Del 3
Prinsipper for tros- og livssynspolitikken

7 Mulige modeller for statlig tros- og livssynspolitikk

I mandatet for utvalget er det innledningsvis beskrevet at forholdet mellom stat, samfunn, individ, religion og livssyn i stadig sterkere grad er kommet på den politiske dagsordenen i Norge.

Dette kapitlet beskriver ulike hovedsyn på forholdet mellom stat og religion/livssyn.

7.1 Generelt om statsmakt og religion/livssyn

I det følgende gis det noen innledende vurderinger av hva som kjennetegner staten som sammenslutning, og hva som kjennetegner religion/livssyn som interesse.

Staten

Den moderne stat kjennetegnes av å være den høyeste politiske autoritet innenfor et bestemt territorium. Den tyske sosiologen Max Weber (1864–1920) definerte staten som den enhet som har monopol på legitim bruk av makt innenfor et land. Ved hjelp av monopol på politimakt, domstoler og fengsler kan en stat gjennomtvinge at statens innbyggere følger visse regler. Innbyggerne kan tvinges til å betale inn i skatt til statsfellesskapet, og ved mulighet for å etablere vernepliktsordninger kan i siste instans en statsmakt tvinge dets innbyggere til å ofre livet for statsfellesskapet.

Med unntak av anarkismen vil alle politiske ideologer forsvare behovet for en statsmakt. Et viktig verk i utviklingen av synet på staten er Leviathan (1651) av den engelske filosofen Thomas Hobbes (1588–1679). Uten en statsmakt vil tilværelsen bestå av en alles krig mot alle og være «solitary, poor, nasty, brutish, and short». For Hobbes var nærmest enhver statsmakt bedre enn alternativet. Det var ikke behov for begrensninger på utøvelsen av statsmakt. I kontrast til Hobbes stod John Locke (1632–1704), som vektla den enkeltes rettigheter i forhold til statsmakten. Staten kan ikke gis så store fullmakter at det går ut over den enkeltes verdier og rettigheter. Dette liberale grunnsynet inspirerte den amerikanske og franske revolusjonen og har etter hvert utviklet seg til vårt moderne syn på staten. Som et felles syn blant alle partier på det norske Stortinget framholdes i dag at staten må være en rettsstat med begrensninger på form og innhold ved utøvelse av makt, og at den må være demokratisk basert.

Det er ulike syn på hva statens oppgaver bør være, og hvor omfattende ambisjoner staten bør ha. Et liberalistisk syn1 vil vektlegge at staten først og fremst bør sikre privat eiendomsrett og lov og orden, og vil ha mer beskjedne ambisjoner for om staten skal levere fellesgoder og sikre utjevning av levekår. Et konservativt eller sosialdemokratisk syn på staten vil kunne ha noe mer omfattende ambisjoner knyttet til hva staten skal sikre eller frambringe. Dette vil også kunne påvirke synet på forholdet mellom staten og religion/livssyn.

Religion/livssyn

Det kan være hensiktsmessig å definere livssyn slik at religion inngår som en type livssyn. En vil da ha religiøse livssyn og sekulære livssyn. Et livssyn vil bestå av det et menneske mener om de «største» spørsmålene i livet. Et religiøst livssyn vil som oftest innbefatte en tro på en guddommelig makt, mens et sekulært livssyn ikke vil ha en slik oppfatning. Livssyn vil ellers ha oppfatninger om menneskets plass i tilværelsen og en holdning til sentrale etiske spørsmål.

En kan skille livssyn fra politiske ideologier der tilhengere av ideologier vil kunne ha ulike syn på de dypeste spørsmål i tilværelsen. Enkelte ideologier vil imidlertid være så ambisiøse og helhetsorienterte (eksempelvis fascismen og kommunismen), at de vil framstå som livssyn.

Det er videre viktig å skille mellom et livssyn og en interesse. Selv om en kan være brennende engasjert i en interesse, slik som fotball, er det ikke hensiktsmessig å beskrive ens fotballinteresse som ens livssyn.

En annen ofte brukt distinksjon er å gjøre et skille mellom et menneskes kultur og et menneskes religion. En vil da gjerne kunne si at en praksis (for eksempel kjønnslemlestelse) ikke er religiøst begrunnet, men er et resultat at en spesifikk kultur. Det er imidlertid mulig at enkelte religioner er så tett knyttet til en gruppes kultur at det ikke er mulig å gjøre et slikt skille.2

Forholdet mellom statsmakt og religiøse livssyn har variert gjennom historien. Det har til tider vært preget av et gjensidig nytteforhold der statsmakten har sett nytten av å støtte opp under religionen, mens religionen, eller en religiøs retning, har brukt statsmakten til å støtte opp under eget syn. Men forholdet har også medført konflikter. Ofte opp igjennom historien er ens religion noe enkeltmennesker har vært villige til å kjempe for, og ofre tid og innsats for, til tider også på en fanatisk måte. Det har derfor ofte vært et anspent forhold mellom ulike religioner og statsmakten. Det er mange eksempler på kriger som har oppstått mellom ulike religiøse retninger, og forfølgelser av ulike religioner fra statsmaktens side. Mens staten ut fra sin natur krever monopol på maktutøvelse og dermed også kan ha ambisjoner om å regulere innbyggernes livssyn, vil ens religiøse livssyn kunne gi grunnlag og motivasjon for motstand mot slik statlig maktutøvelse. Forholdet mellom religion/livssyn og statsmakt er potensielt konfliktfylt, og det er derfor grunn til å vurdere nøye relasjonen mellom dem.

7.2 Innledning om hovedmodeller

Hovedsyn på forholdet mellom stat og religion kan skilles fra hverandre ut fra forskjellige syn på følgende tre spørsmål:

• Bør staten støtte opp under ulike religioner/livssyn? Støtten kan foregå på ulike måter. Staten kan for eksempel gi økonomisk støtte til livssynssamfunn og kan legge til rette for livssynsmessig tilbud i ulike offentlige institusjoner.

• Bør staten kunne styre/kontrollere livssynssamfunn og innbyggernes livssyn? Her kan det være ulike grader av styring – fra å påby visse livssyn og forby andre livssyn, til bare å gi økonomisk støtte til livssynssamfunn som tilfredsstiller visse samfunnsbestemte krav.

• Bør staten likebehandle alle livssynssamfunn? Hvis staten bare tillater ett livssyn, er dette den mest ekstreme forskjellsbehandling. Noen samfunn vil imidlertid i noen grad kunne «favorisere» ett livssyn, uten å forby øvrig livssyn.

Ulike svar på disse spørsmålene vil gi ulike hovedmodeller for synet på forholdet mellom statsmakt og religion. En kan støtte ingen, ett eller alle livssyn, og en kan styre ingen, ett eller alle livssyn. Enkelte kombinasjoner/modeller vil sjelden finnes. Det må for eksempel antas at det sjelden vil være slik at en stat styrer/kontrollerer livssynssamfunn uten samtidig å støtte slike samfunn.3 Det er i det følgende lagt til grunn fem modeller av praktisk interesse.

Fem ulike hovedmodeller vil bli beskrevet og vurdert

1. Staten støtter ett livssyn og styrer ett livssyn.

2. Staten støtter ingen livssyn og styrer ingen livssyn.

3. Staten støtter alle livssyn, men styrer ingen livssyn.

4. Staten støtter alle livssyn og styrer alle livssyn.

5. Staten støtter alle livssyn og styrer ett livssyn.

Disse hovedmodellene vil begrunne ulike syn på hvordan statens livssynspolitikk bør utformes. Det kan dreie seg om synet på økonomiske støtteordninger, forskjeller i synet på livssyn i offentlige institusjoner og forskjeller i syn på unntak fra generelle regler begrunnet i livssyn.

7.3 Ulike hovedsyn på forholdet mellom stat og religion/livssyn4

Støtte og styring kan i ulike land «doseres» med forskjellig styrke. Selv om politikken i et land i hovedsak kan beskrives som å følge en hovedmodell, vil det ofte være innslag av andre modeller på visse områder i samfunnet. Modellene vil likevel kunne være nyttige som hovedkategoriseringer av ulike former for livssynspolitikk og ved prinsipiell vurdering av ulike argumenter i konkrete saker.

7.3.1 Staten støtter ett livssyn og styrer ett livssyn – en livssynsdikterende stat

En livssynsdikterende modell kan finnes i både en sekulær og en religiøs variant. Et kjennetegn ved et totalitært styresett er at en ønsker å styre også folks tanker og (tros)oppfatninger og ikke bare sikre adferdsmessig underordning.5 Enkelte kommunistiske samfunn med en klar målsetting om å gjennomtvinge et ateistisk livssyn er eksempler på livssynsdiktatur.

I middelalderens Europa var det en vanlig kongedømmeideologi at kongen skulle regjere både stat og kirke (det «sakrale kongedømmet»). Innen den katolske kirke var det på den annen side en oppfatning om at paven, som Guds stedfortreder på jord, skulle være den øverste autoritet også i «timelige» spørsmål. Dette medførte store rivninger mellom konge/keisermakt og pavemakt. Også etter reformasjonen ble stat og religion tett sammenkoblet. I Genève (ca 1550 under Johan Calvin) ble et strengt religiøst basert styre gjennomtvunget. Selv om Martin Luthers utforming av sin «toregimentslære» kunne gi et grunnlag for et skille mellom det åndelige og det timelige styret, ble det i praksis ikke gjort. Ved freden i Augsburg 1555 ble det for store deler av det tyske keiserriket bestemt at de ulike fyrstenes undersåtter skulle følge den tro som fyrsten hadde. Den som ikke ville underlegge seg fyrstens religion, fikk tillatelse til å forlate fyrstedømmet.6 I kapittel 3 beskrives hvordan denne politikken ble gjennomført i Norge.

Det manglende skillet mellom åndelig og verdslig makt kan generelt knyttes til det som kan kalles en førmoderne samfunnsorden der de ulike samfunnsfunksjoner/roller ikke er adskilt, men henger sammen. Det er i slike samfunn heller ikke noe klart begrep om å styre etter lov. Religion og statsmakt flyter over i hverandre, og det finnes ikke noe klart skille mellom religiøs og offentlig lovgivning. Moderne samfunn kjennetegnes ut fra dette perspektivet av en utpreget differensiering. Ut fra dette kunne en si at samfunn der religion og stat vanskelig kan skilles fra hverandre, tilhører fortiden. Men som nevnt kan det også være hensiktsmessig å rubrisere enkelte moderne diktaturer under samme modell.

Begrunnelsen for å gjennomtvinge et bestemt livssyn kan også knyttes til en oppfatning om at det er bra for innbyggerne i en stat å ha et bestemt livssyn. I en kristen teologisk sammenheng og med en oppfatning av at menneskers evige frelse avhenger av ens tro på jorden, er det ikke unaturlig at den tanke framkommer at statens oppgave må være å gjennomtvinge en slik tro. Et slikt syn kan knyttes til kirkefaderen Augustin og kan ha bidratt til den forfølgelse av ulike kjetterbevegelser som oppstod i middelalderen.7

Et livssynsdiktatur der staten har som oppgave å sørge for etterlevelse av en bestemt trosoppfatning, er en uaktuell modell. Den vil være klart i strid med de menneskerettighetskonvensjoner Norge har sluttet seg til. Men modellen har historisk vært viktig. Det er ikke lenge siden sentrale elementer i modellen slik den ble utformet i Norge, ble opphevet, jf. drøftingen i kapittel 3. I deler av verden vil det være konflikter mellom grupper som ønsker å gjennomtvinge religiøst begrunnede lover, og grupper som ønsker å fjerne slike lover som grunnlag for det allmenne lovverket i et land.

7.3.2 Staten støtter ingen livssyn og styrer ingen livssyn – idealet om liberal nøytralitet

Blant annet som en reaksjon på de innskrenkninger i individers frihet som følger av det synet som er drøftet ovenfor, fikk en på 1600–1700-tallet utviklingen av den politiske liberalismen. Erfaringene fra fortidens overtramp er et viktig grunnlag for det synet som kan kalles liberal nøytralitet. Stat og religion må holdes helt adskilt ifølge denne oppfatningen. Statsmakt må ikke brukes til å begunstige et bestemt livssyn.

Det kan være nyttig å beskrive den historiske utviklingen.

John Locke (1632–1704) publiserte i 1689 A Letter Concerning Toleration, som argumenterte for at staten ikke burde gjennomtvinge ett spesielt religiøst syn. Statlige myndigheter kan ikke på troverdig vis vurdere sannhetsinnholdet i religiøse trossetninger. Og selv om en stat kunne vurdere sannhetsinnholdet, kan en ikke ved bruk av makt tvinge folk til å tro. Å tvinge gjennom religiøs enhet ville føre til mer sosial uro enn om en tillot ulike religiøse syn.8

Det første tillegget til den amerikanske grunnloven, godkjent i 1791, inneholder formuleringen «Congress shall make no law respecting an establishment of religion, or prohibiting the free exercise thereof». I et brev fra Thomas Jefferson (USAs tredje president) fra 1802 utlegges dette til å bygge «a wall of separation between Church & State» (Jefferson 1802). En annen av «the Founding Fathers», James Madison, mente at «religion & Govt. will both exist in greater purity, the less they are mixed together. … Religion flourishes in greater purity, without the aid of Govt.» (Madison 1822).

Innen liberal politisk filosofi utviklet det seg også en prinsipiell oppfatning av hva statsmakt kan brukes til. John Stuart Mill (1806–1873) gav ut sitt hovedverk On Liberty i 1859.

Hensikten med boka er å forsvare

one very simple principle, … that the sole end for which mankind are warranted, individually or collectively, in interfering with the liberty of action of any of their number, is self-protection. That the only purpose for which power can be rightfully exercised over any member of a civilized community, against his will, is to prevent harm to others. His own good, either physical or moral, is not sufficient warrant. (Mill 1984 [1859]: 78).

Hensynet til for eksempel å opprettholde god moral er altså ikke et tilstrekkelig grunnlag for lovgivning. Prinsippet gir grunnlag for å avvise aktuelle lover i Mills samtid (dvs. ca 1860) – at muslimske land forbød alle i landet å spise svinekjøtt, at Spania forbød andre trosoppfatninger enn den katolske kirke, og at enkelte religiøse grupperinger ville forby underholdningsmusikk (Mill 1984 [1859]: 154–156).

John Rawls (1921–2002) har gitt flere viktige bidrag til utviklingen av moderne rettferdighetsteori. I en situasjon der det er ulike oppfatninger av det gode liv (for eksempel ulike religiøse livssyn), må statsmakten være nøytral overfor disse ulike livssynene. Representanter for ulike rimelige livssyn kan være enige om hvilke prinsipper som bør gjelde for samhandling mellom dem. En vil være enige om demokratiske prosedyrer og å sikre ulike rettigheter så som samvittighetsfrihet. Den enkelte kan ha ulike grunnsyn i bunn, men sammen kan en likevel bli enige om felles samhandlingsprinsipper (for nærmere drøfting, se kapittel 11.1).

Ut fra en amerikansk kontekst er idealet om at staten skal være nøytral overfor ulike livssyn også koblet sammen med at staten ikke skal støtte noen livssyn. Religionshistorikeren Torkel Brekke har i pamfletten Frihet og religion (2010) argumentert for at den norske statskirken bør avvikles, og at staten bør være nøytral overfor ulike livssyn. Ifølge Brekke vil avvikling av statsstøtte til tro og livssyn ut fra erfaringer fra USA føre til større ansvarsfølelse og sterkere engasjement (Brekke 2010: 72).9

Idealet om statlig likebehandling av ulike livssyn og kritikken av ordninger som begunstiger ett livssyn / én konfesjon er en naturlig reaksjon på det livssynsmonopolet og autoritære inngrep i folks liv som en godt inn i moderne tid har hatt i vestlige samfunn på dette feltet. Men en kan mene at en så skarp vektlegging av nøytraliteten som en eksempelvis finner i USA og Frankrike, lar pendelen svinge for langt tilbake.

Det kan være viktige verdier som realiseres gjennom menneskers religiøse og livssynsmessige utvikling, og som det ikke er urimelig å kunne støtte med offentlige midler. Likebehandling er ikke uforenlig med statlig tilrettelegging og støtte.

7.3.3 Staten støtter alle livssyn, men styrer ingen livssyn. Livssynsmangfold som verdi i seg selv

Et viktig moderne statsideal er oppfatningen om at staten aktivt skal støtte opp om ulike kulturer innen et samfunn. Opp til vår tid har et ideal om nasjonsbygging preget de aller fleste vestlige samfunn.10 Det gav seg for eksempel utslag i den norske stats assimileringspolitikk overfor samene i Norge helt opp til vår tid. Nasjonsbyggingsidealet innebar at staten burde bygge en enhetskultur med felles verdier og i noen tilfeller også felles religion. I de siste 30–50 år har en, både innen ulike land og i utviklingen av internasjonale konvensjoner, gått vekk fra idealet om å bygge en homogen kultur og vektlagt at en bør støtte opp om og sikre ulike etniske/religiøse kulturtrekk.11 Ut fra erkjennelsen av at ulike grupper har særegne kulturelle kjennetegn som ikke nødvendigvis bør behandles likt i et samfunn, har det blitt tatt til orde for å styrke grupperettigheter. Personer i slike grupper blir del av det politiske fellesskapet, ikke bare som individer, men også som medlem av en gruppe. En betegnelse på en slik politikk er multikulturalistisk politikk. Grupperettighet kan være i form av «interne restriksjoner», der gruppen kan begrense handlingsrommet til gruppens medlemmer, og «ekstern beskyttelse»12 der gruppen oppnår beskyttelse mot beslutninger fra det politiske storsamfunnet. Interne restriksjoner kan innebære at enkeltindivider mister viktige individuelle rettigheter, noe som er grunnlaget for mye kritikk av multikulturalismen.13 Ut fra et liberalt grunnsyn kan en være skeptisk til å la grupperettigheter også innbefatte restriksjoner på de enkelte gruppemedlemmers handlingsrom (Kymlicka 2002: 342). Men en kan likevel mene at å støtte grunnlaget for ulike gruppers kulturelle utfoldelse kan være både rettferdig og hensiktsmessig.

Multikulturalisme som modell for en livssynspolitikk vil kunne innebære å støtte opp under et mangfold av ulike livssynsmessige uttrykk og ikke legge opp til å styre de ulike tros- og livssynsgruppene. Dette mangfoldet har verdi i seg selv, og støtten bør ikke instrumentaliseres for å oppnå andre samfunnsmessige mål.

Anvendt på forholdet mellom staten og ulike religiøse samfunn / livssynssamfunn kan en ut fra et multikulturelt ideal gjøre dette på tre måter.14

• Utvidelse: Hvis majoritetskulturen/religionen støttes med offentlige midler, bør også minoritetskulturer/religioner støttes tilsvarende. I et samfunn med statskirke bør derfor også andre livssynssamfunn få tilsvarende offentlig støtte. Hvis statsreligionen har offentlig finansiert presteutdannelse og offentlige finansierte sykehusprester/fengselsprester/studentprester/feltprester, bør også staten legge til rette for etablering av tilsvarende ordninger for minoritetslivssyn.

• Unntak: Hvis det utarbeides generelle regler som alle innbyggere skal rette seg etter, bør en kunne gi livssynsbaserte unntak. Som eksempel på et slikt unntak kan nevnes at en i England i 1976 kort tid etter at en innførte et generelt påbud om bruk av motorsykkelhjelm, innførte unntak for sikher som ønsket å bruke turban.

• Autonomi: Idealet her vil innebære at det etableres avgrensede områder for kollektiv selvregulering, med utgangspunkt i religiøs tilhørighet. Regulering av ansettelsesregler og eventuell regulering av familieforhold overlates til det enkelte samfunn. Synet kan altså innebære en aksept for grader av rettslig pluralisme/parallelle rettssystem, jf. drøftingen i kapittel 12.15

Den kanadiske filosofen Will Kymlicka har preget den akademiske debatten om multikulturalisme i de senere år. Sentralt står hans bok Multicultural Citizenship. A Liberal Theory and Minority Rights fra 1995. Med utgangspunkt i et liberalt grunnsyn16 forsvarer han betydningen av å kunne ha medlemskap i ens egen kultur for å kunne foreta meningsfulle individuelle valg som kan støtte opp under ens selvidentitet (Kymlicka 1995: 105).

Det kan se ut som om det multikulturelle idealet står noe svakere på livssynsfeltet i Norge enn i enkelte andre land, for eksempel England og Canada. Avvisningen av bruk av hijab i politiet kan for eksempel tolkes slik. Men samtidig representerer støtten til tros- og livssynssamfunn et eksempel på en ordning som faller inn under det multikulturelle idealet om å styrke gruppers mulighet for å bevare sine verdier. Det er en viktig innsikt at mennesker formes av sin kulturelle bakgrunn, og at muligheten for et meningsfullt liv kan avhenge av en trygg kulturell identitet. Hvorvidt dette bør gi seg uttrykk i at samfunnet lager unntaksregler knyttet til ulike livssyn og tillater utstrakt «indre selvstyre», noe som, avhengig av utforming, kan føre til begrensninger på medlemmenes friheter, er en krevende debatt som det er naturlig å vurdere med utgangspunkt i konkrete problemstillinger. Utvalget kommer tilbake til disse spørsmålene, særlig i kapittel 20.

Et viktig aspekt ved det multikulturelle idealet er å støtte de ulike livssynssamfunnene uten å forsøke å styre livssynene. Et forhold som bør vektlegges, er om det multikulturelle idealet står i fare for å befeste majoritetssyn innen de ulike minoritetene på bekostning av minoriteter innen minoritetene. Den neste hovedmodellen legger vekt på å støtte ulike livssynssamfunn, men vil ha mindre forbehold når det gjelder styring av samfunnene.

7.3.4 Staten støtter alle livssyn og styrer (lett) alle livssyn – livssyn som et velferdsgode

Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet har fått gjennomført en såkalt innbyggerundersøkelse om folks oppfatninger av ulike statlige og kommunale virksomheter. Den norske kirke er den statlige virksomheten som får høyest samlet brukertilfredshet (Direktoratet for forvaltning og IKT 2010).17 Ut fra denne hovedmodellen for forholdet mellom stat og religion/livssyn, tar en som utgangspunkt at staten bør støtte tjenester som folk vil ha, som realiserer viktige verdier (som fellesskap og tilhørighet), og som det er hensiktsmessig at offentlige myndigheter bidrar til å framskaffe. Modellen kan begrunnes på ulike måter, både ut fra en oppfatning om at religion og livssyn bidrar til å realisere viktige verdier og derfor bør støttes, og ut fra en oppfatning om at religioner potensielt sett er grobunn for konflikt og derfor må kontrolleres. Siden religion/livssyn vurderes ut fra effekt på andre verdier (en instrumentell tilnærming), vil støtten utformes slik at de ønskede resultatene oppnås. Det begrunner at støtten kan ha styringselementer. Omfanget av støtte og hensiktsmessigheten av støtte vil i noen grad kunne følge synet på hvor omfattende staten/velferdsstaten bør være.

Et uttrykk for et generelt støttende syn finnes i stortingsmeldingen om staten og Den norske kirke, som blant annet sier at

statens aktivt støttende tros- og livssynspolitikk i dag prinsipielt ikke hviler på statskirkeordningen, men på at staten anerkjenner tro og livssyn som et fellesgode i samfunnet… [D]et [er] et hovedmål at staten skal legge til rette for og bidra til tros- og livssynsmangfoldet i samfunnet, og at staten også, økonomisk og på andre måter, aktivt skal støtte opp om tros- og livssynssamfunnene og deres virksomhet. Et tros- og livssynsmessig mangfold beriker samfunnet og stiller det overfor nye utfordringer. Tro, religion og livssyn er positive verdier for den enkelte og for samfunnet og kan binde sammen og skape fellesskap i et pluralistisk samfunn. Selv om tro, religion og livssyn kan være kilder til konflikt, skaper de også tilhørighet og har samfunnsmessig betydning som verdiformidlere og tradisjonsbærere. Det er viktig at det blir lagt til rette for gode praktiske løsninger som ivaretar borgernes ulike behov, blant annet i viktige faser i livet, sorg og høytid. (St. meld. nr. 17 (2007–2008): 18).

I det følgende utdypes enkelte av disse momentene:

Religion og livssyn som et fellesgode: En hovedbegrunnelse for statens virksomhet generelt er at staten kan bidra til å realisere bedre løsninger enn det som markedet i seg selv vil frambringe. To viktige former for såkalt markedssvikt er manglende produksjon av fellesgoder/kollektive goder, og at markedet ikke tar hensyn til eksterne effekter ved produksjonen. Et kollektivt gode kjennetegnes av at det er et «ikke-rivaliserende forbruk», dvs. at forbruksmulighetene ikke påvirkes av at mange bruker godet. I tillegg er det krav om «ikke-ekskluderbarhet».18 Tjenester med slike kjennetegn vil være vanskelig å etablere i et marked der en er avhengig av at de personer som ikke kjøper tjenesten, heller ikke får tilgang til tjenesten. Hvis de ikke kan hindres, oppstår det et gratispassasjerproblem. Dette kan begrunne offentlig finansiering av tjenesten.

Kan religiøs virksomhet beskrives som kollektive goder i den tekniske forstand som det er redegjort for ovenfor?19 To rapporter som fungerte som underlag for Gjønnes-utvalget, drøfter dette (Dalen, Moen og Riis 2004; Hylland 2006). Dalen m.fl. argumenterer for at store deler av den kirkelige aktiviteten kan ha karakter av et fellesgode. Dette knyttes til at det ikke er rivaliserende forbruk i Den norske kirke – i og med at deltakelsen ved gudstjenestene er lav.20 Begge rapportene viser til at det vil kunne bli produsert for lite av et fellesgode i et marked. Hylland (2006: 25) viser til at når det gjelder fellesgoder er det mulig å være gratispassasjer, noe som kan begrunne offentlig støtte.21 Det er imidlertid vanskelig å se at dette er en dekkende beskrivelse av muligheten for å tilveiebringe religiøse tilbud uten å måtte basere dem på offentlig støtte. Det finnes faktisk et omfattende livssynstilbud også i samfunn (som USA) der staten ikke støtter slike tilbud. Muligheten for at enkelte vil være gratispassasjerer ødelegger ikke muligheten for privat finansiering.22 Det er i mange religiøse samfunn betydelig vilje hos medlemmene til frivillig å bidra til å finansiere menighetens virksomhet. 23

Et beslektet innslag av markedssvikt er forekomsten av såkalte eksternaliteter ved produksjonen av et gode. Dette er kostnader eller nytte som en ikke får tatt hensyn til ved en markedstransaksjon. Forurensing er en negativ eksternalitet som begrunner statlige tiltak i form av avgifter og reguleringer. Utdannelse kan gi positive eksternaliteter (dvs. gevinst for andre enn produsenten og mottakeren av tjenesten) som kan begrunne offentlig finansiering. Tilhengere av å støtte livssynstilbud vil kunne hevde at livssynstilbud gir positive eksternaliteter. Et mangfold av livssynstilbud kan skape samhold og fellesskap i hele samfunnet, jf. sitatet fra stortingsmeldingen ovenfor.24

En kan i forlengelsen av disse argumentene argumentere for at siden religion og livssyn er så viktig for mennesker i et samfunn, er det viktig å sikre alle lik tilgang til livssynstjenester. Ut fra et grunnsyn om at staten bør ha en aktiv rolle i produksjon og fordeling av velferd i samfunnet, vil en kunne mene at livssynstilbudet bør sikres gjennom en sterk offentlig finansiering.

Styringsargumenter: Et argument for offentlig støtte til trossamfunn kan være ønsket om å styre og kontrollere utviklingen innen samfunnet. Et argument for fortsatt statskirke i Norge er for noen at den styringen som skjer via politiske myndigheter, bidrar til en mer liberal og tolerant kirke. Som en begrunnelse for å slutte seg til flertallet i Gjønnes-utvalget sier Helge Kolstad (Ap, Østfold) blant annet følgende:

Vi som fortsatt kan være urolige for at en helt selvstyrt kirke skal bli smalere og mindre inkluderende, kan finne en viss trøst i at den likevel blir lovregulert, og at finansieringen hovedsakelig forblir offentlig, med de styringsmuligheter dette gir. (NOU 2006: 2: 177f).

Livssynsorganisasjoner er viktige arenaer for menneskelig samhandling. Det er derfor for mange viktig at verdier og idealer som demokrati, likestilling og likeverd også bør prege livssynsorganisasjoner. Hvis en vurderer at slike verdier ikke blir ivaretatt godt nok innen slike organisasjoner, bør en, ut fra denne modellen, prøve å styre organisasjonene i en slik retning. Dette kan f.eks. gjøres ved å stille krav ved tildeling av økonomiske støtte.

Hvis en på den annen side legger til grunn at religioner og livssyn ikke nødvendigvis er positive samfunnsfaktorer, men mulige kilder for konflikt, kan også offentlig støtte være hensiktsmessig fordi støtteordninger gir grunnlag for kontrolltiltak.

Det kan virke rimelig at offentlige myndigheter i et utbygd velferdssamfunn støtter opp om tjenester som folk både ønsker og oppfatter som viktige. En begrunnelse for å gi støtte til livssynssamfunn kan også være at den i noen grad kan sammenliknes med å gi støtte til kulturaktivitet. Å knytte begrunnelsen for støtte til at religion og livssyn er viktig for samhold og konfliktdempning vil imidlertid være avhengig av hvordan religion og livssyn faktisk virker inn på samhold og konflikter, og om livssynsorganisasjoner er avhengige av offentlig støtte.

Siden hovedpremisset for denne modellen er at religion/livssyn er viktige for å realisere visse viktige verdier (som fellesskap, velferd, demokrati og likestilling) i samfunnet, vil modellen kunne innebære et manglende syn for religion og livssyns egenverdi. Livssynspolitikken blir i noen grad instrumentelt begrunnet. Hvis spesifikke livssynsutrykk ikke realiserer de ønskede verdiene, kan modellen også åpne for en styring av tros- og livssynssamfunn som mange vil mene svekker verdien av religionsfrihet.

7.3.5 Staten støtter alle livssyn og styrer (og favoriserer) ett livssyn – kulturarvidealet

Idealet om den liberale, nøytrale stat (modell 2) har blitt møtt med kritikk om at staten bør kunne ha en felles oppfatning om det gode og omfelles verdier som er noe mer enn en «tynn enighet» om felles rettferdighetsprinsipper for samhandling. Et samfunn må kunne beskytte «sin måte å leve på». En hovedkritikk av John Rawls kom i form av det som kalles kommunitaristisk politisk filosofi, representert med f.eks. Charles Taylor, Michael Sandel og Alasdair MacIntyre.25

Viktige elementer i forsvaret for statskirkeordningen kan knyttes til denne kommunitaristiske tradisjonen. Statskirken representerer for noen en felles verdigrunn og kan uttrykke et ønske om å beholde den religionsformen som har preget Norge de siste 1000 år. Denne religionsformen er en del av vår tradisjon og kulturarv og kan begrunne fortsatt særbehandling av Den norske kirke. Ut fra slik tankegang vil en kunne hevde at en enhetlig og favorisert majoritetskirke kan skape et «samfunnslim» som holder det norske samfunnet sammen.

Et tydelig uttrykk for motstand mot at staten skal være nøytral overfor ulike livssyn finnes for eksempel i en høringsuttalelse til stat–kirke-utredningen fra Høre sokneråd i Hamar bispedømme.

Kristendommen har vært av de viktigste grunnleggende elementer som den norske statsdannelsen har vært bygd på siden 1100-tallet. Det er kristendommen som er bakgrunnen for den verdiforankringen som det norske samfunn har hatt i århundrer. Den norske kirke, slik den fremstår i dag, er den naturlige videreutvikling av dette. Soknerådet finner det uaktuelt å kaste vrak på denne tradisjonen ved at den norske stat heretter skal stille seg nøytral i religiøse spørsmål. Et samfunn som det norske bør ha en bevisst religiøs og verdimessig forankring, og dette bør komme til uttrykk i lovverket. Soknerådet mener derfor at vår 1000-årige tradisjon bør fortsette, ved at Den norske kirke får en lovmessig status som er annerledes enn de øvrige trossamfunn. Dette er spesielt viktig i vårt nåværende sekulariserte samfunn. (Høre sokneråd 2006: 1).

Høringsuttalelsen til stat–kirke-utredningen fra Det teologiske fakultetet gir også argumenter for en fortsatt statskirkeordning.

Det forhold at statskirken har vært og fortsatt er folkets viktigste premissleverandør til religiøs identitet og praksis, er en saklig grunn for at Den norske kirke, uavhengig av hvordan dens forhold til staten organiseres, fortsatt vil fremstå som tilgodesett i det offentlige Norge. – Dette vil særlig gjelde ved markering av høytider, helligdager og særskilte nasjonale fest- og merkedager. I betydelig grad må Den norske kirke gå inn i denne rolle med bevissthet om å være representativ, først og fremst for andre kristne kirker og tradisjoner, men også for andre religioner og verdibaserte livssyn. Fakultetet ønsker å tydeliggjøre at dette ikke er å særbehandle Den norske kirke på usaklig grunnlag, snarere er grunnlaget her saklig. En slik særstilling kommer derfor ikke i konflikt med prinsippene og tros- og livssynsfrihet. (Det teologiske fakultetet 2006: 2).

Kravet om likebehandling av trossamfunn i menneskerettighetskonvensjonene blir altså møtt med argumentet om at det kan være saklig å forskjellsbehandle i visse tilfeller. En vil naturlig også kunne argumentere for at det er innenfor staters menneskerettslige skjønnsrom («margin of appreciation») å tillate et flertall i et demokrati å begunstige det kulturelle hoveduttrykk i et samfunn, så lenge en sikrer et minstemål av mulighet for livssynsfrihet for alle.

Religiøs tilhørighet og identitet kan være dyptfølt hos folk, noe som tilsier varsomhet når det gjelder raske endringer i ordninger som opprettholder slik identitet. Et syn som ønsker å beholde en tett og privilegert kobling mellom staten og Den norske kirke for å vedlikeholde en nasjonal kulturarv kan, avhengig av konkret utforming, imidlertid kunne komme i konflikt med et menneskerettsideal om ikke-diskriminering av ulike livssynsuttrykk. Ut fra et integreringsperspektiv kan det i et i økende grad mangfoldspreget samfunn videre oppfattes som uheldig å koble sammen «det norske» med en spesifikk religiøs tradisjon, særlig i et samtidig og framtidig perspektiv. I et pluralistisk samfunn vil det kunne oppfattes som problematisk å gi en bestemt religiøs tradisjon en foretrukket rolle som «samfunnslim». Det kan i stedet være behov for å understreke de bærende fellesverdienes allmenne karakter og vise til at de kan begrunnes ulikt ut fra ulike livssyn. De grunnleggende verdiene bør favne alle religioner og livssyn i et samfunn (Brekke 2010: 27).

7.4 Konsekvenser av ulike hovedsyn på livssyn i offentlige institusjoner og livssynsbaserte særregler

Modellene vil, i tillegg til å ha konsekvenser for direkte økonomisk støtte, kunne ha viktige implikasjoner for hvordan en vil stille seg til religioner og livssyn i offentlige institusjoner, og hvorvidt generell lovgivning skal kunne gi unntak ut fra hensyn til religioner/livssyn. Selv om det kan være ulike synspunkter og nyanser innen de ulike modellene, kan følgende tabell illustrere hvordan de ulike hovedmodellene vil gruppere seg i synet på disse spørsmålene.

7.5 Utvalgets hovedvurdering

Utvalget vil understreke den positive historiske utvikling i retning av en større grad av offentlig likebehandling av tros- og livssyn i Norge. Det er ikke lenger slik at staten forventer eller med makt avkrever en evangelisk-luthersk tro av sine innbyggere, slik tilfellet var i tidligere tider. Dette har vært en lang historisk utvikling der diskriminerende uttrykk for den livssynsdikterende stat langsomt har blitt fjernet. Et uttrykk for denne utviklingen er at offentlige stillinger i dag er åpnet for mennesker av alle tros- og livssyn. En annen viktig utvikling er at politiske vedtak etter hvert ikke kunne begrunnes ut fra at de følger av innholdet i en bestemt tro. Premissene for det en forventer oppslutning om fra alle borgere, må prinsipielt kunne deles av mennesker med ulike livssyn.

Dette er positive trekk ved et klarere skille mellom statsmakt og religion. Samtidig er utvalget av den oppfatning at en slik positiv og naturlig utvikling i en demokratisk rettsstat ikke krever at religion og livssyn bør utelukkes eller begrenses i den offentlige sfære, eller, langt mindre, i den enkeltes mulighet for fri livsutfoldelse. Tvert imot vil utvalget understreke den allment positive verdi tro og livssyn kan ha, for den enkelte og for samfunnet, i sin mangfoldighet og frihet.

Utvalget vil i kapittel 9 vurdere hvorvidt staten bør føre en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk.

Utvalget vil i utgangspunktet legge stor vekt på tros- og livssynssamfunnenes indre frihet, også når det gjelder om staten bør stille krav som betingelse for støtte. Men utvalget mener det kan og bør settes visse krav som vilkår for støtte, særlig knyttet til sikring av barns rettigheter og tros- og livssynssamfunnenes tilknytningspunkter overfor resten av samfunnet. Dette utdypes i kapittel 23. Utvalget vektlegger altså verdien av et mangfoldig samfunn, jf. modell 3, samtidig som det bør kunne legges et minimum av føringer for å sikre viktige menneskerettigheter, jf. modell 4. Samtidig er det problematiske aspekter ved en for stor grad av instrumentalisering av innretningen av støtten.

Kirkeforliket fra 2008 innebærer en fortsatt spesiell stilling for Den norske kirke, ved en egen sikring i Grunnloven og ved en fortsatt egen lov for Den norske kirke. Kirkeforliket representerer slik utvalget ser det, en variant av modell 5 som innebærer en særbehandling av ett bestemt livssynsuttrykk, Den norske kirke. Utvalget har ikke hatt som mandat å vurdere kirkeforliket og dets framtid etter stortingsperiodens utløp i 2013. Men utvalget vil fremme konkrete forslag knyttet til å utvikle offentlige institusjoner slik at de sikrer en mer likeverdig behandling av ulike tros- og livssynsbehov. Ulike tros- og livssynssamfunn bør over tid få en mer likeverdig plass i samfunnet. Utvalget utdyper i et eget tillegg til del III i kapittel 10 sine synspunkter på en framtidig tros- og livssynspolitikk.

8 De internasjonale menneskerettighetene – et vern om tros- og livssynsfrihet

8.1 Innledning

Tros- og livssynsfriheten har sin mest sentrale beskyttelse i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen fra 1950 (EMK), artikkel 9:

Art. 9. Tanke-, samvittighets- og religionsfrihet,

1. Enhver har rett til tankefrihet, samvittighetsfrihet og religionsfrihet; denne rett omfatter frihet til å skifte sin religion eller overbevisning, og frihet til enten alene eller sammen med andre og såvel offentlig som privat å gi uttrykk for sin religion eller overbevisning, ved tilbedelse, undervisning, praksis og etterlevelse.

2. Frihet til å gi uttrykk for sin religion eller overbevisning skal bare bli undergitt slike begrensninger som er foreskrevet ved lov og er nødvendige i et demokratisk samfunn av hensyn til den offentlige trygghet, for å beskytte den offentlige orden, helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.

Bestemmelsen gir rett til å praktisere en hvilken som helst religion, både alene og sammen med andre. Dette omfatter ikke bare gamle tradisjonelle religioner, men også nye religioner og trosretninger. Videre beskyttes retten til ikke å ha en tro, til å konvertere og til å ha ikke-religiøse overbevisninger, som for eksempel pasifisme. Se nærmere beskrivelse av hvilke tankesett som omfattes i punkt 8.2.

I sin første dom knyttet til artikkel 9 understreket Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) tros- og livssynsfrihetens betydning:

As enshrined in Article 9 (art. 9), freedom of thought, conscience and religion is one of the foundations of a «democratic society» within the meaning of the Convention. It is, in its religious dimension, one of the most vital elements that go to make up the identity of believers and their conception of life, but it is also a precious asset for atheists, agnostics, sceptics and the unconcerned. The pluralism indissociable from a democratic society, which has been dearly won over the centuries, depends on it. (EMD 1993).

Artikkel 9 gjelder for Europa og noen tilgrensende land. På verdensbasis har religionsfriheten i hovedsak den samme beskyttelsen i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 18. På enkelte punkter har imidlertid artikkel 18 en annen eller mer detaljert ordlyd enn EMK artikkel 9:

Art. 18.

1. Enhver skal ha rett til tankefrihet, samvittighetsfrihet og religionsfrihet. Denne rett skal omfatte frihet til å bekjenne seg til eller anta en religion eller tro etter eget valg, og frihet til alene eller sammen med andre, offentlige eller private, å utøve sin religion eller tro gjennom gudstjeneste, iakttagelse av religiøse skikker, andaktsøvelser og undervisning.

2. Ingen må utsettes for tvang som vil kunne innskrenke hans frihet til å bekjenne seg til eller å anta en religion eller tro etter eget valg.

3. Friheten til å utøve en religion eller tro skal ikke være gjenstand for andre begrensninger enn slike som er foreskrevet i lov og som er nødvendig for å beskytte den offentlige sikkerhet, orden, helse eller moral, eller andres grunnleggende rettigheter og friheter.

4. Konvensjonspartene forplikter seg til å respektere foreldres, og i tilfelle vergers, frihet til å sørge for sine barns religiøse og moralske oppdragelse i samsvar med deres egen overbevisning.26

Det er viktig å merke seg at tros- og livssynsfriheten er gitt som en individuell rettighet til alle mennesker. Staten må respektere tros- og livssynsfriheten til alle som befinner seg i landet, uansett status eller andre forutsetninger. Tros- og livssynsfriheten gjelder således også for barn, for innsatte i fengsler, pasienter og klienter i helse- og omsorgsinstitusjoner og Forsvarets personell, samt for asylsøkere og personer uten lovlig opphold.

Når sentrale samfunnsinteresser eller andres rettigheter står på spill, kan imidlertid staten begrense den enkeltes praktisering av tro og livssyn. Vilkårene for slike begrensninger står i EMK artikkel 9 nr. 2 og SP artikkel 18 nr. 3. Se punkt 8.3.

Selv om tro og livssyn først og fremst finner sitt vern i EMK artikkel 9 og SP artikkel 18, finnes det også andre konvensjonsbestemmelser som er viktige for tros- og livssynsfriheten. For eksempel har barn en egen beskyttelse i FNs barnekonvensjon, se punkt 8.6. Videre kan diskrimineringsvernet, retten til privatliv, ytringsfriheten og foreningsfriheten være viktig for praktisering av tro og livssyn.

Tros- og livssynsfriheten kan komme i konflikt med andre menneskerettigheter, for eksempel kvinners særlige rettigheter etter FNs kvinnekonvensjon og diskrimineringsvernet for kvinner og homofile i SP artikkel 26 og EMK artikkel 14. Se nærmere omtale i punkt 8.7.

Menneskerettighetene er gitt en særskilt status i norsk lovgivning. For det første er menneskerettighetenes betydning understreket i Grunnloven § 110c. Videre er de mest sentrale menneskerettighetskonvensjonene vedtatt som norsk lov i menneskerettsloven.27 Konvensjonene er også gitt en særskilt vekt i forhold til annen lovgivning.

8.2 Religion og overbevisning. Hvilke tankesett og handlinger er beskyttet etter konvensjonene?

EMK artikkel 9 og SP artikkel 18 dekker et vidt spekter av overbevisninger og filosofier, og omfatter både religiøs tro og sekulære livssyn. Bestemmelsene gir den enkelte rett til å tenke og tro som en vil. Videre er overbevisninger i sin natur subjektive. Dette gjør det vanskelig å sette for mange grenser for hva som kan regnes som religion eller overbevisning etter de to konvensjonsbestemmelsene.

Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) har likevel satt noen grenser for hvilke oppfatninger eller meninger som beskyttes av artikkel 9. I saken Cosans og Campbell (EMD 1982) mente domstolen at foreldres syn på fysisk avstraffelse i skolen falt inn under begrepet filosofisk overbevisning i EMK første tilleggsprotokoll artikkel 2. Selv om denne bestemmelsen kun gjelder utdanning, kom domstolen også med en generell uttalelse knyttet til tros- og livssynsfriheten i artikkel 9:

In its ordinary meaning the word «convictions», taken on its own, is not synonymous with the words «opinions» and «ideas», such as are utilised in Article 10 (art. 10) of the Convention, which guarantees freedom of expression; it is more akin to the term «beliefs» (in the French text: «convictions») appearing in Article 9 (art. 9) – which guarantees freedom of thought, conscience and religion – and denotes views that attain a certain level of cogency, seriousness, cohesion and importance. (EMD 1982).

Beskyttelsen etter artikkel 9 er således begrenset til oppfatninger med et visst alvor, viktighet, sammenheng og styrke. Det er ikke nok å ha en idealistisk målsetting, for eksempel om å gi gratis rettshjelp til innsatte i fengsel eller annen humanitær bistand.

Eksempler fra EMDs praksis viser at artikkel 9 beskytter både gamle og veletablerte religioner og relativt nye religioner som Jehovas vitner og scientologene, samt overbevisninger som veganisme og pasifisme. Fordi konvensjonen dekker både religiøse og andre overbevisninger, har det ikke vært nødvendig for domstolen å gi en definisjon av begrepet religion.

Konvensjonene beskytter i utgangspunktet handlinger som er et direkte uttrykk for overbevisningen (FNs høykommissær for menneskerettigheter 1993). Dette omfatter blant annet tilbedelse gjennom ritualer og seremonier, framvisning av symboler, bæring av religiøse plagg og overholdelse av religiøse plikter knyttet til mat eller helligdager, samt militærnekting (EMD 2011a). Videre beskyttes retten til å etablere religiøse skoler og retten til å søke å spre sin tro eller overbevisning til andre, så lenge dette ikke innebærer utilbørlig press eller utilbørlige metoder.28 I uttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling av 5. juni 2000 legges til grunn at bønnerop og klokkeringing fra kirker omfattes av EMK art. 9 og SP art. 18 (Justis- og politidepartementet 2000).

Tros- og livssynsfriheten omfatter også retten til å danne trossamfunn og beskytter trossamfunnenes indre religiøse liv. Valg av religiøse ledere og lærere (prester, imamer mv.), fastsettelse av samfunnets lære og religiøse ritualer og religionsundervisningen har en sterk beskyttelse mot innblanding fra statens side.

Konvensjonene dekker imidlertid ikke enhver handling som er motivert eller påvirket av overbevisningen. Handlingen må være et uttrykk for den aktuelle overbevisningen. I saken Arrowsmith (EMD 1978a) fant EMD at utdeling av løpesedler til soldater med oppfordring til ikke å tjenestegjøre i Nord-Irland ikke var et uttrykk for pasifistisk overbevisning. Handlingen var derfor ikke vernet av artikkel 9. På den annen side ville offentlige erklæringer med generelle oppfordringer til ikkevold være vernet.

En slik sondring ligger svært nær en overprøving av hvilke handlinger som kan regnes om uttrykk for den enkelte religion eller overbevisning, og om handlingen er påkrevd eller ikke. Kritikere har påpekt at domstolen i liten grad har forutsetninger for å vurdere slike teologiske problemstillinger (Kilkelly 2009).

Tros- og livssynsfriheten har også begrenset virkning i arbeidslivet og settes normalt til side av arbeidstakers plikter etter arbeidsavtalen. EMD har blant annet avvist arbeidstakeres krav om fri fra arbeidet for å overholde religiøse plikter. Aktuelle saker har handlet om en kristen arbeidstaker som nektet å arbeide på søndager, og om en muslimsk arbeidstaker som ønsket en utvidet lunsjpause på fredager slik at han kunne delta i fredagsbønnen i moskeen (EMD 1981 og EMD 1997a). Her er EMDs synsvinkel at så lenge arbeidstakeren har frihet til å si opp, har han eller hun også sin tros- og livssynsfrihet i behold.

Begrensninger i hvilke handlinger som beskyttes av konvensjonen, illustreres også av saken Cha’are Shalom Ve Tsedek (EMD 2000a). Frankrike hadde nektet en jødisk organisasjon å utføre en bestemt type religiøs slakt. EMD godtok forbudet under henvisning til at organisasjonens medlemmer kunne få tak i akseptabelt kjøtt på annen måte. Selv om domstolen regnet rituelle slaktemetoder som beskyttet av konvensjonen, innebar ikke dette en rett til selv å få utføre slaktingen.

8.3 Statens plikter og adgangen til å begrense tros- og livssynsfriheten

Menneskerettighetene gjelder i forhold til staten, ikke overfor andre mennesker. Privatpersoner eller private organisasjoner – for eksempel tros- og livssynssamfunnene – har således ikke plikter direkte etter konvensjonene. Indirekte kan konvensjonspliktene være forpliktende for private, ved at staten har vedtatt lover eller forskrifter som gjør pliktene gjeldende også for enkeltpersoner eller organisasjoner.

Staten må først og fremst respektere tros- og livssynsfriheten, dvs. unnlate å krenke den gjennom lovgivning, fysiske handlinger, indoktrinering eller nedsettende ordbruk. I denne forbindelse kan staten heller ikke tvinge noen til å delta i religiøse aktiviteter.

Forbudet mot krenkelse gjelder ikke bare overfor alle enkeltindivider som oppholder seg på statens territorium, men også i forhold til tros- og livssynssamfunnene. Staten har derfor som hovedregel ikke anledning til å gripe inn i trossamfunnenes indre organisering, for eksempel ved å bestemme interne medlemskapsregler eller gripe inn i valg av religiøse ledere.29

I tillegg har staten en begrenset plikt til å sikre tros- og livssynsfriheten, ikke bare gjennom nødvendig lovgivning, men også gjennom en viss grad av håndheving og gjennomføring av denne lovgivningen. For eksempel må staten hindre fysiske angrep på trossamfunn fra enkeltpersoner eller andre trossamfunn.30

Staten må også føre et visst tilsyn med at medlemskap i tros- og livssynssamfunn faktisk er frivillig (Aall 2004: 205). Det er nemlig denne frivilligheten som begrunner begrensningene i den enkeltes religionsfrihet innad i trossamfunnene. Den som er uenig, kan forlate trossamfunnet. Staten må særlig passe på at medlemmer som ønsker å melde seg ut, ikke blir utsatt for utilbørlig press.

Videre må staten gi trossamfunnene status som juridisk person (rettssubjekt), slik at de kan stifte rettigheter og plikter i fellesskapets interesse.31 Men staten kan sette vilkår om at samfunnene må organisere seg på nærmere bestemte måter for å bli registrert som juridisk enhet eller på annen måte oppnå offisiell status. Det samme gjelder for tildeling av offisielle funksjoner som for eksempel vigselsmyndighet og økonomisk støtte (Evans og Thomas 2006).

Staten er imidlertid ikke forpliktet til å støtte tros- og livssynssamfunnene. Men når staten velger å gi støtte, må staten unngå å diskriminere mellom ulike tros- og livssynssamfunn. Dersom det gis støtte eller andre privilegier, må dette fordeles etter etablerte kriterier på en ikke-diskriminerende måte. Se punkt 8.4.

Både EMK artikkel 9 og SP artikkel 18 åpner for unntak fra retten til å praktisere sin tro og overbevisning. Staten kan gjøre inngrep i tros- og livssynsfriheten når det er nødvendig for å beskytte andres rettigheter eller friheter, eller når det er nødvendig av hensyn til offentlig trygghet eller orden eller helse og moral. Unntakene må følge av lov eller forskrift. Videre må unntakene være nødvendige i et demokratisk samfunn, noe som krever forholdsmessighet mellom mål og midler (proporsjonalitetsprinsippet).

De mest profilerte sakene om inngrep i tros- og livssynsfriheten har vært knyttet til religiøse symboler og plagg. EMD har akseptert forbud mot religiøse hodeplagg og symboler i franske, sveitsiske og tyrkiske utdanningsinstitusjoner. Forbudene var regnet som nødvendige av hensyn til offentlig orden og andres rettigheter og friheter. I sin begrunnelse la EMD også stor vekt på disse statenes generelle forhold til religion, med den sekulære stat som et konstitusjonelt prinsipp.

I saken Lautsi (EMD 2011b) godkjente EMD krusifikser i italienske klasserom og viste blant annet til italienske skolemyndigheters generelle åpenhet overfor andre religioner.

EMD-dommer Francoise Tulkens, som ledet domstolens første behandling av saken Lautsi (EMD 2009) og utgjorde mindretallet i saken Dahlab (EMD 2001a), der en sveitsisk lærer ble nektet å bære hijab, har uttalt følgende:

In the case law of the Court today, I also observe that the main limitations to the right of religious freedom (and also the freedom of thought or conscience) are motivated by the need to protect democratic societies from danger of Islam and sects. (Tulkens 2009: 2584).

Uttalelsen ble gitt før storkammerets dom i saken Lautsi (EMD 2011b), men er ikke mindre relevant etter denne dommen. Begrensninger som rammer religioner som er forholdsvis nye i Europa, godtas, mens velkjente uttrykk for kristendommen tillates. Domstolens praksis kan imidlertid også ses som en vektlegging av statens grunnleggende forhold til religion og de enkelte statenes frihet til å velge en restriktiv eller liberal politikk knyttet til religiøse symboler og plagg.

I saken Refah Partishi (EMD 2003) aksepterte EMDmyndighetenes oppløsning av Tyrkias største politiske parti. Partiet ønsket blant annet å innføre sharia-lovgivning, noe som ifølge EMD klart avvek fra konvensjonens verdier. Saken ble vurdert etter EMK artikkel 11 om foreningsfrihet, som har en tilsvarende unntaksbestemmelse som artikkel 9. Oppløsningen av partiet var nødvendig for å beskytte andre rettigheter og friheter, særlig andres tros- og livssynsfrihet og diskrimineringsvernet.

Hensynet til offentlig trygghet, orden og helse kan blant annet begrunne påbud om sikkerhetsutstyr, selv om dette utelukker bruk av religiøse plagg, for eksempel turban. I andre saker har EMD godkjent krav om at en høykaste sikh må vaske gulvet i fengselscellen sin, inndragning av bok fra innsatt i fengsel fordi boka innholdet et kapittel om kampteknikker, og stenging av en religiøs midtsommerfestival fordi den kunne ødelegge Stonehenge.

I enkelte saker har EMD godtatt at inngrepene forfølger et legitimt formål, men funnet krenkelse av artikkel 9 fordi tiltakene ikke var nødvendige i et demokratisk samfunn. Dette gjelder for eksempel straffeforfølging av Jehovas vitner som drev oppsøkende misjonering, og som hadde tatt lokaler i bruk til gudstjeneste uten tillatelse (EMD 1993; EMD 1996a).

I saken Jakóbski (EMD 2010b)ble Polen ikke hørt med at tilbud om kjøttfri mat til innsatt i fengsel ble for byrdefullt. En innsatt klaget på at han ikke fikk servert kjøttfri mat, noe han mente var et krav etter sin buddhistiske tro. Fengselet hadde meny uten svinekjøtt, men ville ikke tilby helt kjøttfri mat. Etter en konkret vurdering av hvor vanskelig det var å lage kjøttfri mat til den innsatte, konkluderte EMD at artikkel 9 var krenket. Polen hadde ikke foretatt en rimelig avveining mellom fengselsmyndighetenes interesser og den innsattes religionsfrihet.

Etter SP artikkel 20 har staten ikke bare en rett – men også en plikt – til å forby krigspropaganda og oppfordringer til diskriminering, fiendskap og vold på bakgrunn av nasjonalitet, rase eller religion. Dette gjelder også når tros- og livssynssamfunn står bak denne typen ytringer (FNs høykommissær for menneskerettigheter 1993).

8.4 Særlig om likebehandling og statskirkeordninger

EMK artikkel 14 og SP artikkel 26 gir vern mot å bli diskriminert på bakgrunn av blant annet tro og livssyn:

EMK Art. 14. Forbud mot diskriminering,

Utøvelsen av de rettigheter og friheter som er fastlagt i denne konvensjon skal bli sikret uten diskriminering på noe grunnlag slik som kjønn, rase, farge, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, tilknytning til en nasjonal minoritet, eiendom, fødsel eller annen status.

SP Art. 26.

Alle er like for loven og har uten noen form for forskjellsbehandling rett til lik beskyttelse av loven. I dette øyemed skal lovgivningen forby enhver form for forskjellsbehandling og sikre alle likeverdig og effektiv beskyttelse mot forskjellsbehandling på noe slikt grunnlag som rase, hudfarge, kjønn, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, eiendom, fødsel eller stilling forøvrig.

Virkeområdet til de to bestemmelsene er imidlertid forskjellige: Mens artikkel 26 inneholder et generelt diskrimineringsvern, gjelder artikkel 14 kun diskriminering knyttet til de øvrige rettighetene i EMK. Blant annet er statlig økonomisk støtte ikke en beskyttet rettighet etter EMK og faller derfor utenfor likebehandlingskravet i artikkel 14.32

Bestemmelsene rammer først og fremst forskjellsbehandling som er direkte begrunnet i religiøs bakgrunn, såkalt direkte diskriminering. For eksempel kunne det tenkes at staten krever at alle støtteberettigede trossamfunn er kristne. En slik forskjellsbehandling vil være forbudt etter de internasjonale konvensjonene.

Et annet eksempel er EMDs sak Savez Crkava (EMD 2010a). Kirkesamfunn fikk avslag fra den kroatiske staten da de søkte om en avtale som blant annet ga rett til å gi religionsundervisning i offentlige skoler og barnehager, samt vigselsrett. Kroatia begrunnet sitt avslag med at søkerne ikke oppfylte nærmere bestemte vilkår om antall medlemmer og historisk bakgrunn.

EMD fant at avslaget innebar forskjellsbehandling i strid med EMK artikkel 14, jf. artikkel 9. Domstolen viste til at Kroatia hadde inngått den samme avtalen med andre kirkesamfunn som heller ikke oppfylte kravene om antall medlemmer. Videre klarte ikke Kroatia å begrunne hvorfor søkerne ikke oppfylte vilkåret om å være «historical religious communities of the European cultural circle» (EMD 2010a: punkt 91). Forskjellsbehandlingen hadde ingen objektiv eller rimelig begrunnelse.

En ordning med statskirke eller statsreligion vil imidlertid ikke i seg selv være i strid med menneskerettighetene (FNs høykommissær for menneskerettigheter 1993). Dette begrunnes i saken Darby (EMD 1989), der EMD (kommisjonen) blant annet uttalte:

A State Church system cannot in itself be considered to violate Article 9 of the Convention. In fact, such a system exists in several Contracting States and existed there already when the Convention was drafted and when they became parties to it. However, a State Church system must, in order to satisfy the requirements of Article 9, include specific safeguards for the individual’s freedom of religion. In particular, no one may be forced to enter, or be prohibited from leaving, a State Church. (EMD 1989).

Det er statens ivaretakelse av religionsfriheten og likebehandlingen for øvrig som er avgjørende for om konvensjonene er brutt. Det er derfor konsekvensene av en slik ordning som er interessant, ikke ordningen i seg selv. I denne forbindelse må det vurderes om eventuelle privilegier gitt til statskirken eller statsreligionen innebærer en ulovlig forskjellsbehandling mellom tros- og livssynssamfunnene.

En ordning med statskirke eller statsreligion kan bety en strengere etterprøving av statens likebehandling av de øvrige tros- og livssynssamfunnene for eksempel fra EMD sin side. Privilegier eller fortrinn til et trossamfunn kan kreve en nøyere likebehandling og større aksept av annen tro og annet livssyn, herunder aksept av uvanlig religiøs praksis.33

Tulkens skriver at «[s]ome recent cases attest a stricter attitude on the part of the Court in respect to official or dominant church systems» (Tulkens 2009: 2584). Hun viser til domstolens avgjørelse i saken Folgerø (EMD 2007b), om at den norske fritaksretten i KRL-faget var i strid med artikkel 2 i første tilleggsprotokoll. Domstolen la her vekt på at læreplanen prioriterte den evangelisk-lutherske tro. Videre viser hun til saken Alexandridis (EMD 2008c),der domstolen kritiserer den gresk-ortodokse kirkens privilegerte stilling i offentlige institusjoner.

I norsk sammenheng forutsetter Aall at ulikheter søkes kompensert ved forholdsmessig støtte til tros- og livssynssamfunn utenfor statskirken (Aall 2004: 210).

Utvalget vil vise til at Grunnloven ble endret på flere punkter 21. mai 2012, som resultat av kirkeforliket i 2008. I en vurdering fra Lovavdelingen, datert 30. mai 2008, med en vurdering av grunnlovsforslaget i kirkeforliket, sett i forhold til Norges menneskerettslige forpliktelser, heter det:

En statskirkeordning eller en statsreligion vil ikke i seg selv stride mot internasjonale menneskerettskonvensjoner som Norge er forpliktet av, … En statskirkeordning må imidlertid ikke føre til at den enkeltes religionsfrihet blir krenket, eller til en urettmessig diskriminering mellom ulike religioner og livsanskuelser. Forslaget til grunnlovsendringer i politisk avtale 10. april 2008 krenker ikke den enkeltes religionsfrihet og tar heller ikke sikte på en urettmessig diskriminering mellom ulike religioner og livsanskuelser. Det understrekes tvert i mot at alle har rett til fri religionsutøvelse og at alle tros- og livssynssamfunn skal understøttes (Justis- og politidepartementet 2008c).

Utvalget er kjent med at det er ulike syn på kirkeforlikets forhold til EMK. Det blir blant annet påpekt at grunnlovsendringenes menneskerettslige status avhenger av om en ser den nye relasjonen mellom den norske stat og Den norske kirke primært i kontinuitet eller brudd med den tidligere ordningen, altså den ordningen som «allerede eksisterte» da EMK ble utformet (jf. Darby mot Sverige [EMD 1989], se ovenfor). Utvalget vil imidlertid ikke her gå inn på drøftinger av eventuelle framtidige EMD-vurderinger av den norske ordningen.

Diskrimineringsforbudet kan også omfatte tilsynelatende nøytrale ordninger som har en ulik effekt for ulike samfunn, og som derfor kan være en indirekte forskjellsbehandling av enkelte tros- eller livssynssamfunn (EMD 2001b; EMD 2005a). Et eksempel kan være krav om minste antall medlemmer for at tros- eller livssynssamfunnet skal kunne få offentlig støtte eller ha vigselsmyndighet.34

Forskjellsbehandling av tros- og livssynssamfunn er kun lovlig når forskjellsbehandlingen er nødvendig for å oppnå et saklig formål og forskjellsbehandlingen ikke er uforholdsmessig. Det er staten som har bevisbyrden for at forskjellsbehandlingen er nødvendig og ikke uforholdsmessig (EMD 2007c).

For eksempel underkjente Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) Østerrikes krav om at trossamfunn måtte vente i ti år før godkjenning kunne gis. I spesielle tilfeller med nyetablerte og ukjente religiøse grupper kunne en slik venteperiode kanskje være nødvendig, men ikke når kjente trossamfunn søkte om godkjenning (EMD 2008b: punktene 95 til 99).

EU-retten har også et velutviklet diskrimineringsvern. EUs direktiv 2000/78/EF (rammedirektivet) forbyr diskriminering på grunn av seksuell orientering, religion, tro, funksjonshemming og alder i arbeidsforhold. Direktivet er imidlertid ikke en del av EØS-avtalen og derfor heller ikke bindende for Norge.

8.5 Særlig om betaling av skatt

EMD har behandlet spørsmålet om innkreving av alminnelige skatter kan innebære brudd på artikkel 9. Klager har påstått at siden de alminnelige skattene går til formål i strid med klagers overbevisning, må klager slippe å betale den delen av skattene som går til dette formålet. Klagerne har ikke fått medhold.

I avgjørelse fra EMD av 15. desember 1983 uttales blant annet:

The obligation to pay taxes is a general one which has no specific conscientious implications in itself. Its neutrality in this sense is also illustrated by the fact that no tax payer can influence or determine the purpose for which his or her contribution are applied, once they are collected. Furthermore, the power of taxation is expressly recognized by the Convention system and is ascribed to the State by Article 1, First Protocol. (EMD 1983).

Det er derfor ikke i strid med konvensjonene at alminnelige skatter brukes til å støtte tros- og livssynssamfunnene.

Når det gjelder betaling av skatt som er øremerket til et trossamfunn som skattebetaleren ikke selv er medlem av, har domstolen vært mer negativ. I saken Darby (EMD 1989) mente EMD det var i strid med konvensjonen at en person som ikke var medlem, ble avkrevd kirkeskatt til Svenska kyrkan. Konvensjonen beskytter mot krav om direkte betaling av religiøse aktiviteter i trossamfunn en selv ikke tilhører.

I saken Bruno (EMD 2001c) fikk klager imidlertid ikke slippe å betale den reduserte kirkeskatten for svenske dissentere. Etter EMDs oppfatning gikk denne skatten til oppfyllelse av Svenska kyrkans ansvar for ikke-religiøse samfunnsoppgaver; gravferd, vedlikehold av kirkeeiendom og bygninger av historisk verdi og oppbevaring av gamle kirkebøker. Plikt til å betale denne reduserte kirkeskatten innebar derfor ikke et inngrep i tros- og livssynsfriheten.

8.6 FNs barnekonvensjon og foreldreretten

FNs barnekonvensjon (BK) gir barn og unge under 18 år et særlig menneskerettighetsvern. Konvensjonen kan inndeles i fire hovedområder: rett til liv og helse, skolegang og utvikling, deltakelse og innflytelse, samt omsorg og beskyttelse. Barnekonvensjonen er gjort til norsk lov gjennom menneskerettsloven.

Et hovedprinsipp i barnekonvensjonen er vektlegging av hva som er best for barnet, jf. artikkel 3 nr. 1:

Ved alle handlinger som berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.

Barn og unge har i utgangspunktet den samme tros- og livssynsfriheten som voksne. Verken EMK artikkel 9 eller SP artikkel 18 inneholder noen nedre aldersgrense. Bestemmelsene gjelder derfor i utgangspunktet både barn og voksne, uansett alder. En særskilt regel om barns tros- og livssynsfrihet er imidlertid gitt i FNs konvensjon om barnets rettigheter (BK) artikkel 14:

Art. 14.

1. Partene skal respektere barnets rett til tankefrihet, samvittighetsfrihet og religionsfrihet.

2. Partene skal respektere foreldrenes, eventuelt vergenes, rett og plikt til å veilede barnet om utøvelsen av hans eller hennes rettigheter på en måte som er i samsvar med barnets gradvise utvikling.

3. Frihet til å gi uttrykk for sin religion eller overbevisning kan bare undergis de begrensninger som er fastsatt ved lov og som er nødvendige for å beskytte offentlig trygghet, orden, helse eller moral eller andres grunnleggende rettigheter og friheter.

Andre relevante bestemmelser i BK er foreningsfriheten i artikkel 15, uttaleretten i artikkel 12 og ytringsfriheten i artikkel 13. Retten til privatliv etter artikkel 16 innebærer at barnet ikke kan tvinges til å avdekke tankene sine, for eksempel om tro og livssyn.

Det klare utgangspunktet etter konvensjonene er at barnet har en selvstendig tros- og livssynsfrihet. Barnet står fritt til å tenke og tro som det vil, delta i religiøse aktiviteter og melde seg inn i og ut av foreninger. Konvensjonene setter i utgangspunktet ingen aldersgrense for denne friheten.

Foreldreretten setter imidlertid grenser for barnas selvbestemmelsesrett i tros- og livssynsspørsmål. En sentral bestemmelse om foreldreretten står i SP artikkel 18 nr. 4:

Konvensjonspartene forplikter seg til å respektere foreldres, og i tilfelle vergers, frihet til å sørge for sine barns religiøse og moralske oppdragelse i samsvar med deres egen overbevisning.

I EMK første tilleggsprotokoll artikkel 2 er en tilsvarende bestemmelse knyttet opp mot barns rett til utdanning:

Ingen skal bli nektet retten til utdanning. Funksjoner staten påtar seg i utdanning og undervisning, skal den utøve med respekt for foreldres rett til å sikre slik utdanning og undervisning i samsvar med deres egen religiøse og filosofiske overbevisning.

Når barna er helt små, er det foreldrene som bestemmer over barnas deltakelse i tros- og livssynssamfunn og religiøse aktiviteter. Spørsmålet er imidlertid om eldre barn, for eksempel tenåringer, kan påberope seg en selvstendig tros- og livssynsfrihet etter barnekonvensjonen som setter til side foreldreretten.

Motsetninger kan også oppstå mellom prinsippet om å vektlegge barnets beste og tros- og livssynsfriheten. Foreldrene er barnets nærmeste og er de som først og fremst skal ha omsorg for barnet. Det er derfor foreldrene som i første rekke bestemmer hva som er barnets beste, for eksempel knyttet til deltakelse i religiøs praksis. Staten har imidlertid også et ansvar for å ivareta barnets beste, gjennom lovgivning og andre tiltak. Spørsmålet er blant annet i hvilken grad staten kan gripe inn i foreldreretten ut fra hensynet til barnets beste etter BK artikkel 3.

Det er lite praksis fra FNs menneskerettighetskomité eller EMD som veier foreldreretten mot barnets selvstendige rettigheter. Praksis knyttet til foreldreretten gjelder først og fremst forholdet mellom staten og foreldrene, med foreldrene som ivaretakere av sine barns tro og livssyn. Et kjent eksempel er EMDs dom i saken Folgerø (EMD 2007b) om det norske KRL-faget.

Enkelte avgjørelser fra EMD behandler imidlertid barns selvstendige tros- og livssynsfrihet, uten at dette settes opp mot foreldreretten. Dette gjelder blant annet saken Çiftçi (EMD 2004), der domstolen godkjente Tyrkias 12-årsgrense for deltakelse på et tilbud om Koran-opplæring. En far ble nektet å melde sin sønn inn på tilbudet fordi sønnen var for ung. Domstolen viste til at aldersgrensen bevisst var satt til 12 år for å begrense muligheten for indoktrinering av yngre barn.

FNs barnekomité har kommentert religiøs lavalder i forbindelse med sin behandling av landrapporter, uten å ha kommet med noen klare anbefalinger om når barns selvbestemmelsesrett bør inntre (Langlaude 2007). Komiteen har også i enkelte uttalelser kommet inn på prinsippet om barnets beste i relasjon til tros- og livssynsfriheten. I en uttalelse påpekte komiteen at barnet må beskyttes mot tradisjonell religiøs eller kulturell praksis som kan skade barnet. I en annen uttalelse mente komiteen at forbud mot religiøse plagg i offentlige skoler ikke var i samsvar med blant annet barns tros- og livssynsfrihet og barnets beste.

Smith og Lødrup har reist spørsmål om en aldergrense på 15 år for inn- og utmelding av tros- og livssynssamfunn er for høy til å være i samsvar med BK artikkel 14 (Smith og Lødrup 2006). Motsatt mener Høstmælingen at denne aldersgrensen kanskje er lavere enn det barnekonvensjonen krever, og at den kan være i strid med foreldrenes rettigheter etter SP artikkel 18 nr. 4 (Høstmælingen 2008: 108).

Det kan være vanskelig å finne den riktige balansen mellom hensynet til barnets beste, barnets egen tros- og livssynsfrihet og foreldreretten. Ivaretakelse av barnets beste tilsier både beskyttelse av barnet og tilrettelegging for at barnet skal utvikle seg som selvstendig individ. Det er også et spørsmål om foreldreretten har en selvstendig status, uavhengig av hva som ellers følger av prinsippet om barnets beste etter BK artikkel 3.

Spørsmålene drøftes videre i kapittel 19.

8.7 Tros- og livssynsfriheten og forskjellsbehandling av kvinner og homofile

Tros- og livssynsfriheten kan komme i konflikt med kvinners og homofiles rett til frihet fra forskjellsbehandling. Dette gjelder tilfeller der trossamfunn ut fra sin religiøse lære ikke anerkjenner og praktiserer en fullstendig likebehandling av kvinner og homofile.

Kvinner har en særlig beskyttelse gjennom FNs kvinnekonvensjon, som er gjort til norsk lov i menneskerettsloven. Konvensjonen pålegger staten å forby all diskriminering av kvinner og å innføre et rettsvern for kvinners rettigheter på lik linje med menns. Staten skal sikre kvinner effektiv beskyttelse mot enhver diskriminerende handling, herunder treffe alle tiltak som er nødvendige for å hindre at personer, organisasjoner eller foretak diskriminerer kvinner.

Kvinnekonvensjonen gjelder på alle områder og har ingen unntak fra forbudet mot diskriminering av kvinner knyttet til tros- og livssynsfriheten. Konvensjonen griper ikke direkte inn i religionsutøvelsen, men retter seg derimot mot fordommer, praksis samt negative kulturelle eller tradisjonelle holdninger som kan svekke kvinners stilling. Etter artikkel 5a skal staten sette i verk alle egnede tiltak som er nødvendige for

å endre menns og kvinners sosiale og kulturelle atferdsmønstre, med sikte på å få avskaffet fordommer og hevdvunnen og all annen praksis som bygger på stereotype manns- og kvinneroller, eller på forestillingen om at et av kjønnene er det andre underlegent eller overlegent.

Statens forpliktelser etter konvensjonen omfatter dermed også religiøs praksis som innebærer en forskjellsbehandling på bakgrunn av kjønn. Konvensjonens forpliktelser kan derfor komme i konflikt med tros- og livssynsfriheten som er nedfelt i andre konvensjoner.

Plikten til å likebehandle kvinner og menn er også slått fast i andre konvensjonsbestemmelser og i EU-direktiver som er bindende for Norge gjennom EØS-avtalen. For eksempel krever SP artikkel 3 at staten sikrer «menn og kvinner lik rett til å nyte alle de sivile og politiske rettigheter som er fastsatt i denne konvensjon». Videre har Norge plikt til å likebehandle kvinner og menn etter EUs direktiv 2006/54/EF. Direktivets artikkel 14 nr. 2 åpner imidlertid for forskjellsbehandling når kjønn er et vesentlig og avgjørende yrkesmessig krav, for eksempel knyttet til tilsetting av prester, imamer mv. Direktivet gjelder kun på arbeidslivets område.

Homofile finner et særlig vern i blant annet EMK artikkel 8 og SP artikkel 17. Bestemmelsene gir rett til privatliv, noe som også verner seksuell identitet. Bestemmelsene begrenser blant annet statens adgang til å vedta lover som godtar krav til ansatte om privat livsstil, seksuelt samliv mv. Staten kan bare gjøre inngrep i retten til privatliv dersom inngrepet er forholdsmessig og det foreligger hjemmel i lov. Det begrunnes i hensynet til beskyttelse av andres rettigheter og friheter eller andre aksepterte målsettinger nevnt i bestemmelsen.

Både kvinner og homofile er beskyttet av diskrimineringsvernet i EMK artikkel 14 og SP artikkel 26 og har samme tros- og livssynsfrihet som alle andre grupper, etter EMK artikkel 9 og SP artikkel 18.

Samtidig beskytter EMK artikkel 9 og SP artikkel 18 de ulike sidene av trossamfunnenes religionsutøvelse, noe som innebærer en viss frihet til å forskjellsbehandle kvinner og homofile når dette er begrunnet i trossamfunnets lære. Tros- og livssynsfriheten gir trossamfunnet rett til å bestemme egen lære og praksis, for eksempel å velge religiøse ledere, prester og lærere, rett til å ha religiøse skoler osv. Trossamfunnenes autonomi er et sentralt aspekt av religionsfriheten. EMD uttalte i saken Metropolitan Church of Bessarabia (EMD 2001d ) at

since religious communities traditionally exist in the form of organised structures, Article 9 must be interpreted in the light of Article 11 of the Convention, which safeguards associative life against unjustified State interference. Seen in that perspective, the right of believers to freedom of religion, which includes the right to manifest one’s religion in community with others, encompasses the expectation that believers will be allowed to associate freely, without arbitrary State intervention. Indeed, the autonomous existence of religious communities is indispensable for pluralism in a democratic society and is thus an issue at the very heart of the protection which Article 9 affords. (EMD 2001d).

Et offentlig utvalg ledet av professor Hans Petter Graver har gjennomgått diskrimineringslovgivningen. I sin delutredning NOU 2008: 1, Kvinner og homofile i trossamfunn, foreslo utvalget nye regler om trossamfunnenes adgang til å forskjellsbehandle kvinner og homofile. Utvalgets forslag ble med enkelte justeringer vedtatt av Stortinget i april 2010.

De nye unntaksreglene innebærer en presisering og innsnevring av trossamfunnenes adgang til å forskjellsbehandle på grunn av kjønn og seksuell orientering. Forskjellsbehandling er bare tillatt når det er nødvendig ut fra trossamfunnets religiøse lære og forskjellsbehandlingen ikke er uforholdsmessig inngripende.

Adgangen til forskjellsbehandling kan blant annet gjelde ved rekruttering til stillinger med bestemte religiøse funksjoner, for eksempel imam, prest, pastor, rabbiner eller annen type geistlig, religiøs leder eller religiøs lærer. Annen mulig forskjellsbehandling er ulike roller for menn og kvinner i religiøse ritualer og adskilte rom for kvinner og menn under gudstjeneste eller bønn. Ansettelse av personer som ikke skal ha religiøse funksjoner, for eksempel administrativt personale eller vaktmestere, vil derimot ikke være omfattet av unntaksregelen.

I NOU 2008: 1 foretar Graver-utvalget en grundig vurdering av forholdet mellom på den ene side kvinners og homofiles særlige rettigheter etter konvensjonene og EU-direktivene og på den andre siden tros- og livssynsfriheten i EMK artikkel 9 og SP artikkel 18, se kapitlene 2, 3 og 7. Graver-utvalget oppsummerer avveiningen mellom de forskjellige menneskerettighetene på følgende måte:

EMK-retten gir ikke klare svar på spørsmålet om lovgivers handlingsrom med hensyn til adgangen til å oppheve eller innskrenke unntakene for trossamfunn fra likestillingslovens og arbeidsmiljølovens forbud mot diskriminering på grunn av kjønn eller seksuell orientering.

Det må likevel kunne konkluderes med at det er problematisk i lys av EMK å oppheve unntaksadgangen for trossamfunn i sin helhet, slik at religiøse trossamfunns autonomi helt settes til side for å sikre kvinner og homofile et effektivt vern mot diskriminering. En viss kjerne av autonomi knyttet til religiøse forhold – også når det gjelder forholdet til kvinner og homofile – må legges til grunn etter EMK artikkel 9.

Når det gjelder spørsmålet om hvor vid unntaksadgangen skal være, har lovgiver et visst slingringsmonn. Her vil det være særlig viktig at både hensynene bak diskrimineringsforbudene og bak religionsfriheten er vektlagt i lovgivningsprosessen (NOU 2008: 1: 27f).

Graver-utvalget legger også stor vekt på at eventuelle unntak ikke må gå lenger enn det som er tillatt etter EUs likestillingsdirektiv artikkel 14:

Unntak for trossamfunn må ligge innenfor rammen av denne bestemmelsen. Etter denne regelen kan det gjøres unntak for tilfeller der en persons kjønn er en kvalifikasjon for arbeidets utførelse. Det er tale om en meget snever unntaksadgang. Unntaket må for det første knyttes til konkrete arbeidsoppgaver eller funksjoner. Det kan ikke gjøres unntak for hele virksomheter, sektorer eller stillingskategorier. For det andre må personens kjønn være et «vesentlig og avgjørende yrkesmessig krav». For det tredje skal det legges til grunn et forholdsmessighetsprinsipp; formålet med forskjellsbehandlingen skal være rettmessig og kravet om et bestemt kjønn skal stå i et rimelig forhold til formålet (NOU 2008: 1: 29).

Tros- og livssynspolitisk utvalg slutter seg til den avveiningen av forskjellige menneskerettigheter og EU-direktivene som ligger bak de nye unntaksreglene. Avveiningene legger stor vekt på kvinners og homofiles rett til å delta på like vilkår i alle deler av samfunnslivet. Samtidig sikres trossamfunnene en avgjørende rett til selv å bestemme over egen lære og religiøse praksis. Se drøfting av ansettelser i tros- og livssynssamfunn i kapittel 20.

Som nevnt i punkt 8.3, innebærer ikke tros- og livssynsfriheten rett til økonomisk støtte fra staten. Så lenge staten ikke diskriminerer de forskjellige tros- og livssynssamfunnene, er det derfor frihet til å sette krav om likebehandling av kvinner og homofile som vilkår for støtte. Dette gjelder også vilkår som setter strengere krav enn det som følger av de nye unntaksreglene. Det vil til syvende og sist være et politisk spørsmål om man ønsker å benytte økonomiske sanksjoner eller midler til å styre trossamfunn i så måte.

8.8 Oppsummering og vurderinger

Utvalget viser til menneskerettighetenes klare understreking av tros- og livssynsfriheten som en rettighet for den enkelte og for tros- og livssynssamfunnene. Rettighetene gjelder på samme måte for alle tros- og livssynssamfunn, både store og små, både nye og veletablerte. Rettighetene er gitt en særlig status i menneskerettighetskonvensjonene og inngrep i rettighetene krever tungtveiende grunner.

Eventuelle unntak må være begrunnet i hensynet til andres rettigheter eller friheter, offentlig trygghet eller orden eller helse og moral. Videre må unntakene stå i forhold til formålet (proporsjonalitetsprinsippet).

Konvensjonsbestemmelsene og eksisterende praksis fra EMD og andre overvåkingsorganer har på langt nær avklart alle spørsmål knyttet til tros- og livssynsfrihetens grenser. Mange spørsmål står fortsatt uavklart, for eksempel når det gjelder tros- og livssynsfrihetens møte med kvinners, homofiles og barns særlige menneskerettigheter og de nærmere kravene til likebehandling av tros- og livssynssamfunnene.

EMD har også lagt til grunn at statene må ha en viss frihet til å fastsette det nærmere forholdet mellom stat og religion, noe som igjen vil ha betydning for hvilke begrensninger i tros- og livssynsfriheten staten kan vedta.

Inntil det foreligger nærmere avklaring i overvåkingsorganene, må norske myndigheter selv vurdere hvilket handlingsrom statene har i forhold til konvensjonsbestemmelsene.

Norske myndigheter må ta stilling til hvordan tros- og livssynsfriheten og andre menneskerettigheter skal nedfelles i lovgivning og andre offentlige ordninger. Dette kan både være valg mellom flere rimelige tolkninger av konvensjonene og valg innenfor det handlingsrommet konvensjonene gir til statene.

Som utgangspunkt for de prinsipielle drøftelser i kapittel 9 har utvalget vurdert hvilke premisser som bør ligge til grunn når det foretas valg innenfor flere rimelige tolkninger og statenes handlingsrom. Utvalget mener følgende premisser bør ligge til grunn for valgene:

Norge bør strekke seg langt i å beskytte tros- og livssynsfriheten. Eventuelle inngrep må ha en reell og dokumenterbar begrunnelse og først og fremst være begrunnet i hensynet til andres rettigheter og friheter eller tungtveiende praktiske hensyn. Særlig er det viktig å beskytte barns rettigheter etter FNs barnekonvensjon.

Videre må tros- og livssynsfriheten balanseres mot kvinners og homofiles særlige menneskerettigheter. I den forbindelse mener utvalget at de nye lovreglene om tros- og livssynssamfunnenes begrensede adgang til å forskjellsbehandle kvinner og homofile ved ansettelser til bestemte stillinger bygger på en rimelig avveining av de forskjellige rettighetene.

Staten er ikke forpliktet til å føre en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk. Men når staten velger å gi støtte, må staten ikke forskjellsbehandle de forskjellige tros- og livssynssamfunnene. Støtte til Den norske kirke må innebære en likeverdig støtte til de andre tros- og livssynssamfunnene, både når det gjelder økonomisk støtte, praktisk tilrettelegging for religiøse og livssynsmessige aktiviteter og hvilke vilkår som knyttes til støtten.

Det er sentralt at menneskerettighetene gjøres til en integrert del av en helhetlig tros- og livssynspolitikk.

9 Prinsipper for en helhetlig tros- og livssynspolitikk

Staten står stadig overfor valg når det gjelder hvordan den skal regulere forholdet mellom offentlig myndighet og ulike uttrykk for tro og livssyn. Det kan være spørsmål knyttet til for eksempel skolespørsmål, finansieringsordninger for tros- og livssynssamfunn, tro og livssyn i offentlige institusjoner, eller regler for slakt av dyr og omskjæring. Det er etter utvalgets vurdering behov for en prinsipiell tilnærming til slike spørsmål, slik at politikken kan bli helhetlig og bidra til en likeverdig behandling av landets medborgere, uavhengig av tros- og livssynsbakgrunn. Utvalget vil derfor sette opp åtte prinsipper for hvordan politikken bør utformes.

Utvalget har i kapittel 7 drøftet ulike modeller for forholdet mellom staten og tro og livssyn. I kapittel 8 er de menneskerettslige forpliktelsene gjennomgått. Disse legger klare føringer for hvordan tros- og livssynspolitikken må utformes. De tre første prinsippene følger klart av våre menneskerettslige forpliktelser. Det vil imidlertid være et nasjonalt handlingsrom knyttet til hvordan disse prinsippene blir realisert i norsk rett og får betydning for norske ordninger. Det er viktig å understreke at rettighetene er minimumsstandarder, og at vi som samfunn kan bestemme oss for å gi et større vern enn det som følger av de ulike konvensjonsartiklene. De neste fire prinsippene følger av at utvalget tilrår en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk. Det siste prinsippet, nr. 8, setter opp et samfunnsideal om åpenhet overfor tros- og livssynsutøvelse og utdyper gjensidige forventninger.

Utvalget vil foreslå følgende prinsipper:

1. Tros- og livssynsfriheten beskyttes for alle.

2. Den enkeltes tros- og livssynspraksis må ikke krenke andres rettigheter og friheter.

3. Ikke-diskriminering: Staten må ikke utsette noen for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling på grunn av deres tros- eller livssynspraksis.

4. Det legges aktivt til rette for alle borgeres tros- og livssynspraksis.

5. Likebehandling: Staten bør tilstrebe at enhver borger får – i prinsipp og i rimelig praksis – samme grad av støtte til sin tros- og livssynsutøvelse.

6. Statens aktive tros- og livssynspolitikk må i sin utforming vurderes opp mot sentrale fellesverdier: demokrati, rettsstat, menneskerettigheter, ikke-diskriminering og likestilling.

7. Organisert tros- og livssynsutøvelse som mottar statlig støtte, må forventes å vise vilje til åpenhet og vise annen tros- og livssynsutøvelse den samme respekt som en selv forventer og nyter godt av.

8. Alle bør akseptere å bli eksponert for andres tros- og livssynspraksis i det offentlige rom.

9.1 Tros- og livssynsfriheten beskyttes for alle

I den europeiske menneskerettighetskonvensjonen fra 1950 artikkel 9, 1. ledd heter det:

Enhver har rett til tankefrihet, samvittighetsfrihet og religionsfrihet; denne rett omfatter frihet til å skifte sin religion eller overbevisning, og frihet til enten alene eller sammen med andre og såvel offentlig som privat å gi uttrykk for sin religion eller overbevisning, ved tilbedelse, undervisning, praksis og etterlevelse.

Retten til religionsfrihet er altså definert som ikke bare å ha en overbevisning, men også som å gi uttrykk for den gjennom praksis og etterlevelse. Risikoen for å støte mot andres interesser og rettigheter er dermed tilstede.

Utvalget vil vektlegge følgende:

• Staten må respektere religionsfriheten, dvs. unnlate å krenke den. Men staten må også sikre at andre borgere ikke hindrer enkeltpersoner eller trossamfunn i å utøve sin religion. Minoriteter vil her være særlig utsatt. Det er viktig at politi og påtalemyndigheter følger opp trakassering på grunn av personers religion, og at offentlige myndigheter aktivt håndhever forbud mot diskriminering i arbeidslivet.

• Med formuleringen «religion eller overbevisning» inkluderes også sekulære livssyn i det vernet som gis av religionsfriheten.

• Religionsfriheten er i utgangspunktet en rett for den enkelte. Men som en del av denne retten kan individer slutte seg sammen i tros- og livssynsorganisasjoner. Staten kan som hovedregel ikke blande seg inn i disse organisasjonenes indre forhold.

• Enhver deltakelse i tros- og livssynspraksis må være frivillig – ingen må direkte eller indirekte tvinges til deltakelse i andres tros- og livssynspraksis. Tros- og livssynsfrihet innebærer også friheten til ikke å ha eller uttrykke en bestemt tro eller ta del i uttrykk for en slik tro. Det kan være forskjellige oppfatninger om hva som må regnes som ufrivillig deltakelse. Prinsipp nr. 8 nedenfor setter opp en forventning om at alle bør akseptere å bli eksponert for andres tros- og livssynspraksis i det offentlige rom.

• En beskyttelse av religionsfriheten innebærer ikke en beskyttelse mot religionskritikk. Mulighet for frie vurderinger og anledning til kritiske ytringer er viktig for alle deler av menneskelivet, ikke minst når det gjelder tro og livssyn. Det kan settes opp idealer for den gode samtale og den gode dialog, jf. drøfting i kapittel 21, men det innebærer ikke at staten bør gripe inn og regulere kritiske ytringer om religion og livssyn.

9.2 Den enkeltes tros- og livssynspraksis må ikke krenke andres rettigheter og friheter

I den europeiske menneskerettighetskonvensjonen fra 1950 artikkel 9, 2. ledd heter det:

Frihet til å gi uttrykk for sin religion eller overbevisning skal bare bli undergitt slike begrensninger som er foreskrevet ved lov og er nødvendige i et demokratisk samfunn av hensyn til den offentlige trygghet, for å beskytte den offentlige orden, helse eller moral, eller for å beskytte andres rettigheter og friheter.

Utvalget vil legge vekt på følgende:

Andre ledd i artikkel 9 i EMK gir staten en viss adgang til å begrense religiøs praksis. Det er imidlertid ikke et pålegg om å ha begrensninger ut fra alle de hensyn som er listet opp. En kan velge å legge seg på en stram avgrensning av de hensyn som en vil vektlegge. Begrensninger bør etter utvalgets vurdering først og fremst begrenses til viktige praktiske hensyn (til forskjell fra eksempelvis symbolske hensyn) og hensynet til andres rettigheter og friheter. Begrensningene må etter utvalgets mening gjennomføres på en transparent og forutsigbar måte.

De ulike hensyn er i utgangspunktet standarder som må tolkes og presiseres. Tolkningsrommet og avveiningene mellom ulike hensyn er redusert gjennom blant annet internasjonal domstolspraksis. Men det gjenstår likevel mange avveininger som må avklares nasjonalt. Utvalget vil vektlegge følgende retningslinjer for avveiningene:

Avveiningen bør beskytte de svakestes interesser: Staten bør akseptere religiøse uttrykk som foretas av voksne mennesker som den enkelte kan avslutte eller avgrense seg fra uten hindringer. En bør derfor akseptere kriterier for ansettelser av ledere mv. i menigheter som samfunnet ellers vil vurdere som diskriminerende, jf. nærmere drøfting i kapittel 20. Barn må imidlertid beskyttes mot voksnes utøvelse av religionsfriheten som går på bekostning av barns egen tros- og livssynsfrihet og andre rettigheter og interesser for barnet.

Prinsipp om rimelig tilpasning: I utgangspunktet må den enkelte selv ta kostnadene ved utøvelse av ens religion eller livssyn, både knyttet til arbeidsliv, inntektssikring og ved inntak av mat. Tro og livssyn bør forstås som et resultat av et individuelt valg, og den enkelte må ta ansvaret for sine valg. Dette modifiseres ved prinsippene 4–7, som legger til grunn at staten skal gi aktiv støtte til tros- og livssynsutfoldelse. Men en kan ikke forvente at fellesskapet stiller opp med mer enn likeverdig støtte hvis ens livssyn er spesielt kostnadskrevende å leve opp til. Dette bør imidlertid også modifiseres noe ut fra forholdet mellom majoritet og minoritet. Det å leve i samfunnet i tråd med det livssynet som samfunnet er blitt bygd opp i forhold til (luthersk protestantisme), kan i noen henseender være mindre krevende enn det å tilhøre en minoritetsreligion. En bør derfor være mer romslig overfor minoritetsbehov enn majoritetsbehov i noen saker.

Frihetsprinsippet: Hvis det framkommer et krav om å bli unntatt for en offentlig regulering av adferd som hindrer ivaretakelse av ens religiøse eller livssynsbaserte plikter, bør en vurdere generelt om en kan gi frihet for alle, og om reguleringen er hensiktsmessig og nødvendig.

Utvalget gir en mer utfyllende vurdering av de ulike avveininger som bør gjøres mellom hensynet til den enkeltes tros- og livssynsfrihet og andre interesser i kapittel 20.

9.3 Ikke-diskriminering: Staten må ikke utsette noen for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling på grunn av deres tros- eller livssynspraksis

Dette prinsippet omfatter både direkte og indirekte forskjellsbehandling og er et sentralt element i den menneskerettslige beskyttelsen av den enkeltes tros- og livssynspraksis.

Utvalget vil understreke at en ved utformingen av generelle lover og ved håndhevingen av disse må vurdere hvorvidt ulike tros- og livssynssamfunn kan rammes på en uheldig måte og utsettes for diskriminering, både av direkte og indirekte art. Dette kan skje på flere måter. Det vil for eksempel ikke være akseptabelt om offentlige reguleringsbestemmelser bare avsetter plass til bygging av kirker for Den norske kirke, eller hvis ønsker fra trossamfunn med mange medlemmer som er innvandrere, om å kjøpe eller ta i bruk forsamlingshus, i praksis blir behandlet strengere enn tilsvarende ønsker fra trossamfunn med færre medlemmer som er innvandrere.

For å avklare om noe er diskriminering, må en vurdere om eventuell forskjellsbehandling er nødvendig for å oppnå et saklig formål, og ikke er uforholdsmessig inngripende.

Utvalget vil bemerke følgende:

Likeverdig anvendelse av begrensninger: I de avveiningene mellom rettighet og ulike hensyn som er drøftet under prinsipp nr. 2, er det viktig å vektlegge likebehandling mellom ulike tros- og livssynsretninger. Selv om en i og for seg kan begrunne en begrensning på religionsutøvelsen ut fra viktige hensyn, må en ikke la slike begrensninger bare komme til anvendelse overfor én tro eller ett livssyn.35

Det kan være saklige grunner for ikke å likebehandle i noen tilfeller: Dette kan på den ene siden innebære å gjøre tilpasninger for å ivareta minoriteter på den ene siden og på den annen side akseptere at den historiske bakgrunnen kan legge føringer.Det norske samfunn er i dag preget av kristendommens sentrale stilling gjennom tusen år. Den har preget menneskers skikker og tanker, og gitt seg utslag i en kalender basert på kristne høytider og en bygningsmasse i form av kirker som har fulgt innbyggerne i hverdag og fest. Disse forholdene vil i noen grad innebære forskjellsbehandling. Samtidig er det viktig at offentlige tjenester og ordninger for framtida i større grad tilpasses et samfunn med større livssynsmessig mangfold. Utvalget vil fremme forslag om dette, jf. blant annet kapittel 15.

Vektlegging av antall eller omfang av behov kan være saklige hensyn: Det gis i dag støtte til om lag 660 tros- og livssynssamfunn, fra alle verdensreligionene og med ulike retninger innenfor de ulike religionene. Hvert enkelt trossamfunn, stort eller lite, kan ha ønsker om helligdager, mat og håndtering av livsfaseriter. Det er rimelig at myndigheter og samfunnet søker å vise imøtekommenhet og åpenhet overfor dette mangfoldet. Det kan imidlertid ikke forventes at arbeidsliv og tjenestetilbud kan imøtekomme alle hensyn på en fullt ut likeverdig måte. Antall som uttrykker et behov, kan være et saklig grunnlag for forskjellsbehandling i enkelte tilfeller. I konkrete avveininger, knyttet til f.eks. utviklingen av det tros- og livssynsmessige tilbudet innen offentlige institusjoner som sykehus, fengsler og forsvaret, vil også omfanget av behov kunne vektlegges, jf. kapittel 15.

9.4 Det legges aktivt til rette for alle borgeres tros- og livssynspraksis

Dette prinsippet sammen med prinsippene 5–7, følger ikke av Norges folkerettslige forpliktelser, men er et valg vi som politisk samfunn kan ta. Disse fire prinsippene gir en nærmere konkretisering av en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk, jf. at det i mandatet for utvalget heter:

[U]tvalget [skal] legge til grunn at staten fortsatt skal føre en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk innenfor rammene av sentrale prinsipper i det norske samfunnet som demokrati, rettsstat og menneskerettighetene.

Våren 2012 ble følgende grunnlovsbestemmelse vedtatt:

… Den norske Kirke, en evangelisk-luthersk kirke, forbliver Norges Folkekirke og understøttes som saadan af Staten. … Alle Tros- og Livssynssamfund skal understøttes paa lige Linje.

Det ligger i denne grunnlovsbestemmelsen en føring knyttet til fortsatt støttende tros- og livssynspolitikk. Begrepet aktivt støttende tros- og livssynspolitikk er relativt nytt, jf. kapittel 3, men begrepet kan sies å være en beskrivelse av en gammel norsk tradisjon på området.

Utvalgets medlemmer Bernt, Breistein, Fjellheim, Haugland, Kaur, Leirvik, Melby, Reikvam, Sandvig, Skjælaaen, Stålsett, Sultan og Tumidajewicz legger til grunn at staten bør føre en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk. Det legges til grunn at den aktivt støttende tros- og livssynspolitikken gir seg utslag i økonomisk støtte til drift av tros- og livssynssamfunn og ivaretakelse av tros- og livssynsbehov i offentlige institusjoner.

Det er flere grunner, ut over føringene i mandatet, til at utvalgets flertall vil tilrå en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk.

Utvalget vil særlig nevne følgende:

Støtten bør bidra til å gi et materielt grunnlag for tros- og livssynsfriheten.

De internasjonale menneskerettighetskonvensjonene skal bidra til å sikre politiske og sivile rettigheter, inkludert rett til frihet, personlig sikkerhet, tankefrihet og religionsfrihet. Uten et materielt grunnlag for å ta i bruk disse rettighetene, vil rettighetene være av begrenset verdi. FNs menneskerettighetskonvensjon for økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter vil generelt bidra til å sikre et reelt grunnlag for disse rettighetene, blant annet ved at konvensjonspartene er forpliktet til å anerkjenne rettferdige lønninger og lik lønn for arbeid av lik verdi, trygge og sunne arbeidsforhold, hvile, fritid, en rimelig begrensning av arbeidstiden og sosiale trygder. En godt utbygd velferdsstat skal bidra til å sikre slike verdier og goder. Utvalget mener at en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk i form av et offentlig ansvar for å sikre tros- og livssynsbehov på sykehus og andre offentlige institusjoner er et viktig element i denne sammenheng. Også bidrag til driften av et mangfold av tros- og livssynssamfunn bidrar til å sikre realiseringen av reell tros- og livssynsfrihet. Utvalget vil trekke en sammenlikning med offentlig støtte til kultur. Selv om et kulturliv kan overleve og blomstre uten offentlig støtte, kan offentlig støtte bidra til et jevnere og mer mangfoldig tilbud i hele landet. Utvalget vil understreke at tros- og livssynsaktivitet også er et viktig kulturelt uttrykk som bør sikres i hele landet. I en utviklet velferdsstat med ambisjoner om sosial utjevning og et mangfoldig kultur- og åndsliv er en aktiv og støttende tros- og livssynspolitikk et viktig element.

Tro og livssyn kan gi grunnlag for og bidra til å videreutvikle verdier som er av fundamental betydning for hele samfunnet.

Utvalget mener at tros- og livssynssamfunnene kan ha positiv verdi for den enkelte og for storsamfunnet ved at de løfter fram spørsmål om mening i tilværelsen og motiverer til grunnleggende verdivalg. Tros- og livssynsmessig fellesskap gir mange identitet og tilhørighet og representerer en arena for å drøfte spørsmål om tro, tvil og etikk. Tros- og livssynssamfunnene forvalter dessuten ritualer i viktige faser av livet. Utvalget mener at dette er sentrale verdier for å skape fellesskap og tilhørighet, og som begrunner en aktiv og støttende tros- og livssynspolitikk. Dette har positiv betydning for samfunnet utover den enkelte borgers aktive deltakelse i disse fellesskapene. Et levende engasjement i og refleksjon om tros- og livssynsspørsmål kan gjøre at sentrale begreper og verdier brynes og holdes i hevd. Dette er i seg selv et viktig bidrag til en rikere offentlig samtale og et bedre samfunn.36 Menneskelivets ukrenkelighet, menneskets verdighet og ideen om at noe er hellig, er eksempler på begreper og verdier som har utviklet seg i en religiøs og/eller humanistisk tradisjon, og som danner grunnlag og motivasjon for sentrale fellesverdier som ivaretakelse av menneskerettigheter, demokrati og ansvar for fellesskapet. At slike fellesverdier videreutvikles i og utenfor tros- og livssynssamfunnene, har positiv betydning for samfunnet utover den enkelte borgers aktive deltakelse i disse fellesskapene. Utvalget mener dette kan beskrives som samfunnets verdimessige infrastruktur som er av felles verdi for alle, uavhengig av tro, livssyn, engasjement eller interesse.37 Det er derfor rimelig at alle bidrar gjennom skattefinansiering til å opprettholde slike viktige kvaliteter ved det norske samfunnet.

Mot dette grunnprinsippet om en aktivt støttende rolle i tros- og livssynspolitikken vil en kunne fremme flere innvendinger. Utvalget vil nevne og ta stilling til fire av disse:

• En aktivt støttende rolle i stedet for en passivt beskyttende rolle, kan gi større utfordringer knyttet til likeverdig behandling av ulike tros- og livssynsretninger. Likeverdige tilskuddsordninger til store og små tros- og livssynssamfunn kan for eksempel være krevende å utforme. Utvalget er enig i at utfordringene knyttet til likebehandling blir noe større, men vil vektlegge at de største utfordringene allerede ligger i en likeverdig sikring av religionsfriheten, jf. de tre første prinsippene. En pragmatisk tilnærming og ikke finregnet nøyaktig økonomisk likebehandling vil etter utvalgets vurdering være tilfredsstillende, jf. nærmere drøfting i kapittel 24.

• Statens støtte til tros- og livssynssamfunn kan være en fare for tros- og livssynssamfunnenes autonomi. Med penger følger det gjerne et mer eller mindre klart ønske om kontroll og styring.38 Utvalget vil vektlegge at det er viktig å sikre tros- og livssynssamfunnenes indre autonomi. Samtidig er uttrykk for tro og livssyn viktige sosiale fenomen som kan være en betydelig positiv kraft, men også kunne ha betydelige negative virkninger og gi grunnlag for konflikter i samfunnet. Mange livsskjebner vil påvirkes, på godt og vondt, som et resultat av tros- og livssynssamfunnenes praksis. Samfunnet og myndighetene må forholde seg til dette, ta et ansvar for utsatte enkeltindivider, for eksempel barn og kvinner, og slå ned på misbruk av religiøs og livssynsmessig makt. En aktivt støttende tros- og livssynspolitikk som kombinerer støtte med en viss form for kontroll, kan bidra til at dette ansvaret blir ivaretatt på en god måte.

• Et beslektet argument som uttrykker skepsis til støtte ut fra religionenes eget perspektiv, vil vektlegge at religioner trives best og er mest vitale når de står for sin egen finansiering. Det kan hevdes at konkurranse og ikke subsidier er det som gir liv til religion.39 Utvalget ser at det neppe er noen sammenheng mellom nivå på offentlig støtte og nivå på religiøs aktivitet. Samtidig vil utvalget understreke at den offentlige støtteordningen til tros- og livssynssamfunn følger av støtten til Den norske kirke. Denne støtten har bidratt til en kirke som en stor del av befolkningen føler tilhørighet til. Den offentlige finansieringen til øvrige tros- og livssynssamfunn som følger av prinsippet om likebehandling, har bidratt til å finansiere mangfoldige og livskraftige tros- og livssynssamfunn utenfor Den norske kirke. Utvalget finner ut fra dette ikke grunnlag for å tilrå vesentlige endringer i rammevilkårene for tros- og livssynssamfunn.

• Noen vil mene at en aktiv støtte til tros- og livssyn som i stor grad respekterer livssynssamfunnenes autonomi, innebærer at offentlige midler kan bli brukt til å finansiere og dermed legitimere for eksempel kvinnediskriminering og diskriminering av homofile. Ut fra dette synspunktet bør derfor ikke slik finansiering være en offentlig oppgave. Utvalget erkjenner at dette i enkelte tilfeller kan oppfattes som problematisk. Utvalget vil vektlegge at det bør være grenser for støtteverdig virksomhet, jf. kapittel 23. Men i et åpent og pluralistisk samfunn med vekt på toleranse og ytringsfrihet og et offentlig ansvar for store deler av samfunnets strukturer, vil offentlige midler i flere sammenhenger kunne anvendes til ulike forhold og aktiviteter der det vil være uenighet om de etiske vurderingene, jf. støtte til kulturuttrykk mer generelt. I en slik sammenheng kan støtte til tros- og livssynsvirksomhet også være akseptabelt og på sin plass, og det uten at støtten impliserer at staten i ett og alt legitimerer de syn eller verdivurderinger støttemottakeren fremmer.

Utvalgets medlemmer Hompland og Strand er prinsipielt uenig i at staten skal føre en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk. Staten skal skille aktivt mellom religion og politikk. Den enkeltes tro og livssyn er i hovedsak et personlig anliggende, og staten skal verken diskriminere eller favorisere livssyn gjennom lover og ordninger. Statens fremste oppgave i tros- og livssynspolitikken er å sikre og beskytte full tros- og livssynsfrihet for alle, slik denne er forankret i internasjonale traktater og nasjonal rett. Derfor må staten på dette området føre en politikk som begrenser seg til å verne individers rett til å tro og utøve sin tro eller livssyn alene og sammen med andre. Som en viktig del av religionsfriheten må staten beskytte retten til religionskritikk og verne enkeltindivider mot organisert tvang når det gjelder tro og livssyn.

Dette er i tråd med de menneskerettslige forpliktelsene, men det innebærer ikke at staten må gå aktivt og støttende inn i feltet for utøvelse, utfoldelse og organisering av tros- og livssynssamfunn. Dette feltet bør få utfolde seg uten offentlig inngrep, regulering og styring når det ikke på graverende måter bryter med landets lover og menneskerettighetene.

En passiv og nøytral stat vil stå overfor færre utfordringer i likebehandlingen mellom Den norske kirke og andre tros- og livssynssamfunn, og når det gjelder interne og organisatoriske forhold i tros- og livssynssamfunn. Staten skal aktivt ivareta legale og menneskerettslige hensyn, men vise stor respekt for tros- og livssynssamfunnenes egenart og læremessige autonomi.

I tråd med prinsippet om en nøytral beskyttende politikk tilrår disse medlemmene å avvikle den særskilte økonomiske støtteordningen for tros- og livssynssamfunn som sådanne. De må ha mulighet til å søke støtte og tilskudd på linje med, og på samme vilkår som, andre frivillige organisasjoner i det sivile samfunn. (Se særmerknad i kapittel 23.)

9.5 Likebehandling: Staten bør tilstrebe at enhver borger får – i prinsipp og i rimelig praksis – samme grad av støtte til sin tros- og livssynsutøvelse

Støtten må utformes ikke-diskriminerende, og eventuell forskjellsbehandling må være saklig og forholdsmessig. Utvalget legger til grunn at den direkte økonomiske støtten bør utmåles med et likt beløp per medlem, jf. nærmere drøfting i kapittel 24. Støtten gjennom tilbudet i de offentlige institusjonene kan i noen grad ta hensyn til størrelsen på behovet for de ulike tros- og livssynssamfunnene, jf. kapittel 9. 3.

9.6 Statens aktive tros- og livssynspolitikk må i sin utforming vurderes opp mot sentrale fellesverdier: demokrati, rettsstat, menneskerettigheter, ikke-diskriminering og likestilling

Utvalget legger til grunn at den aktivt støttende tros- og livssynspolitikken vil bidra til å bygge opp under samfunnets fellesverdier, jf. begrunnelsen for den aktivt støttende tros- og livssynspolitikken. Utvalget vil understreke at det er helheten i den aktive politikken som bidrar til denne opprettholdelsen, ikke nødvendigvis den særlige økonomiske støtteordningen og ikke nødvendigvis støtte til hvert enkelt tros- og livssynssamfunn. Samtidig legger denne målsettingen visse føringer på at et vilkår for støtte må være at tros- og livssynssamfunnet ikke bidrar til å undergrave samfunnets grunnleggende verdier. Vilkår for støtte blir nærmere drøftet i kapittel 23. Retten til ikke å bli diskriminert på grunn av kjønn, etnisitet, religion, hudfarge, seksuell orientering, funksjonsevne og alder er en viktig fellesverdi og en sentral del av menneskerettighetene. Likestilling mellom kvinner og menn og for homofile kan imidlertid i noen tilfeller komme i konflikt med rettigheter knyttet til tros- og livssynsfriheten. Her vil det måtte foretas vanskelige avveininger, jf. drøftinger i kapittel 20 og kapittel 23.

9.7 Organisert tros- og livssynsutøvelse som mottar statlig støtte, må forventes å vise vilje til åpenhet og vise annen tros- og livssynsutøvelse den samme respekt som en selv forventer og nyter godt av

Utvalget legger til grunn at tros- og livssynssamfunn må vise åpenhet om læregrunnlag og organisasjonsstruktur mv. Samfunnet må videre forvente at det enkelte tros- og livssynssamfunn erkjenner at det er et samfunn blant mange samfunn, og at det legger til grunn en gjensidighetsforståelse der samfunnet forholder seg overfor andre samfunn som en forventer at andre samfunn skal forholde seg overfor ens eget samfunn. Det betyr ikke at enhver mangel på etterlevelse av en slik forventning nødvendigvis medfører bortfall av offentlig støtte, men at dette er utgangspunktet for den aktivt støttende politikken. Vilkår for støtte blir nærmere drøftet i kapittel 23.

Utvalgets siste prinsipp følger ikke av et prinsipp om religionsfrihet og trenger ikke være en følge av en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk. Men utvalget vil føye til dette prinsippet som en anbefaling om det offentlige roms karakter.

9.8 Alle bør akseptere å bli eksponert for andres tros- og livssynspraksis i det offentlige rom

Utvalget mener at religion og livssynsmessige uttrykk ikke bare hører hjemme i folks private rom og liv, men fritt må kunne utfolde seg også i det offentlige rom og i den offentlige samtale. En må ivareta retten til ikke å bli tvunget til tros- og livssynspraksis, jf. prinsipp nr. 1. Samtidig er det viktig at disse uttrykkene for tro og livssyn er mangfoldige og ikke blir dominert av ett livssyn alene. Mange offentlige rom er i dag i sin fysiske utforming til en viss grad preget av den kristne kulturarven. Slik vil det naturlig nok fortsette å være. Det er samtidig viktig at andre uttrykk får utvikle seg, blant annet ved at kommunale planmyndigheter opprer imøtekommende ved bygging av f.eks. moskeer og templer. Den enkelte bør også fritt få uttrykke sin religion eller sitt livssyn gjennom bæring av religiøse plagg eller ved bønn, sang eller musikk, også i offentlige rom. Offentlige institusjoner (som sykehus mv.) der en i større grad kan bli tvunget til å oppholde seg over lengre tid, bør utvikles til et livssynsåpent sted der det er rom for ulike uttrykk fra ulike religioner og livssyn, og der spesifikke religiøse uttrykk fra ett bestemt livssyn ikke får rom på bekostning av andre. For nærmere drøfting, se særlig kapittel 13, 14 og 15.

10 Tillegg til del III. En framtidig tros- og livssynspolitikk, ut over forutsetningene i kirkeforliket

10.1 Innledning

Utvalgets hovedoppgave er å bidra til å utforme en helhetlig tros- og livssynspolitikk for framtiden, basert på to hovedpremisser – at tros- og livssynsfriheten skal beskyttes og at staten skal føre en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk.

Utvalgets mandat pålegger utvalget å ta utgangspunkt i kirkeforliket fra 2008. Det er redegjort for Stortingets kirkeforlik i kapittel 5. Kirkeforlikets avtaleperiode er begrenset i tid til stortingsperioden 2009–2013. Avtalepartnerne er bundet av avtalen i denne perioden, men ikke utover denne perioden. Lovendringer, deriblant grunnlovsendringer, foretatt i tilknytning til kirkeforliket, har varighet utover denne tidsbegrensede perioden. Men lovtekster er også i framtiden prinsipielt foranderlige og tidsbegrensede.

Utvalget vil derfor – innenfor rammene av dette kapitlet – slå fast at en helhetlig tros- og livssynspolitikk for framtiden også bør ha visjoner ut over denne konkrete tidsbegrensede og politisk foranderlige avtaleteksten.

Den øvrige utredningen er tilpasset forutsetningene i kirkeforliket, slik mandatet tilsier. Utvalget foreslår i utredningen som helhet en rekke viktige tiltak og endringer som vil bidra til en mer helhetlig tros- og livssynspolitikk, preget av beskyttelse av tros- og livssynsfriheten, av en større grad av likebehandling og av en åpenhet for at tro og livssyn skal kunne være synlige og levende deler av det samfunnet vi lever i.

I dette kapitlet ønsker utvalget imidlertid også å peke på muligheter ut over dagens kirkeforlik og eksisterende lovverk.

10.2 Grunnleggende prinsipper

Kapittel 9 redegjør for de åtte grunnprinsippene som er grunnlaget for utvalgets arbeid. Disse grunnprinsippene er prinsipielt uavhengige av, men etter utvalgets syn overensstemmende med, utvalgets mandat. Dette innebærer at utvalget mener at disse prinsippene er gode og hensiktsmessige prinsipper for utformingen av en helhetlig tros- og livssynspolitikk i dagens samfunn, og for framtiden, uavhengig av øvrig gjeldende lovverk og ordninger som måtte gjelde i dagens situasjon.

De åtte grunnprinsippene er

1. Tros- og livssynsfriheten beskyttes for alle.

2. Den enkeltes tros- og livssynspraksis må ikke krenke andres rettigheter og friheter.

3. Ikke-diskriminering: Staten må ikke utsette noen for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling på grunn av deres tros- eller livssynspraksis.

4. Det legges aktivt til rette for alle borgeres tros- og livssynspraksis.

5. Likebehandling: Staten bør tilstrebe at enhver borger får – i prinsipp og i rimelig praksis – samme grad av støtte til sin tros- og livssynsutøvelse.

6. Statens aktive tros- og livssynspolitikk må i sin utforming vurderes opp mot sentrale fellesverdier: demokrati, rettsstat, menneskerettigheter, ikke-diskriminering og likestilling.

7. Organisert tros- og livssynsutøvelse som mottar statlig støtte, må forventes å vise vilje til åpenhet og vise annen tros- og livssynsutøvelse den samme respekt som en selv forventer og nyter godt av.

8. Alle bør akseptere å bli eksponert for andres tros- og livssynspraksis i det offentlige rom.

Disse prinsippene er grunnleggende for utvalgets arbeid som helhet og for hele den utredningen som her foreligger. Prinsippene har vært vurdert opp mot hvert enkelt saksfelt som er gjennomgått.

Prinsippene utgjør et samlet hele og må ses i forhold til hverandre. I dette kapitlets drøfting vil utvalget sette spesielt fokus på prinsippene 4 og 5, om aktiv tilretteleggelse for alle borgeres tros- og livssynspraksis og om likebehandling.

Vektleggingen av en aktivt støttende stat følger av utvalgets mandat, av norsk politisk tradisjon på feltet, og av Grunnloven § 1640. En sterk kobling mellom den norske stat og Den norske kirke har vært utgangspunktet for prinsippet om en slik aktivt støttende stat i tros- og livssynspolitikken. Prinsippet om å legge aktivt til rette for alle borgeres tros- og livssynspraksis er én del av virksomheten til en aktivt støttende stat

Prinsippet om likebehandling av alle borgeres tros- og livssynsfrihet, og dermed en likebehandling av alle tros- og livssynssamfunn, inkludert Den norske kirke, er et nyere historisk fenomen, men i dag et etablert og anerkjent prinsipp som også utvalget regner som grunnleggende for sitt arbeid. Ved en aktivt støttende stat stilles det større krav til gjennomføringen av likebehandlingsprinsippet enn ved en mer passiv tilnærming fra statens side. En aktivt støttende stat bør videreutvikle likebehandling med hensyn til å legge aktivt til rette for alle borgeres tros- og livssynspraksis.

Utvalget legger til grunn at endelige løsninger med hensyn til likebehandling innenfor en aktivt støttende stat ikke vil kunne være gitt en gang for alle. Utforming av en støttende politikk og endring av likebehandlingsordninger er prosesser som vil være gjenstand for politiske drøftinger og ulike vurderinger til ulike tider. Kirkeforliket er et uttrykk for hvordan stortingspartiene så på dette spørsmålet i 2008. Utvalget ønsker her å gi et bidrag til et utsyn ut over det tidsbegrensede kirkeforliket.

10.3 Alternativer for framtiden

Utlegningen i kapittel 9 av en aktivt støttende tros- og livssynspolitikk, knytter dette til økonomisk støtte og til ivaretakelse av tros- og livssynsbehov i offentlige institusjoner. I en situasjon der staten gjennom tiltak og ordninger støtter aktivt opp om tros- og livssynsaktiviteten, blir prinsippet om likebehandling viktig.

Likebehandlingsprinsippet møter særskilte utfordringer i en samfunnssituasjon som den norske, der en historisk sett, jf. kapittel 3, har sett rett religionsutøvelse som et direkte statlig anliggende og ansvar. Ut fra dette har staten opprettet ordninger for å ivareta dette ansvaret, først og fremst i form av et statlig trossamfunn, Den norske kirke. Dette har gjennom historien, der det tidligere var pliktig å være kirkemedlem, og senere gjennom medlemsoppslutningen gitt Den norske kirke en helt dominerende posisjon. Samfunnsordninger, bygg, lovverk etc. er i stor grad preget av at dette ene trossamfunnet både har vært tallmessig overlegent og har hatt en politisk og juridisk særstilling.

Med til denne historiske bakgrunnen hører også det at mange borgere gjennom tidene har kjent en egen tilknytning til denne kirken, i hverdag, i fest og i sorg. Dette innebærer at nærheten og eierskapet til Den norske kirke som religiøst fellesskap, men også som tradisjonsbærer i lokalsamfunnet, favner flere enn dagens aktive kirkemedlemmer, for eksempel forstått som dem som i dag blant annet deltar i de kirkelige valgene. Den norske kirke har en historie som gir den denne bredden i ansvar. Den er til for både de direkte aktive kirkemedlemmene og for alle som ønsker å ha en tilknytning til Den norske kirke.

Utvalget argumenterer i kapittel 9 for at historiske faktorer og antall kan være saklige grunner til å ikke likebehandle i visse tilfeller. Det betyr at likeverdighet ikke alltid vil bety lik behandling. Det er viktig å føre en politikk som både tilgodeser majoritet og ivaretar ulike minoriteter gjennom en tilrettelegging som svarer på innbyggernes ulike livssynsmessige behov.

Utvalget vil imidlertid her presisere at ved konflikt mellom likebehandlingsprinsippet og argumenter basert på historiske forhold, bør det for en framtidig politikk og for framtidige ordninger være slik at likebehandlingsprinsippet prinsipielt er overordnet argumenter basert på historiske forhold. Utvalget mener at den balansegangen som er oppnådd på dette feltet i Norge, gir en større grad av likebehandling enn i mange andre land. Tidligere forskjellsbehandlende ordninger bør imidlertid ikke videreføres ut fra en ensidig henvisning til tradisjon eller historie.

En slik vektlegging av likebehandlingsprinsippet må også innebære økt vekt på likebehandling av tros- og livssynssamfunnene innenfor offentlige institusjoner slik som skoler, sykehus, fengsel og Forsvaret. Dette er ordninger som drøftes i forhold til likebehandlingsprinsippet i kapitlene 11, 15 og 19, og som det ligger innenfor utvalgets mandat å foreslå endringer av. Nettopp det å tilhøre et lite tros- eller livssynssamfunn kan kreve ekstra tilrettelegging for å sikre den individuelle retten til utøvelse av religion eller livssyn. Støtten gjennom tilbudet i de offentlige institusjoner skal ivareta den enkelte borgers rettigheter, og det må finnes praktiske ordninger for å ivareta balansen mellom hensynet til majoritet og minoriteter. Dette har stått sentralt for arbeidet med utredningen.

Forskjellsbehandling ut fra ulik oppslutning om ulike tros- og livssynssamfunn, altså ut fra antall, er i mindre grad en utfordring for likebehandlingsprinsippet. Det er i mange tilfeller rimelig med en proporsjonal behandling ut fra likebehandlingsprinsippet. Dette vil for eksempel gjelde ved tildeling av økonomisk støtte basert på medlemsantall i ulike tros- og livssynssamfunn. I andre tilfeller vil en uproporsjonal behandling til fordel for de mindre tros- og livssynssamfunnene være rimelig ut fra et likebehandlingsprinsipp. Dette vil for eksempel kunne gjelde i forbindelse med representasjon i ulike organer.

Utvalget mener at en full ivaretakelse av likebehandlingsprinsippet, som ikke bindes opp eller begrenses av argumenter basert på historiske forhold, bør innebære en videreføring og fullføring av den igangsatte prosessen i retning av et prinsipielt og juridisk skille mellom staten og Den norske kirke som kirkeforliket i 2008 og grunnlovsendringene våren 2012 innebærer. Dette vil også bedre ivareta religionsfrihetens kollektive dimensjon. Målet bør være en endelig oppheving av de særskilte bånd mellom staten og Den norske kirke.

Utvalget mener det er fullt mulig å anerkjenne den særskilte plass og rolle som Den norske kirke har hatt i landets tradisjon og historie, og samtidig sørge for en full og reell statlig likebehandling av ulike tros- og livssynssamfunn i framtiden.

En slik fullføring av et skille mellom stat og kirke vil, slik utvalget ser det, innebære grunnlovsendringer i tillegg til de som ble vedtatt våren 2012 som resultat av kirkeforliket.

Først og fremst gjelder det den særskilte henvisningen til Den norske kirke i § 16:

Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsøvelse. Den norske Kirke, en evangelisk-luthersk kirke, forbliver Norges Folkekirke og understøttes som saadan af Staten. Nærmere Bestemmelser om dens Ordning fastsættes ved Lov. Alle Tros- og Livssynssamfund skal understøttes paa lige Linje.

Andre og tredje ledd bør oppheves. § 16 vil da lyde: «Alle Indvaanere af Riget have fri Religionsudøvelse. Alle Tros- og Livssynssamfund skal understøttes på lige Linje.»

Et annet alternativ er å følge Menneskerettighetsutvalgets forslag til ny religionsfrihetsparagraf (Dokument 16 (2011–2012)). Dette forslaget erstatter § 16 første ledd og er ment som ny § 99 i Grunnloven:

Enhver har Frihed for Tanke, Samvittighed, Religion og Livsanskuelse. Denne Frihed omfatter Ret til at ændre Religion eller Livssyn efter eget Valg og til at praktisere sin Religion eller sit Livssyn alene eller i Fællesskab med Andre. (Dokument 16 (2011–2012).

Utvalgets medlemmer Bernt, Breistein, Fjellheim, Hompland, Kaur, Leirvik, Melby, Reikvam, Sandvig, Skjælaaen, Strand, Stålsett og Sultan mener at det også kan være behov for å endre henvisningen til bestemte religiøse eller livssynsmessige begrunnelser for Grunnlovens verdigrunnlag (§ 2 første ledd) – og i stedet presisere dette verdigrunnlaget knyttet til de verdier som skal sikres. En slik endring kan bestå i å fjerne henvisningen til «vor kristne og humanistiske Arv», slik at § 2 endres til: «Denne Grundlov skal sikre Demokratiet, Retsstaten og Menneskerettighederne.»

Alternativt kan endringen bestå i å utvide henvisningen ved å inkludere flere verdireferanser i formuleringen.

Utvalgets medlemmer Haugland og Tumidajewicz er uenig i at det er behov for å endre Grunnloven § 2 og fjerne henvisningen til «vor kristne og humanistiske Arv». Disse medlemmene minner om grunnlovsdebatten våren 2012, der et enstemmig Storting, etter en grundig behandling, gikk inn for formuleringen «Værdigrundlaget forbliver vor kristne og humanistiske Arv. Denne Grundlov skal sikre Demokratiet, Retsstaten og Menneskerettighederne». De konkrete fellesverdiene har sitt utspring i både kristen og humanistisk arv og tradisjon og i andre religioner og livssyn og i menneskerettighetene. Disse medlemmene mener det er fullt mulig å likebehandle ulike religioner og livssyn samtidig som Grunnloven understreker vår tusenårige kulturarv.

Utvalget mener at en prinsipiell statlig likebehandling av tros- og livssynssamfunn også vil måtte medføre at § 4 om at «Kongen skal stedse bekjende sig til den evangelisk-lutherske Religion», oppheves.41

Utvalget vil peke på at et første ledd på veien med å videreføre den igangsatte prosessen i retning av et prinsipielt og juridisk skille mellom staten og Den norske kirke, vil kunne være en revisjon av kirkeloven og gjennom dette legge færre bindinger på Den norske kirke. Slike endringer kan eventuelt gjøres forut for og uavhengig av flere grunnlovsendringer og vil dermed bidra til å opprettholde prosessen underveis. Utvalget mener imidlertid at dette bare er et skritt på veien og ikke tilstrekkelig for å fullføre prosessen.

En slik full oppheving av statskirkeordningen vil videre, slik utvalget ser det, innebære at behovet for en egen lovregulering av Den norske kirke vil opphøre. Dette medfører en oppheving av kirkeloven. Den norske kirke vil være et eget rettssubjekt, selvstyrt og med frihet til å styre egne midler og prioriteringer på linje med øvrige tros- og livssynssamfunn. Som øvrige trossamfunn vil Den norske kirke bli omfattet av utvalgets nye forslag til lov om tros- og livssynssamfunn og øvrig norsk lov. Dette vil også muliggjøre en samordning, slik at et departement får hovedansvar for området religion og livssyn.

Med status som selvstendig rettssubjekt, slik også Gjønnes-utvalget foreslo, vil Den norske kirke være rettslig representert ved sine egne sentrale organer.

Ved en slik selvstendig status vil også Den norske kirke ha mulighet til å «initiere den form for uavhengig prøving av omfanget av sin egen frihet i forhold til staten som ligger i muligheten til å reise (eller fremprovosere) en rettssak.» (Smith 2012: 117). Rettslig sett styrkes dermed Den norske kirkes religionsfrihet og dens mulighet til å påberope seg denne friheten.

Ved å fjerne både resten av grunnlovshenvisningene til ett bestemt trossamfunn og en egen kirkelov for Den norske kirke, fristilles Den norske kirke fra særskilt politisk styring og likestilles dermed med øvrige tros- og livssynssamfunn. Denne endringen vil dermed både innebære en styrking av likebehandlingsprinsippet og en styrking av Den norske kirkes selvstendighet og frihet.

Samtidig ser utvalget at hensynet til å videreføre Den norske kirke som en riksdekkende folkekirke kan innebære at overgangen best sikres gjennom en kort rammelov. En slik rammelov bør medføre at Den norske kirke videreføres som trossamfunn med status som eget rettssubjekt. Slik vil Den norske kirke framstå med samme grad av selvstyre og frihet til å organisere sin virksomhet på linje med øvrige tros- og livssynssamfunn.

Utvalget presiserer at ut fra den konkrete historiske situasjonen i Norge, der Den norske kirke både har hatt en spesielt privilegert posisjon nasjonalt sett og en spesiell forankring i det enkelte lokalsamfunn, vil en slik prinsipielt begrunnet avvikling av statskirkeordningen måtte innebære nødvendige overgangsordninger, spesielt for å sikre kirkemedlemmenes forhold til sin kirke både lokalt og nasjonalt.

Videre vil denne oppheving av gjenstående elementer av statskirkeordningen innebære at Den norske kirke selv skal ansette, lønne og ivareta arbeidsgiveransvaret for ansatte i kirkelige stillinger lokalt, regionalt og sentralt. Regional og sentral kirkelig administrasjon opphører dermed å være en del av statsforvaltningen. Kirkens ansatte vil ikke lenger være offentlige embets- eller tjenestemenn.

Når det gjelder Den norske kirkes indre organisering etter en slik avvikling av statskirkeordningen, vil dette være opp til Den norske kirke selv.

Utvalget vil likevel understreke at det vil påhvile et særskilt ansvar for et så dominerende og i historisk perspektiv privilegert trossamfunn å imøtekomme den type forventninger som også er uttrykt i utvalgets prinsipper 6 og 7:

1. Statens aktive støtte til tros- og livssynspraksis må i sin utforming vurderes opp mot sentrale fellesverdier: demokrati, rettsstat, menneskerettigheter, ikke-diskriminering og likestilling.

2. Organisert tros- og livssynsutøvelse som mottar statlig støtte, må forventes å vise vilje til åpenhet og vise annen tros- og livssynsutøvelse den samme respekt som en selv forventer og nyter godt av.

Den norske kirke skal selv forvalte egne bygg og egen drift, slik de gjør med offentlig økonomisk støtte i dag. Utvalget mener at det fortsatt bør opprettholdes en ordning for statlig økonomisk støtte til vernede og fredede kirkebygg. En slik ordning bør videreføres uavhengig av hvordan forholdet mellom stat og kirke generelt organiseres. Støtteordningen må også gjelde fredede og verneverdige bygg som tilhører andre tros- og livssynssamfunn enn Den norske kirke. Utvalget mener, i likhet med Gjønnes-utvalget, at en etter en nøktern og kritisk gjennomgang av de ulike kirkebyggene kan avgjøre hvilke kirker som skal vernes og ivaretas av staten, og hvilke kirker Den norske kirke selv skal ivareta. Staten bør overta eierskapet til fredede og verneverdige kirker som tas ut av kirkens bruk.

Kommunal representasjon i kirkelig fellesråd vil kunne opphøre.

Utvalget vil igjen presisere at dette er store endringer som krever et gjennomarbeidet forhold til overgangsordninger, så vel økonomisk som praktisk.

Videre vil utvalget understreke at en full likebehandling bør innebære at gravferdsforvaltningen i Norge gjøres til et offentlig ansvar og ikke knyttes til et bestemt trossamfunn som i dag, jf. kapittel 18.

Et av underpunktene til punkt 2 i kirkeforliket fastslår at forvaltningsloven og offentlighetsloven skal gjelde for lovbestemte kirkelige organer. Ved en fullføring av adskillelsen mellom stat og kirke, og ved en oppheving av kirkeloven, vil Den norske kirke være likestilt med andre tros- og livssynssamfunn i det norske samfunnet. På lik linje med øvrige frivillige organisasjoner vil det ikke kunne stilles noen spesielle krav til Den norske kirke om å følge forvaltningsloven eller offentlighetsloven. Utvalget presiserer at det på bakgrunn av den innarbeidede praksis gjennom historien, der kirkens virksomhet har vært en del av statens virksomhet, er det særdeles viktig at all håndtering av arkiver, saksbehandling og korrespondanse blir gjenstand for en forsvarlig overgangsordning.

Ut fra målsettingen om en aktivt støttende stat vil det være naturlig å opprettholde en form for økonomisk støtteordning til tros- og livssynssamfunn, uten at utvalget her vil ta stilling til nivået på en slik støtte. Ved en videreføring av dagens økonomiske støtteordning, med et likt støttebeløp per medlem i de ulike tros- og livssynssamfunnene, inkludert Den norske kirke, kan en for beregning ta utgangspunkt i ett års støttebeløp og justere beløpet i forhold til kostnadsvekst, i stedet for å ta utgangspunkt i statens støtte til Den norske kirke, som i dag.

Tildeling av offentlige midler bør skje på ett nivå, det statlige. Landets kommuner kan selvfølgelig, på frivillig og ikke-diskriminerende basis, i tillegg yte tilskudd til tros- og livssynssamfunn.

En alternativ støtteordning, tilpasset et flerreligiøst samfunn og basert på prinsippene om aktiv tilrettelegging og om likebehandling, vil kunne være en ordning med livssynsavgift, der skatteytere selv kan krysse av for hvem som skal være mottaker av avgiften – et bestemt tros- eller livssynssamfunn eller for eksempel et universitet eller en kulturinstitusjon. Dette vil også kunne ivareta likebehandling av den voksende gruppen av borgere uten tilknytning til et tros- og livssynssamfunn bedre.

Når det gjelder Opplysningsvesenets fond, jf. redegjørelse i kapittel 5, vil utvalget understreke at det vil være sentralt å komme til en rimelig ordning ved et endelig skille mellom Den norske kirke og staten. Utvalget vil imidlertid i likhet med Gjønnes-utvalget påpeke at stridsspørsmålet om eierskap til fondets aktiva ikke er avgjørende for hvilke beslutninger en treffer om forholdet mellom stat og kirke. Fondets framtid må finne en politisk løsning, uavhengig av framtidig forhold mellom stat og kirke.

Utvalget mener at de grunnleggende prinsippene som er lagt til grunn for denne utredningen vil være gode holdepunkter for en videre utvikling av en helhetlig tros- og livssynspolitikk, basert på tros- og livssynsfrihet og et aktivt statlig engasjement – også utover de rammene som er lagt av kirkeforliket. En god videreutvikling av en helhetlig politikk forutsetter en ansvarlig og nyansert debatt, som også kan føres videre inn i framtiden.