets sammensetning

Utvalget har følgende medlemmer:

• Professor Hege Skjeie, Universitetet i Oslo (leder)

• Seniorrådgiver Ronald Craig, Likestillings- og diskrimineringsombudet

• Doktorgradstipendiat Helga Eggebø, Universitetet i Bergen

• Professor Anne Britt Flemmen, Universitetet i Tromsø

• Professor Øystein Gullvåg Holter, Universitetet i Oslo

• Postdoktor Cathrine Holst, Universitetet i Oslo.

• Professor Anders Todal Jenssen, Universitetet i Trondheim

• Professor Kjell Erik Lommerud, Universitetet i Bergen

• Doktorgradsstipendiat Marjan Nadim, Institutt for samfunnsforskning

• Forsker Sevil Sümer, Universitetet i Bergen

• Forskningsleder Mari Teigen, Institutt for samfunnsforskning

• Konservator Thomas Michael Walle, Norsk folkemuseum

Sekretariatet for den foreliggende utredningen har bestått av Elin Rønningen (utredningsleder), Kari Framnes (utredningsleder) og Ane Lindholt (førstekonsulent). Elin Rønningen har arbeidet gjennom hele perioden, fra november 2010 til overlevering, som ansvarlig i sekretariatet for denne utredningen. Kari Framnes har arbeidet med denne utredningen fra januar 2011 frem til overlevering. Ane Lindholt ble engasjert i en periode på tre måneder våren 2011, og igjen fra august 2011 frem til overlevering.

Utvalgets forståelse av mandatpresiseringen

Utvalget tar i denne utredningen utgangspunkt i rettslige rammer, og da først og fremst likestillingsloven. Oppdraget er knyttet opp mot Barne- likestillings- og inkluderingsdepartementets (BLD) arbeid med revisjon av lovgivningen på feltet. Det spesifiserer flere vurderingstemaer knyttet til håndhevingsorganene Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) og Likestillings- og diskrimineringsnemnda (LDN). Oppgaven er ikke avgrenset til apparatet for lovhåndheving, men omfatter de organisatoriske rammene for likestillingsarbeid i offentlig regi som sådan. Utvalget skal også vurdere offentlige myndigheters kontaktpunkter med partene i arbeidslivet og samråd med organisasjoner på feltet. Utvalget forstår dette som kontaktpunkter mellom BLD og partene i arbeidslivet og organisasjoner på likestillingsfeltet.

Det vil si at utvalgets vurderinger må omfatte både den statlige strukturen for konsultasjon om, og iverksetting av, likestillings- og diskrimineringspolitikk, og rammene for offentlig likestillingsarbeid i regi av kommuner og fylkeskommuner.

Etter at utvalget hadde mottatt presiseringen av mandatet, meldte utvalgsleder behov for tilleggsoppnevnelse knyttet til fagkompetanse på funksjonsnedsettelse i brev av 21. desember 2010 til BLD. Da en slik utvidelse av utvalgets fagkompetanse ikke lot seg gjøre, besluttet utvalget at det videre arbeidet med tilleggsmandatet skulle ta utgangspunkt i det mandatet som ble gitt ved oppnevningen; politikk for kjønnslikestilling i et livsløps-, etnisitets- og klasseperpektiv. Dette behandles i den foreliggende utredningen i hovedsak som et spørsmål om kjønn og de øvrige vernede diskrimineringsgrunnlagene, og som flerdimensjonal likestillingspolitikk.

Håndhevingsapparatet for likestillingslovgivningen ble sist utredet forut for etableringen av Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda i 2006. Nasjonale konsultative organer på likestillingsfeltet har vært evaluert, og reorganisert, i flere omganger fra 1970-til 2000-tallet. En offentlig utredning på midten av 1990-tallet, NOU 1995: 151Et apparat for likestilling, tok kort for seg organiseringen av det offentlige likestillingsarbeidet på statlig og kommunalt nivå, men la særlig vekt på forholdet mellom ombudsordningen og konsultative og rådgivende organer på nasjonalt nivå. Hele det statlige apparatet for å gjennomføre likestillingspolitikk, og forholdet mellom nasjonal og lokal iverksetting av likestillingspolitikk, har altså ikke vært bredt utredet tidligere.

Høsten 2011 legger regjeringen fram en ny handlingsplan for likestilling mellom kjønnene, Likestilling 2014. Handlingsplanen gjelder for perioden 2011 – 2014 og er sektorovergripende (jf. Prop.1 S (2011 – 2012) for Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet). Regjeringens handlingsplan for likestilling mellom kjønnene var ikke lagt frem da denne utredningen gikk i trykken, og utvalget har ikke kunnet ta hensyn til denne.

1.3 Utvalgets arbeid

Utvalget har siden presiseringen av mandatet ble mottatt i oktober 2010 avholdt åtte møter over til sammen elleve møtedager, hvorav syv dager i hovedsak har blitt benyttet til denne utredningen. Utvalget har også hatt en intern arbeidsgruppe som har møttes jevnlig gjennom perioden.

I arbeidet med utredningen har utvalget hatt en bred samråds- og faktainnhentingsprossess med en rekke berørte organisasjoner og offentlige instanser. Nedenfor følger en oversikt over instanser utvalget/sekretariatet har hatt møter med, eksterne kartlegginger utvalget har igangsatt og annen ekstern bistand utvalget har fått. Eksterne kartlegginger utvalget har igangsatt, og utvalgets egne rapporter ligger tilgjengelig på nettsiden2 til Likestillingsutvalget under Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementets hjemmesider.

Oversikt over møter

Departementer

Utvalgsleder hadde i november 2010 et møte med Embetsgruppen for likestilling for å orientere om utvalgets arbeid. I Embetsgruppen for likestilling deltar representanter for hvert av departementene. Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet leder gruppen. I januar 2011 ble det utpekt kontaktpersoner for utvalget fra departementene. Utvalgsleder deltok sammen med sekretariatet på et møte med kontaktpersonene fra departementene i mars 2011. På møtet fikk utvalget innspill om departementenes arbeid med likestilling på egne fagområder. Formålet med møtet var å få innspill, i form av forberedte innlegg, om konkrete temaer knyttet til organisering av likestillingsarbeid i departementene. Møtet med departementene ble fulgt opp med en egen spørreundersøkelse til samtlige departementer. Totalt 16 av 17 departementer besvarte skjemaet. Utvalget mottok ikke svar fra Finansdepartementet. Utvalgets sekretariat har i tillegg hatt møter med utvalgte departementer for å få belyst nærmere problemstillinger under departementenes ansvarsområder.

Direktorater

Sekretariatet hadde i mars 2011 møter med representanter for Integrerings- og mangfoldsdirektoratet og med Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) for å få informasjon om direktoratenes arbeid generelt og om arbeidet med likestilling. Utvalget mottok også en skriftlig redegjørelse fra Bufdir i etterkant av møtet.

Likestillings- og diskrimineringsombudet/Likestillings- og diskrimineringsnemnda

Utvalget ved utvalgsleder, flere av medlemmene og sekretariatet gjennomførte i januar 2011 en møterekke med Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) der ombudet, Sunniva Ørstavik, deltok sammen med ledergruppen og flere saksbehandlere. Utgangspunktet for møtene har vært forberedte problemstillinger fra utvalget. LDO har presentert sitt arbeid og sin virksomhet. Utvalget har også mottatt skriftlige innspill fra LDO, i tillegg til LDOs kartlegging av egne klagesaker 2007-2010, jf. omtale nedenfor.

Utvalgsleder og sekretariatet har også i februar 2011 hatt møte med Likestillings- og diskrimineringsnemnda, ved nemndas leder Trude Haugli og sekretariatsleder. På møtet ble en rekke forberedte spørsmål om nemndas virksomhet og erfaringer gjennomgått.

Fylkesmenn

Utvalgsleder, flere utvalgsmedlemmer og sekretariatet hadde i januar 2011 møte med Fylkesmannen i Vest-Agder, Fylkesmannen i Østfold og Fylkesmannen i Telemark for å drøfte fylkesmannens rolle i det offentlige likestillingsarbeidet. Utgangspunktet for møtet har vært forberedte problemstillinger fra utvalget. Fylkesmennene som deltok på møtet uttalte seg på bakgrunn av egne erfaringer som fylkesmenn. Møtet ble fulgt opp med et brev til fylkesmennenes arbeidsutvalg, hvor det ble bedt om innspill fra alle embeter, blant annet om hvilken rolle fylkesmennene kan ha i et eventuelt fremtidig styrket regionalt apparat på likestillingsfeltet. Utvalget mottok innspill fra totalt syv av 18 embeter.

Likestillingssentrene

Sekretariatet har også hatt møter med ledelsen og representanter fra flere sentre som arbeider for å fremme likestilling mellom kjønnene, og som mottar statlig støtte. Formålet med møtene har vært å få innblikk i sentrenes arbeid og erfaringer som pådrivere for likestilling mellom kjønnene. Egne møter er avholdt med Likestillingssenteret (Hamar), KUN senter for kunnskap og likestilling (Steigen), Senter for likestilling (Agder) og Reform – Ressurssenter for menn (Oslo). I tillegg har sekretariatet hatt møte med representanten for Komité for kjønnsbalanse i forskning (Kif), som er oppnevnt av Kunnskapsdepartementet.

Partene i arbeidslivet

I mars 2011 hadde utvalget ved utvalgsleder, flere av medlemmene og sekretariatet møte med hovedorganisasjonene i arbeidslivet. På møtet kom det innspill fra partene om deres arbeid med likestilling. Utvalget har også mottatt partenes innspill til høringen av Meld. St. 6 (2010 – 2011) Likestilling for likelønn.

Sekretariatet har i tillegg hatt egne møter med KS. På møtet i april 2011 kom KS med innspill om sitt likestillingsarbeid som arbeidsgiver. Sekretariatet hadde et nytt møte med KS i mai 2011 om KS sitt arbeid knyttet til kommunenes tjenesteyting.

Frivillige organisasjoner

I september 2011 hadde utvalget ved utvalgsleder, et utvalgsmedlem og sekretariatet møte med organisasjoner som arbeider med likestillingsspørsmål. På møtet ble samråd mellom organisasjoner og statlige myndigheter diskutert. Utvalget mottok også skriftlige innspill i etterkant av møtet fra noen av organisasjonene. Sekretariatet hadde også et møte med lederen for Kontaktutvalget mellom innvandrerbefolkningen og myndighetene (KIM) i februar 2011.

Eksterne kartlegginger

Utvalget har innhentet flere eksterne kartlegginger som del av sitt utredningsarbeid:

Kartlegging av kommunalt og regionalt likestillingsarbeid

Utvalget konstaterte ved oppstarten av arbeidet at det ikke fantes noen nyere samlet oversikt over likestillingsarbeid i regi av kommuner og fylkeskommuner. Likestillingssenteret på Hamar fikk i samarbeid med Østlandsforskning i oppdrag fra utvalget å kartlegge om og hvordan det arbeides med likestilling i kommuner og fylkeskommuner. Oppdraget inkluderte også fylkesmannsembetenes likestillingsarbeid, jf. kartleggingsrapporten Vedvarende vikeplikt – En kartlegging av kommunalt og regionalt likestillingsarbeid, (Guldvik mfl. 2011). Utvalget benytter blant annet denne kartleggingen som grunnlag for sine vurderinger av det regionale og kommunale likestillingsarbeidet.

Kartlegging av LDOs klagesaker

I sammenheng med utvalgets vurdering av LDOs mandat og arbeid har LDO, på grunnlag av en nærmere spesifikasjon fra utvalget, gjennomført en kartlegging av egne klagesaker, jf. LDOs rapport LDOs klagesaker 2007-2010 for utvalgte diskrimineringsgrunnlag og områder (2011a). Utvalget benytter blant annet kartleggingen som grunnlag for sine vurderinger av LDO.

Kartlegging av LDOs konvensjonstilsyn

Utvalget har også fått gjennomført en egen kartlegging av ombudets konvensjonstilsyn. Rapporten Kartlegging av Likestillings- og diskrimineringsombudets tilsyn med FNs kvinnediskrimineringskonvensjon og FNs rasediskrimineringskonvensjon,(2011) ble utarbeidet av avdeling for kvinnerett, barnerett, likestillings- og diskrimineringsrett (KVIBALD), Juridisk fakultet, Universitetet i Oslo, ved Anne Hellum og Else McClimans. Utvalget har benyttet denne rapporten som grunnlag for vurderinger når det gjelder behovet for å styrke ombudets konvensjonstilsyn.

Rapporter om likestillingsapparatet i Danmark, Finland og Sverige

Utvalget har innhentet redegjørelser i form av rapporter fra Danmark, Finland og Sverige om virkemiddelapparatet på likestillingsfeltet i disse landene:

• Lige rettigheder – Ligestilling i Danmark (2011), af Ruth Emerek og Martin Bak Jørgensen, CoMID, Aalborg Universitet

• Gender equality and anti-discrimination law, equality bodies, equality planning and cooperation in equality matters in Finland (2011), by Kevät Nousiainen, University of Turku.

• Faktarapport om jämställdhet i Sverige (2011), ved Lenita Freidenvall, Stockholms Universitet.

De nordiske rapportene har gitt et nyttig bakgrunnsbilde for å vurdere den norske strukturen for gjennomføring av likestillingspolitikk.

Andre undersøkelser

Utvalget har gjennomført en egen spørreundersøkelse blant alle departementene for å få informasjon om departementenes arbeid med kjønnslikestilling på egne sektorområder. Spørsmålene omhandlet blant annet forankring og organisering av arbeidet med likestilling, likestillingspolitiske målsettinger, handlingsplaner og meldinger, føringer overfor underliggende virksomheter og behov for veiledning i forbindelse med integrering av likestillingshensyn, jf. utvalgets notat 2011, Notat om arbeid med kjønnslikestilling i departementene.

Bistand fra eksterne eksperter

Utvalget har fått råd og innspill underveis i arbeidet med utredningen fra seniorrådgiver Dag Solumsmoen ved Direktoratet for forvaltning og IKT, i spørsmål som omhandler organisering av statlig forvaltning.

I sammenheng med arbeidet med et effektivt diskrimineringsvern og Likestillings- og diskrimineringsnemndas kompetanse har utvalget fått råd og innspill fra professor Gudrun Holgersen, Universitetet i Bergen (om å legge oppreisningsmyndighet til nemnda) og fra professor Eivind Smith, Universitetet i Oslo (om nemndas myndighet når det gjelder forvaltningsvedtak).