NOU 2015: 9

Finanspolitikk i en oljeøkonomi — Praktisering av handlingsregelen

Til innholdsfortegnelse

Del 1
Bakgrunn

2 Mandat og arbeidet i utvalget

Ved kongelig resolusjon 17. oktober 2014 satte regjeringen Solberg ned et ekspertutvalg som skulle vurdere praktiseringen av retningslinjene for bruken av oljeinntekter i lys av den kraftige veksten i Statens pensjonsfond utland og utfordringene for norsk økonomi på kort og lang sikt. Utvalget ble gitt følgende mandat:

«Petroleumsvirksomheten gir Norge store valutainntekter, men gjør det også mer krevende å oppnå en stabil utvikling i fastlandsøkonomien. Inntektene fra olje- og gassvirksomheten er høye, men forbigående, og kan variere mye fra år til år. Mange land har erfart at rask opptrapping og for høy bruk av inntekter fra naturressurser kan føre til krevende tilpasninger når ressursene minsker og inntektene faller. Bruken av oljeinntekter må også ses i et generasjonsperspektiv.
Et viktig siktemål med Statens pensjonsfond og handlingsregelen for bruk av oljeinntekter er å legge til rette for varig høy verdiskaping og en stabil utvikling i fastlandsøkonomien. Lov om Statens pensjonsfond fastlegger at statens nettoinntekter fra petroleumsvirksomheten i sin helhet overføres til Statens pensjonsfond utland. Etter vedtak i Stortinget overføres hvert år et beløp tilbake til statsbudsjettet for å dekke det oljekorrigerte underskuddet i budsjettet. Dette innebærer at utviklingen i fondet viser reell oppbygging av finansformue på statens hånd. Samtidig frikobles bruken av olje- og formuesinntektene fra opptjeningen av dem. Det bidrar til stabilitet i det norske valutamarkedet og til å skjerme statsbudsjettet fra svingninger i finansformuen og inntektene fra olje og gass.
Handlingsregelen legger opp til at bruken av fondsmidler over statsbudsjettet over tid skal følge forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland. Forventet årlig realavkastning ble anslått til 4 pst. av kapitalen i fondet, noe som er rett i overkant av fondets årlige realavkastning fra og med 1997. Handlingsregelen legger også vekt på at den økonomiske politikken skal bidra til å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet og til en effektiv bruk av samfunnets ressurser.
Flere hensyn ble trukket fram da regelen ble etablert. Hensynet til en jevn utvikling i det offentlige tjenestetilbudet på lang sikt tilsier at oljeinntektene bør bidra til å dekke økte utgifter i framtiden, spesielt etter 2020, som følge av at befolkningen eldes. Hensynet til en stabil utvikling i økonomien trekker i retning av en forholdsvis jevn innfasing av inntektene. Det samme gjør hensynet til konkurranseutsatt sektor og målet om å unngå unødig store omstillinger i økonomien. Usikkerheten om framtidige oljeinntekter tilsier forsiktighet i bruken av dem. Da regelen ble etablert, ble det også lagt vekt på at handlingsrommet som økt bruk av oljeinntekter gir, skal brukes på en måte som vil styrke vekstevnen i økonomien. Disse hensynene er fortsatt viktige.
Regjeringen har i Sundvolden-erklæringen understreket at den økonomiske politikken skal baseres på handlingsregelen. Den økte bruken av oljepenger skal vris i retning av investeringer i kunnskap og infrastruktur, samt vekstfremmende skattelettelser. Bruken av oljepenger skal tilpasses situasjonen i økonomien innenfor handlingsregelens rammer. Når bruken av midler over tid ikke overstiger realavkastningen i fondet, legger vi til rette for at fondets hovedstol opprettholdes og kommer framtidige generasjoner til gode.
De siste årene har kapitalen i pensjonsfondet vokst svært raskt. I 2013 alene økte fondet med 1 200 mrd. kroner, og kapitalen utgjør nå mer enn to års verdiskaping i fastlandsøkonomien. Svingninger i fondets verdi og i forventet fondsavkastning vil dermed kunne bli betydelige sett i forhold til størrelsen på statens øvrige inntekter og norsk økonomi, og særlig sett i forhold til den underliggende veksten i fastlandsøkonomien fra ett år til det neste. Vi har erfaring for at både valutakurser og aksje- og obligasjonskurser kan endre seg betydelig fra ett år til det neste, og at samvariasjonen med norske konjunkturer er avhengig av hvilke forstyrrelser som ligger bak.
Med et stort fond kan banen for forventet realavkastning endre seg mye fra et år til det neste, og blir dermed mindre egnet som operativt mål for finanspolitikken på kort sikt. Dette illustreres av dagens situasjon, der en rask tilbakevending til banen for forventet fondsavkastning ville gitt en svært sterk økning i bruken av oljeinntekter over en kort tidsperiode. Hensynet til en stabil utvikling i økonomien kan dermed tilsi at en vurderer om det er behov for å supplere handlingsregelen med tilleggsregler eller ved å understreke hensyn som bør tillegges særlig vekt ved den løpende utformingen av finanspolitikken.
Utfordringene for norsk økonomi og offentlige finanser har også på andre områder endret seg siden 2001:
  • Økt etterspørsel fra petroleumssektoren har siden 2001 gitt sterke vekstimpulser til den norske fastlandsøkonomien. Denne medvinden er trolig i ferd med å snu til motvind.

  • Den kostnadsmessige konkurranseevnen er betydelig svekket. Det har fristilt ressurser til skjermede næringer, men kan samtidig gjøre det mer krevende å få til nødvendige omstillinger i fastlandsøkonomien framover.

  • Husholdningenes gjeld og boligprisene har steget markert de siste årene og er nå kommet opp på svært høye nivåer. Også i kommunesektoren har gjeldsopptakene vært store.

  • Etter EØS-utvidelsen i 2004 har høy arbeidsinnvandring styrket produksjonsevnen og evnen til omstilling i norsk økonomi. Samtidig har det økt presset på bl.a. infrastruktur, boliger og kommunale tjenester.

  • Rundt midten av forrige tiår falt veksten i produktiviteten tilbake både i Norge og i mange andre europeiske land.

  • Et lavt internasjonalt rentenivå, også for obligasjoner med lang løpetid, samt utsikter til moderat vekst i verdensøkonomien, kan gi en periode med noe lavere avkastning på kapital.

  • Det har vært sterk realvekst i offentlige utgifter de siste årene. Målt som andel av verdiskapningen i fastlandsøkonomien utgjør disse utgiftene nå 59 pst. Samtidig er det sterkt press i retning av økte bevilgninger på mange områder, selv om det er store muligheter for å frigjøre økonomisk handlingsrom gjennom effektivisering.

  • Selv med den reformen av pensjonssystemet som er gjennomført, trekker aldring av befolkningen i retning av høyere utgifter til pensjoner i tiårene framover. Sammen med økte utgifter til helse- og omsorgstjenester vil det utfordre bærekraften i offentlige finanser.

I lys av problemstillingene omtalt ovenfor settes det ned et ekspertutvalg som skal vurdere praktiseringen av retningslinjene for bruken av oljeinntekter i lys av den kraftige veksten i Statens pensjonsfond utland, utfordringene for norsk økonomi på kort og lang sikt, samt hensynet til kommende generasjoner. Utvalget skal også vurdere hvordan det innenfor rammene av retningslinjene i større grad kan tas hensyn til behovet for å fremme vekstevnen i fastlandsøkonomien.
Utvalget skal vurdere om det er behov for å supplere retningslinjene med tilleggsregler eller ved å understreke hensyn som bør tillegges særlig vekt ved utformingen av finanspolitikken i en situasjon med stor avstand til 4-prosentbanen og mulighet for betydelige endringer i nivået på banen fra et år til det neste.
I sitt arbeid kan utvalget også se hen til hvordan andre land har utformet regler for å møte kortsiktige og langsiktige utfordringer i finanspolitikken.
Utvalget bes om å levere sin rapport innen utgangen av juni 2015.»

Utvalget fikk følgende sammensetning:

  • Professor Øystein Thøgersen (Norges Handelshøyskole) (utvalgsleder)

  • Direktør Ida Wolden Bache (Norges Bank)

  • Professor Hilde C. Bjørnland (Handelshøyskolen BI)

  • Seniorøkonom Knut Anton Mork (Handelsbanken)

  • Seniorøkonom Silje Ones (Næringslivets Hovedorganisasjon)

  • Sjeføkonom Stein Reegård (Landsorganisasjonen i Norge)

  • Professor Kjetil Storesletten (Universitetet i Oslo)

Sekretariatet har vært ledet av avdelingsdirektør Arent Skjæveland, Finansdepartementet. Følgende har deltatt i sekretariatet: Seniorrådgiver Simen Bjørnerud, fagsjef Yngvar Dyvi, ekspedisjonssjef Espen Erlandsen, avdelingsdirektør Per Mathis Kongsrud, seniorøkonom Pål Sletten og underdirektør Kyrre Stensnes (alle Finansdepartementet). Tom A. Fearnley, Randi Næs og William Skagemo, alle investeringsdirektører i Finansdepartementet, har bidratt med analyser til kapittel 9 om fondsavkastning.

Utvalgets arbeid

Utvalget har hatt ti møter, hvorav ett over to dager. Utvalget har hatt en rekke samtaler med økonomer, forskere og politikere med innsikt i de problemstillinger utvalget er blitt bedt om å se nærmere på. Utvalget har hatt møte med følgende personer:

  • Sentralbanksjef Øystein Olsen om bakgrunnen for handlingsregelen og utfordringer framover

  • Sjeføkonom Harald Magnus Andreassen (Swedbank), sjeføkonom Øystein Dørum (DNB) og porteføljeforvalter Torgeir Høien (Skagenfondene) om utfordringer for praktisering av handlingsregelen

  • Professor Thore Johnsen (Norges Handelshøyskole) og administrerende direktør Yngve Slyngstad (Norges Bank Investment Management) om forventning og usikkerhet i fondsavkastningen framover

  • Assistant Director Abdelhak S. Senhadji (Fiscal Affairs Department i IMF) om et godt finanspolitisk rammeverk for land med ressursinntekter

  • Professor Steinar Holden (Universitetet i Oslo) om lærdommer om hvordan utforme og praktisere et godt finanspolitisk rammeverk for Norge

  • Tidligere finansminister Karl Eirik Schjøtt-Pedersen og tidligere finansminister Per Kristian Foss om handlingsregelen som rettesnor ved budsjettdrøftinger i regjering og Storting

  • Professor og leder av produktivitetskommisjonen Jørn Rattsø (Norges tekniske-naturvitenskaplige universitet, NTNU) om hvordan øke produktiviteten i norsk økonomi

  • Tidligere finansråd Svein Gjedrem om oljepengebruk og vekstfremmende politikk

  • Professor John Hassler (leder av det finanspolitiske rådet i Sverige) om det finanspolitiske rammeverket i Sverige

  • Professor Einar Lie (Universitetet i Oslo) om handlingsreglers politiske og historiske betydning

Som grunnlag for utvalgets arbeid har OECD laget rapporten «The long-term global outlook for interest rates», som følger som vedlegg 5 til utvalgets rapport.

Avgrensning av utvalgets arbeid

På noen områder er det en viss overlapp mellom utvalgets mandat og andre regjeringsoppnevnte utvalg.

Et eget ekspertutvalg (Børmer-utvalget), satt ned av Regjeringen Solberg da statsbudsjettet ble lagt fram i fjor høst, skal vurdere behovet for flerårige budsjetter på utvalgte områder og et tydeligere skille mellom investeringer og drift i budsjettet. Ekspertutvalgets tilrådinger skal gi et bedre beslutningsgrunnlag for statlige prioriteringer og fremme en effektiv bruk av offentlige midler. Ekspertutvalget skal levere sin rapport innen utgangen av november 2015.

Regjeringen Solberg oppnevnte 7. februar 2014 en kommisjon som skal kartlegge årsakene til svakere produktivitetsvekst og fremme konkrete forslag som kan styrke produktivitet og vekstevne i norsk økonomi. Produktivitetskommisjonen la fram sin første rapport 10. februar i år, og fortsetter nå sitt arbeid i fase to fram til avslutning av arbeid på vårparten neste år.

På denne bakgrunn har utvalget valgt å avgrense sitt arbeid slik at skillet mellom investeringer og drift i budsjettet, samt konkrete forslag for å øke produktivitet og vekstevne i norsk økonomi ikke er en del av utvalgets arbeid. Utvalget er i mandatet bedt om å vurdere hvordan det innenfor rammene av retningslinjene i større grad kan tas hensyn til behovet for å fremme vekstevnen i fastlandsøkonomien. Utvalget har avgrenset denne problemstillingen til først og fremst å drøfte om det er noen grunn til at oljeinntekter bør brukes på en annen måte enn andre inntekter i budsjettet, jf. kapittel 11. En grundigere drøfting av tiltak for å øke vekstevnen i økonomien og mer effektiv bruk av offentlige midler hører mer naturlig hjemme hos Produktivitetskommisjonen og Børmer-utvalget.

3 Om etablering av handlingsregelen for bruk av oljeinntekter

3.1 Innledning

Den 29. mars 2001 presenterte Regjeringen Stoltenberg I nye retningslinjer for finans- og pengepolitikken, i form av handlingsregelen for bruk av oljeinntekter og et inflasjonsmål. Retningslinjene ble lagt fram i St.meld. nr. 29 (2000–2001) samtidig med Langtidsprogrammet 2002–2005. De nye retningslinjene fikk støtte av et stort flertall i Stortinget.

Bakgrunnen for endringene var kraftig økt oljepris og store avsetninger i Statens petroleumsfond. Gjennom 1999 og første del av 2000 økte oljeprisen fra under 10 til 30–35 USD per fat. Anslaget på statens inntekter fra oljevirksomheten ble mer enn fordoblet fra Nasjonalbudsjettet 2000 ble lagt fram i oktober 1999 til Nasjonalbudsjettet 2001 ett år senere. Dermed lå det an til rask oppbygging av kapital i Statens petroleumsfond, forløperen til dagens Statens pensjonsfond utland, jf. figur 3.1.

Figur 3.1 Akkumulert kapital i Statens petroleumsfond ved utgangen av året, anslått i mars 2001. Prosent av BNP for Fastlands-Norge

Figur 3.1 Akkumulert kapital i Statens petroleumsfond ved utgangen av året, anslått i mars 2001. Prosent av BNP for Fastlands-Norge

Kilde: St.meld. nr. 29 (2000–2001).

Disse lyse utsiktene bidro til en omfattende debatt både blant politikere og fagøkonomer. Noen av overskriftene fra avisene høsten 2000 er gjengitt i faksimilen i figur 3.2. Mange mente at i hvert fall noe av den kraftige økningen i oljeinntektene burde kunne brukes i statsbudsjettet. Politiske meningsmålinger så også ut til å reflektere stigende støtte for økt bruk av oljeinntektene. De eksisterende retningslinjene for finanspolitikken sa ingenting om hvordan store oljeinntekter og kraftig økning i fondskapitalen skulle håndteres.

De nye retningslinjene for finanspolitikken ga et svar på dette. Handlingsregelen innebærer at statsbudsjettet utenom inntektene og utgiftene fra oljevirksomhet over tid kan vise et underskudd tilsvarende forventet realavkastning av kapitalen i Statens petroleumsfond ved inngangen til budsjettåret. Forventet realavkastning ble tallfestet til 4 prosent. Statens petroleumsfond var forløperen til Statens pensjonsfond utland, og oljefondsmekanismen er beholdt uendret selv om fondet har skiftet navn. Gjennom handlingsregelen ble det lagt opp til en gradvis økning i bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet.

Avsnitt 3.2 går nærmere inn på bakgrunnen for omleggingen i 2001, mens avsnitt 3.3 redegjør for hvordan man så for seg at handlingsregelen skulle brukes som operativt styringsmål. Til slutt gir avsnitt 3.4 en kort gjennomgang av hvordan man tenkte om forholdet mellom økt bruk av oljepenger og vekstevnen i økonomien.

Figur 3.2 Avisoppslag om bruk av oljepenger høsten 2000

Figur 3.2 Avisoppslag om bruk av oljepenger høsten 2000

Kilde: Olsen og Skjæveland (2002).

3.2 Bakgrunnen for omleggingen i 2001

3.2.1 Erfaringer fra 1970- og 1980-tallet

Opplegget for forvaltning av olje- og gassformuen som kom på plass fra 2001, innebar et klart brudd med hvordan man tidligere hadde håndtert oljeinntektene. Eriksen (2014) peker på at det er en slående forskjell mellom dagens opplegg for bruk av oljeinntekter og budsjettpolitikken som ble ført på 1970- og 1980-tallet. Etter fjortens års økt innfasing i tråd med handlingsregelen er fortsatt dagens nivå på bruken av oljeinntekter ikke høyere enn nivået på slutten av 1970-tallet og inn på 1980-tallet, målt som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien, slik figur 3.3 viser. I tillegg er bruken av oljeinntekter nå basert på avkastningen av oppsparte midler i et fond, og ikke de løpende inntektene fra oljevirksomheten.1

Sårbarheten i den politikken som den gang ble ført, kom tydelig til syne da oljeprisen falt kraftig vinteren 1985–1986. Resultatet ble et underskudd i statsbudsjettet selv når oljeinntektene var regnet med i årene 1991–1994. På slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet var norsk økonomi inne i en dyp lavkonjunktur der arbeidsledigheten kom opp i over 6½ pst. Lie (2001, 2012) og Rødseth (2014) beskriver svikten i den økonomiske styringen i denne perioden, og Gjedrem (2011) argumenterer for at norsk økonomi viste klare tegn til «hollandsk syke».2

Etter fallet i oljeprisen vinteren 1985–86 måtte bruken av oljepengeinntekter over statsbudsjettet bringes kraftig ned. Gjennom store deler av 1990-tallet var det derfor innstramminger som preget finanspolitikken. Et viktig siktemål var å redusere norsk økonomis følsomhet overfor raske svingninger i de løpende innbetalingene fra oljevirksomheten. Understøttet av fallende rente internasjonalt og økende etterspørsel fra Norges handelspartnere ble finanspolitikken strammet inn med over 5 prosentenheter fra 1992 til 2000, målt ved endring i det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet som andel av BNP for Fastlands-Norge. Det er om lag på linje med økningen i bruken av oljeinntekter i de årene handlingsregelen så langt har virket.

Figur 3.3 Petroleumsinntekter, bruk av oljeinntekter og fondsavkastning. Prosent av trend-BNP fastlands-Norge

Figur 3.3 Petroleumsinntekter, bruk av oljeinntekter og fondsavkastning. Prosent av trend-BNP fastlands-Norge

Kilde: Nasjonalbudsjettet 2015.

Forsiktigheten på 1990-tallet bidro til at man ved årtusenskiftet hadde gjenvunnet handlefrihet i budsjettpolitikken og at man i 2001 derfor kunne legge opp til gradvis, forsiktig økt bruk av oljeinntekter. Den krevende tilpasningsperioden norsk økonomi var gjennom på slutten av 1980-tallet og inn på 1990-tallet, skapte forståelse for at det var nødvendig med en mer langsiktig forvaltning av oljeinntektene enn på 1970- og 1980-tallet. Det banet vei for at det ble mulig å etablere det rammeverket for bruken av oljeinntekter som oljefondsmekanismen og handlingsregelen representerer.

3.2.2 Retningslinjer for finanspolitikken før 2001

Statens petroleumsfond, forløperen til dagens Statens pensjonsfond utland, ble opprettet i 1990 for å underbygge langsiktige hensyn i anvendelsen av oljeinntektene. Selve fondsmekanismen er den samme selv om fondet fra 1. januar 2006 fikk nytt navn. Ved lov er det bestemt at fondets inntekter skulle være netto kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten og avkastningen av fondets formue, mens fondets eneste utgift er en overføring til statsbudsjettet for å dekke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Avsetningen til fondet er altså de midlene som gjenstår, når Stortinget har besluttet hvor mye som bør benyttes til forbruk eller investeringer over statsbudsjettet. Fondet inngår således i en helhetlig budsjettprosess. Så lenge det er midler i fondet, skal et eventuelt oljekorrigert underskudd dekkes ved overføringer fra fondet – og det kan ikke brukes av fondets midler på noen annen måte, jf. figur 3.4. Samtidig vil det ikke kunne skje noen fondsoppbygging uten at dette reflekterer faktiske overskudd i statsfinansene. Fondet synliggjør dermed statens finansielle sparing.3

Figur 3.4 Oljefondet integrert med statsbudsjettet1

Figur 3.4 Oljefondet integrert med statsbudsjettet1

1 I henhold til loven om Statens pensjonsfond går oljeinntektene først inn på statsbudsjettet, men overføres umiddelbart og ubeskåret til Statens pensjonsfond utland. Samme mekanisme gjaldt også da fondet het Statens petroleumsfond.

Kilde: Olsen og Skjæveland (2002).

I Revidert nasjonalbudsjett 1995 ble de makroøkonomiske hensynene ved fondskonstruksjonen drøftet. Det ble bl.a. lagt vekt på følgende:

  • Fondet er basert på uttapping og salg av en ikke-fornybar naturressurs. Gjennom fondet er det mulig å bygge opp en alternativ formue som kan gi avkastning over en lengre periode, og som også kommende generasjoner kan nyte godt av.

  • Inntektene fra petroleumssektoren varierer mer over tid enn andre inntekter. En fondsordning gjør det lettere å frikople den årlige bruken av petroleumsinntektene fra de løpende inntektene.

  • Økt bruk av petroleumsinntektene innenlands til forbruk eller investeringer i realkapital fører lett til høyere pris- og kostnadsvekst og en svekkelse av grunnlaget for tradisjonell konkurranseutsatt næringsvirksomhet. Likeledes kan en brå nedtrapping av inntektsbruken føre til store omstillingsproblemer.

En hjørnesten i plasseringen av oljefondets midler har hele tiden vært at de skal plasseres i utlandet. Hensikten har vært å skjerme den innenlandske økonomien og kronekursen fra høye og svingende oljeinntekter. Revidert nasjonalbudsjett 1997 og Olsen og Tveit (2002) ga en grundig drøfting av dette og la bl.a. vekt på:

  • Hensynet til statsbudsjettet som styringsinstrument. Fondet består av den delen av oljeinntektene som ikke er blitt brukt over statsbudsjettet, samt avkastningen på disse midlene. I budsjettbehandlingen tar Stortinget stilling til omfanget av statens utgifter, samt hvilke investeringer og hvilke formål som skal tilgodeses. Dersom en i tillegg hadde lagt opp til at fondet skulle finansiere investeringer innenlands, ville fondet blitt et statsbudsjett nummer to. Statsbudsjettet ville da bli svekket som styringsinstrument.

  • Hensynet til en variert næringsstruktur. Ved å plassere fondet utenlands bidrar det til at det ikke tas så mye oljeinntekter inn i økonomien at vi får en næringsstruktur som ikke kan opprettholdes når oljeinntektene etter hvert reduseres. Oljeinntektene kan kun erstatte annen eksport eller finansiere import, og det gir nedbygging av konkurranseutsatt sektor når vi bruker av dem. Ressurser flyttes fra konkurranseutsatte til skjermede næringer. Det er vanskelig å reversere dette når oljeinntektene minker, noe som gjerne forbindes med «hollandsk syke».

  • Hensynet til stabilisering av norsk økonomi. En høy utgang av kapital fra Norge er motstykket til store overskudd i utenriksøkonomien. Dersom privat sektor skulle bidra til denne kapitalutgangen, ville det kreve lavere rente i Norge enn i utlandet for å få private aktører til å plassere ute framfor hjemme. Ved at fondet plasseres direkte i utlandet, vil staten bidra til den høye kapitalutgangen og dermed på en bedre måte skjerme den innenlandske økonomien og kronekursen fra de høye oljeinntektene.

  • Hensynet til å unngå subsidiering av innenlandske investeringer. Argumentasjonen for å plassere fondet innenlands synes å bygge på en argumentasjon om at det er mangel på kapital i Norge. Generelt har ikke det vært noe problem. Motstykket til knapphet på kapital ville være et lavt investeringsnivå. Historisk har investeringsraten ligget på et høyt nivå i Norge. Problemet i perioder har snarere vært lav kapitalavkastning. Å tilføre deler av oljefondet innenlands ville stimulere til gjennomføring av prosjekter med for lav lønnsomhet til å nå opp i konkurransen om ordinær finansiering.

  • Hensynet til å spre risiko. Staten er allerede en stor eier i norsk næringsliv. Ytterligere å øke det statlige eierskapet i norsk næringsliv ville øke risikoen for staten.

På begynnelsen av 1990-tallet var det oljekorrigerte underskuddet større enn fondets inntekter, og fondet var derfor tomt fram til første avsetning ble gjort i 1996. Med oljepriser ned mot 10–15 USD per fat var imidlertid økningen i fondet i de påfølgende årene beskjeden. Eksplisitte retningslinjer for bruken av fondets midler framsto derfor ikke som særlig presserende det meste av 1990-tallet. Etter konjunkturomslaget sommeren 1993 trakk både kortsiktige og langsiktige hensyn i samme retning – det var behov for å holde igjen i finanspolitikken.

Også før 2001 tok analysen av budsjettpolitikken utgangspunkt både i kortsiktige hensyn knyttet til stabilisering av konjunkturene og langsiktige hensyn knyttet til fallende oljeinntekter og økende pensjonsutgifter. Analysene av langsiktige budsjettutfordringer var gjennomgående grundigere i norske budsjettdokumenter enn i andre land, også før 2001. Blant annet ble det presentert langsiktige framskrivinger utarbeidet ved hjelp av makroøkonomiske modeller og beregninger av generasjonsregnskap. Det sterke fokuset på langsiktige utfordringer hadde sin bakgrunn i utsikter til fallende oljeinntekter og økende utgifter til pensjoner, helse og omsorg som følge av aldringen av befolkningen, spesielt etter 2020.

I St.meld. nr. 29 (2000–2001) ble det likevel poengtert at «Som retningslinje for budsjettpolitikken har det så langt vært lagt til grunn at budsjettet i en normal konjunktursituasjon skal virke om lag nøytralt på økonomien.» Fram til 2001 la man med andre ord størst vekt på konjunkturmessige forhold. Olsen og Skjæveland (2002) peker på at det var flere grunner til dette:

  • I Norge hadde det vært en lang tradisjon for å bruke finanspolitikken aktivt til å stabilisere den økonomiske utviklingen. Med pengepolitikken innrettet mot å holde kronekursen stabil, slik det var fram til mars 2001, var ansvaret for stabiliseringspolitikken langt på vei overlatt til finanspolitikken.

  • I den politiske behandlingen av budsjettet i regjering og Storting trenger man et klart og konsist tall – en krittstrek – for hvor balansen bør ligge. I mange land er balanse i budsjettet over en konjunktursykel et naturlig styringsmål. Med statens store oljeinntekter er ikke et krav til balanse i budsjettet tilstrekkelig til å disiplinere finanspolitikken i Norge. I Norge hadde i stedet den såkalte olje-, rente- og aktivitetskorrigerte budsjettindikatoren spilt en sentral rolle. Dette var en indikator som sa noe om impulsen fra budsjettpolitikken på fastlandsøkonomien.4 Indikatoren var tett knyttet opp mot den faktiske budsjettbalansen. I praksis ble det derfor slik at regjeringen ga Stortinget en tilråding om hvor budsjettbalansen burde ligge med utgangspunkt i denne indikatoren. Forhandlingene i finanskomiteen tok som regel utgangspunkt i dette nivået, og det var sjelden store avvik mellom regjeringens forslag på dette punktet og Stortingets vedtak.

  • Det er ikke lett å trekke klare og entydige konklusjoner om nøyaktig hvor krittstreken for budsjettbalansen bør ligge med utgangspunkt i langsiktige økonomiske analyser, herunder modellframskrivinger eller generasjonsregnskap. Slike beregninger er svært avhengig av de forutsetningene som legges inn, bl.a. om oljepris, realrente og vekst i økonomien.

Etter konjunkturomslaget sommeren 1993 og fram til 2000 pekte som nevnt både stabiliseringsmessige og langsiktige hensyn i samme retning – det var et klart behov for en stram budsjettpolitikk. I disse årene gikk norsk økonomi inn i en høykonjunktur. Konjunkturhensyn tilsa derfor en kontraktiv finanspolitikk. Samtidig var budsjettunderskuddene større en det som var langsiktig opprettholdbart.

Den kraftige økningen i oljeprisen, kombinert med en avtakende veksttakt i fastlandsøkonomien i 2000, endret til en viss grad dette bildet. I denne situasjonen var det behov for en klarere uttrykt strategi for hvor mye oljepenger som kunne brukes over statsbudsjettet, basert på vurderinger av langsiktige utviklingstrekk. Det var behov for retningslinjer for budsjettpolitikken som både kunne fungere godt som en krittstrek i den løpende budsjettprosessen, og som samtidig ga en jevn og langsiktig forsvarlig innfasing av oljeinntektene. Handlingsregelen var resultatet av denne vurderingsprosessen.

3.2.3 Tre ulike strategier for bruk av oljeinntekter

St.meld. nr. 29 ble lagt fram samtidig med Langtidsprogrammet 2002–2005. Langtidsprogrammet presenterte alternative utviklingsbaner for norsk økonomi for de neste 50 årene. Figur 3.5A viser bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet i tre forskjellige langsiktige framskrivinger hentet fra Langtidsprogrammet og St.meld. nr. 29. Denne figuren sto sentralt i arbeidet med den nye handlingsregelen for bruken av oljeinntektene. Bruken av oljeinntekter i figuren måles ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet, og dette forklares nærmere i avsnitt 3.3.2 om handlingsregelen som operativt styringsmål.

Figur 3.5 Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd og Statens Petroleumsfond. Prosent av BNP for Fastlands-Norge

Figur 3.5 Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd og Statens Petroleumsfond. Prosent av BNP for Fastlands-Norge

Kilde: Langtidsprogrammet 2002–2005, St.meld. nr. 29 (2000–2001) og Revidert nasjonalbudsjettet 2001.

Noen sentrale forutsetninger var felles for de tre framskrivingene. Oljeprisen ble forutsatt å falle tilbake til et langsiktig nivå på rundt 15 USD per fat, og olje- og gassproduksjonen ble antatt å nå toppen i årene 2002–2005, for deretter gradvis å falle. Det ble videre forutsatt at skattesystemet og regelverket i folketrygden ville ligge fast. Det samme gjaldt omfanget av brukerbetalinger for offentlige tjenester. Stadig flere med fullt opptjent tilleggspensjon og en økende andel eldre bidro til at pensjonsutgiftene i folketrygden ble anslått å bli fordoblet fram til 2030. Samtidig ble veksten i arbeidsstyrken antatt nærmest å stoppe opp etter 2010. I alle de tre framskrivingene ble det dessuten forutsatt at løpende forbruk over tid ikke kan baseres på å trekke på formue, slik at statens formue stabiliseres på lang sikt, men på helt ulike nivåer, jf. figur 3.5B.5

De tre framskrivingene i figur 3.5 kan kort beskrives ved følgende:

  • Referansealternativet I dette alternativet ble skattenivået, samt standarder og dekningsgrader i det offentlige tjenestetilbudet, holdt tilnærmet konstant fram til 2050. Det siste innebærer at man bygger ut omsorgstilbudet i takt med at andelen eldre i befolkningen øker, men at det ikke gjennomføres noen nye velferdsreformer som krever økte ressurser.

  • Vegringsalternativet Vegringsalternativet skilte seg fra Referansealternativet på ett punkt: Veksten i antall offentlig sysselsatte ble forutsatt å vokse i samme takt i årene framover som gjennomsnittet på 1990-tallet. Dermed ville underskuddet i offentlige finanser vokse seg så stort at en omlegging etter hvert vil tvinge seg frem. I beregningen kom omleggingen midt på 2020-tallet. Da ville underskuddet i de offentlige finansene nesten ha kommet opp på samme nivå som i Sverige tidlig på 1990-tallet, da svenskene måtte gjennomføre en kraftig snuoperasjon. Konsekvensene for Norge ville også bli dramatiske. Offentlig sysselsetting ble i dette alternativet redusert med nær 400 000 personer det påfølgende tiåret. En konsolidering av offentlige budsjetter kunne alternativt vært oppnådd med en økning av skattene eller ved en reduksjon i overføringene. Behovet for en så kraftig omlegging av politikken oppsto fordi man i dette alternativet vegret seg for å ta nødvendige tilpasninger tidligere.

  • Handlingsregelen I dette alternativet ble oljeinntektene faset inn i økonomien i samsvar med handlingsregelen om å bruke forventet realavkastning av Petroleumsfondet. Fram til rundt 2025 ga dette en noe høyere bruk av oljeinntekter enn i Referansealternativet, mens det for årene deretter ville være omvendt. Handlingsregelen innebar således at det over tid må gjennomføres tiltak for å begrense utgiftsveksten eller øke inntektene, for eksempel ved å dempe veksten i pensjonsutgiftene eller ved tiltak for å effektivisere ressursbruken i offentlig sektor. Men behovet for budsjettiltak i dette tilfellet ville være vesentlig mindre enn i Vegringsalternativet.

Olsen og Skjæveland (op.cit.) framholder at de tre framskrivingene i figur 3.5 avdekker flere sentrale poeng.

For det første får figurene tydelig fram at spørsmålet ikke er om oljeinntektene skal brukes, men når. Alle de tre banene ga en økning i bruken av oljeinntekter, men i forskjellig omfang i ulike perioder. En strategi basert på at bruken av oljeinntekter ikke skulle øke i årene framover (mange oppfattet nok den tidligere retningslinjen for budsjettpolitikken slik), ville således være mer restriktiv enn alle alternativene som ble analysert i Langtidsprogrammet og St.meld. nr. 29. En slik strategi ville innebære en gradvis nedbygging av det etablerte offentlige velferdstilbudet, med mindre tjenesteproduksjonen ble vesentlig mer effektiv. Dette følger av at Referansealternativet, som var basert på en opprettholdelse av velferdssystemet i år 2001, også ga en økning i bruken av oljeinntekter.

For det andre, hvis man betrakter figuren og stiller spørsmålet: «Hvilken kurve gir den jevneste innfasingen av oljeinntektene over tid?», så peker den i midten seg ut. Alternativet med handlingsregelen ga en forholdsvis jevn økning i bruken av oljeinntekter fordelt over mange tiår. Referansealternativet ville gi en moderat økning i bruken av oljeinntekter de første 20 årene, og deretter en meget bratt økning. Dette ville medføre betydelige omstilling for norsk økonomi. Vegringsalternativet ville på den annen side gi en sterk økning i bruken av oljeinntekter de første 25 årene, med deretter en kraftig reversering av politikken.

For det tredje ga handlingsregelen et svar på hva man skulle gjøre dersom oljepriser eller petroleumsproduksjonen ble lavere eller høyere enn forventet. Handlingsregelen sier da at man må justere bruken av oljeinntekter tilsvarende realavkastningen på den mindre- eller meravsetningen som hadde blitt oljefondet til del.

Handlingsregelen ga en bane for bruken av oljeinntekter som var forholdsvis lett å kommunisere. På pressekonferansen da de nye retningslinjene ble presentert, ble parallellen til god skogforvaltning trukket: Eier man en skog, bør man over tid ikke hugge mer enn den årlige tilveksten hvis skogen også skal bli til glede for barn og barnebarn.

Handlingsregelen er dessuten knyttet direkte til tallene i statsbudsjettet på en måte som gjør den operativ ved budsjettdrøftinger i regjering og Storting. Hvordan dette gjøres i praksis, omtales nærmere i avsnitt 3.3.2.

3.2.4 Referanser til økonomisk litteratur og andre land

Forut for beslutningen om å introdusere den nye handlingsregelen for bruk av oljeinntekter ble det ifølge Olsen og Skjæveland (op.cit) kartlagt hva økonomisk litteratur kunne si om egnede regler for budsjettpolitikken i et land som oppdager store naturressurser, samt hvordan andre land har håndtert slike kilder til rikdom.

Et grunnleggende forhold er at olje og gass er ikke-fornybare ressurser. De store innbetalingene fra oljevirksomheten til statskassen er derfor ikke inntekter i vanlig forstand, men snarere en omforming og synliggjøring av nasjonens felles petroleumsformue. Spørsmålet om en fornuftig bruk av inntektene fra oljevirksomheten er derfor først og fremst et spørsmål om en god formuesforvaltning.

Figur 3.6 illustrerer et grunnleggende trekk ved formuesforvaltning – bruken av inntektene må skilles fra opptjeningen. Den øverste delen av figuren viser en typisk, klokkeformet produksjonsprofil. Den nederste får fram at formuen gir grunnlag for en varig økning i forbruket (offentlig eller privat), forutsatt at en stor del av de løpende innbetalingene spares. Som nasjon kan man bare spare på to måter; i realkapital innenlands, eller i finanskapital i utlandet6. Eksportinntektene fra olje og gass, og dermed også statens petroleumsinntekter, er opptjent ute. I lys av dette er Statens pensjonsfond utland (tidligere Statens petroleumsfond) det viktigste virkemidlet for Norges finanssparing i utlandet.

Figur 3.6 Utvinning og forbruk av petroleumsformuen

Figur 3.6 Utvinning og forbruk av petroleumsformuen

Kilde: Olsen og Skjæveland (2002).

Ifølge Olsen og Skjæveland (op.cit) pekte økonomiske litteratur, arbeider i IMF og tidligere offentlige utredninger i retning av at to alternative regler for bruk av oljeinntektene kunne være aktuelle.

Den ene var å bruke permanentinntekten fra oljevirksomheten, dvs. bruke beregnet realavkastning av petroleumsformuen (dvs. både reservene i bakken og i fondet). Steigum-utvalget (NOU 1988:21) pekte på at innbetalingene fra oljevirksomheten først og fremst måtte ses som en omplassering av formue, og ikke som en inntekt i vanlig forstand – og at formuesomplasseringen i seg selv ikke gir rom for å bruke mer over de offentlige budsjettene. Ved å begrense bruken av oljeinntekter til permanentinntekten, ville man sørge for at realverdien av den samlede petroleumsformuen ble holdt uendret over tid.

I 1988, da Steigum-utvalget la fram sin innstilling, ville en slik handlingsregel gitt et behov for en kraftig innstramming i budsjettpolitikken. Etter oljeprisfallet i 1985/86 var oljeinntektene betydelig redusert sammenliknet med første del av 1980-tallet, og bruken av oljeinntekter var i en periode endog større enn de løpende oljeinntektene. Problemstillingen knyttet til økt innfasing av oljeinntekter var således lite aktuell. Problemet var snarere motsatt; gjennom 1980-tallet var bruken av oljeinntekter økt for raskt og for mye.

I et IMF-notat med tittelen Optimal Fiscal Strategy for Oil Exporting Countries (Valdes og Engel, 2000) ble permanentinntektsregelen utledet på bakgrunn av en enkel, teoretisk modell for avveining av forbruk «i dag» mot forbruk «i morgen». Det ble imidlertid pekt på flere svakheter ved en slik handlingsregel dersom den spesifiserte modellen er for enkel:

  • Det må tas hensyn til framtidige økte utgiftsforpliktelser i form av utgifter til pensjoner og eldreomsorg som følge av endret aldersstruktur i befolkningen. Dette bør en justere for ved å bruke mindre enn permanentinntekten i dag. Ellers ville en om noen år kunne bli tvunget til å bygge ned igjen et allerede etablert velferdstilbud.

  • Den må også tas hensyn til usikkerheten i oljeinntektene. Permanentinntektsregelen tilsier at man låner for å øke konsumet når oljeressursene er oppdaget, men før de selges, dvs. gjøres om til penger. Med permanentinntektsregelen er usikre anslag på petroleumsreserver i bakken like mye verdt som «oljepenger i banken». At en slik strategi kan være risikofylt, erfarte Norge i 1986 da anslagene på framtidige oljeinntekter ble kraftig nedjustert som følge av oljeprisfallet. Usikkerheten i oljeinntektene tilsier at en bør legge seg på en mer forsiktig bruk av oljeinntektene enn det som følger av permanentinntektsregelen.

  • Det må videre tas hensyn til kostnader ved endringer i næringsstrukturen som følge av rask innfasing av oljeinntektene. Dette bør en justere for ved eventuelt gradvis å tilpasse bruken av oljeinntektene til størrelsen på permanentinntekten.

  • Det må dessuten tas hensyn til kostnader ved opp- og nedskalering av det offentligevelferdstilbudet. Erfaringene fra mange land er at det er svært vanskelig å bygge ned et allerede etablert velferdstilbud.

Dersom en permanentinntektsregel skulle vært brukt i statsbudsjettet for 2002, ville det gitt en kraftig økning i bruken av oljeinntekter. Situasjonen var således snudd helt rundt siden Steigum-utvalgets rapport fra 1988. Statens andel av permanentinntekten fra oljevirksomheten ble i Nasjonalbudsjettet 2002 anslått til 86 mrd. kroner. Å følge permanentinntektsregelen ville medført en opptrapping av bruken av oljeinntekter på drøyt 55 mrd. kroner, en langt sterkere økning enn i Vegringsalternativet i figur 3.5. Det ville gitt et tilsvarende større behov for framtidig innstramming etter hvert som aldringen dro opp pensjons- og omsorgsutgiftene.

Den andre mulige handlingsregelen som ble vurdert, var å bruke realavkastningen av Petroleumsfondet, dvs. å legge opp til en bruk av oljeinntekter basert på et avkastningsfond. Et slikt alternativ ble første gang drøftet av Tempoutvalget i 1983 (NOU 1983: 27). Tempoutvalget tvilte riktignok på om det vil være mulig å skape politisk oppslutning om en slik strategi og foreslo i stedet et mer beskjedent stabiliseringsfond.7 I den offentlige debatten høsten 2000 kom imidlertid alternativet om å bruke realavkastningen av fondet opp på nytt, jf. Cappelen (2000). Med en slik handlingsregel ville det bare være olje og gass som allerede er hentet opp og solgt, som bestemte den løpende bruken av oljeinntekter. Dette innebar en mer forsiktig bruk av oljepenger enn å bruke permanentinntekten av hele petroleumsformuen.

Olsen og Skjæveland (op.cit.) peker på flere fordeler med en slik strategi:

  • Denne regelen betyr at bruken av oljeinntekter baseres på den formuen vi har «på bok» (en fugl i hånden), ikke på usikre, framtidige inntekter basert på olje «i bakken» (ti fugler på taket).

  • Det gir en gradvis innfasing av oljeinntektene, noe som innebærer at kostnadene ved å justere næringsstrukturen blir vesentlig redusert.

  • Ved en mer gradvis innfasing reduseres risikoen for at det skal bli nødvendig med en framtidig reversering av etablerte offentlige velferdsordninger.

Selv om retningslinjen om å bruke realavkastningen av Petroleumsfondet framstår som vesentlig mer forsiktig enn permanentinntektsregelen, ble det i 2001 reist spørsmål ved om også denne regelen ville være for ekspansiv, spesielt i forhold til framtidige utgiftsforpliktelser til pensjoner og omsorg, jf. IMF (2001), Holden (2001) og Rødseth (2001). Holden og Rødseth konkluderte likevel med at handlingsregelen ga en fornuftig balanse i budsjettpolitikken. Olsen og Skjæveland (op.cit.) pekte på at handlingsregelen gir en innfasing av oljeinntektene som et stykke på vei tar høyde for framtidig vekst i pensjonsutgiftene, men ikke fullt ut. Det ville derfor bli nødvendig med tiltak som kunne dempe veksten i framtidige offentlige utgifter, slik som endringer i pensjonssystemet eller tiltak for å effektivisere offentlige sektor. De pekte på at over tid er det ikke bærekraftig å overføre en så stor andel av inntektene i økonomien til pensjonsformål, uten at en større del av kostnaden bæres av den enkelte selv. Det er heller ikke bærekraftig å øke tjenesteproduksjonen i offentlig sektor dersom en ikke får mer ut av de ressursene som settes inn. Olsen og Skjæveland understreket at hvis slike endringer ikke ble gjennomført, og en heller ikke satte i verk tiltak for å øke inntektene, ville handlingsregelen føre til samme type omstillingsproblemer og behov for reversering av politikk som i Vegringsalternativet i Langtidsprogrammet, bare i noe mindre målestokk.

Olsen og Skjæveland pekte dessuten på følgende:

«Å bruke realavkastningen av Petroleumsfondet, slik den nye handlingsregelen sier, innebærer at vi aldri tærer på oljeformuen – vi bruker bare realavkastningen. Vi kjenner ikke eksempler på land som har satt til side sine naturressursinntekter og nøyd seg med bare å bruke avkastningen av den finansielle formuen som da bygger seg opp. Handlingsregelen fremstår dermed som en forholdsvis forsiktig og ansvarlig – men også ambisiøs – forvaltning av vår naturressursrikdom. Den kan ses på som en pragmatisk avveining av de utfordringene vi står overfor både når det gjelder å unngå ustabilitet på kort sikt og å sikre at langsiktige hensyn knyttet til fallende oljeinntekter og økende pensjonsutgifter ivaretas på en god måte. Samtidig er handlingsregelen basert på et intuitivt og forholdsvis enkelt prinsipp.»

Videre ble det vist til flere eksempler på land som ikke har klart å håndtere stor naturressursrikdom til varig glede for befolkningen, med referanse til bl.a. Gelb (1988), Karl (1997), Sachs og Warner (2001), Hanneson (2001, 2002) og Gylfason (2002). Mangel på budsjettdisiplin, dårlig formuesforvaltning og for liten oppmerksomhet mot tiltak som får økonomien til å fungere bedre, er åpenbare fallgruver.

3.2.5 Sammenhengen mellom fondssparingen og pensjonsforpliktelsene

I den offentlige debatten var det også framme forslag om å knytte bruken av oljeinntektene til en fonderingsstrategi for pensjonssystemet, jf. Moland-utvalgets innstilling (NOU 1998: 10) og Mork og Thøgersen (1998). En slik løsning var ikke blant alternativene man vurderte da handlingsregelen ble etablert. Det er ikke nevnt i St.meld. nr. 29, og finanskomiteens innstilling i saken viste til at denne problemstillingen skulle drøftes av Pensjonskommisjonen.

Pensjonskommisjonen (NOU 2004: 1) ga en grundig drøfting av problemstillingen og valgte ikke å forfølge et slikt forslag. Pensjonskommisjonen begrunnet dette bl.a. med:

«Ut fra en samlet vurdering har Pensjonskommisjonen kommet til at statens fondsoppbygging fortsatt bør skje i form av en generell fondsoppbygging som både reflekterer utviklingen i statens petroleumsinntekter og pensjonsforpliktelsene, og at det ikke bør etableres et rent forsikringsbasert pensjonsfond. I sin vurdering har Kommisjonen bl.a. lagt vekt på:
  • En vil bare kunne fondere en begrenset del av de pensjonsforpliktelsene som allerede er bygget opp når Pensjonsfondet opprettes. Dette vil i betydelig grad redusere fordelene ved en fondsmodell som kun er knyttet til pensjonsforpliktelsene.

  • De store svingningene en må regne med i kapitalavkastningen og andre forhold gjør at det vil være betydelig usikkerhet knyttet til hvor store de årlige fondsavsetningene må være i en slik modell. En slik løsning vil derfor måtte bli vesentlig mer komplisert enn en bredere fondsløsning, med en risiko for store variasjoner i fondsavsetningene over tid.

  • Etablering av et forsikringsbasert pensjonsfond (snevert fond) med stor grad av autonomitet i forhold til resten av statsfinansene vil kunne gjøre det vanskeligere å foreta helhetlige avveiinger mellom pensjonsutgiftene og statens utgifter og inntekter på andre områder.»

Pensjonskommisjonen anbefalte imidlertid at man tydeliggjorde sammenhengen mellom statens sparing og pensjonsforpliktelsene. Kommisjonen foreslo derfor at det ble etablert et nytt Statens pensjonsfond basert på det daværende Petroleumsfondet og Folketrygdfondet. Kommisjonen foreslo også flere tiltak for å tydeliggjøre sammenhengen mellom fondssparingen og pensjonsforpliktelsene, men frarådet altså et pensjonsfond i juridisk eller regnskapsmessig forstand.

3.3 Handlingsregelen for bruk av oljeinntekter

3.3.1 Hovedhensyn ved økt bruk av oljeinntekter

St.meld. nr. 29 (2000–2001), der de nye retningslinjene for finans- og pengepolitikken ble lagt fram, understreker at den økonomiske politikken må ivareta følgende hovedhensyn:

  • Den økonomiske politikken må bidra til en stabil økonomisk utvikling, hvor en unngår unødig sterke konjunkturutslag. Pengepolitikken kan i noen grad avlaste budsjettpolitikken i å stabilisere økonomien, men en bør være varsom med å legge for store byrder på pengepolitikken.

  • Den økonomiske politikken må være opprettholdbar over tid, slik at det ikke etter noen år blir nødvendig med store politikkomlegginger som kan svekke grunnlaget for velferden. Etter hvert avtar petroleumsinntektene, samtidig som utgiftene til pensjoner og omsorg øker kraftig. Dersom vi skal klare å møte disse utfordringene uten å måtte foreta vesentlige innstramminger i budsjettet i framtiden, er det nødvendig at store deler av de høye oljeinntektene det nærmeste tiåret avsettes i Petroleumsfondet.

  • Den økonomiske politikken må bidra til en effektiv utnyttelse av ressursene både i offentlig og privat sektor. Handlingsrommet i budsjettpolitikken bestemmes ikke primært av hvor mye oljeinntekter som er tilgjengelig, men av arbeidsstyrkens størrelse og kompetanse og av hvor effektivt vi utnytter våre ressurser. Utformingen av budsjettpolitikken må støtte opp under hensynet til en effektiv økonomi.

St.meld. nr. 29 peker videre på at i vurderingen av hvordan petroleumsinntektene skal fases inn i årene framover, må bl.a. følgende avveiinger være sentrale:

  • Hensynet til en jevn utvikling i det offentlige tjenestetilbudet tilsier isolert sett stor tilbakeholdenhet i bruken av oljeinntekter de nærmeste to tiårene. De oppsparte oljeinntektene kan da benyttes til å dekke økte framtidige utgifter, spesielt etter 2020. En sterk opptrapping i bruken av oljeinntektene i disse årene vil imidlertid kunne lede til sterk pris- og kostnadsvekst og føre til store omstillingsproblemer for konkurranseutsatt sektor i denne perioden.

  • Hensynet til å oppnå en stabil utvikling i økonomien over tid, både før og etter 2020, trekker i retning av en forholdsvis jevn innfasing av oljeinntektene. Jo mer en øker bruken av petroleumsinntektene det nærmeste tiåret, dess større blir behovet for at en på et senere tidspunkt må sette i verk tiltak for å styrke de offentlige budsjettene for å oppnå en jevn utvikling i det offentlige tjenestetilbudet.

  • Hensynet til konkurranseutsatt sektor og hensynet til å unngå store omstillinger i økonomien må tillegges stor vekt. Økt bruk av oljeinntekter vil kunne øke aktiviteten i økonomien. I en situasjon med høy kapasitetsutnyttelse vil dette kunne føre til en svekkelse av det konkurranseutsatte næringslivet. Ved innfasingen av oljeinntekter må en derfor legge stor vekt på å sikre en fortsatt sterk konkurranseutsatt sektor, slik at en får en langsiktig balansert utvikling i norsk økonomi. Både våre egne og andre lands erfaringer viser at for sterk bruk av oljeinntekter kan gi store omstillingskostnader og ledighetsproblemer (hollandsk syke).

  • Hensynet til usikkerhet i framtidige oljeinntekter taler for stor grad av forsiktighet i bruken av dem.

  • En bør ikke basere den økonomiske politikken på at skatte- og avgiftsnivået skal øke. Snarere bør noe av det handlingsrommet økt innfasing av oljeinntekter gir, over tid benyttes til å redusere skatter og avgifter. Et høyt skattenivå medfører samfunnsøkonomiske kostnader, for eksempel ved at arbeidsstyrken reduseres. I en stadig tettere integrert verden reduseres dessuten mulighetene for å ha et skatte- og avgiftsnivå som avviker mye fra andre land.

På bakgrunn av disse hovedhensynene og avveiingene konkluderte St.meld. nr. 29 (2000–2001) med følgende:

«Inntektene fra petroleumsproduksjonen har blitt betydelig høyere de siste to årene enn tidligere lagt til grunn. Dette har gitt store avsetninger i Statens petroleumsfond, og økt rom for bruk av avkastningen av disse midlene. Fondet forventes også å vokse betydelig i årene framover. Dette har økt handlefriheten i budsjettpolitikken. Regjeringen mener på denne bakgrunn at det er behov for en klar, langsiktig strategi for bruken av oljeinntektene.
Regjeringen har lagt vekt på at en retningslinje for bruken av oljeinntektene som ivaretar hensynene stilt opp ovenfor, samtidig må være forholdsvis enkel og bør kunne fungere som en rettesnor i det løpende budsjettarbeidet. Et nærliggende alternativ vil være å legge opp til en bruk tilsvarende om lag den forventede realavkastningen av Petroleumsfondet. En politikk basert på å bruke forventet realavkastning av Petroleumsfondet sikrer at realverdien av fondet ikke reduseres. Når alle inntektene fra petroleumsvirksomheten avsettes i Petroleumsfondet og en bare bruker avkastningen, vil fondet fortsette å vokse i årene som kommer. Samtidig baseres bruken på realiserte inntektsstrømmer fra oljevirksomheten, og ikke usikre framtidige inntekter.
Etter en samlet vurdering vil Regjeringen legge til grunn følgende som retningslinje for budsjettpolitikken:
  • Det må legges stor vekt på å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

  • Petroleumsinntektene fases gradvis inn i økonomien. Det legges til grunn en innfasing om lag i takt med forventet realavkastning av Petroleumsfondet.»

Hensynene og avveiingene ovenfor, som sto sentralt da handlingsregelen ble lagt fram i 2001, har også stått sentralt når man i senere budsjetter har begrunnet de konkrete budsjettoppleggene. Særlig viktig har dette vært når man har avveket fra den såkalte 4-prosentbanen, noe som har vært situasjonen i de fleste år etter 2002. Kapittel 4 gir en oversikt over praktiseringen av handlingsregelen i årene 2002–2015, herunder hvordan budsjettoppleggene har vært begrunnet.

3.3.2 Handlingsregelen som operativt styringsmål

Handlingsregelen er i utgangspunktet enkel å forklare; man kan bruke realavkastningen av Statens pensjonsfond utland, tidligere Petroleumsfondet. Men når dette skal gjøres operasjonelt for budsjettvedtak i regjering og Storting, er det behov for en del presiseringer. St.meld. nr. 29 (2000–2001) pekte på at bruken av oljeinntekter burde måles ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, at forventet realavkastning av fondet var anslått til 4 pst. av fondskapitalen ved inngangen til året, og at endringer i avkastningsbanen som skyldtes store endringer i fondskapitalen, burde jevnes ut over flere år.

I tilleggsproposisjonen fra Bondevik II-regjeringen, framlagt i november 2001, ble disse momentene omtalt som følger:

«Den løpende anvendelsen av handlingsregelen for budsjettpolitikken er basert på følgende rettesnor:
  • For det enkelte budsjettår skal det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet om lag tilsvare forventet realavkastning av Petroleumsfondet ved inngangen til budsjettåret.

  • Forventet realavkastning av Petroleumsfondet anslås med utgangspunkt i en rate på 4 pst.

  • Ved særskilt store endringer i fondskapitalen eller i faktorer som påvirker det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet fra et år til det neste, vil endringen iinnfasingen av oljeinntekter bli fordelt over flere år, basert på et anslag på størrelsen på realavkastningen av Petroleumsfondet noen år fram i tid.»

Nedenfor gås det nærmere inn på momentene som er kursivert i punktlisten over. Momentene er også omtalt i senere budsjettdokumenter, men ordlyden har variert litt over tid.

Hvorfor det strukturelle, og ikke det faktiske, underskuddet?

Forskjellen mellom strukturelt og faktisk underskudd ligger i tre forhold. Det første har med konjunktursituasjonen å gjøre. I en høykonjunktur er skatteinntektene høye og utgiftene til arbeidsledighetstrygd lave. I en lavkonjunktur er det motsatt. Slike konjunkturmessige utslag på budsjettbalansen bør en korrigere for når en skal vurdere innretningen av budsjettpolitikken. Ved å gjennomføre slike aktivitetskorreksjoner legges det også til rette for at de såkalte automatiske stabilisatorene kan få virke. Hvis en setter et mål for utviklingen i budsjettbalansen uten å ta hensyn til de konjunkturelle utslagene i skatter, avgifter og enkelte utgifter, må en stramme inn på andre poster i budsjettet når skattene faller eller arbeidsledigheten øker i en nedgangskonjunktur. Motsatt kan man øke utgiftene eller redusere skattenivået når skattene øker eller arbeidsledigheten går ned i en oppgangskonjunktur. En slik budsjettpolitikk ville bidra til å forsterke konjunktursvingningene.

Den andre forskjellen mellom strukturelt og faktisk underskudd er knyttet til regnskapsmessige omlegginger, som ikke påvirker den underliggende utviklingen i budsjettbalansen.

Den tredje forskjellen er knyttet til enkelte inntekts- og utgiftsposter som kan variere fra år til år, uten at variasjonene nødvendigvis skyldes endringer i aktiviteten i norsk økonomi. Det gjelder overføringene fra Norges Bank og i noen grad også statens renteinntekter og renteutgifter. For disse postene korrigerer en for forskjellen mellom et anslått normalnivå og de faktiske inntekts- og utgiftstallene.

Når en ser bakover i tid, bidrar korreksjonene til at det strukturelle underskuddet blir mer stabilt over tid enn de faktiske tallene for det oljekorrigerte underskuddet. Når en ser framover, legger korreksjonene som nevnt til rette for at de automatiske stabilisatorene kan få virke. Det fordrer imidlertid at metodene som brukes gir et rimelig godt grunnlag for å fange opp den underliggende utviklingen i skatter, avgifter og ledighetstrygd.

Vedlegg 2 går nærmere inn på beregning av den strukturelle budsjettbalansen.

Hvorfor forventet fondsavkastning, og hvorfor en rate på 4 prosent?

Den løpende avkastningen i fondet kan variere kraftig fra år til år, avhengig av utviklingen i aksje- og obligasjonskurser. Det ville skapt betydelig ustabilitet i norsk økonomi om bruken av oljeinntekter skulle variere i takt med dette. Ved å basere politikken på forventet realavkastning av fondet, skapes større stabilitet. Anslaget på 4 pst. var konsistent med formuesberegningene Finansdepartementet i flere år hadde presentert i nasjonalbudsjetter og langtidsprogram. Anslaget hadde støtte bl.a. i bakoverskuende beregninger for det siste hundreåret.

Kapittel 9 går nærmere inn på anslag for forventet fondsavkastning og usikkerheten i anslagene.

Hvorfor fondsverdien ved inngangen til budsjettåret?

Grunnen til at inngangen til budsjettåret ble fastsatt som måletidspunktet, var først og fremst hensynet til å forenkle beslutningsprosessen når regjering og Storting skal vedta et budsjett. Formuen ved inngangen til budsjettåret kan anslås med større sikkerhet enn aktuelle alternativer, som f.eks. gjennomsnittlig formuesverdi i budsjettåret. Dessuten unngår man at oljeprisendringer gjennom budsjettåret påvirker handlingsrommet i budsjettpolitikken. De vil først slå ut i det påfølgende budsjettåret.

4 pst. av fondskapitalen ved inngangen til 2001 svarte for øvrig godt til anslaget for bruken av oljeinntekter dette året i St.meld. nr. 29 (2000–2001). Man kunne således ta handlingsregelen i bruk uten først å måtte bringe bruken av oljeinntekter i samsvar med den nye regelen.

Hvorfor har man valgt realavkastning?

Den løpende fondsavkastningen kan deles i to – en del som skal kompensere for den årlige prisstigningen, og realavkastningen. Dersom man hadde lagt opp til å bruke hele (den nominelle) avkastningen, ville fondets reelle verdi blitt redusert over tid. Slik handlingsregelen ble utformet, opprettholdes realverdien av fondskapitalen, selv når tilførselen til fondet stopper opp.

Olsen og Skjæveland (op.cit) peker på at et alternativ kunne vært å anvende en vekstjustert realrente. Dette ville gitt større sparing i fondet og lagt til rette for at fondet på lang sikt ville stabilisere seg som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien. De framholder imidlertid at en motforestilling mot en slik tilnærming er at den økonomiske veksten over tid først og fremst skyldes økt produktivitet, og dermed inntekt. Desto høyere produktivitetsveksten blir i årene framover, desto rikere blir framtidige generasjoner. Det kan virke urimelig at dette i seg selv skal tilsi økt sparing i dag.

Glatting av store endringer

Det siste strekpunktet beskriver en mekanisme som kan komme til anvendelse ved store endringer i fondskapitalen, f.eks. som følge av et kraftig aksjekursfall eller store endringer i kronekursen. Tilsvarende kan en oppleve at anslaget på det strukturelle underskuddet endres kraftig uten at dette har sammenheng med vedtatte endringer i budsjettet. I slike situasjoner skal konsekvensene for bruken av oljeinntekter kunne fordeles over flere år. Dette samsvarer med grunnidéen bak handlingsregelen – politikken skal innrettes mot en jevn innfasing av oljeinntektene i økonomien og en stabil økonomisk utvikling.

I prinsippet er det tre typer endringer som kan påvirke avstanden mellom bruken av oljeinntekter og 4-prosentbanen:

  • Store endringer i oljeprisen i et gitt budsjettår vil slå ut i tilførselen av midler til fondet, men bare 4 pst. av endringen i statens inntekter fra oljevirksomheten vil slå ut i endret handlingsrom i budsjettpolitikken, og da først i det påfølgende budsjettåret. Fondsmekanismen og handlingsregelen bidrar således til at denne typen usikkerhet gir relativt beskjedne utslag i budsjettpolitikken.

  • Endringer i fondskapitalen vil kunne gi vesentlig større utslag. Fondets verdi kan endres både som et resultat av endret tilførsel på grunn av endringer i oljeinntektene, endringer i uttaket fra fondet, avkastningen i de internasjonale finansmarkedene og endringer i verdien på den norske kronen. Endringer i verdien på fondet fra et år til det neste på 10–20 pst. kan langt fra utelukkes. Slike store endringer må åpenbart glattes ut over flere år, i tråd med intensjonen om jevn innfasing og en stabil økonomisk utvikling.

  • Konjunkturendringer skal i utgangspunktet ikke påvirke handlingsrommet i budsjettpolitikken, siden bruken av oljeinntekter måles ved det strukturelle, og ikke det faktiske, oljekorrigerte underskuddet. I praksis er det imidlertid svært vanskelig å skille mellom endringer i budsjettet som skyldes konjunkturer og endringer av mer strukturell karakter. Anslag for strukturelle budsjettbalanser kan derfor bli gjenstand for betydelige revisjoner, jf. drøfting av dette i kapittel 6 og vedlegg 2. Usikkerheten i slike beregninger kan ha betydning for om det er behov for sikkerhetsmarginer ved valg av forventingsbane for det strukturelle underskuddet.

Da handlingsregelen ble innført i 2001, var fondet beskjedent i forhold til hvor stort det er blitt i dag. Den type usikkerhet som store endringer i fondskapitalen fra ett år til det neste representerer, framsto derfor ikke som like presserende som de gjør i dag. Det ble laget et robust opplegg for å håndtere kortsiktige svingninger i oljepris og oljeinntekter, mens opplegget for å håndtere svingninger i fondskapitalen var noe mindre utviklet.

3.3.3 Rolledelingen i stabiliseringspolitikken etter 2001

Når budsjettpolitikken ble gitt en mer eksplisitt langsiktig forankring, økte også behovet for å gi pengepolitikken en klarere rolle i stabiliseringspolitikken. Inflasjonsmålet som Norges Bank fikk for sin rentesetting – en årlig vekst i konsumprisene på rundt 2,5 pst. – ga pengepolitikken en slik rolle. Når man bestemte seg for en gradvis økning i bruken av oljeinntekter, var den gamle retningslinjen om stabil kronekurs ikke lenger tilstrekkelig for å sikre lav og stabil inflasjon og et stabilt økonomisk forløp.

En slik klargjøring av pengepolitikkens rolle ble sett på som spesielt viktig når en i budsjettpolitikken la opp til økt bruk av oljeinntekter. Gjennom dette fikk budsjettpolitikken et mer langsiktig siktemål, mens pengepolitikken overtok noe av budsjettpolitikkens ansvar for å stabilisere den økonomiske utviklingen.

St.meld. nr. 29 (2000–2001) la vekt på at den nye målformuleringen for pengepolitikken var godt i tråd med hvordan pengepolitikken er lagt opp i mange andre land. Olsen og Skjæveland (2002) framhever at det samme gjaldt forskyvningen i arbeidsdelingen i stabiliseringspolitikken.

I St.meld. nr. 29 understrekes likevel at finanspolitikken fortsatt skulle ha en sentral rolle i konjunkturstyringen. Dette ble begrunnet med at midlene som disponeres over statsbudsjettet, utgjør en så stor del av den samlede økonomien i Norge at det i praksis ikke er mulig å få en stabil økonomisk utvikling uten at budsjettpolitikken tar sin del av ansvaret. Pengepolitikken kan i noen grad avlaste budsjettpolitikken i å stabilisere økonomien. I St.meld. nr. 29 sies det samtidig at en bør være varsom med å legge for store byrder på pengepolitikken.

I praksis fikk pengepolitikken ganske raskt et hovedansvar i konjunkturstyringen, og i proposisjonen der tiltakspakken ble lagt fram i januar 2009, omtales pengepolitikken som førstelinjeforsvaret for å møte et tilbakeslag i økonomien. Liknende formulering er siden blitt brukt mange ganger i budsjettdokumentene. Samtidig har det hele tiden blitt understreket av ved store konjunkturbevegelser må også finanspolitikken bidra.

Olsen og Skjæveland (op.cit.) peker på noen avveiinger man står overfor når budsjettpolitikken brukes i konjunkturstyringen:

  • En må ta hensyn til at budsjettpolitikken og pengepolitikken virker sammen for å skape en stabil utvikling i økonomien. Stimuleres økonomien gjennom budsjettpolitikken, innebærer dette isolert sett behov for en strammere pengepolitikk. De nye retningslinjene innebærer en forskyvning i retning av at pengepolitikken skal bidra til å stabilisere den økonomiske utviklingen. Dette betyr ikke at det ikke kan oppstå situasjoner der en aktiv bruk av finanspolitikken er påkrevet, enten fordi arbeidsledigheten øker, eller motsatt – at kapasitetsutnyttelsen er svært høy.

  • Dersom en avviker fra handlingsregelen i retning av å bruke mer oljeinntekter, har dette også en annen side – hensynet til troverdigheten i budsjettpolitikken. Er det troverdig at myndighetene vil klare å vende tilbake til banen for forventet fondsavkastning dersom en går langt i retning av å legge bruken av oljeinntekter på et høyere nivå? Et viktig siktemål med den økonomiske politikken i Norge siden 1986 har vært å redusere norsk økonomis følsomhet overfor raske svingninger i de løpende inntektene fra oljevirksomheten. Etter en krevende tilpasningsperiode gjennom slutten av 1980-tallet og inn på 1990-tallet, lyktes man langt på vei med dette. Forsiktigheten gjorde at man på nytt fikk handlefrihet i budsjettpolitikken og derfor kunne legge opp til gradvis, forsiktig økt bruk av oljeinntekter. Våre egne historiske erfaringer, og erfaringer fra andre land, viser imidlertid at det er lett å øke pengebruken over offentlige budsjetter, mens det er vanskeligere å stramme inn igjen. Denne asymmetrien innebærer at en i budsjettpolitikken bør være forsiktige med å gå for raskt fram med å øke bruken av oljeinntektene. Slike overveielser sto sentralt da en etablerte den nye handlingsregelen for bruken av oljeinntektene.

I årene etter at inflasjonsmålet ble innført har det skjedd betydelige endringer i måten pengepolitikken utøves på. Endringene har bidratt til å befeste pengepolitikkens rolle i konjunkturstyringen. Thøgersen (2011) gir en oversikt over «pengepolitikkens evolusjon» i det førte tiåret etter at inflasjonsmålet ble innført. I årene deretter har endringene i pengepolitikken særlig dreid seg om en bedre og mer metodisk integrering av hensynet til finansiell stabilitet (robusthet) i de løpende pengepolitiske vurderingene.

Arbeidsdelingen mellom finans- og pengepolitikken i lys av økonomisk litteratur og internasjonale erfaringer drøftes nærmere i kapittel 5.

3.4 Oljepengebruk og vekstevnen i norsk økonomi

I St.meld. nr. 29 (2000–2001) ble det understreket at det ikke er likegyldig hvordan staten bruker sine midler. Produksjonen i Fastlands-Norge utgjør om lag 4/5 av den samlede produksjonen i norsk økonomi, og denne andelen ville etter hvert øke. Det ble derfor framhevet at det skal ikke stort inntektstap til i resten av økonomien før den økte handlefriheten som petroleumsinntektene gir, er brukt opp. På lang sikt er det således vekstevnen i fastlandsøkonomien som bestemmer velferdsutviklingen i Norge. I en slik sammenheng er det størrelsen på og utnyttelsen av arbeidsstyrken og andre ressurser som betyr mest for den økonomiske veksten, og dermed for omfanget av de offentlige velferdsordningene.

På denne bakgrunn la St.meld. nr. 29 (2000–2001) vekt på at handlingsrommet som økt bruk av oljeinntekter gir, skulle brukes på en måte som også ville styrke vekstevnen til norsk økonomi. Det ble pekt på at lavere skatter og avgifter kan gi næringslivet bedre arbeidsvilkår, slik at konkurranseevnen styrkes. Tilsvarende vil tiltak for en bedret infrastruktur, samt tiltak for å bringe fram ny kunnskap gjennom forskning og utvikling, bidra til å styrke vekstevnen. Styrket vekstevne og høyere arbeidstilbud vil i seg selv trygge grunnlaget for de offentlige velferdsordningene.

Ved Stortingets behandling av de nye retningslinjene for den økonomiske politikken sluttet finanskomiteen seg til at det på lang sikt er vekstevnen i fastlandsøkonomien som bestemmer velferdsutviklingen i Norge. Det ble understreket at en økning i bruken av petroleumsinntekter bør rettes inn mot tiltak som kan øke produktiviteten, og dermed vekstevnen, i resten av økonomien. En enstemmig finanskomité pekte på at skatte- og avgiftspolitikken og satsing på infrastruktur, utdanning og forskning er viktig for å få en mer velfungerende økonomi. Komiteen uttrykte videre at det er avgjørende å sørge for en mest mulig effektiv bruk av de store ressursene som brukes både i offentlig og privat sektor. Det må unngås at petroleumsformuen og -inntektene brukes som unnskyldning for å la være å foreta nødvendige systemreformer. Komiteen var også opptatt av at tilgangen på arbeidskraft burde bedres gjennom tiltak på en bred front.

Mandatet for utvalget spesifiserer at det skal vurderes hvordan det innenfor rammene av retningslinjene i større grad bør tas hensyn til behovet for å fremme vekstevnen i fastlandsøkonomien. Dette drøftes i kapittel 11.

3.5 Referanser

Cappelen, Ådne (2000): Om bruk av oljeinntekter innenlands, notat av 6. november 2000, opprinnelig fra SSBs nettsider.

Eriksen, Tore (2014): Oljeinntektene til varig glede, i Finansdepartementet 200 år – Norsk økonomi fra bankerott til overskudd, Finansdepartementet.

Gelb, Alan (1988): Oil Windfalls: Blessing or Curse? World Bank Research Publication.

Gjedrem, Svein (2011): Statens pensjonsfond utland: Bakgrunn og noen utviklingstrekk, i Finansråd i utfordrende tider – Om forvaltning og økonomisk politikk, festskrift til Tore Eriksen, Finansdepartementet 2011.

Gylfason, Thorvaldur (2002): Moder jord – medspiller eller motspiller? i Hva gjør oljeinntektene med oss? redigert av Arne Jon Isachsen, J.W. Cappelens forlag, 2002.

Hannesson, Rögnvaldur (2001): Investing for sustainability – the management of mineral wealth, Kluwer Academic Publishers.

Hannesson, Rögnvaldur (2002): Oljeinntekter – andre lands erfaringer, i Hva gjør oljeinntektene med oss? redigert av Arne Jon Isachsen, J.W. Cappelens forlag, 2002.

Holden, Steinar (2001): Oljepenger og «ubetalte regninger», Økonomisk Forum nr. 8/2001.

IMF (2001): Norway Article IV Consultation – Concluding Statement of Mission, 6. desember 2001.

Innst. O. nr. 32 (1989–90) Innstilling fra finanskomiteen om lov om Statens petroleumsfond.

Innst. S. nr. 229 (2000–2001) Innstilling fra finanskomiteen om retningslinjer for den økonomiske politikken.

Karl, Terry Lynn (1997): The Paradox of Plenty: Oil booms and Petro States. University of California Press.

Lie, Einar (2001): Langsiktighet og styringssvikt i den økonomiske politikken, i Den fragmenterte staten, redigert av Bent Sofus Tranøy og Øyvind Østerud, Makt- og demokratiutredningen 1998–2003, Gyldendal Norsk Forlag.

Lie, Einar (2012): Norsk økonomisk politikk etter 1905, Universitetsforlaget.

Mork, Knut Anton og Øystein Thøgersen (1998): Legg oljepenger i et pensjonsfond, kronikk i Dagens Næringsliv 08.05.1998.

NOU 1983: 27 Petroleumsvirksomhetens framtid (Tempo-utvalget).

NOU 1988: 21 Norsk økonomi i forandring (Steigum-utvalget).

NOU 1998: 10 Fondering av folketrygden? (Moland-utvalget).

NOU 2004: 1 Modernisert folketrygd (Pensjonskommisjonen).

OECD (2015): Going for Growth 2015, OECD Publishing.

Olsen, Øystein og Arent Skjæveland (2002): Handlingsregelen for bruken av oljeinntekter, i Hva gjør oljeinntektene med oss? redigert av Arne Jon Isachsen, J.W. Cappelens forlag, 2002.

Olsen, Øystein og Yngvar Tveit (2002): Statens petroleumsfond – et redskap for langsiktig forvaltning av oljeformuen, i Hva gjør oljeinntektene med oss? redigert av Arne Jon Isachsen, J.W. Cappelens forlag, 2002.

Ot.prp. nr. 2 (2005–2006) Om lov om Statens pensjonsfond.

Ot.prp. nr. 29 (1989–90) Om lov om Statens petroleumsfond.

Rødseth, Asbjørn (2001): The new guideline for spending petroleum revenues – A problem for stabilisation policy? Innlegg på høstkonferansen til Samfunnsøkonomenes Forening, 30. oktober 2001. http://folk.uio.no/asro/Guidelines.pdf

Rødseth, Asbjørn (2014): Høg fart og hard landing, i Finansdepartementet 200 år – Norsk økonomi fra bankerott til overskudd, Finansdepartementet.

Sachs J. D. and A. M. Warner (2001): The curse of natural resources, European Economic Review 45 (2001), 827–838.

St.meld. nr. 2 (1994–95) Revidert nasjonalbudsjett 1995.

St.meld. nr. 2 (1996–97) Revidert nasjonalbudsjett 1997.

St.meld. nr. 29 (2000–2001) Retningslinjer for den økonomiske politikken.

St.meld. nr. 30 (2000–2001) Langtidsprogrammet 2002–2005.

Thøgersen, Øystein (2011): Pengepolitikkens evolusjon, i Finansråd i utfordrende tider – Om forvaltning og økonomisk politikk, festskrift til Tore Eriksen, Finansdepartementet 2001. Også utgitt som SNF Arbeidsnotat Nr 36/11.

Valdes, Rodrigo O. og Engel, Eduardo (2000): Optimal Fiscal Strategy for Oil Exporting Countries, IMF Working Paper No. 00/118.

4 Praktiseringen av handlingsregelen i årene 2002–2015

4.1 Innledning

Dette kapitlet tar opp hvordan retningslinjene for bruk av oljeinntekter har vært praktisert i budsjettframleggene i den perioden handlingsregelen har virket. Det gjøres med utgangspunkt i hvordan opplegget for finanspolitikken i det enkelte år har blitt begrunnet i denne perioden, dvs. budsjettårene 2002–2015. Utvalgets vurdering av hvordan handlingsregelen har fungert i disse årene, følger i kapittel 6.

Praktiseringen av handlingsregelen må vurderes opp mot hva regelen sier om bruken av oljeinntekter. Den løpende anvendelsen av handlingsregelen har vært basert på følgende:

  1. Petroleumsinntektene fases gradvis inn i økonomien. Det legges til grunn en innfasing om lag i takt med forventet realavkastning av Statens pensjonsfond utland. Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet skal om lag tilsvare forventet realavkastning av fondet ved inngangen til budsjettåret. Ved beregning av den forventede realavkastningen er det lagt til grunn en realrente på 4 pst.

  2. Det legges stor vekt på å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

  3. Ved særskilt store endringer i fondskapitalen eller i faktorer som påvirker det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet fra et år til det neste, vil endringen i innfasingen av oljeinntekter bli fordelt over flere år, basert på et anslag på størrelsen på realavkastningen av Pensjonsfondet noen år fram i tid.

Det vises til nærmere drøfting av hvordan disse hensynene er blitt begrunnet i avsnittene 3.3.1 og 3.3.2 i kapitlet om etableringen av handlingsregelen.

4.2 Begrunnelsen for innretningen av finanspolitikken

Praktiseringen av handlingsregelen fra og med 2002 har tatt utgangspunkt i at bruken av oljeinntekter over tid skal følge 4-prosentbanen. Samtidig har det vært lagt vekt på den økonomiske situasjonen og vekstutsiktene framover, hensynet til kronekurs og konkurranseutsatt sektor, de langsiktige utfordringene knyttet til aldringen av befolkningen og at store endringer i fondskapitalen må jevnes ut over flere år. Høye boligpriser, og fare for at dette kan gi finansiell ustabilitet, er også blitt tillagt vekt. De grunnleggende hensynene har i hovedsak ligget fast, men vektleggingen av ulike hensyn har naturlig nok endret seg med konjunkturene og med hvor stor avstanden har vært mellom bruken av oljeinntekter og 4-prosentbanen.

4.2.1 Handlingsregelen fra starten og fram til finanskrisen (2001–2008)

Det første budsjettet som ble lagt fram etter at handlingsregelen ble introdusert, la opp til en oljepengebruk i 2002 tilsvarende nøyaktig 4 pst. av fondets verdi. Dette ble videreført i tilleggsproposisjonen lagt fram av Regjeringen Bondevik II høsten 2001.

Men så ble det mer krevende. To ganger har bruken av oljeinntekter ligget så langt over 4-prosentbanen at det ble stilt spørsmålstegn ved handlingsregelens troverdighet. Første gang var for budsjettårene 2003–2004. Andre gang var i budsjettene for 2010–2011 etter tiltakene for å motvirke fallet i aktivitet som fulgte av den internasjonale finanskrisen. Begge gangene opplevde man en kombinasjon av svak vekst i norsk økonomi og svak utvikling i fondet. Selv om 4-prosentbanen måtte nedjusteres, tilsa hensynet til økonomisk stabilisering likevel en ekspansiv finanspolitikk. Resultatet ble raskt økende avstand til 4-prosentbanen.

I Nasjonalbudsjettet 2003, lagt fram høsten 2002, ble det anslått en nedgang i fondskapitalen gjennom 2002. Dette tilsa redusert bruk av oljeinntekter fra 2002 til 2003 dersom 4-prosentregelen skulle anvendes mekanisk. I meldingen heter det bl.a. følgende:

«Den negative utviklingen på aksjemarkedet og styrkingen av kronekursen hittil i år bidrar isolert sett til å redusere verdien av Petroleumsfondet. Fondets størrelse ved utgangen av 2002 anslås nå til om lag 666 mrd. kroner. Dette er 110 mrd. kroner mindre enn anslaget i Revidert nasjonalbudsjett 2002. Styrkingen av kronekursen forklarer over halvparten av dette verditapet. Selv om verdien av Petroleumsfondet målt i kroner blir redusert når kronekursen styrkes, påvirkes ikke fondets internasjonale kjøpekraft.
Muligheten for betydelige svingninger i aksjekurser, oljepris og valutakurser var én av grunnene til at en i St.meld. nr. 29 (2000–2001) uttrykte at
‘Ved særskilt store endringer i fondskapitalen eller i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet fra ett år til det neste, må endringen i bruken fordeles over flere år, basert på et anslag på størrelsen av realavkastningen av Petroleumsfondet noen år fram i tid.’
Utviklingen i fondets markedsverdi det siste halve året er et eksempel på «særskilt store endringer i fondskapitalen». Retningslinjen for budsjettpolitikken tilsier dermed at den uventet svake utviklingen i fondskapitalen i 2002, regnet i norske kroner, ikke skal slå fullt ut i budsjettopplegget for 2003, men at en sikter mot en jevn innfasing over tid.
Dersom en i 2003 skulle legge opp til en bruk av oljeinntekter tilsvarende 4 pst. av Petroleumsfondet ved inngangen til året, ville det gitt en nedgang i bruken av oljeinntekter på vel 2 mrd. kroner fra året før, etter en økning på over 5 mrd. kroner i inneværende år. For 2004 gir en slik mekanisk regel en forventet økning i bruken av oljeinntekter på vel 6 mrd. kroner fra året før, fallende til rundt 3 mrd. kroner mot slutten av dette tiåret. […]
En utjevning av innfasingen av petroleumsinntekter i norsk økonomi er i tråd med omleggingen av budsjettpolitikken. Målet var å etablere et langsiktig forsvarlig nivå på bruken av disse inntektene, samtidig som bruken av dem skulle øke jevnt fra år til år. Både kortsiktige og langsiktige stabiliseringshensyn tilsier at en jevn økning i bruken av petroleumsinntekter er å foretrekke framfor en politikk der innfasingen svinger betydelig fra år til år.»

Dette var første gang regelen om å glatte bruken av oljeinntekter ved store endringer i fondskapitalen kom til anvendelse.

Året etter var situasjonen blitt enda mer krevende. Veksten i norsk økonomi svekket seg, sysselsettingen falt gjennom 2003 og arbeidsledigheten økte. Samtidig ble anslaget for det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet i 2002 satt opp, slik at oljepengebruken var vurdert å ligge høyere enn det en først hadde trodd. I Nasjonalbudsjettet 2004, lagt fram høsten 2003, heter det:

«Dersom en nå skulle bringe bruken av petroleumsinntekter ned på linje med forventet realavkastning av kapitalen i Statens petroleumsfond, måtte budsjettpolitikken ha vært strammet kraftig til i en situasjon med høy arbeidsledighet. Dette ville ha vært uheldig, og i strid med intensjonen i retningslinjene om jevn innfasing av oljeinntektene. En slik kraftig innstramming ville motvirket en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting.
Budsjettpolitikken for 2004 er utformet for å balansere to hovedhensyn:
  • Bruken av oljeinntekter er kommet opp på et relativt høyt nivå, samtidig som handlingsrommet i budsjettpolitikken framover er redusert. Det er imidlertid ikke opprettholdbart på varig basis å ha et strukturelt, oljekorrigert underskudd som er større enn realavkastningen på statens finansformue. På lang sikt vil statens petroleumsformue være omdannet til finansielle fordringer. Når denne omplasseringen er fullført, innebærer handlingsregelen at statsbudsjettet skal være i løpende balanse, inklusive renteinntektene fra statens finansformue. Over tid må derfor størrelsen på det strukturelle budsjettunderskuddet bringes på linje med forventet realavkastning av Petroleumsfondet.

  • Samtidig tilsier den aktuelle konjunktursituasjonen at det er behov for en økonomisk politikk som stimulerer produksjon og sysselsetting i fastlandsøkonomien, og spesielt de delene av næringslivet som konkurrerer med utlandet. Betydelige lettelser i pengepolitikken hittil i år har bedret situasjonen for det konkurranseutsatte næringslivet, og lave renter ventes å stimulere innenlandsk etterspørsel både i 2003 og 2004. For å unngå at kronen på nytt styrker seg, bør de viktigste stimulansene til aktiviteten i fastlandsøkonomien fortsatt komme gjennom pengepolitikken. Samtidig er det etter Regjeringens vurdering ikke aktuelt å legge opp til en finanspolitikk som bremser aktiviteten i økonomien, slik at situasjonen på arbeidsmarkedet blir enda vanskeligere.»

Som i Nasjonalbudsjettet 2003 var det først og fremst hensynet til stabiliteten i norsk økonomi som begrunnet avviket fra 4-prosentbanen. Figur 4.1 er hentet fra Nasjonalbudsjettet 2004 og viser hvordan man da så på situasjonen. Anslaget for bruken av oljeinntekter var løftet sammenliknet med tallene i Nasjonalbudsjettet 2003, mens den nedjusteringen av anslaget for 4-prosentbanen som hadde funnet sted gjennom året 2002, ble stående.

Figur 4.1 Strukturelt, oljekorrigert underskudd og forventet fondsavkastning. Anslag fra Nasjonalbudsjettet 2004. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Figur 4.1 Strukturelt, oljekorrigert underskudd og forventet fondsavkastning. Anslag fra Nasjonalbudsjettet 2004. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Kilde: Nasjonalbudsjettet 2004.

Bruken av oljeinntekter ble økt også i budsjettet for 2005, selv om bruken allerede lå godt over 4-prosentbanen, jf. figur 4.2A. Men så ble politikken lagt om. Det ble mer og mer tydelig at norsk økonomi var inne i en kraftig oppgangskonjunktur. Bruken av oljeinntekter ble derfor holdt om lag uendret som andel av BNP for Fastlands-Norge i årene 2006–2008, samtidig som fondskapitalen økte markert – og mer enn man hadde anslått.

Figur 4.2 Strukturelt, oljekorrigert underskudd og forventet fondsavkastning. Anslag fra Nasjonalbudsjettet 2005, 2007, 2010 og 2015. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Figur 4.2 Strukturelt, oljekorrigert underskudd og forventet fondsavkastning. Anslag fra Nasjonalbudsjettet 2005, 2007, 2010 og 2015. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Kilde: Nasjonalbudsjettene 2005, 2007, 2010 og 2015.

I Nasjonalbudsjettet 2006, lagt fram høsten 2005, var oljeprisen økt kraftig, og det var utsikter til at bruken av oljeinntekter igjen kunne komme under 4-prosentbanen. I meldingen heter det:

«En utvikling i oljeprisen i tråd med det som legges til grunn i denne meldingen, vil gjøre det lettere å møte budsjettutfordringene knyttet til en aldrende befolkning. Det forutsetter imidlertid at vi benytter den anledningen dagens høye oljepris gir til å komme raskt ned på banen for forventet realavkastning av Petroleumsfondet. Dersom bruken av petroleumsinntekter i noen år kan holdes lavere enn realavkastningen, vil det redusere behovet for vanskelige omdisponeringer når veksten i aldersrelaterte utgifter senere setter inn. I en periode med rask vekst i kapitalen i Statens petroleumsfond vil en slik tilbakeholdenhet være i tråd med hensynet til en stabil utvikling i norsk økonomi. Retningslinjene for budsjettpolitikken understreker behovet for en jevn og gradvis innfasing av petroleumsinntekter.
Ved store endringer i fondskapitalen fra ett år til et annet må innfasingen ses i lys av forventet utviklingen i kapitalen noen år fram i tid. Den økonomiske politikken må ta høyde for at utviklingen i oljeprisen er svært usikker. Erfaringene fra 1986 og 1998 viser at prisen også kan falle raskt. Handlingsregelen tar hensyn til denne usikkerheten ved å basere bruken av petroleumsinntekter på forventet avkastning av fondskapitalen ved inngangen til budsjettåret. Det vil ikke være ansvarlig å basere bruken av petroleumsinntekter på forventninger om høye oljepriser i framtiden.»

Den økonomiske aktiviteten fortsatte å ta seg opp både hjemme og ute, samtidig som fondet økte raskt i verdi. Avstanden til 4-prosentbanen ble gradvis redusert, og allerede i budsjettet for 2007 var bruken av oljeinntekter tilbake på banen, jf. figur 4.2B. Også anslagene for den framtidige 4-prosentbanen ble oppjustert, jf. figur 4.3, og dette ga opphav til bekymring for at etterspørselsimpulsene fra finanspolitikken kunne forsterke konjunkturoppgangen en da var inne i. På Valutaseminaret til Samfunnsøkonomene i januar 2007 ordla finansminister Kristin Halvorsen seg slik:

«Endringen i bruken av oljeinntekter fra et år til det neste brukes ofte som en grov indikator for hvor sterke impulser budsjettpolitikken gir til vekst i fastlandsøkonomien. For årene fram til og med 2007 har den gjennomsnittlige årlige impulsen vært om lag på linje med det en så for seg da handlingsregelen ble etablert i 2001. For de tre årene 2008, 2009 og 2010 ser bildet nå vesentlig annerledes ut. I Nasjonalbudsjettet 2007 ble det anslått en kraftig økning i fondskapitalen for disse tre årene. Gitt anslagene i Nasjonalbudsjettet vil en mekanisk bruk av forventet realavkastning over budsjettet innebære en langt kraftigere impuls mot fastlandsøkonomien i denne perioden enn tidligere forutsatt.
En slik innretning av finanspolitikken vil kunne legge en stor byrde på pengepolitikken, i en periode hvor aktiviteten i norsk økonomi allerede er svært høy. Dette vil ha uheldige utslag i form av høyere rente – som rammer usosialt – og en sterkere krone, som i særlig grad rammer konkurranseutsatte virksomheter.»
Figur 4.3 Strukturelt, oljekorrigert underskudd og forventet fondsavkastning. Anslag fra Nasjonalbudsjettet 2007 og St.meld. nr. 29 (2000–2001). Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Figur 4.3 Strukturelt, oljekorrigert underskudd og forventet fondsavkastning. Anslag fra Nasjonalbudsjettet 2007 og St.meld. nr. 29 (2000–2001). Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Kilde: Innlegg av finansminister Kristin Halvorsen på Valutaseminaret, 24. januar 2007.

I lys av disse utfordringene, ble det i Nasjonalbudsjettet 2008 foreslått en oljepengebruk anslått til å ligge 7 mrd. kroner under 4-prosentbanen. Dette uttaket tilsvarte 3,7 pst. av fondskapitalen.

I dag vurderes det som at en var tilbake på banen i 2006, og at en lå nærmere banen i 2005 enn det en hadde trodd da budsjettet for 2006 ble lagt fram. Bakgrunnen for disse endringene var den sterke veksten i norsk økonomi og i økningen i skatteinntektene disse årene, som etter hvert bidro til en oppjustering av anslaget for nivået på de strukturelle skatteinntektene. Den sterke veksten i økonomien og i skatteinntekten må ses i sammenheng med at arbeidsinnvandringen til Norge etter 2004 ga vesentlig sterkere oppgang i sysselsettingen enn det en hadde sett for seg. Skatt på arbeid står for over halvparten av de samlede skatte- og avgiftsinntektene fra fastlandsøkonomien. I tillegg økte også skatteinngangen fra foretak i fastlandsøkonomien langt sterkere enn ventet, og holdt seg godt oppe under finanskrisen.

4.2.2 Finanskrise og gradvis tilbake til 4-prosentbanen (2009–2012)

Da den internasjonale finanskrisen slo inn i norsk økonomi høsten 2008, ble budsjettpolitikken etter få måneder brukt meget aktivt for å dempe virkningene av tilbakeslaget internasjonalt på norsk økonomi. Regjeringen la fram en tilleggsproposisjon i januar 2009, der det ble foreslått å øke bruken av oljepenger kraftig. Etter vedtaket i Stortinget kunne budsjettimpulsen i 2009 – altså økningen i bruk av oljeinntekter – anslås til 2,4 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Dette ble etterfulgt av ytterligere stimuleringstiltak i Revidert nasjonalbudsjett 2009, som brakte budsjettimpulsen opp til 3,0 pst. Oljepengebruken kom dermed langt over 4-prosentbanen. I tilleggsproposisjonen gjentok regjeringen at den la handlingsregelen til grunn for budsjettpolitikken. Bruken av oljepenger skulle dermed bringes tilbake til 4-prosentbanen etter hvert som veksten i økonomien tok seg opp igjen.

Avstanden til 4-prosentbanen ble imidlertid ytterligere økt i budsjettopplegget for 2010. Man forventet svak økonomisk vekst og oppgang i arbeidsledigheten, og fant det derfor riktig med en ekspansiv impuls også for 2010. Bruken av oljeinntekter ble anslått å øke tilsvarende om lag ½ pst. av BNP for Fastlands-Norge fra 2009 til 2010. Samtidig ble det presentert anslag som viste at med uendret oljepengebruk målt som andel av BNP for Fastlands-Norge i årene etter 2010, ville en først være tilbake på 4-prosentbanen i 2018, jf. figur 4.2C.

Disse utsiktene ga opphav til en ny offentlig debatt om hvorvidt det ville være mulig å vende tilbake til 4-prosentbanen, og om handlingsregelen nå hadde utspilt sin rolle som rettesnor for finanspolitikken.

I budsjettet for 2011, framlagt i oktober 2010, startet en viss tilstramming. Det ble foreslått å holde bruken av oljepenger reelt uendret fra 2010. Dette innebar en svak negativ budsjettimpuls, siden bruken av oljepenger ble redusert som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge. Det ble vist til at en ventet vekst over trend i fastlandsøkonomien i 2011 og stabilisering av ledigheten klart under det historiske gjennomsnittet, og at det dermed ville være i tråd med handlingsregelen å stramme til i budsjettet. Samtidig ble anslaget for det strukturelle oljekorrigerte underskuddet justert ned. Dette skyldtes både at strukturelle skatter ble vurdert å være noe høyere enn tidligere anslått, og at enkelte utgiftsposter på statsbudsjettet ble noe lavere enn budsjettert. Videre vokste fondet raskere enn det en hadde sett for seg.

Til sammen gjorde disse faktorene at en i Nasjonalbudsjettet 2012, framlagt høsten 2011, vurderte det slik at bruken av oljepenger hadde ligget under 4-prosentbanen i 2011, og at det var rom for en svak økning i oljepengebruken i 2012.

4.2.3 Rask vekst i fondskapitalen løfter 4-prosentbanen (2012- )

Gjennom 2013 og 2014 vokste kapitalen i Statens pensjonsfond raskere enn forventet. I disse årene økte fondets verdi med henholdsvis 1 200 og 1 400 mrd. kroner. Dette løftet 4-prosentbanen med 50–55 mrd. kroner begge årene, tilsvarende om lag 2 pst. av BNP for Fastlands-Norge. Dette skyldtes både høye oljeinntekter, høy avkastning på kapitalen i fondet målt i utenlandsk valuta og valutakursgevinster som følge av at kronen svekket seg. I denne situasjonen ble det i 2014-budsjettet vist til at bruken av oljeinntekter bør ligge under forventet avkastning i år med høy aktivitet og press i økonomien. I en periode der fondskapitalen øker raskt, ville en bruk av oljeinntekter i tråd med forventet fondsavkastning (4-prosentbanen) gitt en kraftig stimulans i økonomien. Dette ville være i strid med handlingsregelens mål om en stabil økonomisk utvikling. I Nasjonalbudsjettet 2014, som ble framlagt før regjeringsskiftet i 2013, heter det:

«Den økonomiske politikken må bidra til et nivå på aktivitet og sysselsetting som er forenlig med lav og stabil inflasjon, en kostnadsmessig konkurranseevne som gir grunnlag for langsiktig balanse i utenriksøkonomien, bærekraftige statsfinanser og et gjeldsnivå for næringsliv og husholdninger som er opprettholdbart. Det er flere hensyn som tilsier at vi nå går forsiktig fram i budsjettpolitikken:
  • Handlingsregelen tar høyde for at budsjettet kan brukes til å dempe svingningene i økonomien. En ekspansiv budsjettpolitikk i nedgangskonjunkturer må motsvares av tilbakeholdenhet i bruken av oljeinntekter når de økonomiske utsiktene på nytt ser forholdsvis lyse ut. I en periode der fondskapitalen øker raskt, slik den gjør nå, ville en bruk av oljeinntekter i tråd med forventet fondsavkastning (4-prosentbanen) gitt en kraftig stimulans i økonomien. Dette ville være i strid med målet om en stabil økonomisk utvikling. I denne meldingen anslås en vekst i fastlandsøkonomien nær det normale i 2014. Arbeidsledigheten anslås å holde seg rundt dagens nivå, som både historisk og internasjonalt sett er lavt. Utsiktene for vekst, sysselsetting og ledighet tilsier dermed tilbakeholdenhet i budsjettpolitikken i 2014.

  • Hensynet til kronekurs og konkurranseutsatt sektor tilsier at budsjettet for 2014 ikke bør gi vesentlige nye vekstimpulser til norsk økonomi. Kostnadsnivået er høyt, og lønnsveksten anslås å bli klart høyere enn hos våre handelspartnere neste år. Mange eksportbedrifter sliter med svak etterspørsel, lavere priser og høye lønnskostnader. Høye lønnskostnader er også en utfordring for andre deler av næringslivet. Ved å holde igjen i budsjettpolitikken lettes presset på lønnsnivå, kronekurs og konkurranseutsatt sektor.

  • Hensynet til finansiell stabilitet taler for at budsjettet ikke bør øke presset i norsk økonomi. De høye boligprisene og husholdningenes store gjeld innebærer risiko for en vesentlig korreksjon i boligmarkedet, som kan gi et markert tilbakeslag i norsk økonomi og true den finansielle stabiliteten.

  • Generasjonskontrakten. En aldrende befolkning vil gi høyere utgifter til pensjoner, omsorg og helse på lang sikt. Samtidig anslås veksten i kapitalen i Statens pensjonsfond utland å avta i årene framover. Det framtidige handlingsrommet i budsjettet vil øke dersom det strukturelle underskuddet nå holdes under forventet realavkastning av fondet. Perspektivmeldingen illustrerer at vi på lang sikt står overfor et betydelig udekket finansieringsbehov for offentlige forvaltning. Statens pensjonsforpliktelser er vesentlig større enn kapitalen i Statens pensjonsfond. Veksten i pensjonsutgiftene og andre aldersmessige kostnader knyttet til helse og omsorg vil legge beslag på en stadig større del av det økonomiske handlingsrommet i årene framover. Det tilsier forsiktighet med ytterligere bindinger på utgiftssiden i budsjettet. Samtidig må vi unngå å svekke statens og kommunenes inntekter.»

På denne bakgrunn la budsjettet for 2014 opp til en oljepengebruk som svarte til 2,9 pst. av kapitalen i Statens pensjonsfond utland ved inngangen til budsjettåret, en nedgang fra 3,2 pst. i 2013. Budsjettimpulsen ble anslått til ¼ pst. av BNP for Fastlands-Norge.

Etter regjeringsskiftet ble det i tilleggsproposisjonen fra Solberg-regjeringen lagt opp til en litt mer ekspansiv finanspolitikk, slik at budsjettimpulsen økte til ½ pst. av BNP for Fastlands-Norge. Samtidig tilsa ny informasjon at også anslaget på fondskapitalen ved inngangen til budsjettåret burde settes opp, slik at bruken av oljeinntekter målt som andel av fondet var den samme som i forslaget fra Regjeringen Stoltenberg II.

I budsjettet for 2015 ble det på nytt lagt opp til en budsjettimpuls på ½ pst. av BNP for Fastlands-Norge, og bruken av oljeinntekter ble anslått til 3,0 pst. av fondskapitalen ved inngangen til budsjettåret. Opplegget ble bl.a. begrunnet med følgende:

«De siste årene har kapitalen i pensjonsfondet vokst svært raskt. I 2013 alene økte fondet med 1 200 mrd. kroner, og kapitalen utgjør nå mer enn to års verdiskaping i fastlandsøkonomien. Kursene på valuta, aksjer og obligasjoner kan endre seg på kort sikt, og uten at svingningene er i takt med norske konjunkturer. Svingninger i fondets verdi og i forventet fondsavkastning kan bli store sett i forhold til størrelsen på statens øvrige inntekter og størrelsen på norsk økonomi, og særlig sett i forhold til den underliggende veksten i fastlandsøkonomien fra ett år til det neste. Det gjør banen for forventet realavkastning på 4 pst. av fondet mindre egnet som operativt mål for finanspolitikken på kort sikt. Dette illustreres av dagens situasjon, der en rask tilbakevending til banen for forventet fondsavkastning ville gitt en svært sterk økning i bruken av oljeinntekter over en kort tidsperiode. […]
I innretningen av finanspolitikken må vi også se hen til banen for bruk av oljeinntekter framover. Som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien vil bruken av oljeinntekter etter hvert nå en topp, før bidraget fra finanspolitikken i flere tiår vil trekke ned etterspørselen i norsk økonomi. Ved å holde igjen i finanspolitikken nå blir banen for bruk av oljeinntekter framover jevnere. Da etterlater vi mer til kommende generasjoner og reduserer det framtidige behovet for omstillinger. […]
Det høye kostnadsnivået og høy gjeld i husholdninger og kommuner gjør økonomien sårbar og kan bidra til å bremse aktiviteten på kort og mellomlang sikt. Den økonomiske politikken må støtte opp under omstillinger i retning av en mindre oljeavhengig fastlandsøkonomi, der ressurser som nå er sysselsatt med å levere til norsk oljevirksomhet gradvis flyttes over i eksportrettet virksomhet. Disse hensynene tilsier at oljeinntektene ikke fases inn for raskt. En for rask innfasing vil kunne forsterke kostnadsutfordringene og føre til en for stor avskalling av konkurranseutsatt sektor. Økt bruk av oljepenger hever etterspørselen i skjermet sektor. Motposten vil i hovedsak være økt arbeidsinnvandring, med tilhørende utfordringer for kommunene og økt press på veier og annen infrastruktur. Økt etterspørsel etter boliger kan bidra til å løfte boligprisene og øke risikoen for et kraftig tilbakeslag på et senere tidspunkt.
Avstanden vi nå har opp til 4-prosentbanen, gir oss handlefrihet på kort sikt. Den er også en viktig buffer mot økonomiske tilbakeslag. Erfaringer fra andre land viser at det som framstår som stabile strukturelle skatte- og avgiftsinntekter kan svikte betydelig i møte med økonomiske forstyrrelser. For Norge er det også usikkerhet om utviklingen i pensjonsfondet og dermed om rammene for bruk av oljeinntekter framover.»

I både 2014- og 2015-budsjettene ble det pekt på at verdien av fondets kapital og anslaget for den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen er usikre. Dette ble underbygget med beregninger som viste hvordan anslaget for strukturelle skatter kunne bli nedjustert dersom den økonomiske veksten framover ble betydelig svakere enn ventet. Det ble også vist til erfaringer fra flere andre land, der anslag for strukturell balanse har blitt betydelig revidert ved store konjunkturomslag. Avstanden opp til 4-prosentbanen ble i denne sammenhengen beskrevet som en viktig første sikkerhetsmargin i budsjettpolitikken.

De siste tiårene – og i alle år etter at handlingsregelen ble innført – er det blitt pekt på at aldringen av befolkningen vil gi økte utgifter til helse og omsorg og etter hvert legge et stort press på offentlige finanser. Ved å holde igjen i finanspolitikken nå, legger en til rette for en jevnere utvikling i bruken av oljeinntekter, tjenestetilbudet til den enkelte og i skattenivået.

Etter at Nasjonalbudsjettet 2015 ble lagt fram i oktober i fjor, har kapitalen i Statens pensjonsfond utland fortsatt å vokse kraftig. Det innebærer at den anslåtte bruken av oljeinntekter i 2015 er redusert fra 3,0 pst. av fondskapitalen da budsjettet ble lagt fram, til 2,6 pst. i Revidert nasjonalbudsjett 2015 som ble lagt fram i mai i år. Den store avstanden til 4-prosentbanen – denne gangen på nedsiden – har enda en gang skapt en offentlig debatt om regelens troverdighet som en rettesnor for finanspolitikken. Dette var medvirkende til at ekspertutvalget for vurdering av praktiseringen av handlingsregelen ble nedsatt.

4.3 Oppsummering

Gjennomgangen ovenfor viser at hensynet til å følge 4-prosentbanen har hatt stor betydning for utformingen av de enkelte budsjettene i årene etter at handlingsregelen ble innført. Samtidig har det vært lagt vekt på den økonomiske situasjonen, hensynet til konkurranseutsatt sektor, de langsiktige utfordringene knyttet til aldringen av befolkningen og at konsekvensene av store endringer i fondskapitalen må fordeles ut over flere år. Faren for at høy gjeld og høye boligpriser kan gi finansiell ustabilitet er også blitt tillagt vekt. De grunnleggende hensynene har i hovedsak ligget fast, men vektleggingen av ulike hensyn har naturlig nok endret seg med konjunkturene og med hvor stor avstanden har vært mellom 4-prosentbanen og bruken av oljeinntekter målt ved det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet.

Hensynet til en stabil økonomisk utvikling var også framtredende ved selve utformingen av handlingsregelen, jf. kapittel 3 om etableringen av handlingsregelen. Regelen legger vekt på å etablere en forutsigbar og relativt jevn bane for opptrappingen av bruken av oljeinntekter i budsjettet. Den vektlegger at de automatiske stabilisatorene må få lov å virke. I tillegg til å skjerme budsjettet for løpende svingninger i oljeinntektene, reduseres betydningen av svingende avkastning i fondet gjennom bestemmelsen om å bruke forventet, og ikke faktisk, realavkastning. Konsekvensene av store endringer i fondskapitalen skal dessuten jevnes ut over flere år. Regelen åpner også for at budsjettet kan brukes aktivt til å stabilisere den økonomiske utviklingen, men minner samtidig om at finanspolitikken her må spille på lag med pengepolitikken.

Den såkalte dot.com-krisen i 2002 bidro til svak utvikling både i internasjonal og norsk økonomi. Samtidig var det ingen vekst i fondet gjennom 2002 (målt i kroner) til tross for betydelig netto tilførsel. Bruken av oljeinntekter ble etter hvert liggende betydelig over 4-prosentbanen. I lys av at fondet var forventet å øke, pekte budsjettdokumentene på uendret bruk av oljeinntekter målt i faste priser som en mulig vei tilbake til 4 prosentbanen. Den samme muligheten ble antydet også etter finanskrisen i 2008/2009, da avstanden mellom bruken av oljeinntekter og 4-prosentbanen igjen var blitt betydelig. En slik bane innebar en svakt kontraktiv finanspolitikk inntil 4-prosentbanen var nådd, og bruken av oljeinntekter igjen kunne øke i takt med fondskapitalen.

I den motsatte situasjonen – når bruken av oljeinntekter har ligget vesentlig under 4-prosentbanen – har det ikke utkrystallisert seg en like klar strategi for hvordan underskuddet skal bringes tilbake til banen. I 2007 og 2008, da fondet hadde økt kraftig og det var utsikter til at oljepengebruken vil bli liggende klart under 4-prosentbanen, ble man raskt innhentet av finanskrisen som ble møtt med kraftige tiltak i finanspolitikken. I dagens situasjon, der banen for forventet avkastning er løftet betydelig over det strukturelle underskuddet, har man i de to siste budsjettene valgt en årlig innfasing på ½ pst. av BNP for Fastlands-Norge, dvs. noe over den gjennomsnittlige innfasingen i perioden etter 2001.

Samlet sett avtegner det seg et bilde av at praktiseringen av handlingsregelen har vært innrettet mot å bringe bruken av oljeinntekter tilbake til 4-prosentbanen når det av en eller annen grunn har oppstått et avvik. Forbigående hendelser (sjokk) har slik sett blitt glattet ut ved en fleksibel praktisering av regelen. Her må det imidlertid pekes på at tilbakevendingen til 4-prosentbanen også hviler på at de negative sjokkene i ettertid har vist seg å være nettopp forbigående. Perioder med svak utvikling i fondet og/eller svake konjunkturer, har relativt raskt blitt avløst av motsvarende sterke perioder. En kan ikke alltid regne med å være like heldig. Sjokk kan vedvare.

Fotnoter

1.

Også på første halvdel av 1980-tallet fant det sted en slags implisitt fondsoppbygging i og med at statens utenlandsgjeld ble nedbetalt og valutareservene økte markert.

2.

«Hollandsk syke» har sin bakgrunn i de problemer Nederland møtte etter at de ekspanderte offentlig utgifter på 1960-tallet og inn på 1970-tallet med utgangspunkt i store inntekter fra et gassfelt utenfor Groningen. Prosessen gikk for langt, og Nederland måtte gjennom en vanskelig og langvarig omstilling som krevde en gjenoppbygging av konkurranseutsatt sektor.

3.

Dette forutsetter at staten ikke på annen måte svekker sin finansielle stilling ved å påta seg forpliktelser i form av framtidige utgifter eller gjeld. Pensjonsforpliktelsene i Folketrygden og i Statens pensjonskasse er eksempler på statlige forpliktelser som ikke inngår i statsregnskapet. Bruk av offentlig-privat samarbeid (OPS) eller statlige selskaper for å utsette budsjettutgifter eller skjule gjeld er andre eksempler. Det finnes en rekke eksempler fra ulike land på at staten har påtatt seg betydelige forpliktelser som ikke har kommet til syne i statsregnskapet, jf. omtale i kapittel 5.

4.

I dag måles denne impulsen ved endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet fra ett år til neste, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.3.2.

5.

I Referansealternativet og Vegringsalternativet ble det eksplisitt innarbeidet innstrammingstiltak for å sikre at formuen ble stabilisert som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien på lang sikt. Slik bildet så ut i 2001, var banen med bruk av realavkastningen av fondet stigende i hele perioden fram til 2050, slik at innstrammingstiltak for å stabilisere formuen ikke var nødvendig. I senere budsjettdokumenter når denne banen en topp lenge før 2050. Dette har bl.a. sammenheng med at man i 2001 la til grunn en lavere vekst i nominelt BNP for Fastlands-Norge enn det som senere er blitt lagt til grunn. Fondsmekanismen sikrer at fondet alltid vil bli opprettholdt i realverdi, men når påfyllet i fondet i form av netto inntekter fra oljevirksomheten ikke lenger er så stort, vil fondet utgjøre en fallende andel av BNP for Fastlands-Norge etter hvert som økonomien vokser. Det vises til nærmere omtale i kapittel 7 og 10.

6.

Fra om med 2010 har Statens pensjonsfond utland fondet hatt som mandat å plassere inntil 5 pst. av kapitalen i eiendomsinvesteringer i utlandet. Aksjeandelen på 60 pst. er opprettholdt, mens obligasjonsandelen skal trappes gradvis ned i takt med økningen i eiendomsinvesteringene.

7.

Tempoutvalget skrev bl.a. følgende: «Ut fra de holdninger vi kjenner både i det politiske miljø og generelt i befolkningen, er det vanskelig å tenke seg at hundretalls av milliarder blir plassert som fordringer i utlandet, samtidig som en står overfor udekkede behov innenlands og kanskje også sviktende sysselsetting som nære og påtrengende problemer. De politiske organer må selv ta stilling til om en fondsoppbygging for å unngå framtidig inntektsnedgang er realistisk. Utvalget velger for sin del ikke å bygge på en slik forutsetning.»

Til dokumentets forside