Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2015: 9

Finanspolitikk i en oljeøkonomi — Praktisering av handlingsregelen

Til innholdsfortegnelse

1 Handlingsreglers politiske og historiske betydning

Av Einar Lie1

I en kort gjennomgang av handlingsregelens politiske og historiske betydning er et naturlig å ta utgangspunkt i hvilken rolle prinsipper og regler for budsjettpolitikken har spilt mer generelt, og særlig i forholdet til bruk av oljeinntekter. Avslutningsvis gis så noen refleksjoner om handlingsregelen.1

Har alltid hatt regler, men noen unntak

Mange tenker på tiden fra 2001 som årene da vi har hatt en regel for budsjettpolitikken, men ikke tidligere.

Det er ikke riktig. Holder vi verdenskrigene utenom, har vi har med få unntak alltid har hatt regler. Unntaket er 1970-tallet, 1980-tallet og sent på 1990-tallet, da oljeinntekter preget den politiske debatten, men med uklare prinsipper for hvordan de skulle analyseres og anvendes. Dette skapte store utfordringer for partier som ønsket en relativt moderat bruk av oljepenger, eller satt i regjering – det har vært en tendens til betydelig overlapp her.

Det kan kanskje være fristende å tenke at det er best ikke å ha noen regel, og heller ta utgangspunkt i langsiktige fremskrivinger og langsiktige vurderinger, herunder hensynet til statsfinansene, hensynet til indre og ytre balanse, hensynet til nålevende og kommende generasjoner, og dernest gjøre opp budsjettet ut fra en sum av de ulike hensyn.

Antakelig er ikke en slik fremgangsmåte praktisk mulig innenfor rammen av de politiske institusjonene man har i Norge. Erfaringene fra de perioder man ikke har hatt klare regler for budsjettpolitikken, er at langsiktige hensyn da ikke har fått noen sentrale rolle. Et stykke på vei gjelder det samme for stabiliseringspolitiske hensyn. Snarere er det mer kortsiktige politiske hensyn, preget av sterkt press for økt pengebruk, som i slike perioder har vunnet frem.

Før oljen – direkte forbindelse mellom utgifter og skatter

Før vi fikk oljeinntekter var økte skatter og avgifter prisen for økte offentlige utgifter. Kostnaden var tydelig og umiddelbar, og det var upopulært å øke skatter og avgifter. Dette virket fordi «overskudd før lånetransaksjoner» var en fungerende krittstrek. Dette sikret sterke statsfinanser frem til litt ut på 1970-tallet.

Før andre verdenskrig var underskudd i statsbudsjettet endog forbudt. Det var en konsekvens av de store underskuddene og den økte statsgjelden under og etter første verdenskrig.

På 1800-tallet og frem til første verdenskrig var det også strikte regler for hvordan statsfinansene ble styrt. Det ble laget langsiktige fremskrivinger av kostnadene ved de forpliktelsene man tok på seg, særlig i tilknytning til de kostnadskrevende utbyggingene av jernbane og annen infrastruktur. Et fjernt eksempel på regelstyringen den gang, lå i de politiske reaksjonene på et kraftig fall i tollinntektene i tilknytning til et økonomisk tilbakeslag på 1870-tallet. Tollinntektene var regnet inn som en del av grunnlaget for å nedbetale statslån, og bortfallet av inntekter ble raskt møtt med betydelige reduksjoner i statlige budsjetter.

Det er interessant å merke seg at Norge har aldri hatt noen såkalt «default» på statsgjelden. Staten har hatt store gjeldsproblemer, særlig i tiden etter 1814 og etter første verdenskrig. Men dette har myndighetene greid å håndtere, til dels med store kostnader i form av nedskjæring og begrenset handlingsrom for staten.

Etter oljen – en mer krevende politisk virkelighet

Runde 1 – 1970-tallet

På mange måter kom oljepengene inn i norsk økonomi på et uheldig tidspunkt, rett etter EU-striden i 1972 og ikke lenge etter sammenbruddet av Bretton Wood i 1971. Det første skapte en mer ustabil politisk situasjon i Norge med en kraftig svekkelse av tradisjonelle autoritetssentre, både på den politiske arena og innad i fagbevegelsen. Det andre åpent for en friere og mindre forutsigbar penge- og valutakurspolitikk, og gjorde dermed også rammene for budsjettpolitikken mer flytende.

Det var likevel oljeprishoppet i 1974 som skapte den kraftige økningen i oljeinntektene og virkelig forandret norsk politisk debatt.

Prisøkningen ble i offentligheten først møtte med bekymring for fremtiden. Det gikk noen måneder før noen tok tak i hvordan økte oljepriser påvirket inntektssiden i statsbudsjettet. Men gjennom 1974 endret vissheten om store fremtidige oljeinntekter debatten. Det enkleste og tydeligste uttrykket fikk dette i Anders Langes parti, senere Fremskrittspartiet, med slagordet: «Nordsjøens skatter skal betale det norske folkets skatter». SV gjorde et brakvalg i 1973 – og partiet markerte seg særlig på saker som bedret velferd, trygdeøkninger og økning i bøndenes inntekter. Oljeinntektene gjorde dette lettere å levere.

Men alle partier var på preget av den nye situasjonen. I behandlingen av stortingsmelding nr. 25 fra 1974, et av de mest omtalte og kanskje viktigste dokumentene når det gjelder håndtering av oljerikdommen, ser vi dette tydelig. Stortingsdebatten skilte egentlig ikke så sterkt mellom «pådrivere» og «forsiktige» i tanker og planer om fremtidig pengebruk, men forslagene til nye satsinger ble fordelt på saker og sektorer ut fra partienes etablerte saker og preferanser.

I og for seg var det ikke så store kontraster fordi Arbeiderpartiet som regjeringsparti også sto for en meget ekspansiv linje i budsjettpolitikken og selv argumenterte for å bruke mye oljepenger på forskudd. Argumentene for dette ble forsterket av tilbakeslaget i internasjonale konjunkturer midt i tiåret. Store reformprosesser, spesifikke støttetiltak og motkonjunkturpolitikk ble raskt lansert i årene 1974-77. Samtidig ga lønnsoppgjørene store realinntektsøkninger, til dels med staten som aktiv bidragsyter. Finansdepartementet inntok på flere områder rollen som pådriver for økt pengebruk, noe som vel neppe har hendt verken før eller siden. Dette skjedde innenfor et offentlig klima hvor det ville vært svært vanskelig å holde igjen.

Alt i alt ble dette en meget ekspansiv fase drevet av at man ville få oljepenger. Filosofien var å bruke inntektene etter hvert som de kom inn, og heller moderere utvinningstempoet. I stortingsmeldingen fra 1974 ble det ikke lagt opp til noe oljefond. Muligheten var nevnt en passant i stortingsmelding nr. 25, men fikk ingen sentral plass i debatten. Det var tempoet i utvinningen som ble diskutert i Stortinget, der man i langsiktige diskusjoner var enige om en viss moderasjon.

Tempoet i oljeutvinningen ble nok ikke et så presist styringsinstrument som man hadde sett for seg. For det første ble tempoet forskjøvet av pressgrupper, som viste til sysselsetting og industrielle hensyn. For det andre viste det seg etter hvert at anslagene på hvor mye man ville få ut av hvert enkelt felt, var for lave. Her fant det sted en utrolig teknologiutvikling, slik at utnyttingsgraden på mange av feltene over tid ble nesten doblet sammenliknet med hva man først trodde. Og uansett brukte man «penger på forskudd», som det het. Logisk nok, oljen hadde jo en stor nåverdi. Men man var altså blitt enige om noe annet, nemlig å bruke pengene etter hvert som de kom, samtidig som man brukte på forhånd.

Tidligere sentralbanksjef Hermod Skånland, med sin sans for treffende spissformuleringer, formulerte dette slik: «Omhyggelig staket vi ut en kurs, og la deretter straks i vei i en annen retning.»

Runde 2 – 1980-tallet

Mot slutten av 1970-tallet fikk vi underskudd i utenriksøkonomien, og det ledet til en viss innstramming i 1978, som ble videreført frem til oljeprisøkningen i 1979/80 gjorde virkning.

Høyre forsøkte dessuten å etablere en egen ramme, knyttet til offentlige utgifters andel av fastlands-BNP, som skulle være under 50 prosent. Men denne fungerte ikke som noe samlende punkt verken i budsjettforberedelser eller offentlig debatt. Høyre brøt selv denne regelen da de kom i regjering. Da Willoch overtok i 1981, hadde han i realiteten ingen annen strategi for bruken av oljeinntekter enn tidligere regjeringer.

Embedsverket i Finansdepartementet opererte på denne tiden med begrepene underskudd før lånetransaksjoner før og etter oljeskatter, men dette hadde dårlig feste i offentlig og politisk debatt, også i den som ble ført innad i regjeringen.

1984, og særlig valgåret 1985, var i sterk grad preget av at man hadde mye oljepenger. I prinsippet kunne man da bygd opp et fond, men i stedet prøvde man å «skjule» avsetningene i valutareservene. Til tross for en ekspansiv innretning av budsjettpolitikken og en ekstremt ekspansiv pengepolitikk etter dereguleringene av kredittmarkedet var opposisjonen sterkt på den ekspansive siden. «Vi vet at pengene er der», «pengene tyter ut av dyner og madrasser», var vendinger brukt av mindre opposisjonspartier, mens det største opposisjonspartiet snakket om den rike staten som «raserer velferdsstaten».

De få i og rundt regjeringen som ville at det skulle holdes igjen, argumenterte med utgangspunkt i den økonomiske situasjonen og hensynet til konkurranseevnen og renten, og ikke ut fra langsiktige hensyn og fremtidige generasjoner. I ettertid har det gjennom foredrag og memoarlitteraturen vært mye diskutert hvem som hadde mest «skyld» i utglidningene på 1970- og 1980-tallet. Med større distanse til den løpende debatten den gang synes det likevel å være en nokså robust oppsummering at det vanskelig lar seg gjøre å identifisere forsiktige og forbeholdne posisjoner i partier og organisasjonsliv i noen av periodene.

Så kom oljeprisfallet vinteren 1985-86, og etter hvert også innstramminger i finanspolitikken. I privat sektor ble gjelden alt for høy og måtte bygges ned igjen. Resultatet ble den kraftigste og mest langvarige konjunkturnedgangen i norsk etterkrigshistorie. Summen av åttitallets hendelser la grunnlaget for en høyere ledighet enn man i Norge var vant til, og ikke minst til bankkrisen på starten av 1990-tallet.

Løssluppenhet og manglende disiplin var en del av oppsummeringen på hva som gikk galt. Utglidningene på 1980-tallet og bankkrisen ledet til lærdom, med Solidaritetsalternativet og forsiktig finanspolitikk som resultat. Ingen ville ha ansvaret for å komme i en tilsvarende situasjon en gang til. Solidaritetsalternativet gikk som kjent ikke bare ut på å sikre en moderat lønnsdannelse, men også å holde en fast valutakurs, en rentesetting som forsvarte dette, og en finanspolitikk som aktivitetsmessig var tilpasset den økonomiske situasjonen. Erfaringene fra siste del av 1980-tallet og 1990-tallet gjorde at dette gikk godt. Oppgangen kom raskere enn forventet.

Runde 3 – sent på 1990-tallet og inn i år 2000

Den tredje runden med oljerikdomsdebatt kom egentlig sent på 1990-tallet. Det var ikke så mye nytt i denne debatten, men Fremskrittspartiet vant nok sterkere frem oppslutningsmessig, og de fikk stor oppmerksomhet. Fremskrittspartiet var et seks-syvprosentsparti tidlig i 1990-årene, stabiliserte seg på 15 prosent sent i tiåret og hadde meningsmålinger over 30 prosent høsten 2000. På dette tidspunktet var den økonomiske retorikken helt i forgrunnen. Arbeiderpartiet, som talte for moderasjon i posisjon, fikk redusert sin oppslutning, fra 25 og ned mot 20 prosent.

Den finanspolitiske diskusjonen før handlingsregelen ble innført gikk egentlig helt uten rammer og krittstreker. Oljefondet var riktignok blitt opprettet i 1990, etter langvarig motstand fra embetsverket i Finansdepartementet. Tempoutvalget foreslo et fond, riktignok et mer beskjedent stabiliseringsfond og ikke et sparefond som vi har i dag, allerede i 1983. Embetsverket i Finansdepartementet var imidlertid skeptisk. Motstanden bygde blant annet på erfaringene fra Folketrygdfondet, som var blitt brukt til å finansiere statsbankene på svært gunstige vilkår. Det var lett å forstå denne motstanden ut fra situasjonen midt på 1980-tallet. Embetsverket skepsis i 1983, 1984 og 1985 er en vesentlig grunn til at det den gang ikke kom noe fond. Vendingen kom da Arne Skauge tiltrådte som finansminister i Jan P. Syses regjering i 1989 og kort etter sin tiltredelses bekjente at det skulle etableres et fond. Men de som laget reglene rundt fondet, var i sterk tvil om det noen gang ville bli satt særlig midler i det. Det var omgitt av prosedyrale regler, men ingenting ble sagt om hvordan og i hvor stor grad eventuelle fondsmidlene skulle brukes.

Først sent på 1990-tallet kom debatten om bruken av oljepenger. Fremskrittspartiet var drivende for å åpne diskusjonen. De som argumenterte for restriktiv bruk av oljepenger, hadde det tungt. De brukte hensynet til at økonomisk press og konsekvenser for renten som argumenter for å holde igjen, og i mindre grad generasjonsperspektivet. Diskusjonen gikk på at økt bruk skapte lønnspress og inflasjon, og at dette ødela konkurranseevne og ga en høyere rente, noe ingen ville ha. Men hvor man var i dette terrenget ut fra pengebruk som andel for eksempel av nivået på oljeinntekter eller finansiell formue, var ikke reflektert noe sted. Meningsmålinger og valget i 2001 viste også at regjeringspartiet tapte terreng, mens de som argumenterte for en vesentlig høyere oljepengebruk, gikk frem. Slike endringer i oppslutning skyldes alltid mange ulike forhold, men det er liten tvil om at de overordnede diskusjonene om prioriteringer og inntektsanvendelse bidro til de store velgerforskyvningene.

I denne perioden ga det en stor og åpenbar politisk belastning å skulle argumentere for forsiktig bruk av oljeinntekter, når opposisjonen og offentligheten stadig pekte på udekte behov i samfunnet. Udekte behov var det mange av i 2000, på samme måte som vi alltid har hatt det i fortiden og ganske sikkert vil ha det også i fremtiden.

Den første avsetningen til oljefondet kom først i 1996, og den var liten. Oljeprisene var lave på det aller meste av 1990-tallet. Selv i 1999 var oljeprisen nede mot 10 dollar fatet i deler av året. Men så økte den kraftig. Kombinasjonen av høye produksjonsvolumer og betydelige økte oljepriser ga utsikter til store overskudd i statsbudsjettet og rask økning i kapitalen i oljefondet. Det var på høy tid å lage en regel for hvordan fondets midler skulle brukes.

Noen betraktninger om handlingsregelen

Det gikk kort tid fra forslaget om handlingsregelen ble lagt frem i mars 2001 til Stortinget sluttet seg til den. Fremskrittspartiet sto alene om å være imot. Men ellers er det forbausende hvor raskt og greit regelen ble innarbeidet og akseptert, og den har siden lettet den offentlige debatten kraftig.

Handlingsregelen forholder seg til to forhold – hvor mye skal man ta inn i økonomien og generasjonsperspektivet. Den økonomiske debatten har etter dette i større grad forflyttet seg til om man er for og imot handlingsregelen – dvs. beskytte norsk økonomi og fremtidige generasjoner – og ikke for og i mot konkrete forslag, målt opp mot noe som fremstår som abstrakte esoteriske argumenter. Man etablert en retorisk ressurs som representerte et godt formål som kunne stilles opp mot alle andre gode formål som konkurrerer om oppmerksomhet og oppslutning.

Handlingsregelen har en enkelhet og en moralsk forankring som er knyttet til hensynet til fremtidige generasjoner. Dette er en moralsk appell som er forståelig, og som harmonerer også med utfordringer og diskusjoner om andre langsiktige samfunnsutfordringer. Den er lett å kommunisere og lett å nå frem med den. Regelen ble fort akseptert i politikernes omland. Dermed ble det ikke like belastende som tidligere å argumentere for en viss moderasjon.

På den annen side er fondet blitt mye større enn man hadde sett for seg. Vi har derfor kunnet fase inn ekstremt mye penger de siste årene. Det kan ha vært en medvirkende grunn til at regelen ikke har vært utfordret. Uansett har handlingsregelen i mindre grad virket begrensende på oljepengebruken enn man i utgangspunktet hadde sett for seg. Det kan slik sett være fristende å si at den økonomiske debatten har hatt vel så mye glede av regelen som økonomien.

På den annen side er det nærmest umulig å tenke seg situasjonen uten handlingsregelen. Ut fra erfaringene fra 1970- og 1980-tallet kunne bruken av oljepenger vært enda høyere uten handlingsregelen. Det er vanskelig å tenke seg at man da ville fått en mindre oljepengebruk. Her må det igjen minnes om at det var politisk sett ekstremt belastende å argumentere for moderasjon med så høye oljeinntekter som man fikk på starten av 2000-tallet.

Samspillet med pengepolitikken er heller ikke helt blitt slik man så for seg i 2001. Man så verken for seg den lave importerte prisstigningen fra Kina, den dype krisen hos våre nærmeste handelspartnere etter 2008 eller de ekstremt høye prisene på vår viktigste eksportvare, olje og gass. Pengepolitikken har derfor ikke fungert som det «riset bak speilet» ved økt oljepengebruk som man i utgangspunktet så for seg i 2001, til tross for at bruken av oljepenger har økt sterkere enn forutsatt. Isolert sett skulle man da kanskje tro at fristelsen til å bruke enda mer av oljeinntektene dermed ville være stor. Når det motsatte har skjedd de siste par-tre årene, for nå ligger oljepengebruken et godt stykke under banen for bruk av oljeinntekter som handlingsregelen trekker opp, må det ses i sammenheng med at fondet er blitt så mye større og gitt et stort rom for utgiftsøkninger.

At regelen nå har vart en stund – hele 14 år – har styrket den. Politiske regler får normalt større autoritet når de er innarbeidet over tid, gjennom politisk og offentlig debatt, og praksis skapt gjennom handling og vedtak. I det konkrete har dette skjedd ved at både politikere, fagpersoner, kommentatorer og velgere nå forholder seg til handlingsregelen. Og ikke minst ved at både partier som var varmt for og mer skeptisk til handlingsregelen, har sittet med regjeringsmakt og -ansvar, og reglene er innarbeidet i deres korporative omland.

En regel for budsjettpolitikken vil nødvendigvis ha et konservativt preg, ved at et tidligere fastlagt prinsipp legger føringer på eller begrenser handlingsrom i samtiden. Til enhver tid vil det være argumenter for å handle annerledes, eller benytte etablerte erfaringer til å reformulere regelen. Argumenter for endring må imidlertid veies mot kostnadene ved slike endinger. Skapes det et inntrykk at man har med bevegelige mål, vil regelen miste sin kraft, ved at tyngden fra tidligere praksis og forpliktelser reduseres eller nullstilles.

Referanser

Eitrheim, Øyvind og Einar Lie (2014): Noen riktig lange linjer; Statens inntekter, utgifter og gjeld, i «Finansdepartementet 200 år – Norsk økonomi fra bankerott til overskudd», Finansdepartementet.

Eriksen, Tore (2014): Oljeinntektene til varig glede, i «Finansdepartementet 200 år – Norsk økonomi fra bankerott til overskudd», Finansdepartementet.

Innst. S. nr. 229 (2000–2001) Innstilling fra finanskomiteen om retningslinjer for den økonomiske politikken.

Kopits, George og Steven A. Symansky (1998): Fiscal policy rules. IMF.

Lie, Einar (1995): Ambisjon og tradisjon: Finansdepartementet 1945-1965, Universitetsforlaget.

Lie, Einar og Christian Venneslan (2010): Over evne. Finansdepartementet 1965–1992, Pax forlag.

Lie, Einar (2001): Langsiktighet og styringssvikt i den økonomiske politikken, i «Den fragmenterte staten» redigert av Bent Sofus Tranøy og Øyvind Østerud, Makt- og demokratiutredningen 1998-2003, Gyldendal Norsk Forlag.

Lie, Einar (2012): Norsk økonomisk politikk etter 1905, Universitetsforlaget.

NOU 1983: 27 Petroleumsvirksomhetens framtid (Tempo-utvalget).

St.meld. nr. 25 (1973–74) Petroleumsvirksomhetens plass i det norske samfunnet.

St.meld. nr. 29 (2000–2001) Retningslinjer for den økonomiske politikken.

Fotnoter

1.

Einar Lie er professor ved i økonomisk historie ved Universitetet i Oslo. Dette notatet er basert på en innledning han holdt for utvalget 9. april 2015. På utvalgets ønske er ikke omtalen vesentlig utvidet eller endret i forhold til den innledningen som der ble holdt. Det vises til litteraturlisten for nærmere referanser. For å holde teksten enkel, er det ikke innarbeidet referanser i den løpende teksten.

Til dokumentets forside