Del 3
Vurdering og anbefaling

9 Bør det innføres regler om tap av statsborgerskap?

9.1 Rammene for vurderingen

9.1.1 Oversikt: Forholdet mellom rettslige skranker og politisk handlingsrom

Fremstillingen i Del II viser at både Grunnloven og internasjonale konvensjoner som Norge er forpliktet til å følge, setter grenser for nasjonal lovgivningsmyndighet hva gjelder innføring av regler om tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller ved sterk skade på nasjonens vitale interesser. Det er likevel slik at det eksisterer et relativt stort politisk handlingsrom innenfor de rettslige skranker som Grunnloven og konvensjonene stiller opp. Spørsmålet i dette kapitlet er hvorvidt det politiske handlingsrommet bør benyttes fullt ut. Alternativene er enten at norsk lovgivning fortsatt ikke åpner for tap av statsborgerskap i disse situasjonene, eller at det velges en mer begrenset adgang til tap av statsborgerskap innenfor de rettslige rammene som Grunnloven og konvensjonene stiller opp.

De rettslige skranker som oppstilles etter Grunnloven og konvensjonene på dette området danner den ytre rettslige rammen for vurderingen. Den ytre rammen kan kort oppsummeres som følger, jf. også oversikten i punkt 2.1.2. Europarådets konvensjon om statsborgerskap av 1997 artikkel 7 åpner for tap av statsborgerskap for den som tjenestegjør i fremmed militær styrke eller sterkt skader nasjonens vitale interesser dersom vedkommende har et annet statsborgerskap. Vedkommende som risikerer tap av norsk statsborgerskap kan således ikke gjøres statsløs. Etter samme konvensjon kan mindreårige ikke fratas statsborgerskap som følge av at foreldrene har tjenestegjort i fremmed militær styrke eller skadet nasjonens vitale interesser. Samtidig setter FNs barnekonvensjon artiklene 7 og 8, samt Grunnloven § 104, rettslige skranker for å frata mindreårige deres statsborgerskap i de situasjoner hvor den mindreårige selv har begått de aktuelle handlingene. Hvorvidt mindreårige har en absolutt beskyttelse mot tap av statsborgerskap når de selv har begått handlingene er ikke rettslig avklart, men internasjonale organer og Høyesterett vil trolig gi mindreårige et sterkt, kanskje absolutt, vern mot tap av statsborgerskap.

Videre er diskrimineringsvernet i blant annet Grunnloven § 98, Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 14 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 26 til hinder for at personer taper sitt statsborgerskap som følge av usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling. EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102 setter også en skjønnsmessig skranke for å frata personer deres statsborgerskap dersom de har en sterk tilknytning til riket. Og til sist må regler om tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke og ved sterk skade på nasjonens vitale interesser anses som «straff» i henhold til Grunnloven og EMK. Dette innebærer blant annet at tap av statsborgerskap i disse situasjonene forutsetter en rettferdig og offentlig rettergang på bakgrunn av klar og presis lovgivning som ikke er gitt tilbakevirkende kraft, jf. Grunnloven §§ 95-97 og EMK artikkel 6 og artikkel 7. Dette betinger at den anklagede gis rett til innreise til landet for å forsvare seg mot anklagene. Vedkommende kan heller ikke straffeforfølges for handlingen mer enn én gang, slik at domstolene må vurdere tap av statsborgerskap som et ledd i straffeutmålingen. I tillegg må vedkommende anses som uskyldig inntil det motsatte er bevist.

Innenfor den rettslige rammen skissert foran er det dermed adgang til å vedta regler om tap av statsborgerskap. Det er likevel ikke slik at det alltid vil være klokt å ta i bruk rettslige styringsinstrumenter selv om det skulle være adgang til det. For regler om tap av statsborgerskap er det mange kryssende hensyn som gjør seg gjeldende, der det til sist er opp til politisk ledelse og Stortinget å konkludere.

De argumenter og hensyn som gjør seg gjeldende for denne vurderingen er delvis av rettslig karakter, men også av sosiologisk, samfunnsmessig og utenrikspolitisk karakter. Dette gjør vurderingen svært sammensatt. For dette punktet i utredningen er det derfor innhentet to ulike utredninger, fra henholdsvis Peace Research Institute Oslo (PRIO) og Forsvarets forskningsinstitutt (FFI), som et ledd i å klargjøre hvilke konsekvenser en eventuell regelendring kan tenkes få for integreringsprosessen og for terror og radikalisering i Norge. Disse utredningene bidrar til å synliggjøre hvilke momenter og argumenter som kan spille inn ved vurderingen av om tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller ved sterk skade på nasjonens vitale interesser bør innføres i Norge.

Før spørsmålet om det bør innføres slike regler, må det i noen grad tas stilling til hva man ønsker å oppnå med regelendringen. Dette vil bli nærmere kommentert i punkt 9.1.2 nedenfor. Deretter vil det bli gitt en bred vurdering av ulike hensyn og argumenter i punkt 9.2, før det konkluderes og gis en videre anbefaling i punkt 9.3. Den nærmere utformingen av eventuelle regler vil bli gjennomført i kapittel 10.

9.1.2 Formålet med regelendring

Ved enhver vurdering av om det bør gjennomføres regelendring, bør det innledningsvis tydeliggjøres hva man ønsker å oppnå med regelendringen. Det er m.a.o. formålet med regelendringen som må danne utgangspunkt for vurderingen av om regelendring bør finne sted. Formålet med en eventuell regelendring for tap av statsborgerskap er imidlertid ikke tydeliggjort i mandatet for denne utredningen, og utreder har derfor lagt følgende utgangspunkter til grunn for vurderingen.

På det overordnede plan må det anses som et sentralt formål å bevare en god samfunnsorden og et godt samfunn. Dette innebærer i første rekke at idealene for det norske statsstyret holdes i hevd, slik disse idealene blant annet er reflektert i Grunnloven § 2. Der heter det at konstitusjonen skal sikre demokratiet, rettsstaten og menneskerettighetene, herunder rettigheter som rettferdig rettergang, ytringsfrihet, religionsfrihet, diskrimineringsvern og privat- og familielivets fred. Demokratiet må blant annet sikres gjennom lik stemmerett, mulighet for deltakelse i demokratiske beslutningsprosesser og tilgang til åpne samtaler og diskusjonsarenaer, uten å frykte for liv og helse. Trygghet for den enkelte må samtidig regnes som en verdi i seg selv – og derigjennom et viktig formål – fordi skade og frykt i befolkningen bryter ned den gode samfunnsorden og det gode samfunn.

På nivået under disse helt overordnede formål, må straffens funksjoner anses som sentrale formål ved en eventuell regelendring. Dette har sammenheng med redegjørelsen i punkt 7.3.2, der det konkluderes med at tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller ved skade på nasjonens vitale interesser må anses som «straff» i henhold til Grunnloven og EMK. Eventuelle regler om tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller ved sterk skade på nasjonens vitale interesser må således regnes som et rettighetstap og settes i en strafferettslig kontekst. Straffens ulike funksjoner – eller formålet med straffen – må dermed forstås som formål man ønsker å oppnå med tap av statsborgerskap i disse situasjonene.

På generelt grunnlag er det forebygging og rehabilitering som regnes som straffens viktigste funksjoner. Også gjengjeldelse har i tidligere tider vært et uttrykt formål med straff, men er i dag tonet noe ned. I relasjon til tjenestegjøring i fremmed militær styrke og skade på nasjonens vitale interesser, må det i første rekke antas å være et viktig formål å forebygge eller forhindre slik aktivitet. Skal man straffe aktiviteten med en så alvorlig reaksjon som tap av statsborgerskap, bør straffen anses for å ha preventiv effekt, slik at noen personer avstår fra aktiviteten. Hvis straffen ikke har slik preventiv effekt, vil den heller ikke være et godt styringsinstrument i disse tilfellene. Straff i form av frihetsberøvelse vil i én relasjon alltid virke preventivt ved at lovbryteren berøves friheten og (normalt) forhindres fra å begå nye straffbare forhold. Frihetsberøvelse kan i tillegg virke rehabiliterende på mange lovbrytere, ved at de avstår fra å begå nye straffbare forhold etter løslatelse. Hvorvidt rettighetstap i form av statsborgerskap kan ha preventiv eller rehabiliterende effekt, blir ett av spørsmålene som vurderes i punkt 9.2 nedenfor.

Uavhengig av straffens forebyggende eller rehabiliterende effekt, har straffen også et element av gjengjeldelse, selv om dette er en funksjon av straffen som er tonet ned i vår tid. Generelt kan tanken om gjengjeldelse ha flere elementer: Et element kan være hevn. Mer fremtredende er nok likevel tanken om å forhindre anarki eller «borgervern», dvs. at noen tar saken i egne hender for å gjengjelde handlinger som befolkningen i alminnelighet finner straffverdige. Når myndighetene i stedet tar på seg ansvaret med å gjengjelde handlingene på rimelig vis, bidrar dette til opprettholdelse av rettsstaten og til et samfunn som er basert på minst mulig vold, frykt og tilfeldigheter. Av den grunn vil også gjengjeldelseselementet bli trukket inn som en underliggende målsetting med straffen, men dette elementet vil bli tillagt vesentlig mindre vekt ved vurderingen enn straffens forebyggende og rehabiliterende funksjoner.

Ved siden av forebygging, rehabilitering og gjengjeldelse legger mandatet til utredning opp til at vurderingen skal ta i betraktning hvilke konsekvenser en eventuell regelendring kan få for integreringsprosessen i Norge og for terror- og radikaliseringsfare. Med dette forstås at formålet med en eventuell regelendring er at den i minst mulig utstrekning virker negativt inn på disse forholdene.

All den tid tap av norsk statsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller ved sterk skade på nasjonens vitale interesser ikke bare berører innenrikspolitiske forhold, er det naturlig å forutsette at en eventuell regelendring i minst mulig utstrekning påvirker Norges relasjon til andre stater negativt. Et formål med regelendringen må derfor være at norske utenrikspolitiske relasjoner i minst mulig utstrekning blir skadelidende.

9.2 Vurdering av konkrete hensyn og argumenter

9.2.1 Innledende bemerkninger

I dette punktet omtales hensyn og argumenter av betydning for spørsmålet om det bør innføres regler om tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller ved sterk skade på nasjonens vitale interesser.

De ulike formål med en eventuell regelendring i foregående punkt fungerer som et bakteppe til vurderingen. Tilsvarende fungerer også generelle internasjonale uttalelser, om at tap av statsborgerskap må tjene et legitimt formål og være forholdsmessig, som et bakteppe til vurderingen. FNs høykommissær for menneskerettigheter har blant annet uttalt:

«Under international law, loss or deprivation of nationality that does not serve a legitimate aim, or is not proportionate, is arbitrary and therefore prohibited».1

9.2.2 Kontekstens betydning

Spørsmål om tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller ved skade på nasjonens vitale interesser er i disse dager reist flere steder i verden i anledning en særskilt kontekst: De siste par årene har vi vært vitne til at et stadig økende antall personer har reist fra vestlige land til områder i Syria og Irak for å tjenestegjøre for IS (Islamsk Stat), tidligere ISIL (Islamsk Stat i Levanten). Det er dokumentert at IS står bak terror og overgrep mot lokalbefolkning og mot etniske og religiøse minoriteter i de områdene de kontrollerer eller forsøker å ta kontroll over. Dette inkluderer også den delen av sivilbefolkningen som tilhører andre trosretninger innenfor islam. IS har samtidig provosert og sjokkert en hel verden gjennom blant annet offentlig oppfordring til vold og terror, samt offentliggjøring av sterke volds- og drapsscener via internett. IS sympatisører har den senere tid stått bak en rekke terroraksjoner flere steder i verden, herunder Paris og København. Norge, Danmark, Belgia og Storbritannia tilhører de vesteuropeiske land som har bidratt med flest fremmedkrigere til IS.

Gjennom sin aktivitet har IS bidratt til å destabilisere Syria og Irak, samt true sikkerheten til andre stater i regionen. Hvorvidt Norge bør bidra aktivt i kampen mot IS er ikke et tema for denne utredning, men det forhold at flere av deltakerne i IS’ militære styrker har norsk eller annet vestlig statsborgerskap har aktualisert debatten om deltakelse i fremmed militær styrke bør straffes, eventuelt lede til tap av vestlig statsborgerskap. Vurderingen av straffeansvar for deltakelse i fremmed militær styrke ligger til Justis- og beredskapsdepartementet, jf. punkt 4.2 foran.

Regler om tap av statsborgerskap for norske statsborgere som deltar i IS’ militære styrker vil kunne ses på som et ledd i Norges internasjonale bidrag for å gjenopprette stabilitet i Syria og Irak. Prinsipielt er det likevel uheldig å gi regler om alvorlige reaksjoner på bakgrunn av en bestemt konfliktsituasjon. Erverv og tap av norsk statsborgerskap er av så vidt grunnleggende karakter at det bør utformes generelle regler som borgerne kan forholde seg til før de treffer beslutning om å gå inn i bestemte konfliktsituasjoner. Noe annet vil bryte med norsk statsborgertradisjon.

Utfordringen med generelle regler om tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke er at det neppe er politisk ønskelig å forhindre eller åpne for straffeforfølgelse av nordmenns deltakelse i enhver fremtidig konflikt, enda mindre frata disse personene deres statsborgerskap. En generell regel vil ikke ta høyde for at norske statsborgere trolig vil befinne seg på ulike sider i mange konfliktområder, heller ikke at konfliktsituasjoner og personlig engasjement kan endre seg. Selv vår nyere historie viser at norske borgere har vært til stede og kjempet på mange sider i ulike konfliktområder rundt om i verden. Noe deltakelse har vært åpenbart uønsket fra norske myndigheters side, mens annen deltakelse har vært hilst velkommen i brede politiske lag, slik som for eksempel deltakelse på finsk side under vinterkrigen i 1939–40. Denne kompleksiteten gjør det særskilt vanskelig å skulle ha generelle regler om tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke.

En annen utfordring er at det kan være vanskelig å skille humanitært arbeid fra bistand til krigføring. Enkelte humanitære organisasjoner vil i prinsippet være nøytrale og bidra med humanitær bistand uavhengig av hvilken side av konflikten som trenger humanitær bistand, mens andre organisasjoner i større utstrekning vil være knyttet til arbeidet ved fronten. Dette reiser spørsmål om hvor grensen skal trekkes i relasjon til hvem som faktisk har tjenestegjort eller deltatt i fremmed militær styrke – et spørsmål det vanskelig kan gis et generelt svar på.

I stedet for å knytte tap av statsborgerskap opp mot tjenestegjøring i fremmed militær styrke kan tap av statsborgerskap knyttes opp mot konkrete straffverdige handlinger som den enkelte er ansvarlig for etter gjeldende bestemmelser i straffeloven. Slik kan fremmedkrigere med annet statsborgerskap risikere tap av sitt norske statsborgerskap, ikke for tjenestegjøring som sådan, men for straffbare handlinger som generelt må anses å skade nasjonens vitale interesser sterkt. Dette vil sikre at man unngår å ta stilling til hvilke konflikter som kan berettige tap av statsborgerskap og hvilke som ikke berettiger et slikt tap. Man unngår også diskusjonen om hva det vil si å tjenestegjøre i fremmed militær styrke og hvor sterk tilknytningen til den militære gruppen må være før man risikerer å tape norsk statsborgerskap. I stedet kan det tas utgangspunkt i de handlinger vedkommende beviselig har gjort seg skyldig i.

9.2.3 Konsekvenser for den enkelte ved tap av statsborgerskap

Det er åpenbart at konsekvensene av tap av statsborgerskap kan være store for den som blir fratatt sitt statsborgerskap. Dette vil også være en tilsiktet konsekvens av reglene. Tap av statsborgerskap er i prinsippet en livslang straff som man ikke får sonet ferdig. Slikt tap vil trolig innebære utvisning og hjemsendelse til den staten hvor vedkommende fortsatt har tilhørighet gjennom statsborgerskap, eventuelt vil slik hjemsendelse skje etter at et lengre fengselsopphold er sonet. Permanent opphold i Norge vil normalt være utelukket for personer som er utvist.

Utvisning fra landet kan ha den positive effekt at vedkommende vil få større problemer med å begå handlinger som er til skade for nasjonens vitale interesser når han eller hun befinner seg utenfor Norges grenser. I noen grad vil derfor tap av statsborgerskap kunne ha en viss form for preventiv effekt i form av at skade på nasjonens vitale interesser vanskeliggjøres.

En tilsvarende effekt vil man neppe kunne se dersom vedkommende har tapt sitt norske statsborgerskap fordi han eller hun har tjenestegjort i fremmed militær styrke. Utvisning fra Norge kan nok heller øke sannsynligheten for at vedkommende fortsetter som fremmedkriger. Dette har sammenheng med en rekke forhold, både av faktisk og psykologisk karakter: Den utviste vil kanskje ikke ha andre steder å reise eller ha andre muligheter til å tjene til livets opphold utenfor Norges grenser enn tjenestegjøring i fremmed militær styrke. I verste fall kan tap av vestlig statsborgerskap for tidligere fremmedkrigere lede enkelte inn i rollen som profesjonell kriger, for deretter å oppsøke konfliktområder og utkjempe kamper mot betaling i form av penger eller løfter om fremtidige fordeler i nye regimer. Det er all grunn til å tro at sannsynligheten øker for at den enkelt kan vikle seg inn i slike negative spiraler dersom personlige og familiære bånd rives over.

De personlige konsekvensene ved tap av statsborgerskap vil kunne variere stort alt etter hvilket land den nære familie er bosatt i og alt etter hvor den enkelte har sitt sosiale nettverk. Personer med dobbelt statsborgerskap i Norge er en sammensatt gruppe, der noen kan ha mesteparten av sin familie og sine venner i et annet land. Skulle tap av norsk statsborgerskap tvert i mot lede til brudd med nær familie og venner i Norge, vil dette trolig være en opprivende prosess for den enkelte. Dersom vedkommende utelukkende har sine nære familierelasjoner i Norge, kan vern om privatliv og familieliv i Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8 være til hinder for tap av statsborgerskap og utvisning, jf. punkt 6.4 foran. Familietilknytningen må således tas i betraktning allerede på det tidspunkt hvor tap av statsborgerskap skal vurderes. Dette gjør at ikke alle personer med dobbelt statsborgerskap rettslig sett kan fratas sitt norske statsborgerskap, selv der det er begått grove og alvorlige forbrytelser.

Dette gjør at den rettslige vurderingen av om den enkelte skal fratas statsborgerskapet kan falle ulikt ut selv for personer som har begått samme handling. Det kan ikke utelukkes situasjoner der A og B begår samme handling i felleskap, men hvor B er beskyttet mot tap av statsborgerskap fordi han eller hun har hele sin familie og sitt sosiale nettverk i Norge, i motsetning til A, som kanskje har besteforeldre eller andre slektninger i et annet land. Selv om regler om tap av statsborgerskap utformes generelt, vil reglene måtte praktiseres i lys av annet regelverk, som altså kan lede til reell forskjellsbehandling for to personer som har begått samme handling. I opinionen vil en slik forskjellsbehandling kunne være vanskelig å få forståelse for.

I forlengelsen av dette bør påpekes at enkelte personer kan komme til å opparbeide seg en sterk familiær tilknytning til Norge i perioden etter tap av statsborgerskap, men forut for effektuering av utvisning, jf. også det som er skrevet om utvisning i punkt 3.6.3 foran. Dette kan for eksempel skje mens vedkommende soner en lang fengselsstraff i Norge og får barn i løpet av fengselsoppholdet. Har barna norsk stasborgerskap, og senere skulle miste sin andre omsorgsperson, kan det raskt komme i konflikt med EMK artikkel 8 å utvise den av foreldrene som er i live. At utvisningsvedtaket ikke kan effektueres forhindrer imidlertid ikke i seg selv tap av statsborgerskap. Tap av statsborgerskap vil ha andre rettslige konsekvenser enn bare utvisning, herunder særlig tap av stemmerett. En annen konsekvens er at vedkommende kan få problemer med å ferdes i Europa og innenfor Schengen-området med sitt gjenværende statsborgerskap.

Det er ikke bare personer med sterk familiær tilknytning til Norge som ikke kan utvises. Heller ikke personer som står i fare for tortur eller dødsstraff i hjemsendelseslandet kan returneres, jf. EMK artikkel 2 og Grunnloven § 93. Dette vil raskt være tilfelle med personer som har sitt andre statsborgerskap i land som Irak, Syria eller USA. Konsekvensen av å frata disse personene norsk statsborgerskap er at de blir gående i Norge som såkalt ureturnerbare personer. Det tør være innlysende at personer som har tapt sitt norske statsborgerskap, men som ikke kan utvises fra Norge, vil kunne utgjøre en økt sikkerhetsrisiko på norsk jord, uavhengig av årsaken til at utvisningsvedtaket ikke kan effektueres.

På den annen side er det sannsynlig at hjemkomsten til et økt antall fremmedkrigere til Norge vil kunne utgjøre en økt sikkerhetsrisiko, uavhengig av om disse personene fratas statsborgerskapet eller ikke. Hvorvidt sikkerhetsrisikoen øker ytterligere dersom de i tillegg fratas statsborgerskapet er neppe usannsynlig, men dette er en antakelse som for det meste må baseres på gjetninger om at tap av statsborgerskap kan lede til hevntanker, enten hos den som fratas statsborgerskapet eller hos dennes nærmeste venner og familie. Dette er hevntanker som på lengre sikt kan resultere i radikalisering og terroranslag på norsk jord eller mot norske interesser i utlandet, for eksempel mot norske ambassader, bedrifter eller turister. Personer som mister sitt norske statsborgerskap kan dermed utgjøre en større trussel mot Norge og norske interesser enn personer som for eksempel kun straffes for sine handlinger gjennom frihetsberøvelse. Disse personene vil i annen grad være ferdig med saken etter endt soning, mens den som taper sitt norske statsborgerskap for all fremtid mister de rettigheter som statsborgerskapet fører med seg. Det er ikke sikkert at dette må ses på som en rimelig behandling av alle hjemvendte fremmedkrigere, så lenge det er grunn til å anta at ikke alle vil utgjøre en trussel mot det norske samfunn.

Straff kan også ha rehabilitering eller resosialisering som et formål.2 Å miste rettigheter for alltid som følge av tapt statsborgerskap har neppe noen rehabiliterende effekt på den enkelte. Tvert i mot er det grunn til å anta at tap av statsborgerskap for personer som har vært fremmedkrigere eller truet norske interesser ikke vil være et middel til å bringe dem tilbake til det alminnelige samfunnsliv.

9.2.4 Reaksjoner i samfunnet: Forebygging eller radikalisering?

Når effekten av en eventuell regelendring skal måles, kan den måles opp mot reaksjoner i samfunnet på det tidspunkt hvor det vedtas regler om tap av statsborgerskap og på det tidspunkt hvor reglene benyttes i konkrete saker. Det er ikke gitt at samfunnets reaksjoner er sammenfallende i relasjon til regler som bare fortoner seg som teori og i relasjon til regler som benyttes i praksis.

Den allmennpreventive effekten av å innføre regler for tap av statsborgerskap vil være den avskrekkende effekten slike regler kan få i befolkningen generelt. Trusselen om tap av norsk statsborgerskap kan i prinsippet gjøre at befolkningen avstår fra å utføre de handlinger som kan føre til tap. Den symbolske effekten av forslaget kan også påvirke befolkningens handlinger og kanskje være med på å redusere ekstremisme. Ved å innføre regler om tap av statsborgerskap for bestemte handlinger, viser staten at disse handlingene ikke er akseptert. Uavhengig av om bestemmelsene blir benyttet i praksis, kan den allmennpreventive effekten få betydning for de valgene befolkningen tar.

Generelt kan sies at dersom det vedtas regler om tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke og ved skade på nasjonens interesser vil dette sende et signal ut i samfunnet og til befolkningen som sådan om at dette er uakseptable handlinger. Som pekt på av PRIO kan signaleffekten ha positiv virkning ved at grupper i samfunnet opplever at statens myndigheter tar trusselsituasjonen mot Norge (og Midt-Østen) på alvor. Dette skjer ved at det vedtas regler som i prinsippet kan virke avskrekkende og dernest gjøre det mulig å reagere overfor personer som begår denne type handlinger. Det kan ikke utelukkes at også deler av minoritetsbefolkningen vil verdsette slike regler, fordi reglene blir et uttrykk for at det er handlingene, ikke det å tilhøre en minoritet, man er ute etter å slå ned på.

En annen positiv effekt er avskrekkingseffekten, der frykten for å miste tilhørigheten til det norske samfunn kan få enkelte personer som befinner seg i en vippeposisjon til å avstå fra handlinger som kan lede til tap av statsborgerskap. Erfaringene fra Danmark og Storbritannia tyder imidlertid på at regler om tap av stasborgerskap ikke har en slik allment avskrekkende effekt. Disse landene har de siste ti årene delvis hatt regler om tap av statsborgerskap for tjenestegjøring i fremmed militær styrke, uten at dette har vært til hinder for at Danmark og Storbritannia er blant de europeiske land med flest fremmedkrigere i Syria og Irak sammenholdt med folketall. I Storbritannia har nærmere 30 personer mistet sitt statsborgerskap etter at lovendringene trådte i kraft. Det er derfor lite som tyder på at regler om tap av statsborgerskap vil ha den tilsiktede avskrekkende effekt på deltakelse i fremmed militær styrke.

Hvordan signaleffekten vil være overfor befolkningen for øvrig vil trolig variere med en rekke faktorer, som blant annet politisk oppfatning, religiøs tilhørighet, etnisitet, fødested, utdanning, kjønn og alder. I noen grad vil det være mulig å undersøke de ulike gruppenes reaksjoner i etterkant av at regelendringer er gjennomført. I forkant av en eventuell regelendring vil forutsigelser om reaksjoner i ulike lag av befolkningen være basert på mer eller mindre kvalifisert gjetning.

Ulike oppfatninger i befolkningen om innføring av regler om tap av statsborgerskap er ikke i seg selv et argument mot å vedta regelendring. Men ulike oppfatninger i befolkningen om viktige regelendringer, kan generelt ha den konsekvens at det bidrar til uro og splittelse. På lengre sikt kan slik splittelse i befolkningen alene vise seg å undergrave de effekter man ønsket å oppnå med regelendringen. Når målsettingen med regelendringen er å etablere et tryggere samfunn, vil uenighet i befolkningen, samt en manglende politisk ryggdekning for regelendringen, kunne lede til stikk motsatt effekt.

Negative virkninger overfor grupper i samfunnet kan oppstå dersom det etableres en opplevelse av at norske myndigheter er ute etter å ramme særskilte samfunnsgrupper eller særskilte minoriteter. Uavhengig av myndighetenes intensjon, kan slike opplevelser i enkelte grupper virke mot sin hensikt ved at de bidrar til en større grad av polarisering i samfunnet. I så fall foreligger en kommunikasjonsutfordring, der noen grupper – for eksempel på bakgrunn av religion og etnisitet – opplever at de mistenkeliggjøres og gis lavere status som samfunnsborgere.

Både på kort og lang sikt kan det tenkes at den enkeltes frustrasjon vil lede til kriminalitet, eventuelt også organisert kriminalitet. I verste fall kan dette gi seg utslag i kriminelle handlinger som terror eller terrorliknende handlinger. Poenget her er at den menneskelige følelsen av manglende tilhørighet og den menneskelige følelsen av at myndighetene er ute etter en, kan gi seg utslag i voldelige handlinger, uavhengig av om følelsen objektivt sett er korrekt eller ikke. Det gjør at trusselen om utestengelse fra fellesskapet – eller det som for individet kan oppleves som en bekreftelse på at samfunnet har som målsetting å stenge en ute fra fellesskapet – i verste fall kan trigge enkeltindivider til å begå handlinger de ellers ikke ville begått. Det kan ikke utelukkes at det norske samfunnet har et fåtall individer som vil oppleve en trussel om tap av statsborgerskap som et argument for å begå terror eller terrorliknende handlinger, i stedet for å avstå fra dem. Det som var ment å være avskrekkende, kan i stedet øke faren for terror og radikalisering fordi reglene ble oppfattet som en provokasjon i seg selv. Slike holdninger kan underbygges av det forhold at tap av statsborgerskap har livslange konsekvenser. En fengselsstraff vil man kunne sone ferdig og man vil ha mulighet til å begynne på nytt etter endt soning. Med tap av statsborgerskap vil rehabiliteringsmulighetene innenfor det norske samfunn for alltid løpe fra den enkelte.

Når man så står overfor konkrete saker, kan samfunnets reaksjoner spenne ulikt alt etter hvor grove handlingene er. Det er lett å se for seg lokalsamfunn som slår ring om den hjemvendte 19-åringen, som for det meste av tiden ute, lå vettskremt i en skyttegrav. På den annen side kan man også se for seg samfunnets krav om tap av statsborgerskap for de personer som har begått de mest grusomme handlinger, kanskje også på norsk jord, fordi handlingene oppleves som grovt illojale mot det norske samfunn og det vil være allment støtende om norsk statsborgerskap ikke tapes som et ledd i straffeforfølgningen av vedkommende.

En annen begrunnelse for å ta statsborgerskapet fra personer som skader norske interesser, kan være at det anses som en rimelig reaksjon. Statsborgerskapet symboliserer lojalitet og tilhørighet til Norge. Det å delta i fremmed militær styrke eller skade landets vitale interesser er handlinger som bryter med samfunnskontrakten mellom stat og individ. Den alminnelige rettsfølelse kan tilsi at handlinger som strider så fundamentalt med tilliten i dette forholdet, bør lede til at norsk statsborgerskap går tapt.

9.2.5 Konsekvenser for integreringsprosessen

Som pekt på av PRIO er statsborgerskapet i dag et viktig virkemiddel i integreringsprosessen. Dette gjør at både regelendring på dette feltet og diskusjoner omkring regelendring kan påvirke folks tanker om egen integrering i samfunnet. Det synes å være en økende tendens i Europa, også i Norge, til å knytte plikter til erverv av statsborgerskap i form av språkkunnskap og samfunnskunnskap. Et perspektiv kan være at muligheten for tap av statsborgerskap inngår som en del av den plikten man har til å opptre lojalt mot staten ved ikke å gå i fremmed makts tjeneste eller skade nasjonens vitale interesser.

Utfordringen med å kommunisere et slikt budskap overfor norske statsborgere er imidlertid flere. For det første ligger det, som påvist av PRIO, er paradoks ved at Norge i utgangspunktet forbyr dobbelt statsborgerskap, men vurderer å frata norske statsborgere deres statsborgerskap dersom de også innehar et annet statsborgerskap. Dette paradokset kan bidra til at statsborgerskapet reduseres som virkemiddel i integreringsprosessen. Videre kan det oppleves som en ansvarsfraskrivelse fra norske myndigheter dersom enkelte handlinger kan sanksjoneres med utestengelse fra det norske samfunn. I den utstrekning norske borgere ellers begår straffbare handlinger, tar norske myndigheter ansvar ved å straffeforfølge, reagere og deretter rehabilitere lovbrytere. Selv om rehabilitering viser seg å være nytteløst overfor enkelte av våre borgere, erkjenner staten like fullt et ansvar overfor disse personene. Regler om tap av stasborgerskap kan i stedet oppleves som om myndighetene ikke tar sin del av ansvaret for alle straffbare forhold.

Som også påpekt av PRIO er integreringsprosessen en toveis prosess, der den enkelte selv søker tilpasninger til det samfunn man lever i, men hvor også samfunnet sitter med kunnskap og forståelse for at ikke alle har den samme bakgrunn, morsmål, tradisjoner og livssyn. Bare gjennom en slik erkjennelse i samfunnet, kan samfunnet være en aktør i integreringsprosessen. Det er i denne sammenhengen statsborgerskapet spiller en rolle, ved at statsborgerskap bidrar til en følelse av tilhørighet til samfunnet og til å bygge den enkeltes sosiale identitet. I den utstrekning statsborgerskapet kan fratas den enkelte på bakgrunn av straffbare forhold, vil dette kunne svekke tilliten til staten og samtidig svekke de øvrige virkemidlene som staten benytter i integreringsprosessen. Generell mistillit til offentlige myndigheter vil på grunnplan kunne ramme de etater som jobber tettest på integreringsprosessen, slik som for eksempel kommune, politi, skole og barnevern.

Regler om tap av statsborgerskap for tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller ved skade på nasjonens vitale interesser trenger ikke bare få negative konsekvenser for integreringsprosessen. Regler om dette kan bidra til at aktuelle miljøer sondrer mellom «dem» og «vi», dvs. at miljøene selv tydeliggjør hvem som er i faresonen og tar et ansvar i å forhindre at det begås alvorlige straffbare handlinger.

På det tidspunkt man står overfor konkrete saker der personer taper sitt statsborgerskap eller står i reell fare for det, kan imidlertid disse personene få økt oppslutning eller sympati i enkelte lag av befolkningen. Det kan utvikle seg en form for heltestatus eller martyrstatus, kanskje særlig for unge, karismatiske personer. I realiteten vil nok slike personer lettere nøytraliseres gjennom lengre fengselsstraffer enn gjennom tap av statsborgerskap og deretter utvisning. Slik utvisning vil ikke forhindre dem fra å kommunisere med grupper i Norge via sosiale medier, og på den måten påvirke integreringsprosessen av enkelte grupper. Dette gjelder særlig overfor personer som sliter med følelsen av stigmatisering, utenforskap og identitetskrise, kanskje som en konsekvens av at man opplever seg i skvis mellom flere kulturer.

Når det større bildet skal tegnes, vil det – på bakgrunn av den mer overordnede målsetting – måtte foretas en form for kost-nytte-vurdering. I den grad man svekker statsborgerskapets funksjon som virkemiddel i integreringsprosessen, bør man i den andre enden se at man kan oppnå klare fordeler gjennom redusert deltakelse i fremmed militær styrke eller redusere faren for at nasjonale interesser blir skadelidende. Når man ser at den forebyggende effekten trolig er begrenset, er det ikke sikkert at regler om tap av statsborgerskap vil lønne seg når man foretar en slik kost-nytte-vurdering.

9.2.6 Bevisvurderingen: Etterretningsinformasjon og faren for justismord

I noen tilfeller vil det utvilsomt være klare og entydige bevis for at den som risikerer sitt statsborgerskap, har begått de handlinger vedkommende er anklaget for. Dette vil kanskje først og fremst være tilfelle for handlinger begått innenfor norsk jurisdiksjon og som er gjenstand for ordinær politietterforskning.

Det er imidlertid sannsynlig at flere saker om tap av statsborgerskap må bygge sin bevisvurdering helt eller delvis på etterretningsinformasjon, særlig dersom tjenestegjøring i fremmed militær styrke som sådan kan lede til tap av statsborgerskap. Slik tjenestegjøring vil normalt ha funnet sted utenfor norsk jurisdiksjon. Dermed reduseres mulighetene for etterprøvbarhet av og offentlighet omkring de bevis som fremlegges i en straffesak mot vedkommende. Fra påtalemyndighetens side kan det by på utfordringer å gi fullstendig informasjon om hvilke kilder og vitner som benyttes, enten disse er innhentet av norsk eller utenlandsk etterretning. Fremleggelse av bevis uten fullt offentlig innsyn i slike saker vil i seg selv kunne svekke tilliten til norske myndigheter og til de prosesser myndighetene eventuelt måtte føre mot enkeltpersoner.

I denne sammenhengen er det også et poeng at så lenge befolkningen – eller grupper i befolkningen – er i tvil om det gis fullstendig innsyn i den etterretningsinformasjon som benyttes for å bygge en sak mot enkeltpersoner, vil bruken av slik etterretningsinformasjon kunne bidra til spekulasjoner i massemedier og sosiale medier, og slik sett bidra til en økende mistillit til norske myndigheter. Selv om norske myndighetspersoner eller politikere skulle ha tillit til den etterretningsinformasjonen som bygger saker mot enkeltpersoner, vil ikke det nødvendigvis avdempe den skepsis det må antas at deler av befolkningen har til norsk og utenlandsk etterretning.

Manglende transparens i bevisvurderingen vil også, på helt generelt grunnlag, kunne øke faren for justismord, dvs. at feil person tas for handlingene eller at handlingene vedkommende er anklaget for faktisk aldri har inntruffet. I krig og krigsliknende situasjoner vil noen personer, enten de er hjelpearbeidere, helsepersonell eller øvrige sivile, åpenbart kunne befinne seg på «feil sted til feil tid», der etterretningen bare sitter med troverdig informasjon om bruddstykker av et hendelsesforløp. Selv om man i dag har de rettslige virkemidlene for å få gjenopptatt straffesaker etter beslutning fra gjenopptakelseskommisjonen, vil den som er fratatt sitt statsborgerskap og vist bort fra Norge, ha en lang og tung vei for å få sin sak gjenopptatt i ettertid. Dette taler for at det særlig utvises varsomhet med å vedta regler om tap av statsborgerskap for personer som utelukkende har tjenestegjort i fremmed militær styrke.

9.2.7 Effektuering av dom: Utfordringer relatert til utvisning, retur og videre overvåking

En individualpreventiv effekt av regler om tap av statsborgerskap vil være at personer som utfører handlinger fratas rettigheter, blant annet rettigheten til ubetinget opphold i Norge. Et av formålene med tap av statsborgerskap for personer som har tjenestegjort i fremmed militær styrke eller sterkt har skadet Norges vitale interesser, er å kunne utvise dem fra Norge. Den som får det norske statsborgerskapet tilbakekalt er igjen utlending og som regel ikke vernet mot utvisning. Utvisning på bakgrunn av slike alvorlige handlinger det her er snakk om, vil antakelig innebære et varig innreiseforbud til Norge. Personen vil på denne måten fjernes fra det norske samfunnet også utover en eventuell fengselsstraff. Ved å stenge personen ute fra Norge, er personens mulighet til å gjøre skade på norsk territorium begrenset.

Så snart dom om tap av statsborgerskap er rettskraftig, vil utlendingsmyndighetene kunne igangsette en prosess der pass og oppholdstillatelse inndras. I realiteten vil nok vedkommende også være ilagt en fengselsstraff, som – med mindre det foreligger særskilte soningsavtaler med fremmed stat – må sones i Norge. Det kan ikke utelukkes av fengselsstraffen er lang, kanskje det også vil være tale om forvaring, der vedkommende potensielt kan forbli fengslet resten av sitt liv. I disse tilfellene vil tap av statsborgerskap ikke få annen rettslig betydning enn at vedkommende ikke har stemmerett ved valg eller liknende. I så måte vil tap av statsborgerskap ha liten betydning, både som avskrekkende element og som straff for den enkelte.

Det er i de tilfeller hvor vedkommende slippes fri etter endt soning at utfordringene begynner. Umiddelbart kan det synes enkelt dersom et utvisningsvedtak leder til at vedkommende straks forlater landet. Personer som er straffedømt i Norge, som har sonet sin straff, fratatt sitt norske statsborgerskap og har returnert – enten frivillig eller ufrivillig – til sitt andre hjemland, er i prinsippet en person som vil ha full bevegelsesfrihet i det landet vedkommende returneres til. Eksempelvis vil en person som har returnert til et land i Nord-Afrika – og som har sonet straff for tjenestegjøring i fremmed militær styrke i Norge – fritt kunne bevege seg inn i de samme konfliktområdene som tidligere, uten at norske myndigheter kan gripe inn. Dermed settes vedkommende kun ut av sirkulasjon for en kort stund, nemlig i den perioden vedkommende satt fengslet i Norge. Etter dette kan vedkommende være tilbake i konfliktområdene, men denne gangen uten at norske myndigheter lenger har virkemidler overfor denne personen.

En slik returnert person vil trolig utgjøre en reell trussel mot norske interesser, særlig i utlandet. Det kan ikke utelukkes at vedkommende har et ønske om hevn og at han eller hun raskt slutter seg til grupper andre steder i verden der radikaliseringsprosessen kan fortsette uten innblanding fra offentlige myndigheter. Dette er personer som vil kunne ha et potensial til å få martyrstatus eller heltestatus i ulike subkulturer. Slike personer vil trolig måtte anses som svært farlige, både med tanke på terrorhandlinger og med tanke på rekrutteringen av andre norske statsborgere inn i et nettverk eller en organisasjon som etterretningstjenesten ikke har oversikt over. Tap av statsborgerskap vil således kunne vanskeliggjøre viktig etterretningsarbeid i form av etterkontroll med tidligere fremmedkrigere og terrorister.

Det kan m.a.o. oppstå store problemer med de personene som returnerer til sitt annet hjemland. Like store problemer kan man få med de personene som av ulike grunner ikke kan returneres, for eksempel fordi de risikerer tortur eller dødsstraff i sitt annet hjemland. Disse personene må da oppholde seg på norsk jord på ubestemt tid.

9.2.8 Utenrikspolitiske reaksjoner

Avslutningsvis bør påpekes at en eventuell praktisering av regler om tap av statsborgerskap kan bidra til enkelte utenrikspolitiske utfordringer. Dette gjelder først og fremst i de situasjoner hvor vedkommende transporteres fra Norge til den staten hvor vedkommende fortsatt har sitt statsborgerskap i behold. Dette kan lede til politisk misnøye i den staten vedkommende returneres til. At de utenrikspolitiske reaksjonene vil komme dersom utvisningen skjer til et annet Schengen-land er nokså åpenbar. Eksempelvis vil franske myndigheter og fransk opinion trolig reagere på at personer med dobbelt norsk og fransk statsborgerskap fratas sitt norske statsborgerskap for å ha tjenestegjort i en fremmed militær styrke i Midt-Østen, for deretter å bli «hjemtransportert» til Frankrike. Enda sterkere vil reaksjonene trolig være dersom vedkommende har gjort seg skyldig i en skade på nasjonens vitale interesser, for eksempel utført en terroraksjon mot norske oljeinstallasjoner i Nordsjøen. Norge vil i disse situasjonene trolig møte liten forståelse for utvisning og «hjemtransport» til et annet Schengen-land.

Utenrikspolitiske utfordringer av tilsvarende karakter vil trolig oppstå også ved utvisning til stater utenfor Schengen-området. Flere stater utenfor Schengen-området kan ha regler om tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke, og land som Marokko, Egypt, Algerie og andre nordafrikanske stater vil trolig komme med skarpe reaksjoner på at personer som har vært bosatt i Norge med norsk statsborgerskap utvises til deres stater som følge av krigføring i Irak og Syria. I realiteten kan disse statene frata personene deres statsborgerskap før Norge rekker å gjøre det. I så måte bør det nok erkjennes at personer det her kan være tale om å utvise, er personer som ingen stater vil ha innenfor sin jurisdiksjon. Dermed kan det oppstå et kappløp, der det blir om å gjøre å frata personene statsborgerskapet først, og den som reagerer sist blir sittende igjen med «svarteper». Slike forhold vil neppe bidra til å bygge gode utenrikspolitiske relasjoner for Norge.

En annen – og neppe like tilsiktet reaksjon – er i de tilfeller hvor tap av norsk statsborgerskap applauderes i de miljøene man har ment å ramme. FFI omtaler i sin rapport at en av IS’ målsettinger er å bryte forbindelsen mellom sine fremmedkrigere og deres vestlige statsborgerland. Dette gjøres blant annet gjennom offentlig brenning av vestlige pass, der filmene siden benyttes i markedsføringen for å rekruttere nye krigere. For det tilfelle at vestlige land samtidig trekker statsborgerskapet tilbake, er dette vestlig atferd som er ønsket fra IS, og som vil bidra i propagandaen for å rekruttere flere fremmedkrigere fra vestlige land. Tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke kan bidra til å forsterke konflikter ytterligere.

9.3 Konklusjon og anbefaling

En rekke hensyn gjør seg gjeldende ved vurderingen av om det bør innføres regler om tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller ved sterk skade på nasjonens vitale interesser. Når argumenter og hensyn skal veies og oppsummeres før det treffes en endelig beslutning, er dette en avveining hvor man fort kan legge vekt på litt ulike hensyn.

Et overordnet hensyn som trer tydelig frem er at myndighetene i størst mulig utstrekning må søke å oppnå en situasjon som på lengre sikt reduserer – ikke øker – faren for vold og frykt i samfunnet. Et annet overordnet hensyn er at de idealer som det norske samfunnet er tuftet på må ivaretas. Det gjelder særlig idealer som demokrati og menneskerettigheter. Disse to overordnede hensyn gjør at regelverket på dette området ikke kan gå på akkord med demokratiske eller menneskerettslige idealer. For befolkningen som sådan tilsier det at rettigheter som for eksempel ytringsfrihet, religionsfrihet eller diskrimineringsvern ikke må vike plassen i kampen mot terror og radikalisering. For den som risikerer å tape sitt statsborgerskap innebærer dette at idealer som for eksempel rettferdig rettergang, ikke må vike plass for sinne og frustrasjon i samfunnet.

De sentrale argumentene for å innføre regler om tap av statsborgerskap er knyttet til reglenes signaleffekt i samfunnet, samfunnets behov for å beskytte seg mot enkeltpersoner gjennom fysisk utestengelse fra landet og behovet for en gjengjeldelse mot rystende og illojale handlinger mot landet. Den forebyggende effekten av slike regler må likevel anses som begrenset, all den tid det er lite som tyder på at liknende regler har hatt særlig forebyggende effekt i Danmark eller Storbritannia. Dette har kanskje først og fremst sammenheng med at de handlingene det her er tale om gjerne springer ut av sterke ideologiske og/eller religiøse overbevisninger. Troen i seg selv trenger ikke være ekstrem, men den enkelte er villig til å begå ekstreme handlinger for å påvirke samfunnet de lever i eller verden for øvrig. Med et slikt perspektiv for øye vil virkningen av regler om tap av statsborgerskap for de færreste være tungen på vektskålen i de avveiningene den enkelte tar før man sier seg villig til å begå ekstreme handlinger.

Det vil samtidig foreligge et behov for å reintegrere særlig fremmedkrigere til samfunnet, slik at de ikke oppnår helte- eller martyrstatus i bestemte miljøer og slik at de selv ikke utgjør en fremtidig og løpende trussel mot norske interesser. Utvisning fra Norge kan øke sannsynligheten for at vekommende fortsetter som fremmedkriger, jf. punkt 9.2.3 foran. En regel om tap av statsborgerskap for fremmedkrigere vil slik kunne virke mot sin hensikt, ved at personer man burde ha som mål å rehabilitere, støtes ut av samfunnet og landet, til en rolle som profesjonelle krigere. Det kan videre være et problem å single ut hvilke konfliktsituasjoner som bør omfattes og hvor stor deltakelsen må være for å omfattes. Man kan også risikere at personene vil være vanskelig å returnere til sitt andre hjemland, slik at personene blir værende i Norge på ubestemt tid. Det er også grunn til at tro at en rekke land vil reagere negativt dersom Norge returnerer fremmedkrigere til dem.

Dette siste vil nok også være tilfelle for skade på nasjonens vitale interesser, der gjerningspersonene har norsk statsborgerskap på gjerningstidspunktet og handlingene begås innenfor norsk jurisdiksjon. For skade på nasjonens vitale interesser, begått på norsk jord, vil det stort sett være mest nærliggende at Norge selv tar et oppgjør med lovbryterne, fremfor å sende dem til andre land. Dette kan imidlertid stille seg annerledes der norsk pass i første rekke benyttes som en inngangsbillett til Schengen-området for å utføre aksjoner her. Eller der tilhørigheten til hjemsendelseslandet for øvrig er sterkere enn tilknytningen til Norge.

Disse vurderingene trekker i retning av at tjenestegjøring i fremmed militær styrke og skade mot nasjonens vitale interesser ikke nødvendigvis behandles på samme måte. For skade på nasjonens vitale interesser kan handlingene være av en slik grov karakter at de fremstår som sjokkerende og rystende. Mens fremmedkrigere som ikke har begått alvorlige forbrytelser, skulle ha en rimelig sjanse for å reintegreres i samfunnet, vil handlinger som for eksempel folkemord, forbrytelser mot menneskeheten og terror representere forbrytelser som allmennheten finner forkastelig. Det er i disse siste tilfellene at det kan fremstå som særlig anstøtelig at personer med dobbelt statsborgerskap får beholde sitt norske statsborgerskap, særlig dersom tilknytningen til Norge er svak.

På bakgrunn av disse vurderinger anbefales det ikke at det politiske handlingsrom benyttes fullt ut for innføring av regler om tap av statsborgerskap. Det anbefales ikke at det gis regler om tap av statsborgerskap for tjenestegjøring i fremmed militær styrke som sådan. Men under noe tvil anbefales det at det gis regler om tap av statsborgerskap for enkelte, konkretiserte straffbare forhold som er av en slik grov karakter at de må anses for å falle inn under betegnelsen «nasjonens vitale interesser». Dette vil være handlinger som er ytterst alvorlige og som fremstår som så rystende at det vil støte an mot den allmenne rettsfølelsen om personer som står bak disse handlingene får beholde sitt norske statsborgerskap når de allerede har et annet statsborgerskap.

10 Hvordan bør regler om tap utformes?

10.1 Innledende bemerkninger

Det følger av anbefalingen i foregående kapittel at det bør gis regler om tap av statsborgerskap for handlinger som sterkt er til skade for nasjonens vitale interesser. Det bør likevel ikke være automatikk i tap av statsborgerskap i slike situasjoner. Regelen bør utformes som en «kan-regel» for domstolene, der tap av statsborgerskap utgjør en del av straffeutmålingen. Tap av statsborgerskap blir således å regne som et rettighetstap som – på lik linje med bl.a. fengsel, forvaring og bot – kan ilegges som et ledd i domstolenes utmåling av straff.

En slik domstolstilnærming vil kunne ivareta de rettslige krav som Grunnloven og de internasjonale konvensjonsforpliktelsene setter til utforming av regler om tap av statsborgerskap: I første rekke vil en prosess for domstolene kunne ivareta de krav som stilles til straffedom, men i tillegg vil domstolene kunne foreta den nødvendige vurderingen av den enkeltes tilknytning til riket før det treffes endelig beslutning om tap av statsborgerskap. På den måten vil de rettslige krav være tilfredsstilt. Samtidig vil prosessen frem mot tap av statsborgerskap styres av gjeldende lovgivning på området, ikke av varierende politiske oppfatninger og strømninger.

Disse utgangspunktene betinger at lovgivningen er klar og presis i relasjon til hvilke situasjoner som kan lede til tap av statsborgerskap og hvilke personer som potensielt omfattes av reglene. I de neste punktene vil det derfor vurderes og tas stilling til hvilke handlinger som bør omfattes av en slik regel (punkt 10.2), hvilke personer som potensielt bør omfattes (punkt 10.3) og hvordan den nærmere prosessen frem mot tap av statsborgerskap vil være (punkt 10.4). Til sist vil den lovtekniske plasseringen og den nærmere utformingen av reglene bli vurdert (punkt 10.5).

10.2 Hvilke handlinger bør omfattes?

10.2.1 Innledende om forbrytelser til skade på nasjonens vitale interesser

Når det skal tas stilling til hvilke handlinger som bør kunne straffes med tap av statsborgerskap, er det for denne utredningen naturlig å ta utgangspunkt i de straffbare forhold som er regulert i straffeloven av 2005. Skal regler om tap av statsborgerskap tilfredsstille krav om klar og presis straffelovgivning, er det helt avgjørende at reglene kobles direkte til eksisterende straffehjemler. Dette reiser spørsmål om hvilke straffebestemmelser som bør kobles med regler om tap av statsborgerskap. Svaret på dette spørsmålet vil bero på hvilke straffebestemmelser som må anses som forbrytelser som er sterkt til skade for nasjonens vitale interesser.

Europarådets konvensjon om statsborgerskap av 1997 artikkel 7 åpner for tap av statsborgerskap for den som sterkt har skadet nasjonens vitale interesser. Det er ikke tilstrekkelig at vedkommende har skadet nasjonens vitale interesser. I tillegg kreves at skaden er av kvalifisert karakter, dvs. at terskelen for når den enkelte kan tape sitt statsborgerskap er vesentlig høyere enn terskelen for å straffeforfølge for skade på nasjonens vitale interesser. I juridisk terminologi er «sterkt» et uttrykk som peker tilbake på de svært alvorlige handlinger. Dette innebærer at bare de forbrytelser som er av meget alvorlig karakter og allerede med høy strafferamme vil kunne tilfredsstille kravet om «sterkt» til skade på nasjonens vitale interesser.

Internasjonalt er det lagt få føringer på hva som menes med «vitale interesser», og det må antas at nasjonalstatene har en relativt vid skjønnsmargin, så lenge man holder seg innenfor en rimelig rettslig forståelse av uttrykket. Det er innlysende at nasjonen må være berørt av handlingene, enten direkte eller indirekte ved at norske statsborgere sterkt skader andre nasjoners vitale interesser. Disse utgangspunktene singler ut de straffbare handlinger som er omtalt i kapitlene 16, 17 og 18 i straffeloven av 2005. I det følgende vil disse handlingene bli nærmere kommentert.

10.2.2 Forbrytelser mot statsmaktene og statsstyret

I straffeloven kapittel 17 er det gitt bestemmelser til vern om Norges selvstendighet og andre grunnleggende nasjonale interesser. Kapitlet omhandler blant annet regler om landssvik, forbrytelser mot Norges selvstendighet og fred, forbrytelser mot statsforfatningen og forbrytelser mot statsmaktene, statsstyret og sentrale samfunnsinstitusjoner. Bestemmelsene omhandler uten tvil situasjoner som skader nasjonens interesser.

Det er likevel ikke alle handlinger i dette kapitlet som kvalifiserer til «sterk» skade på nasjonens vitale interesser. På generelt grunnlag er det vanskelig å sortere ut hvilke handlinger som har et potensial å skade nasjonens vitale interesser sterkt. Lovgiver har imidlertid foretatt en gradering av de ulike handlingene gjennom stadfesting av en øvre strafferamme for de ulike handlingene. For eksempel har grovt landssvik en øvre strafferamme på 21 års fengsel (§ 120), mens ulovlig etterretningsvirksomhet har en øvre strafferamme på 3 års fengsel (§ 126).

Det er nærliggende å legge til grunn den graderingen av forbrytelser som lovgiver allerede har tatt utgangspunkt i, slik at det bare er de tilfeller som har en strafferamme på 21 års fengsel som anses å være «sterkt» til skade på nasjonens vitale interesser. Etter kapittel 17 er dette grov krenkelse av Norges selvstendighet og fred (§112), grov krenkelse av Norges statsforfatning (§114), grovt angrep på de høyeste statsorganenes virksomhet (§ 116), og grovt landssvik (§ 120).

Det anbefales at det knyttes regler om tap av statsborgerskap til overtredelse av disse bestemmelsene, det vil si regler om at den som overtrer de bestemmelser i straffeloven av 2005 kapittel 17 som har en øvre strafferamme på 21 års fengsel kan straffes med tap av sitt norske statsborgerskap.

10.2.3 Terrorhandlinger

I straffeloven kapittel 18 er det gitt bestemmelser om terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger. Etter sin art må terrorhandlinger anses for å utgjøre skade på nasjonens vitale interesser. Det er imidlertid ikke alle handlinger som omhandles i dette kapitlet som i rettslig forstand kan sies å skade nasjonens vitale interesser «sterkt».

I første rekke er det de handlinger som oppfyller den objektive og subjektive gjerningsbeskrivelse i § 131 som sterkt kan skade nasjonens vitale interesser. Dette er hovedbestemmelsen om terror i norsk lovgivning og bestemmelsen forutsetter blant annet at den enkelte har hatt terrorhensikt. Bestemmelsen har en strafferamme på inntil 21 års fengsel, mens de grove terrorhandlinger har en øvre strafferamme på 30 års fengsel etter § 132.

Terrorhandlinger kan direkte – gjennom anslaget – skade nasjonens vitale interesser «sterkt». Men også indirekte kan terrorhandlinger «sterkt» skade nasjonens vitale interesser ved at det spres frykt, eller utløses panikk, i befolkningen. En slik frykt i befolkningen kan føre til at folk holder seg hjemme fra jobb og skole, unngår bestemte områder, bygninger, plasser eller byer, m.m. Selv relativt små utslag i befolkningen, kan få betydning for økonomi og omsetning. Større utslag i befolkning kan utgjøre et demokratisk problem. Uansett effekt, på kort eller lang sikt, tilsier dette at den som dømmes for en terrorhandling utført i Norge eller i en annen stat, risikerer å tape sitt norske statsborgerskap som et ledd i straffeutmålingen.

Øvrige straffebestemmelser i kapittel 18 omhandler ulike former for handlinger som representerer voldelige anslag i samfunnet, såkalte terrorrelaterte eller terrorliknende handlinger. Disse bestemmelsene kan knyttes sammen med hovedbestemmelsen i § 131 dersom gjerningspersonen har hatt terrorhensikt. For det tilfellet at gjerningspersonen ikke har hatt terrorhensikt, kan vedkommende heller ikke straffes etter §§ 131 og 132, selv om vedkommende har overtrådt en av de øvrige bestemmelsene i kapittel 18. Når vedkommende ikke har hatt terrorhensikt, vil handlingene oftere kunne relateres til personlige tragedier eller til rene tilfeldigheter, slik at handlingen ikke er egnet til å spre allmenn frykt i befolkningen i samme grad som de rene terroraksjoner. Dette taler for at handlinger uten terrorhensikt normalt ikke vil skade nasjonens vitale interesser «sterkt».

På denne bakgrunn anbefales at det gis regler om at den som overtrer straffeloven § 131 kan tape sitt norske statsborgerskap. Det foreslås at det kun vises til denne bestemmelsen siden det er denne bestemmelsen som rammer gjerningspersoner med terrorhensikt.

10.2.4 Folkemord, forbrytelse mot menneskeheten og krigsforbrytelser

I straffeloven kapittel 16 er det gitt bestemmelser om de internasjonale forbrytelser. Dette er forbrytelser som også er straffbare etter folkeretten og hvor gjerningspersonen i prinsippet kan pådømmes av internasjonale straffedomstoler eller av en hvilken som helst nasjonal domstol, selv om handlingene ikke er begått innenfor denne statens jurisdiksjon.

De internasjonale forbrytelsene er folkemord, forbrytelse mot menneskeheten og krigsforbrytelser. Forbrytelsene anses som internasjonale forbrytelser fordi de etter sin art er grenseoverskridende og rammer menneskeheten. Av den grunn må forbrytelsene også anses å være sterkt til skade for nasjonens vitale interesser. Hvorvidt det vil være hensiktsmessig å frata noen deres norske statsborgerskap på grunnlag av overtredelse av slike forbrytelser, kan det reises spørsmål om. Det kan likevel ikke utelukkes at enkelte personer med svak tilknytning til Norge stilles for retten i Norge for slike forbrytelser.

Det anbefales på denne bakgrunn at det gis regler om at den som dømmes for overtredelse av straffeloven kapittel 16 kan tape sitt norske statsborgerskap, så lenge den øvre strafferammen er 21 eller 30 års fengsel. Det foreslås at spørsmålet om hvorvidt det er hensiktsmessig å utmåle en slik straff for de internasjonale forbrytelsene avgjøres konkret av den domstol som har saken til behandling.

10.3 Hvem bør omfattes av bestemmelsene

10.3.1 Tap av statsborgerskap for mindreårige?

Ved en eventuell innføring av regler om tap av statsborgerskap ved skade på nasjonens vitale interesser reises to hovedproblemstillinger i relasjon til mindreårige. Den første problemstillingen er relatert til de situasjoner hvor den mindreårige selv har skadet nasjonens vitale interesser. Den andre problemstillingen er relatert til de situasjoner hvor den mindreåriges foreldre har skadet nasjonens vitale interesser.

Europarådets konvensjon om statsborgerskap fra 1997 omtaler kun den andre av disse problemstillingene, dvs. de situasjoner hvor foreldre taper statsborgerskap som følge av tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller ved skade på nasjonens vitale interesser. For disse tilfellene setter konvensjonens artikkel 7 nr. 2 et absolutt forbud mot å tilbakekalle den mindreåriges statsborgerskap.

Den første problemstillingen, der den mindreårige selv har skadet nasjonens vitale interesser, er ikke eksplisitt omtalt i denne eller andre konvensjoner. Barnekonvensjonen har imidlertid generelle bestemmelser om barn og statsborgerskap som langt på vei må forstås slik at de som utgangspunkt er til hinder for at mindreårige kan fratas statsborgerskap i disse situasjonene, jf. punkt 5.6 foran.

Disse utgangspunktene reiser spørsmål om det ved en eventuell innføring av regler om tap av statsborgerskap som følge av tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller ved skade på nasjonens vitale interesser, bør gjøres unntak for personer under 18 år. Alternativet er at regelen utformes på en skjønnsmessig måte, der det legges opp til en konkret vurdering fra sak til sak basert på hvor sterk tilknytning den mindreårige har til landet.

Ved vurderingen av hvilken regel som bør utformes for mindreårige bør det tas hensyn til at man i dag ikke kjenner med sikkerhet hvilke konklusjoner de internasjonale organene vil komme til vedrørende tolkningen av Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8 og barnekonvensjonen artikkel 7 og 8 hva gjelder barns tap av statsborgerskap ved tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller ved skade på nasjonens vitale interesser.

Den rettslige usikkerheten på dette området utgjør per i dag et argument som tilsier varsomhet. Konkret innebærer det at man ved utformingen av en bestemmelse om tap av statsborgerskap ikke bør la bestemmelsen omfatte personer under 18 år. En slik absolutt regel vil være klar, forutsigbar og rettsteknisk enkel, i den forstand at det vil være lett for befolkningen å lese seg til at personer under 18 ikke kan tape statsborgerskap ved skade på nasjonens vitale interesser, eventuelt heller ikke som følge av tjenestegjøring i fremmed militær styrke. Dette vil etablere en rettslig trygghet for barn og ungdom.

Øvrige argumenter som kan trekke i samme retning – som er av mer samfunnsmessig og psykologisk karakter enn rettslig karakter – er at barn og ungdom generelt er på søken etter egen identitet og etter tilhørighet i samfunnet. Noen kan ha dårligere forutsetninger enn andre for å finne sin plass, enten dette skyldes resurssvake eller fraværende foreldre, dårlige rollemodeller, svake skoleresultater, dårlige språkkunnskaper, dårlige kår, psykiske problemer eller annet. Siden mindreårige langt på vei er avhengig av voksne for å klare seg i samfunnet, er det nærliggende at statsborgerlandet har et rettslig og moralsk ansvar for den mindreårige frem til myndighetsalder, også på en slik måte at alvorlig klanderverdig oppførsel ikke kan lede til at den unge støtes ut av samfunnet gjennom tap av statsborgerskap.

Et argument som kan trekke i en annen retning, er at normer og regler etablert av storsamfunnet i noen grad kan virke oppdragende og styrende på barn og unges holdninger og atferd. Man kan ikke se bort fra at regler om tap av statsborgerskap kan føre til at noen ungdommer avstår fra handlinger de ellers ville begått. Det er imidlertid svært vanskelig å forutsi slike reglers mulige preventive effekt, i sær overfor ungdom på leting etter identitet og tilhørighet.

Et annet poeng er at enkelte mindreårige med norsk statsborgerskap vil ha en fjern tilknytning til landet. Mindreårige med dobbelt statsborgerskap kan ha vært uten fast bopel i Norge i hele sitt liv. I prinsippet kan den mindreåriges eneste tilknytning til landet være gjennom et norsk pass. Det er likevel grunn til å tro at det er relativt få mindreårige som har en slik svak tilknytning til Norge og som i så ung alder vil komme til å skade nasjonens vitale interesser. For disse personene er det uansett nærliggende å anta at en mulig trussel om tap av norsk statsborgerskap vil ha liten preventiv effekt på de valg vedkommende gjør.

På denne bakgrunn anbefales at en eventuell fremtidig bestemmelse om enten tap av statsborgerskap for tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller ved skade på nasjonens vitale interesser, ikke gjøres gjeldende overfor mindreårige. De avgjørende hensyn bak denne anbefalingen er at dette vil videreføre den rettstrygghet som barn og unge i Norge i dag har på dette området. Samtidig vil regelen være rettsteknisk enkel og håndtere. I tillegg tar en slik anbefaling hensyn til at Grunnloven § 104, jf. § 102, EMK artikkel 8 og barnekonvensjonens bestemmelser trekker opp meget snevre rammer for adgangen til å frata mindreårige deres statsborgerskap.

I tråd med prinsippene i Grunnloven §§ 96 og 97, vil en regel om at mindreårige ikke kan tape sitt statsborgerskap, være til hinder for at mindreårige taper sitt statsborgerskap etter fylte 18 år for handlinger begått forut for oppnådd myndighetsalder. Det vil således kun være handlinger begått etter fylte 18 år som kan tas i betraktning ved vurderingen av tap av statsborgerskap.

En reservasjon om at mindreårige ikke kan tape statsborgerskap vil lovteknisk kunne gjennomføres ved en tilføyelse i en eventuell ny bestemmelse om tap av statsborgerskap. Dette kan formuleres på følgende vis:

Ingen kan tape sitt norske statsborgerskap etter denne bestemmelsen for handlinger begått før fylte 18 år.

Denne formuleringen får tydelig frem at personer under 18 år ikke kan tape norsk statsborgerskap på samme vilkår som personer over 18 år. Skal personer under 18 år tape norsk statsborgerskap må dette skje på bakgrunn av andre bestemmelser i statsborgerloven. Formuleringen får også frem at man ikke kan frata statsborgerskap for handlinger som ble begått mens man ennå var mindreårig. Formuleringen tydeliggjør imidlertid ikke at den mindreårige ikke er ansvarlig for foreldrenes handlinger, men siden tap av statsborgerskap må anses som en strafferettslig reaksjon, er det en selvfølge at man ikke kan stille andre enn den som har begått eller medvirket til handlingen ansvarlig for handlingen. En formulering som fanger opp også dette, vil for eksempel være:

Personer under 18 år kan ikke tape sitt norske statsborgerskap som følge av at vedkommende selv eller dets foreldre har begått handlinger omtalt i første ledd.

Hvilken språklig variant man velger vil i noen grad avhenge av hvordan bestemmelsen for øvrig formuleres. Det anbefales likevel at det benyttes en bestemmelse som etter sin ordlyd er enkel å forstå. Det anbefales derfor at den første av disse formuleringene anvendes, dvs. følgende formulering:

Ingen kan tape sitt norske statsborgerskap etter denne bestemmelsen for handlinger begått før fylte 18 år.

10.3.2 Betydningen av hvordan det norske statsborgerskapet er ervervet

Et sentralt spørsmål ved vurderingen av om nye regler om tap av statsborgerskap, er hvorvidt det i den forbindelse bør gjøres forskjell på grunnlag av hvordan statsborgerskapet i sin tid ble ervervet. Som vist i punkt 3.3 kan norsk statsborgerskap erverves gjennom fødsel, adopsjon, søknad og melding.

Det kan vanskelig ses at internasjonale konvensjoner eller Grunnloven setter rettslige skranker for å innføre regler om tap av statsborgerskap utelukkende for personer som har ervervet statsborgerskap for eksempel etter søknad. De rettslige skrankene måtte i så fall la seg utlede av det generelle diskrimineringsvernet i Grunnloven § 98, EMK artikkel 14 og SP artikkel 26. En regel om tap av statsborgerskap utelukkende for personer som har ervervet statsborgerskap etter søknad, vil i sin kjerne ikke forskjellsbehandle personer på grunnlag av kjønn, etnisitet, religion eller andre typiske diskrimineringsgrunnlag. I noen grad vil det kunne argumenteres for at flere etniske nordmenn har ervervet statsborgerskap ved fødsel enn ved søknad, men det underslår ikke den realitet at også mange med ikke-vestlig og ikke-kristen bakgrunn vil være blant de norske statsborgere som har ervervet statsborgerskapet ved fødsel. Dette trekker i retning av at regler om tap av statsborgerskap utelukkende for personer som har ervervet statsborgerskap ved søknad eller melding vil utgjøre en ikke-diskriminerende regel, både i formell og reell forstand.

Etter Europarådskonvensjonen om statsborgerskap av 1997 artikkel 5 nr. 2 skal statene rette seg etter prisnippet om ikke-diskriminering også mellom personer som har fått statsborgerskapet ved fødsel og personer som har ervervet statsborgerskapet senere. Det framgår imidlertid av den forklarende rapporten til konvensjonen at dette er en intensjonserklæring og ikke en obligatorisk regel som skal følges i alle tilfeller.3

Selv om diskrimineringsvernet i internasjonale konvensjoner og Grunnloven ikke setter rettslige skranker for å innføre regler om tap av statsborgerskap for de personer som har ervervet statsborgerskap ved søknad, må det like fullt vurderes om det bør innføres en slik sondring. Svaret på dette spørsmålet beror i noen grad på hvordan reglene for øvrig utformes og hva man ønsker å oppnå med reglene.

Et viktig argument for å sondre mellom personer som har ervervet statsborgerskap gjennom søknad og personer som har ervervet det ved fødsel, er at regler om tap av statsborgerskap ikke skal lede til utrygghet i befolkningen generelt. Slik uttrygghet kan oppstå dersom man ikke fullt ut forstår reglene som kan lede til tap av statsborgerskap. Dette kan raskt være konsekvensen dersom det innføres mange ulike og til dels skjønnspregede regler om tap av statsborgerskap. Ulempen med en slik sondring er at den kan bli tatt til inntekt for at noen personer stemples som førsterangsborgere, mens andre stemples som annenrangsborgere. Personer som opplever seg stemplet som annenrangsborgere vil kunne etablere mindre grad av lojalitet til Norge enn de som har ervervet statsborgerskap ved fødsel. Konsekvensene kan i noen grad være økt fare for terror og radikalisering, men vil nok i all hovedsak kunne vise seg gjennom andre former for kriminalitet. Dette kan tale for at man formulerer enkle og absolutte regler for å unngå en slik uttrygghet for store deler av befolkningen.

Med utgangspunkt i vurderingen i kapittel 9 og den anbefalingen som foreligger i punkt 9.3, skulle det være liten grunn til å etablere regler om tap av statsborgerskap utelukkende for personer som har ervervet dette ved søknad. Det følger av den generelle anbefalingen i punkt 9.3 at regler om tap av statsborgerskap utelukkende bør omfatte situasjoner der nasjonens vitale interesser er sterkt skadet. Det vil i så tilfelle være helt unntaksvis at man står overfor situasjoner der det kan bli aktuelt å frata statsborgerskap på dette grunnlag. Skulle situasjonen inntreffe, bør det ikke være avgjørende for tap av statsborgerskap hvordan det i sin tid ble ervervet. Det ligger allerede en forutsetning om at vedkommende har et annet statsborgerskap og at vedkommende har en slik svak tilknytning til Norge at vedkommende ikke er vernet mot utsendelse etter reglene om vern om privatliv og familieliv i Grunnloven § 102 eller EMK artikkel 8.

For det tilfellet at det er politisk ønskelig med regler om tap av statsborgerskap i en større utstrekning enn det anbefalingen i punkt 9.3 legger opp til, kan det samtidig vurderes om det bør sondres mellom statsborgerskap ervervet ved fødsel og søknad. Ikke-diskrimineringsprinsippet i Europarådskonvensjonen av 1997 taler imidlertid i mot en slik løsning.

Dersom man vil sondre mellom statsborgerskap ervervet ved fødsel og søknad, bør statsborgerskap ervervet ved adopsjon sidestilles med statsborgerskap ervervet ved fødsel. Statsborgerloven bygger også ellers på prinsippet om likestilling mellom adopterte og egenfødte barn.

Hovedkonklusjonen til dette punktet er at det ikke anbefales å knytte adgangen til å tilbakekalle statsborgerskap ved skade på nasjonens vitale interesser til en sondring mellom hvordan statsborgerskapet i sin tid ble ervervet.

10.3.3 Tidsbegrensinger i adgangen til å frata statsborgerskap

Innledning

I kapitlet ovenfor anbefales det at nye regler om tap av statsborgerskap bør gjelde både de som har ervervet norsk statsborgerskap ved fødsel eller adopsjon, og også de som har ervervet det ved søknad eller melding.

Dersom nye regler om tap av statsborgerskap kun skal gjelde de som har fått statsborgerskap ved søknad eller melding, kan man også vurdere å innføre en tidsbegrensning i regelen slik at den kun omfatter personer som har hatt statsborgerskap et visst antall år.

Flere land har regler om at tap av statsborgerskap kun kan skje innen en viss periode etter at statsborgerskapet er ervervet.

Tidsbegrensinger ved tilbakekall av ugyldige vedtak

Noen land har slike regler når det gjelder adgangen til å tilbakekalle vedtak om statsborgerskap på grunn av ugyldighet. Dette gjelder for eksempel Tyskland og Finland. Der kan statsborgervedtak som er ugyldige på grunn av gale forutsetninger, kun tilbakekalles dersom dette skjer innen fem år etter at statsborgerskapet er ervervet. Ungarn og Nederland har liknende regler. Der er tidsgrensen henholdsvis satt til 10 og 12 år. Se kapittel 8 for en nærmere beskrivelse av andre lands rett.

Etter gjeldende norsk rett har man ikke slike begrensinger når det gjelder adgangen til å tilbakekalle ugyldige statsborgervedtak, jf. statsborgerloven § 26 annet ledd. At det har gått lang tid siden ervervet, kan imidlertid være et moment som kan tillegges vekt i skjønnsavgjørelsen av om man skal tilbakekalle et ugyldig vedtak eller ikke.

Tidsbegrensninger ved tilbakekall på grunn av opptreden til skade for statens vitale interesser

Noen av de landene som har regler om tap av statsborgerskap på grunn av tjenestegjøring i fremmed militær styrke eller opptreden til skade for statens vitale interesser, har også tidsbegrensinger når det gjelder tap etter disse reglene. Belgia er et slikt eksempel. De belgiske reglene om tap av statsborgerskap for personer som er dømt for alvorlig kriminalitet, kan bare anvendes i saker der forbrytelsen er begått innen ti år etter at statsborgerskapet ble innvilget. Dette gjelder allikevel ikke der den det gjelder er dømt for krigsforbrytelser, folkemord eller forbrytelser mot menneskeheten.

Frankrike har regler som muliggjør tap av fransk statsborgerskap blant annet der en person har begått en forbrytelse mot statens fundamentale interesse, er dømt for en terrorhandling eller for å ha drevet spionasje. Det er imidlertid da et vilkår at grunnlaget for tilbakekallet oppstod før ervervet av fransk statsborgerskap eller innen ti år etter ervervet. Verken Belgia eller Frankrike har signert Europarådskonvensjonen av 1997. De har derfor ikke bundet seg til ikke-diskrimineringsprinsippet i konvensjonens artikkel 5 nr. 2.

Det finnes også land som ikke har slike regler. Det gjelder for eksempel Storbritannia. Der kan tap av hensyn til allmennhetens beste skje, både i saker der statsborgerskapet er ervervet ved fødsel, og der det er ervervet ved søknad. Det er ikke noen tidsbegrensing når det gjelder antall år som har gått siden ervervet av det britiske statsborgerskapet.4

Det samme gjelder de danske og nederlandske reglene om tap ved overtredelse av visse straffebestemmelser. Heller ikke der settes det en tidsbegrensing, og tap kan skje uavhengig av om statsborgerskapet er ervervet ved fødsel eller ved søknad.

Etter dansk rett, vil det avgjørende heller være den straffbare handlingens grovhet og hvilken tilknytning den det gjelder har til Danmark. Det skal foretas en proposjonalitetsvurdering. Det vil si at domstolen skal gjøre en avveining av forholdets grovhet, mot betydningen tap av statsborgerskap vil ha for den det gjelder.5 Som nevnt i kapittel 8.2 om dansk rett så fremgår det av forarbeidene til loven at det da skal legges vekt på personens tilknytning til Danmark og til utlandet. Varigheten og karakteren av personens opphold i Danmark er relevant, inkludert hvor personen har vokst opp. Videre vil familiemessige forhold i Danmark og i utlandet være relevante, samt personens språkkunnskaper.

Bør man innføre tidsbegrensinger dersom man innfører en ny hjemmel for tap av statsborgerskap etter norsk rett?

Innføring av en tidsbegrensing vil avgrense gruppen som kan fratas sitt statsborgerskap etter en eventuell ny bestemmelse. Dette kan ha både positive og negative konsekvenser. I den grad en tapsbestemmelse kan antas å ha forebyggende effekt, vil denne kanskje svekkes. I den grad bestemmelsen anses å ha negativ effekt for eksempel når det gjelder integrering, fremmedgjøring og radikalisering, vil en tidsbegrensing kunne ha positiv effekt.

Dersom det skal utformes nye regler om tap av statsborgerskap så må man også ta hensyn til prinsippet om ikke-diskriminering i Europarådskonvensjonen om statsborgerskap av 1997 artikkel 5 nr. 2. Bestemmelsen gjelder ikke-diskriminering mellom personer som har fått statsborgerskapet ved fødsel og personer som har ervervet statsborgerskapet senere. Bestemmelsen gir uttrykk for en intensjonserklæring og er ikke en obligatorisk regel som skal følges i alle tilfeller.6 Bestemmelsen taler allikevel for at man ikke lager regler som gjør forskjell på de som har ervervet statsborgerskap ved søknad, og de som har ervervet statsborgerskap ved fødsel.

Dersom regler om tap, kun innføres for de som har fått statsborgerskap ved søknad eller melding, vil innføring av en tidsbegrensing i regelen kunne demme opp for den uheldige forskjellen i rettsstilling som skapes mellom personer som har fått statsborgerskap ved fødselen og personer som har fått statsborgerskap senere.

Hvis en regel bare gjelder de som har fått statsborgerskap ved søknad, får man fort et a-lag og et b-lag med statsborgere. Der noen har statsborgerskap som ikke kan fratas dem, mens andre ikke har de samme rettighetene. Dette kan oppfattes negativt i samfunnet, og ha negative konsekvenser både for integrering og for fremmedgjøring og radikalisering. Ved å sette en tidsgrense, vil alle statsborgere etter hvert komme over på a-laget. Dette kan virke positivt for integreringen.

10.4 Hvordan kan statsborgerskapet tapes?

10.4.1 Straffesak for domstolene

Tap av statsborgerskap for den som sterkt har skadet nasjonens vitale interesser må i henhold til vurderingen i punkt 7.3.2 anses som straff. Dette innebærer at tap av statsborgerskap må skje for de ordinære domstolene, ikke gjennom administrative beslutninger.

I prinsippet kunne det fra myndighetenes side vært en fordel med administrativ behandling, i hvert fall på kort sikt. Administrativ behandling er gjerne enklere og mindre resurskrevende enn domstolsbehandling. Viktigere er kanskje at administrativt tap av statsborgerskap kan skje på et tidspunkt hvor vedkommende ikke oppholder seg i landet, slik at tap av statsborgerskap forhindrer vedkommende fra å returnere til landet. Samtidig vil man kunne senke beviskravene ved administrativ behandling sammenliknet med beviskravene i straffesaker for domstolene.

Erfaringene fra Storbritannia, der tap av statsborgerskap kan skje gjennom administrativ beslutning, har imidlertid vært gjenstand for sterk kritikk internt i Storbritannia. Det er pekt på at administrativ behandling leder til manglende åpenhet, manglende ankemulighet, at den enkelte i praksis fanges i de konfliktområder man befinner seg i på et gitt tidspunkt, samt at myndighetene mister verdifull etterretningsinformasjon som man ellers kunne fått tilgang til dersom vedkommende hadde returnert til landet. Også i Norge ville faren for negative reaksjoner mot regelendring og gjennomføring av saker om tap av statsborgerskap trolig vært meget stor dersom tap av statsborgerskap kan besluttes administrativt, for eksempel i Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda.

Tap av statsborgerskap må generelt anses som en alvorlig straffereaksjon, og i vår rettskultur skal slike alvorlige reaksjoner ilegges av domstolene. En domstolsprosess vil i større utstrekning enn administrativ behandling ivareta generelle rettsstatsidealer, der den enkelte blant annet gis rett til forsvarer og til å fremlegge bevis som styrker hans eller hennes sak. Vel så viktig er kanskje at domstolsprosessene ikke er politisk styrt, slik at det ikke oppstår allmenn spekulasjon omkring regjeringens rolle i saker vedrørende tap av statsborgerskap.

Domstolsbehandling vedrørende tap av statsborgerskap for den som sterkt har skadet nasjonens interesser vil måtte skje i anledning straffesaken mot den enkelte. På den måten vil domstolene kunne ta i betraktning, og eventuelt foreta en forening, av de ulike aktuelle straffereaksjoner. Tap av statsborgerskap vil inngå som én mulig reaksjon, for eksempel i forening med fengsel eller forvaring. Tap av statsborgerskap vil således være et rettighetstap som inngår som en del av straffeutmålingen i den enkelte sak. I likhet med øvrige straffesaker, får da domstolene anledning til å ta hensyn til den samlede straffen for et lovbrudd, jf. straffeloven av 2005 § 29 annet ledd.

En konsekvens av å innta tap av statsborgerskap som et rettighetstap som ledd i straffeutmålingen, er at det overlates til domstolenes skjønnsutøvelse hvorvidt tap av statsborgerskap skal skje i den enkelte situasjon. Vurderingen vil da først skje på bakgrunn av de straffbare forhold vedkommende er funnet skyldig i og dernest på bakgrunn av vedkommendes personlige og familiære forhold, særlig sett i lys av bestemmelser om respekt for privat- og familieliv i Grunnloven § 102 og EMK artikkel 8. Den samlede utmålingen av straff skal da stå i et rimelig forhold til lovbruddet, jf. straffeloven av 2005 § 29 annet ledd.

10.4.2 Prosessregler

Tap av statsborgerskap ved skade på nasjonens vitale interesser vil følge de alminnelige regler for straffeprosessen som til enhver tid måtte gjelde, jf. lov 22. mai 1981 nr 25 om rettergang i straffesaker (straffeprosessloven) § 1. Riksadvokaten avgjør spørsmål om tiltalte når det gjelder forbrytelser som kan straffes med fengsel inntil 21 eller 30 år, jf. straffeprosessloven § 65.7 Dette gjelder med mindre det er Kongen i statsråd som skal avgjøre spørsmålet i henhold til straffeprosessloven § 64. Ved forsøk på overtredelse av straffebestemmelse med lengstestraff på 21 år, behøver ikke tiltalespørsmålet avgjøres av riksadvokaten. Forslaget i denne utredningen er at tap av statsborgerskap skal knyttes opp mot overtredelse av straffebud som kan føre til fengsel i 21 år eller mer. Det vil dermed som regel være riksadvokaten som avgjør om det skal nedlegges påstand om tap av statsborgerskap i forbindelse med straffesaken.

Videre kan retten idømme rettighetstap, selv om det ikke er lagt ned påstand om det, jf. straffeprosessloven § 38 annet ledd annet punktum. Retten vil dermed også på eget initiativ kunne idømme tap av statsborgerskap, selv om det ikke er nedlagt påstand om dette.

Med de unntak som følger av straffeloven 2005 § 8 vil straffesak kunne reises i Norge selv om forholdet allerede er pådømt i utlandet. Dersom en norsk statsborger dømmes for straffbare forhold i utlandet, vil det avhenge av § 8 hvorvidt det kan reises straffesak i Norge med påstand om tap av norsk statsborgerskap. Dersom tap av statsborgerskap knyttes til overtredelse av alvorlige straffebestemmelser, slik det foreslås i denne utredningen, vil staten kunne reise sak om tap av statsborgerskap i de fleste tilfeller der en person er dømt for slike forhold i utlandet.

Fullbyrdet strafferettslig reaksjon ilagt i utlandet for en handling som også blir pådømt i Norge, skal så vidt mulig trekkes fra i den norske dommen, jf. straffeloven 2005 § 84. Bestemmelsen viderefører i det vesentlige straffeloven av 1902 § 13 fjerde ledd. Om § 13 fjerde ledd skriver Andenæs: «Reservasjonen «saavidt muligt» sikter til at det finnes straffer som gir mulighet for fradrag for tidligere utstått straff, for eksempel hvis dommen går ut på tap av offentlig stilling.»8

10.5 Lovteknisk plassering og forslag til lovendringer

10.5.1 Statsborgerloven eller straffeloven?

De forutgående punktene leder frem til spørsmålet om den lovtekniske plasseringen av regler om tap av statsborgerskap ved skade på nasjonens vitale interesser bør skje i statsborgerloven eller straffeloven.

Regler om erverv og tap av statsborgerskap er i dag utelukkende regulert i statsborgerloven. Dette taler for at eventuelle fremtidige regler om tap av statsborgerskap fortsatt bør inntas i statsborgerloven, slik at denne loven uttømmende regulerer de situasjoner hvor statsborgerskap kan tapes, tilbakekalles eller kjennes ugyldig på annet vis.

Straffelovens system legger imidlertid til grunn at rettighetstap som straff skal være angitt i straffeloven. Det følger av straffeloven av 2005 § 29 første ledd at «straffene er […] f) rettighetstap, jf. kapittel 10». Tap av statsborgerskap som følge av straffbare handlinger utgjør et rettighetstap som i henhold til straffelovens system forutsettes forankret i straffeloven, enten i straffeloven kapittel 10 eller gjennom en endring i straffeloven § 29 første ledd bokstav f). En forankring i straffeloven utelukker likevel ikke at tap av statsborgerskap primært er regulert i statsborgerloven.

Slik lovgivningen er utformet per i dag anbefales at tap av statsborgerskap reguleres i statsborgerloven, men med henvisning til de straffebud i straffeloven som kan lede til tap av statsborgerskap. Statsborgerloven vil dermed fortsatt uttømmende regulere erverv og tap av statsborgerskap, riktignok supplert av konkrete straffebud i straffeloven.

I tillegg til regulering i statsborgerloven – i den hensikt å opprettholde også straffelovens system – anbefales at det inntas en endring i straffeloven § 29 første ledd bokstav f) eller i straffeloven kapittel 10. Dette blir for å synliggjøre at rettighetstap i form av tap av statsborgerskap primært er regulert i statsborgerloven.

10.5.2 Statsborgerloven kapittel 5

Som konkludert med i foregående punkt, bør en bestemmelse om tap av statsborgerskap som følge av skade på nasjonens vitale interesser plasseres i statsborgerloven. Tap og tilbakekall av statsborgerskap er regulert i lovens kapittel 5, og en ny bestemmelse om tap av statsborgerskap bør derfor inn i lovens kapittel 5.

Statsborgerloven kapittel 5 strekker seg fra § 23 til § 26, og kapitlet har ingen ledige eller tomme paragrafer. Paragrafene 23 til 26 inneholder bestemmelser om tap av statsborgerskap for andre forhold enn straffbare forhold. Det faller derfor ikke naturlig å plassere regler om tap av statsborgerskap som følge av skade på nasjonens vitale interesser som et tredje eller fjerde ledd til en av de eksisterende paragrafer. Tap av statsborgerskap som følge av skade på nasjonens vitale interesser er av en slik grunnleggende karakter at regler om dette bør synliggjøres gjennom en egen bestemmelse.

Fra et rettslig perspektiv har tap av statsborgerskap som følge av skade på nasjonens vitale interesser størst likhet med den eksisterende § 23 som omhandler tap av statsborgerskap dersom man aktivt søker annet statsborgerskap. En ny bestemmelse om tap av statsborgerskap ved skade på nasjonens vitale interesser kan plasseres som ny § 23a.

Et annet alternativ vil være å plassere bestemmelsen sist i kapitlet, slik at det etableres en ny § 26a. Dermed bryter man ikke opp systematikken i de eksisterende bestemmelsene i statsborgerloven kapittel 5.

Hvorvidt man velger å plassere tap av statsborgerskap som ny § 23a eller ny § 26a har ingen rettslig betydning. På denne bakgrunn anbefales at man i minst mulig utstrekning rører ved den eksisterende systematikken og plasserer ny bestemmelse som statsborgerloven § 26a.

10.5.3 Ny statsborgerlov § 26a

Forslag til ny § 26a i statsborgerloven bør inneholde et første ledd som spesifiserer når tap av statsborgerskap kan skje. Første ledd bør således gi en beskrivelse av det rettslige utgangspunktet for at tap kan skje. Eventuelle senere ledd bør inneholde unntak eller modifikasjoner til det rettslige utgangspunktet i første ledd.

På bakgrunn av de forutgående drøftelsene vil de rettslige utgangspunktene for tap av statsborgerskap være to. For det første må det synliggjøres hvilke straffbare forhold som kan lede til tap av statsborgerskap. For det andre må det synliggjøres at det bare er den som har annet statsborgerskap enn norsk statsborgerskap som kan tape sitt norske statsborgerskap etter disse reglene. Disse to utgangspunktene kan enten formuleres i en og samme setning, eller de kan formuleres i to setninger.

Dersom de to rettslige utgangspunkter formuleres i én setning, kan første ledd lyde:

Den som har norsk og annet statsborgerskap, kan tape sitt norske statsborgerskap ved overtredelse av straffeloven § 131 eller en bestemmelse som kan lede til fengsel i 21 år eller mer etter straffeloven kapitlene 16 eller 17.

I tillegg kan det uttrykkelig formuleres at tap av statsborgerskap må skje ved dom eller som et ledd i straffeutmålingen. En slik formulering kan lyde:

Den som har norsk og annet statsborgerskap, kan ved dom tape sitt norske statsborgerskap dersom vedkommende straffes for overtredelse av straffeloven § 131 eller en bestemmelse som kan lede til fengsel i 21 år eller mer etter straffeloven kapitlene 16 eller 17.

Derom de to rettslige utgangspunktene formuleres i to setninger, kan bestemmelsen lyde:

Den som overtrer straffeloven § 131 eller en bestemmelse som kan lede til fengsel i 21 år eller mer etter straffeloven kapitlene 16 eller 17, kan tape sitt norske statsborgerskap. Ingen kan tape sitt norske statsborgerskap dersom dette fører til statsløshet.

Eller:

Den som overtrer straffeloven § 131 eller en bestemmelse som kan lede til fengsel i 21 år eller mer etter straffeloven kapitlene 16 eller 17, kan tape sitt norske statsborgerskap, så fremt vedkommende har annet statsborgerskap.

De ulike alternativene formidler de samme rettslige utgangspunkter. Det anbefales likevel at det første alternativet benyttes: Den er kortfattet, men samtidig presis. Den får tydelig frem at dobbelt statsborgerskap er en forutsetning for at overtredelse av straffeloven kan lede til tap av statsborgerskap. Og den følger samtidig den samme språklige stilen som de øvrige bestemmelsene i kapittel 5 i statsborgerloven.

Det anbefales heller ikke at det inntas formuleringer om at tap av statsborgerskap skal skje ved dom eller liknende formuleringer. Dette er selvsagt når tap av statsborgerskap inngår som en del av straffeutmålingen i en straffesak. Uttrykk som «ved dom» eller liknende kan tvert i mot skape uklarhet om hvorvidt det er adgang til å treffe domsslutning om tap av statsborgerskap utenfor straffesaken.

I forslagets annet ledd bør det fremkomme at reglene ikke kommer til anvendelse på mindreårige. Den nærmere formuleringen for dette ble behandlet i punkt 10.3.1 foran:

Ingen kan tape sitt norske statsborgerskap etter denne bestemmelsen for handlinger begått før fylte 18 år.

I tillegg til selve hovedteksten i ny § 26a i statsborgerloven bør bestemmelsen også ha en overskrift slik de øvrige paragrafer i statsborgerloven kapittel 5 har. Overskriften bør synliggjøre hvilke situasjoner som reguleres i paragrafen og en passende overskrift vil da være:

Tap av statsborgerskap ved straffbare forhold

Det anbefalte forslag til ny § 26a i statsborgerloven lyder da:

Tap av statsborgerskap ved straffbare forhold

Den som har norsk og annet statsborgerskap, kan tape sitt norske statsborgerskap ved overtredelse av straffeloven § 131 eller en bestemmelse som kan lede til fengsel i 21 år eller mer etter straffeloven kapitlene 16 eller 17.

Ingen kan tape sitt norske statsborgerskap etter denne bestemmelsen for handlinger begått før fylte 18 år.

10.5.4 Straffeloven § 29 og kapittel 10

Straffeloven 2005 § 29 lister opp ulike former for straff i første ledd bokstav a) til f). Rettighetstap er listet opp under bokstav f), med en videre henvisning til straffeloven kapittel 10. Dette gjør at rettighetstap i form av tap av statsborgerskap enten må synliggjøres i straffeloven § 29 første ledd bokstav f) eller i kapittel 10.

I straffeloven kapittel 10 finner vi ingen oversikt over mulige rettighetstap, slik det er å forvente av nyere lovgivning. Kapitlet inneholder fire paragrafer (§§ 56-59), hvorav de to første paragrafene regulerer henholdsvis rettighetstap i form av tap av stilling etc. og såkalt kontaktforbud. De to siste paragrafene i kapitlet regulerer generelle spørsmål som ikrafttredelse, varighet og forening med andre straffer.

Systematikken i straffeloven kapittel 10 gjør det umulig å legge til eller trekke fra nye rettighetstap uten å lage uorden i kapitlet. Ideelt sett burde den første paragrafen i dette kapitlet gitt en oversikt over hvilke rettighetstap som i øyeblikket er gjeldende rett, gjennom en enkel opplisting fra bokstav a), b), c) osv. Hadde straffeloven kapittel 10 hatt en slik naturlig innledende bestemmelse om hvilke rettighetstap vi har i norsk straffelovgivning, kunne tap av statsborgerskap vært naturlig føyet til som ett av flere rettighetstap. I så fall kunne det vært gjort en enkel tilføyelse i for eksempel en ny bokstav c), der det fremkommer at tap av statsborgerskap som følge av straffbare forhold er nærmere regulert i statsborgerloven § 26a.

I stedet for en slik innledende bestemmelse om hvilke rettighetstap vi har, begynner straffeloven kapittel 10 rett på reguleringen av et helt konkret rettighetstap i § 56 og deretter en annen form for rettighetstap i § 57. Dette gjør at en nærmere regulering av tap av statsborgerskap for straffbare forhold i kapittel 10 enten må skje i ny § 56a eller § 57a. Dette vil imidlertid gjøre straffeloven kapittel 10 nokså uoversiktlig.

Det er også grunn til å tro at det allerede i dag eksisterer svakheter med straffeloven kapittel 10, for eksempel savnes regler om tap av stemmerett. I henhold til Grunnloven § 53 bokstav a) kan lovgiver gi regler om tap av stemmerett dersom det foreligger straffbare forhold som foreskrevet i lov. Slike regler er ikke kommet til uttrykk i straffeloven kapittel 10, og det er heller ikke lett å se av dagens regelverk om tap av stemmerett overhodet er videreført med straffeloven av 2005.

Det er derfor fristende å revidere kapittel 10 i straffeloven av 2005 slik at kapitlet generelt oppdateres, blir mer leservennlig og mer fleksibelt ved fremtidige endringer i reglene om rettighetstap. En slik reorganisering faller imidlertid utenfor denne utredningens mandat og er i sin alminnelighet en oppgave som ligger til Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling. For denne utredningen er det enkleste derfor at det vedtas et tillegg i straffeloven § 29 første ledd bokstav f) om at rettighetstap også er regulert i statsborgerloven § 26a.

10.5.5 Endring i straffeloven § 29 første ledd bokstav f)

For å synliggjøre i straffeloven av 2005 at tap av statsborgerskap kan skje etter nærmere regler i statsborgerloven, foreslås en endring i straffeloven § 29 første ledd bokstav f). En slik endring kan formuleres som følger (forslag til endring fremhevet i kursiv):

Straffene er […] f) rettighetstap, jf. kapittel 10 eller statsborgerloven § 26a.

Denne løsningen er ikke rettsteknisk optimal, men den får frem det grunnleggende rettslige utgangspunktet om at statsborgerloven inneholder regler om rettighetstap ved straffbare forhold ved siden av straffeloven kapittel 10. Med mindre Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling foreslår en revisjon av straffeloven kapittel 10 som innbefatter tap av statsborgerskap, anbefales at straffeloven § 29 første ledd bokstav f) endres i tråd med ordlyden ovenfor.