Del 6
Økonomiske virkninger

29 Samfunnsøkonomisk analyse

29.1 Innledning

Domstolkommisjonens forslag til endringer i domstolstrukturen skal, i henhold til mandatet, ta utgangspunkt i en full samfunnsøkonomisk analyse.

En samfunnsøkonomisk analyse er et verktøy for å identifisere og synliggjøre virkninger av et tiltak for berørte grupper i samfunnet. Det er en forhåndsutredning som gjennomføres før eventuelle tiltak iverksettes for å sikre et best mulig beslutningsgrunnlag.

Nytte- og kostnadsvirkninger verdsettes i kroner så langt det er mulig og hensiktsmessig. Det er imidlertid ikke meningsfullt å måle verdien av for eksempel økt tilgjengelighet eller styrket fagmiljø i kroner. Nyttevirkningene som knytter seg til domstolstrukturen, må derfor vurderes kvalitativt. Det er gjort tidligere i denne utredningen. Domstolkommisjonen har lagt til grunn at befolkningen vil få høyere nytte ved en endring i tingrettsstrukturen enn dersom dagens struktur videreføres. Spørsmålet som reises i denne analysen, er om kostnadssiden også taler for forslaget til ny struktur.

Det er flertallets forslag til tingrettsstruktur som analyseres, se kapittel 26. Analysen har imidlertid også betydelig overføringsverdi til mindretallets forslag til struktur, se kapittel 28. Det har sammenheng med at mindretallets forslag til lokalisering av rettssteder ligner på flertallets forslag. I det følgende omtales flertallets forslag som strukturforslaget.

I analysen sammenliknes kostnadene som vil påløpe ved en forsvarlig videreføring av dagens struktur, med kostnadene som vil følge dersom strukturforslaget legges til grunn.

Oppsummering av kostnadsvirkninger for det offentlige hvis strukturforslaget gjennomføres:

  • Mulige innsparinger på mellom 500 og 925 millioner kroner i bemanningskostnader over en periode på 15 år, sammenliknet med en forsvarlig videreføring av dagens struktur. Det tilsvarer 600 til 1500 årsverk over en tilsvarende periode.

  • Mulige innsparinger ved utfasing av rettssteder på om lag 800 millioner kroner i leie- og vedlikeholdskostnader over en periode på 15 år og om lag 200 millioner kroner i digitaliseringskostnader. I beregningene er det tatt hensyn til inngåtte leieavtaler.

  • På kort sikt må det forventes omstillingskostnader. De knytter seg først og fremst til nye kontorplasser, det vil si ombyggingskostnader og økte leiekostnader. Det er antakelig tilstrekkelig rettssalskapasitet ved rettsstedene som foreslås videreført. Flere av disse rettsstedene har i dag også ledig kontorplass.

  • På lengre sikt vil strukturendringen sannsynligvis medføre sparte kostnader, det vil si at omstillingskostnadene ikke vil overstige innsparingene knyttet til bemanning, lokaler og digitalisering.

  • Tapet i verdiskaping som følger av at parter og vitner reiser til tingrettene, er i dag relativt lavt. Dette skyldes at de fleste har kort reisevei til tingretten. Over en periode på 15 år vil tapet i verdiskaping bli 200 millioner kroner høyere hvis strukturforslaget tas til følge. Tapet i verdiskapning inngår ikke i offentlige regnskaper.

Domstolkommisjonen presiserer at selv om strukturforslaget innebærer sparte kostnader sammenlignet med en forsvarlig videreføring av dagens struktur, har ikke kommisjonen dermed tatt stilling til hvilken betydning forslaget skal ha for fremtidige budsjetter. Strukturforslaget forutsetter av hensyn til tilgjengelighet og rettssikkerhet betydelige investeringer i teknologi, blant annet rettssaler med lyd- og bildeopptak samt videokonferansemuligheter.

29.2 Presiseringer

Denne analysen er gjennomført i henhold til metodeprinsippene som er beskrevet i Direktoratet for økonomistyrings (DFØ) veileder for samfunnsøkonomiske analyser.1 Veilederen bygger på Finansdepartementets rundskriv R-109/14, som fastsetter prinsipper og krav som skal følges ved gjennomføringen av samfunnsøkonomiske analyser av statlige tiltak.2 Kostnadsvirkningene er verdsatt i kroner så langt det er faglig forsvarlig.

Når det gjelder budsjettmessige virkninger, er analysen avgrenset til de ordinære driftskostnadene i tingrettene og jordskifterettene. Det er midlene Domstoladministrasjonen forvalter på vegne av domstolene. Analysen omfatter ikke regelstyrte poster, det vil si der lovbestemte rettigheter (for eksempel fri rettshjelp) er styrende for utbetalingene.

Analyseperioden strekker seg fra 2020 til 2040. I analysen er det antatt at strukturforslaget gjennomføres i 2025. Tidspunktet for implementering er valgt av beregningsmessige årsaker. I virkeligheten vil trolig eventuelle endringer i strukturen dels skje over lengre tid.

Ettersom implementeringstidspunktet har betydning for hvor mye det offentlige eventuelt vil kunne spare på å endre på strukturen i førsteinstans, bør analysen ses som en forstudie som kartlegger mulighetsrommet for innsparinger. Mulighetsrommet er definert ved henholdsvis en øvre og en nedre grense for hvor store besparelser det offentlige kan forvente. Det understrekes at kostnadsanslagene i denne analysen ikke kan brukes direkte i offentlige budsjettarbeider.

Datamaterialet som foreligger for jordskifterettene, er ikke tilstrekkelig til at fremtidig saksmengde og bemanningsbehov kan anslås på en forsvarlig måte. Jordskifterettene er derfor ekskludert fra beregningene som presenteres i kapitlene som tar for seg saksinngang og bemanningskostnader, se kapittel 30 og 31.

Når det gjelder lokaler, pågår det i dag større og mindre prosesser ved flere lokaliteter. For at sammenlikningsgrunnlaget mellom dagens struktur og strukturforslaget ikke skal bli misvisende, er enkelte tingretter ikke med i beregningene for hva det offentlige kan spare i leie- og vedlikeholdskostnader. Hvilke tingretter dette gjelder, presiseres nærmere i punkt 32.4.

Alle beløp i denne analysen er oppgitt i 2019-kroner. Nåverdimetoden anvendes i kostnadsberegningene. Metoden forutsetter at befolkningen legger mer vekt på kostnadsvirkninger som kommer i nær fremtid, enn på kostnadsvirkninger som kommer flere år fram i tid. Fremtidige kostnader justeres derfor ned med en kalkulasjonsrente, og kostnader som påløper lenger fram i tid nedjusteres mer – såkalt neddiskontering. Tallene for nåverdi er beregnet med en årlig diskonteringsrente på 4 prosent.3

30 Fremtidig saksinngang i tingrettene

30.1 Innledning

Den fremtidige saksinngangen i tingrettene er beregnet for å kunne si noe om hvilket behov det vil bli for dommere og ansatte.

Hva saksinngangen for tingrettene vil bli, både for tingrettene i sin helhet og for den enkelte tingrett, er svært vanskelig å anslå nøyaktig. Det har sammenheng med at det er store variasjoner i saksinngang fra år til år. Fremskrivingene som presenteres i dette kapittelet, er ment å fange opp langsiktige utviklingstrekk og ikke variasjoner på årsbasis.

Det generelle bildet er at veksten i antall saker som kommer inn til tingrettene, vil være beskjeden på landsbasis over de neste 20 år. Men det vil være svært ulik utvikling i saksinngang for den enkelte tingrett. Det skyldes hovedsakelig ulik befolkningsvekst i rettskretsene, forskjeller i demografisk utvikling, og kommunesammenslåinger som finner sted i 2020.

Det må tas høyde for at saksinngangen nødvendigvis vil bli annerledes hvis domstolene får nye oppgaver i fremtiden, eller hvis oppgaver tas ut av domstolene.

Strukturforslaget legger til rette for at veksten i saksmengde blir likere mellom tingrettene, noe som har betydning for hvor mange ansatte tingrettene vil ha behov for i tiden fremover.

30.2 Metode

Beregningene er gjort ved å ta utgangspunkt i antallet saker innen en gitt sakstype som historisk sett har kommet inn per innbygger, og sammenholde dette med beregninger av hvordan befolkningen utvikler seg fremover (befolkningsfremskrivinger). Det er gjort på landsbasis, men også for den enkelte tingrett, idet etterspørselen etter domstolstjenester ikke nødvendigvis vil utvikle seg likt i alle rettskretser.

De nyeste befolkningsfremskrivingene til Statistisk sentralbyrå (SSB) er benyttet i beregningene. Disse foreligger på kommunenivå og strekker seg fram til 2040.

Aldersintervallet 16–66 år er benyttet for at fremskrivingene av saksinngangen skal være så realistiske som mulig. Det fanger opp at andelen eldre i befolkningen vil øke over tid, og at personer over 66 år i mindre grad har saker for domstolene.

Befolkningsfremskrivingene til SSB finnes i flere alternativer. Der legges det ulike forutsetninger til grunn om blant annet fruktbarhet, levealder, flytting og innvandring. Tilsvarende er den forespeilede saksmengden i tingrettene fremskrevet i tre alternativer. Øvre grense er saksinngangen dersom befolkningsveksten blir høy, mens nedre grense er saksinngangen dersom befolkningsveksten blir lav. Befolkningsutviklingen SSB anser som mest sannsynlig, ligger til grunn for hovedalternativet.

De fleste resultatene som presenteres, baserer seg på hovedalternativet til SSB. Det generelle bildet er at resultatene endrer seg lite dersom høy- eller lavalternativet legges til grunn. Dersom valg av SSBs alternativ har særlig betydning for resultatene, kommenteres det i teksten.

30.3 Saksinngang på landsbasis

Figur 30.1 viser den forespeilede langsiktige veksten i saksinngang for tingrettene på landsbasis. Referanseåret i figuren er satt til 2019. Dette innebærer at saksinngangen for hvert år måles i forhold til saksmengden i 2019.

Den forespeilede veksten i hovedalternativet er relativt beskjeden. For hovedalternativet vil saksinngangen i tingrettene samlet sett være 5 prosent høyere i 2035 enn i 2019 og holde seg på tilnærmet samme nivå fra 2035 til 2040. Ved høy befolkningsvekst vil saksinngangen være 11 prosent høyere i 2040 enn i 2019, mens saksinngangen bare blir 2 prosent høyere hvis befolkningsveksten blir lav.

Hvis man tar hensyn til sakstyper som er tatt ut av tingrettene, som vielser og tinglysning, økte saksinngangen i tingrettene med omtrent 5 prosent fra 2008 til 2018. At det forventes lavere vekst fremover, skyldes at den fremtidige befolkningsveksten forventes å bli lavere, og at andelen eldre i befolkningen øker.

Figur 30.1 Forespeilet saksinngang i tingrettene. 2019 = 100

Figur 30.1 Forespeilet saksinngang i tingrettene. 2019 = 100

30.4 Saksinngang ved en videreføring av dagens tingrettsstruktur

I dette punktet presenteres den forespeilede utviklingen i saksinngang for den enkelte tingrett hvis dagens struktur videreføres.

Det sentrale er at saksinngangen vil utvikle seg ulikt. I noen tingretter vil antall saker øke betraktelig mer enn gjennomsnittet for landet. Dette gjelder særlig for tingretter i og rundt de store byene. For tingretter i mindre befolkningstette områder vil saksmengden sannsynligvis bli lavere over tid.

Figur 30.2 viser den anslåtte utviklingen i saksinngang fra 2019 til 2040 for samtlige av dagens tingretter gruppert etter lagdømme.

Figur 30.2 Forespeilet vekst i innkomne saker i tingrettene fra 2019 til 2040. Inneværende struktur

Figur 30.2 Forespeilet vekst i innkomne saker i tingrettene fra 2019 til 2040. Inneværende struktur

I Agder vil den årlige saksmengden over tid bli lavere i 3 av 7 tingretter. Tingrettene i Telemark vil få færre saker over tid, mens tingretten i Vestfold og tingrettene i Agder fylke vil få flere innkomne saker.

I Borgarting vil Hallingdal, Drammen og Kongsberg og Eiker få færre innkomne saker fremover i tid, mens Asker og Bærum antas å få en sterk vekst i innkomne saker. Trenden i Hallingdal skyldes den generelle befolkningsutviklingen i rettskretsen. Den sterke nedgangen i Drammen og Kongsberg og Eiker, og den sterke veksten i Asker og Bærum, skyldes i all hovedsak kommunesammenslåinger.

Forskjellene mellom tingrettene er også betydelige i Eidsivating. Tingrettene i Østerdalen og Gudbrandsdalen forespeiles en sterk nedgang i innkomne saker, mens særlig tingrettene i Romerike vil få høyere saksmengde over tid. I Frostating vil saksmengden bli lavere i halvparten av tingrettene, mens 3 av 8 tingretter i Gulating vil ha færre innkomne saker i 2040 enn i dag. Hålogaland skiller seg ut ved at ingen av tingrettene i lagdømmet vil få økt saksmengde over tid. Det anslås at 7 av 14 tingretter vil ha en nedgang i innkomne saker på mer enn 5 prosent i løpet av tidsperioden.

På landsbasis anslås det at 28 tingretter vil ha fallende saksmengde i tidsperioden fram mot 2040.

De relative forskjellene i saksinngang mellom tingrettene påvirkes i svært liten grad av hvilke befolkningsfremskrivinger fra SSB som legges til grunn. Ved høy befolkningsvekst vil imidlertid noen færre tingretter få en negativ utvikling i innkomne saker, mens det omvendte er tilfelle hvis man legger lav befolkningsvekst til grunn. Da vil flere tingretter få færre innkomne saker over tid.

30.5 Saksinngang ved ny tingrettsstruktur

Med strukturforslaget vil den totale saksmengden på landsbasis fordele seg på færre og større tingrettsorganisasjoner. Den gjennomsnittlige saksmengden for de enkelte tingrettsorganisasjonene vil da bli høyere. Figur 30.3 illustrerer veksten i saksinngang ved en ny tingrettsstruktur. Selv om utviklingen i saksmengde blir likere mellom tingrettene i dette alternativet, vil det fortsatt være forskjeller i hvordan saksinngangen vil utvikle seg over tid.

Figur 30.3 Forespeilet vekst i innkomne saker fra 2020 til 2040. Flertallets strukturforslag

Figur 30.3 Forespeilet vekst i innkomne saker fra 2020 til 2040. Flertallets strukturforslag

Som figur 30.3 viser, vil 10 av 22 enheter få færre innkomne saker i 2040 enn i 2020. Nedgangen i innkomne saker er størst i tingrettene i de nordlige områdene av landet og i Sogn og Fjordane. I tillegg forespeiles det en svak nedgang i saksmengde for tingrettene i Telemark, Møre og Romsdal og Innlandet.

30.6 Betydning for struktur

Analysen av fremtidig saksinngang i dagens struktur viser betydelige forskjeller i vekst i saksinngang, også mellom tingretter som ligger i nærheten av hverandre. Det innebærer at det over tid må skje en omfordeling av ressurser mellom tingrettene for at kostnadene ved å produsere domstolstjenester ikke skal øke mer enn saksmengden tilsier. Bemanningen må tilpasses saksmengden.

Det er i dag svært begrensede muligheter til å tilpasse bemanningen i tingrettene som vil få betydelig nedgang i saksmengde over tid. Disse organisasjonene har allerede få ansatte, og å redusere bemanningen vil gjøre at flere av tingrettene ikke vil kunne utføre sine lovpålagte oppgaver. Halvparten av tingrettene hvor det forespeiles en nedgang i saksmengde, har i dag tre eller færre dømmende årsverk. Videre har 19 av de 28 tingrettene som antas å få fallende saksmengde, to eller færre embetsdommere. Med mindre det foretas strukturelle endringer, står man i fare for å måtte øke bemanningen i noen tingretter i fremtiden, samtidig som det er ledig kapasitet i andre tingretter. Det vil være en lite effektiv forvaltning av offentlige midler.

Selv om det anslås saksnedgang i litt under halvparten av tingrettene i strukturforslaget, er det vesentlige forskjeller mellom dette alternativet og dagens tingrettsstruktur. Den geografiske utstrekningen til rettskretsene er betydelig større i strukturforslaget, og tingrettene har generelt sett flere ansatte. Det vil dermed være enklere å tilpasse bemanningsnivået over tid.

31 Fremtidig bemanningsbehov

31.1 Innledning

Et sentralt spørsmål er om strukturforslaget legger bedre til rette for kostnadseffektivitet og produktivitetsvekst enn dagens struktur.

Kostnadseffektivitet refererer i denne sammenheng til om det er mulig å drifte domstolene til en lavere kostnad, uten at det går utover saksavviklingen og kvaliteten ved tjenestene domstolene leverer. For domstolene handler produktivitetsvekst om at de ansatte i gjennomsnitt behandler flere saker over tid. Både kostnadseffektivitet og produktivitet er knyttet til det samlede behovet for ansatte i domstolene. Overbemanning gir lav produktivitet og lavere kostnadseffektivitet.

Strukturforslaget vil påvirke det samlede behovet for ansatte i tingrettene på to måter. For det første vil strukturen redusere risikoen for overbemanning ved at det blir bedre samsvar mellom bemanningsnivået og saksmengden i den enkelte tingrett. Det vil bli enklere å tilpasse det fremtidige bemanningsnivået i tingrettene der saksinngangen vil bli lavere over tid. For det andre legger forslaget til rette for økt produktivitet. Større organisasjoner med flere ansatte kan gi stordriftsfordeler, se kapittel 13.

Behovet for ansatte ved en videreføring av dagens struktur og ved strukturforslaget er estimert. Analysen viser at det fremtidige behovet for ansatte ved kommisjonens forslag vil være lavere enn om dagens struktur videreføres. Dette gjelder uavhengig av om man legger stordriftsfordeler til grunn for beregningene. Det offentlige kan spare mellom 500 og 925 millioner kroner i bemanningskostnader i perioden fram mot 2040 hvis strukturforslaget gjennomføres. Innsparingsgevinsten avhenger imidlertid av når og hvordan man eventuelt velger å gjennomføre endringene.

31.2 Metode

For å kunne beregne hvor mange årsverk tingrettene trenger fremover i tid, må det gjøres visse antakelser. Beregningene for årsverk baserer seg på den forespeilede saksinngangen i tingrettene og på produktivitetspotensialet til de ansatte i den enkelte tingrett for perioden 2008–2017.

Det kan i denne sammenheng være hensiktsmessig å forklare forskjellen på produktivitetsnivå og produktivitetspotensial. Det gjennomsnittlige produktivitetsnivået til de ansatte sikter til hvor mange saker de ansatte i tingretten har behandlet i gjennomsnitt i løpet av et år. Begrepet produktivitetspotensial refererer til det året eller de årene hvor det observerte produktivitetsnivået i tingretten har vært høyest. Produktivitetspotensialet sier slik sett noe om hvor produktive de ansatte kan være. I denne analysen er produktivitetspotensialet til den enkelte tingrett beregnet ved å ta gjennomsnittet av de tre årene hvor det gjennomsnittlige produktivitetsnivået til de ansatte i tingretten har vært høyest.

I strukturforslaget slås én eller flere tingretter sammen til en større enhet. Saksinngangen til den nye organisasjonen er summen av saksinngangen til tingrettene som slås sammen. Den totale saksmengden er altså lik, men ved sammenslåing behandles sakene i samme organisasjon.

For bemanningsbehovet som knytter seg til strukturforslaget, er det foretatt to beregninger. I den første beregningen er det lagt til grunn at stordriftsfordeler ikke vil inntreffe i forbindelse med sammenslåinger. Produktivitetspotensialet til de nye organisasjonene er det vektede gjennomsnittet av produktivitetspotensialet til tingrettene som slås sammen. Produktivitetspotensialet til den enkelte tingrett er vektet proporsjonalt med andelen de ansatte i tingretten utgjør av de tilsatte i den nye organisasjonen. Metoden tar dermed hensyn til at tingrettene som slås sammen, har ulikt produktivitetspotensial.

I den andre beregningen er produktivitetspotensialet til de nye organisasjonene justert i henhold til resultatene fra produktivitetsanalysen i kapittel 13. Når flere mindre tingretter slås sammen til en større organisasjon, er det antatt at produktivitetspotensialet til den nye organisasjonen er på samme nivå som tingrettene som i dag har like mange ansatte som den nye organisasjonen.

For alle beregninger er det lagt til grunn at fordelingen mellom stillingsgruppene i tingrettene skal være som i dag.

Sis-Finnmárkku diggegoddi / Indre Finnmark tingrett er ikke med i beregningene, ettersom tingretten er foreslått videreført som en nasjonal ressursdomstol hvor andre hensyn vil kunne ha større betydning for bemanningsbehovet enn strukturendringene. Videre er Oslo tingrett og Oslo byfogdembete holdt utenfor. Dette skyldes at disse domstolene ikke er generalistdomstoler, og det er svært vanskelig å anslå hvordan en sammenslåing vil påvirke bemanningsbehovet, særlig fordi de ansatte i de to domstolene ikke behandler samme type saker. Det kan likevel være økonomisk hensiktsmessig at domstolene slås sammen, men det er nærliggende å tenke seg at gevinstene vil knytte seg mer til intern drift og organisering.

Når det gjelder kostnadene som knytter seg til de ansatte, er det i hovedsak brukt regnskapsdata fra 2018 for saksbehandlere og dommerfullmektiger. Lønnen er basert på gjennomsnittsverdier til fulltidsansatte innen stillingsgruppen i den enkelte tingrett. For dommere er det brukt gjeldende lønnssatser.4 For alle stillingsgrupper er det foretatt en årlig prisjustering av lønnskostnadene. Reallønnen er fremover antatt å øke med 1,5 prosent i året. Dette er i tråd med den nyeste perspektivmeldingen.5 Lønn og sosiale kostnader inkluderer bruttolønn, pensjonstrekk, forsikring og arbeidsgiveravgift. Det er tatt hensyn til at arbeidsgiveravgiften i Norge er differensiert.

31.3 Resultater

Det reelle behovet for tingrettsansatte ved dagens struktur og i strukturforslaget er illustrert i figur 31.1. Tidsperioden for analysen begynner allerede i 2020. Det er ikke realistisk eller hensiktsmessig å foreta en fullstendig endring allerede da. Formålet er å vise at behovet ville vært lavere enn i dag hvis strukturen hadde vært utformet i henhold til forslaget.

Figur 31.1 Estimert behov for årsverk i tingrettene. 2020 til 2040

Figur 31.1 Estimert behov for årsverk i tingrettene. 2020 til 2040

Den øverste linjen i figuren viser behovet ved en videreføring av dagens struktur. Bemanningsbehovet som knytter seg til strukturforslaget, foreligger i to alternativer. Den midterste linjen viser årsverksbehovet hvis forslaget tas til følge, forutsatt at det ikke inntreffer stordriftsfordeler når tingrettene slås sammen. Resultatene fra produktivitetsanalysen som indikerer stordriftsfordeler, er lagt til grunn for beregningene av det andre alternativet, se punkt 13.3.3. Det er vist ved den nederste linjen i figuren.

At behovet for ansatte blir lavere i strukturforslaget, selv når man ikke legger stordriftsfordeler til grunn, vitner om strukturell ineffektivitet. Dette kan knyttes til siloproblematikken som er beskrevet tidligere i denne utredningen, se punkt 12.2. Å etablere større organisasjoner bidrar til at kapasiteten til ansatte brukes mer hensiktsmessig over tid.

Som et tenkt eksempel kan man se for seg at to tingretter er overbemannet med et halvt årsverk hver. Når tingrettene slås sammen, kan man redusere bemanningen i den nye organisasjonen med ett årsverk. Effekten av strukturforslaget er at det samlede behovet for ansatte i tingrettene blir lavere enn om dagens struktur videreføres. Forskjellen ligger på mellom 27 og 33 årsverk på årsbasis, avhengig av hvilket år man ser på. Over en periode på 20 år er forskjellen på i underkant av 600 årsverk.

Den nederste linjen i figur 31.1 viser behovet for ansatte med strukturforslaget forutsatt at de ansatte i dagens tingretter blir mer produktive som følge av at de jobber i større organisasjoner. Når stordriftsfordeler legges til grunn for beregningene, anslås det et årlig behov som er 70 til 80 årsverk lavere på årsbasis enn om dagens struktur videreføres. Forskjellen over hele perioden summerer seg til om lag 1 500 årsverk.

Når det gjelder bemanning, er forskjellen mellom strukturalternativene først og fremst at de ansatte i tingrettene som i dag er små, vil behandle flere saker i snitt om de slås sammen. Å slå sammen flere mindre tingretter til en større organisasjon gir stor effekt.

Når behovet for ansatte ved dagens struktur og i strukturforslaget vokser med omtrent lik rate, skyldes dette at man over tid må øke bemanningen i de større tingrettene, uavhengig av hvilket strukturalternativ som legges til grunn. For det første vil de større tingrettene oppleve størst vekst i saksmengde over tid. For det andre er produktivitetseffekten av å slå sammen en stor og en liten tingrett mindre enn om flere små tingretter slås sammen. Det skyldes at det allerede foreligger stordriftsfordeler i de større tingrettene.

31.4 Muligheter for innsparinger

Hvor mye det offentlige kan spare i form av bemanningskostnader ved å implementere strukturforslaget, avhenger av når og hvordan man eventuelt velger å gjennomføre forslaget.

Figur 31.2 viser to alternativer for hvordan man over tid kan tilpasse bemanningen slik at det blir bedre samsvar mellom antall ansatte og behov. Den øverste linjen i figuren angir årsverksbehovet ved en videreføring av dagens struktur. Den nederste linjen viser det reelle behovet for ansatte hvis strukturforslaget tas til følge, og hvis alternativet som forutsetter stordriftsfordeler, legges til grunn. Den flate linjen viser dagens bemanning, mens linjen som heller ned mot den nederste linjen, viser en gradvis tilpasning.

Ved en endring i tingrettsstrukturen vil man kunne oppnå innsparinger i form av årsverk, selv hvis man velger å ikke redusere bemanningen fra dagens nivå. Dette skyldes at man slipper å øke bemanningen fremover i tid, men bemanningsnivået vil da være høyere enn behovet tilsier. I form av årsverk sparer man differansen mellom den øverste og den nest øverste linjen i figuren.

Figur 31.2 Forespeilet bemanning i tingrettene for perioden 2020 til 2040. Hypotetiske implementeringsalternativer

Figur 31.2 Forespeilet bemanning i tingrettene for perioden 2020 til 2040. Hypotetiske implementeringsalternativer

Alternativt kan man velge å tilpasse bemanningsnivået slik at det over tid blir samsvar mellom behov og antall ansatte. Dette kan oppnås ved å ikke erstatte ansatte som slutter ved naturlig avgang. Den gradvise tilpasningen innebærer i dette hypotetiske tilfellet en årlig reduksjon i ansatte på 8 personer fra og med 2026 til og med 2030. Andre løsninger kan også tenkes. I form av årsverk sparer man differansen mellom den øverste linjen og linjen som over tid heller ned mot den nederste linjen.

Hvor mye det er mulig å spare i lønn og sosiale kostnader i forhold til dagens struktur over perioden, fremgår av figur 31.3. Beregningene baserer seg på alternativet der det er forutsatt vekst i produktivitetspotensialet. Figuren viser hvordan besparelsene avhenger av om og når man velger å redusere bemanningen.

Figur 31.3 Mulighetsrom for innsparinger i tingrettene fra 2020 til 2040. Lønn og sosiale kostnader. Millioner kroner

Figur 31.3 Mulighetsrom for innsparinger i tingrettene fra 2020 til 2040. Lønn og sosiale kostnader. Millioner kroner

Det er mulig å redusere kostnadene med mellom 550 og 925 millioner kroner totalt i tidsperioden hvis strukturforslaget tas til følge. I nåverdi tilsvarer dette 290 til 500 millioner kroner. Beløpet man sparer, blir større over tid, og en lengre analyseperiode ville gitt høyere anslag. Estimatene blir noe lavere om man legger beregningene uten stordriftsfordeler til grunn. Da kan det offentlige spare mellom 500 og 640 millioner kroner. Målt ved nåverdi tilsvarer dette 290 til 360 millioner kroner.

32 Leie av lokaler og digitalisering av rettssaler

32.1 Innledning

Tingrettene og jordskifterettene har i dag i underkant av 100 rettssteder og disponerer samlet nærmere 400 rettssaler. Det er betydelige forskjeller i aktivitetsnivået ved rettsstedene (se kapittel 13). Det er også store variasjoner i hvor mye salene ved det enkelte rettssted brukes. Å opprettholde rettssteder og rettssaler som i liten utstrekning brukes, er kostbart og lite hensiktsmessig.

Hvis strukturforslaget gjennomføres, vil det bli bedre samsvar mellom behov og antall rettssaler. Rettssalsbelegget vil bli høyere, men tingrettene vil sannsynligvis ha nok rettssaler til å kunne håndtere den fremtidige saksmengden, se punkt 32.3.

Videre vil rettsstedene som anbefales å fase ut, isolert sett gi reduserte leie- og vedlikeholdskostnader på om lag 1 milliard kroner over 20 år, se punkt 32.4 nedenfor.

Det man sparer i form av leie- og vedlikeholdskostnader ved å legge ned rettssteder, må ses opp kostnader knyttet til omstilling, se punkt 32.5.

Domstolkommisjonen legger til grunn at alle rettssaler i utgangspunktet bør digitaliseres. I dag er bare 20 av landets tingretter med i prosjektet Digitale domstoler. At ikke alle tingrettene er med i digitaliseringsprosjektet, handler først og fremst om kostnader og utilstrekkelige bevilgninger til dette. Å redusere antall rettssteder og saler i henhold til stukturforslaget, vil redusere kostnadene ved ytterligere digitalisering av domstolene, se punkt 32.6.

Punkt 32.7 oppsummerer hva det offentlige vil kunne spare i form av lokalkostnader og digitalisering av rettssaler.

32.2 Metode

For å fremskrive leiekostnadene til tingrettene og jordskifterettene er regnskapsdata brukt. I beregningene er det antatt at leieprisene øker i takt med det generelle prisnivået.

Domstolkommisjonen har mottatt data fra Domstoladministrasjonen som gir detaljert informasjon om det fremtidige vedlikeholdsbehovet ved den enkelte domstol.

Digitale domstoler har gitt Domstolkommisjonen tilgang til data som viser hva det vil koste å digitalisere en rettssal, og hvor mange rettssaler den enkelte domstol har. Disse dataene er brukt til å anslå hvor mye det offentlige kan spare i digitaliseringskostnader i forbindelse med utfasing av rettssteder.

32.3 Fremtidig rettssalskapasitet

Antall rettssaler og rettsalskapasitet er et moment som har betydning for hva det vil koste å gjennomføre strukturforslaget. Spørsmålet er om rettsstedene som anbefales videreført har nok rettssaler til å håndtere saksmengden på en forsvarlig måte, eller om det offentlig må investere i flere saler dersom kommisjonens forslag gjennomføres.

Rettsalsbelegget ved mange rettssteder er relativt lavt i dag, se punkt 13.4. Et rettssalsbelegg på under 50 prosent betyr at en rettssal brukes aktivt i mindre enn halvparten av tiden tingretten holder åpent. I 2018 hadde omtrent 2 av 3 tingretter et rettssalsbelegg på mindre enn 30 prosent.

Færre rettssteder og en større samlet saksmengde åpner for at én eller flere av tingrettene i strukturforslaget vil kunne ha for få rettssaler. For å kunne si noe om dette, har Domstolkommisjonen anslått rettsalsbelegget fremover i tid. Beregningene baserer seg på gjennomsnittlig antall rettsmøtetimer per sak og sakstype i den enkelte av dagens tingretter samt den forespeilede saksinngangen i tingrettene. Det estimerte rettssalsbelegget til tingrettene i 2040 er vist i figur 32.1.

Som figuren viser, vil de fleste av tingrettene sannsynligvis ha god rettssalskapasitet fremover i tid. Bare to tingretter er forespeilet å ha et rettssalsbelegg på mer enn 50 prosent i 2040. Dette er tingretten i Rogaland og tingretten på Romerike. Det pågår i dag planleggingsarbeid knyttet til et nytt tinghus i Stavanger.6 Når det gjelder tingretten på Romerike er det allerede en pågående prosess om sammenslåing. Av høringsnotatet fremgår det at intensjonen om et felles tinghus for domstolen vil behandles i en egen prosess.7 Det legges til grunn at det fremtidige behovet for rettssalskapasitet tas i betraktning ved planleggingen.

Det fremheves at det alltid vil være usikkerhet knyttet til en fremtidig utvikling, og at behovet for rettssaler ved det enkelte rettssted bør vurderes i sammenheng med eventuelle sammenslåingsprosesser.

Figur 32.1 Forespeilet rettssalsbelegg i 2040 ved strukturforslaget

Figur 32.1 Forespeilet rettssalsbelegg i 2040 ved strukturforslaget

32.4 Forventede innsparinger for rettssteder som fases ut

Tingrettene og jordskifterettene brukte i 2018 i overkant av 315 millioner kroner på leie av lokaler, målt i løpende priser. Jordskifterettene står for rundt 5 prosent av de årlige leiekostnadene. Hvis man legger til grunn at leiekostnadene ved det enkelte rettssted utvikler seg i takt med konsumprisindeksen, vil det offentlige under dagens struktur bruke i overkant av 6,5 milliarder kroner på å leie lokaler i perioden 2020–2040.

Det er et større oppgraderingsbehov ved flere rettssteder. Domstoladministrasjonen har anslått at det er nødvendig å investere i overkant av 200 millioner kroner i eksisterende tingrettslokaler i nær fremtid for at lokalene skal holde en tilfredsstillende standard. I tillegg vil det måtte gjøres noen mindre investeringer i jordskiftelokalene. Ettersom domstolene ikke eier byggene de disponerer, vil oppgraderingen av lokalene gi økte leiekostnader.

Hvor store besparelser som kan oppnås ved å fase ut rettssteder, avhenger av når og hvordan man eventuelt velger å gjennomføre strukturforslaget. Dette må ses i sammenheng med eksisterende leiekontrakter, muligheter for å reforhandle leiekontrakter og hva som er praktisk mulig å få til. Hensikten med beregningene som presenteres i dette kapittelet, er først og fremst å gi en realistisk størrelsesramme.

Vedlikeholdskostnader for perioden 2030–2040 er ikke inkludert i anslagene, siden vedlikeholdsbehovet ved det enkelte rettssted bare er kartlagt fram til 2030. Besparelsene som knytter seg til vedlikehold, bør dermed tolkes som et minstebeløp. Det er nærliggende å tro at besparelsene er underestimert.

Enkelte rettssteder er ikke inkludert i beregningene.8 Dette gjelder rettssteder der det pågår prosjekter knyttet til bygg, og rettsstedene til tingretter hvor strukturforslaget legger opp til sammenslåinger og samlokaliseringer som ikke inngår i nåværende byggprosjekter. Rettsstedene er ekskludert for at anslagene for hva det offentlige vil kunne spare ikke skal være misvisende.

Figur 32.2 viser hva det vil koste å opprettholde driften ved rettsstedene som det foreslås å fase ut. Søylen til venstre viser hva de samlede kostnadene vil være for perioden 2020–2040. Søylen til høyre legger til grunn at strukturforslaget gjennomføres fra og med 2025.

For utfasingsalternativet er det lagt til grunn at man ikke foretar ytterligere investeringer i lokalene som skal legges ned. Det også tatt hensyn til at det ved et fåtall rettssteder er inngått leieavtaler som utløper etter 2025.9 Det er lagt til grunn at det offentlige betaler leie for disse lokalene i hele den inngåtte leieperioden. Hvis leiekontraktene kan reforhandles, vil det offentlige kunne spare mer enn det som er lagt til grunn her.

Hvis man legger dagens leiekostnader til grunn, vil det koste om lag 750 millioner kroner å videreføre driften ved rettsstedene det foreslås å fase ut. I tillegg til dette må det foretas engangsinvesteringer på om lag 50 millioner kroner hvis lokalene skal være tidsmessige og ha en tilstrekkelig høy standard. Det er antatt at investeringene ved det enkelte rettssted foretas samme år som leiekontrakten løper ut. Økningen i leiekostnader som følge av oppgradering anslås å summere seg til omtrent 250 millioner kroner over tidsperioden. Den totale kostnaden ved å opprettholde rettsstedene anslås til litt over 1 milliard kroner.

Hvis rettsstedene fases ut i 2025, summerer leiekostnadene for disse lokalene seg til omtrent 250 millioner kroner. Det offentlige kan dermed spare omtrent 800 millioner kroner hvis strukturforslaget gjennomføres. Målt i nåverdi tilsvarer dette om lag 700 millioner kroner.

Figur 32.2 Leie-, vedlikeholds- og investeringskostnader for utvalgte rettssteder

Figur 32.2 Leie-, vedlikeholds- og investeringskostnader for utvalgte rettssteder

32.5 Forventede tilleggskostnader ved rettssteder som opprettholdes

Dersom strukturforslaget gjennomføres vil det på kort sikt påløpe omstillingskostnader. Noen ansatte vil få lengre reisevei til arbeidsplassen, og vil måtte kompenseres for dette. Det vil også være nødvendig å bruke midler på flytting og innkjøp av nytt inventar og utstyr.

Kostnader til omstilling vil likevel først og fremst knytte seg til eventuelle engangsinvesteringer og økte leiekostnader ved rettsstedene som anbefales videreført. Det vil sannsynligvis være tilstrekkelig med rettssaler i den nye strukturen til å kunne håndtere den fremtidige saksmengden, se punkt 32.3. Det er derfor i hovedsak spørsmål om tilleggskostnader som knytter seg til å øke kontorkapasiteten i eksisterende bygg, eller å leie kontorplasser i eksterne bygg.

Det har ikke latt seg gjøre å utarbeide konkrete anslag på hva tilleggskostnadene i form av leie og engangsinvesteringer vil være ved en strukturendring. Gjennomføringstidspunktet for den enkelte sammenslåing, hvor mange ansatte domstolen skal ha, og hvor de ansatte ved domstoler med flere lokaliteter skal ha sitt arbeidssted er momenter som vil ha betydning for kostnadsnivået. Det er også investeringsbehov ved noen av rettsstedene som anbefales videreført, hovedsakelig som følge av et generelt vedlikeholdsetterslep. Hvis man uansett må investere i et bygg, kan det å legge til rette for flere kontorplasser i samme prosess gjøre at tilleggskostnadene blir mindre enn om man først oppgraderer standarden, for deretter å øke kapasiteten.

Domstolkommisjonen har mottatt innspill fra tingrettene om at det i dag er ledige kontorplasser ved flere av rettsstedene som anbefales videreført. Ved andre rettssteder er det muligheter til å øke kapasiteten, enten ved påbygg, eller ved å gjøre mindre justeringer i eksisterende bygningsmasse. Kommisjonen anbefaler likevel å kartlegge tilleggskostnadene som vil påløpe ved det enkelte rettssted nærmere.

32.6 Forventede innsparinger knyttet til digitalisering

Kommisjonen legger til grunn at digitalisering skal gjennomføres uavhengig av en strukturendring. En forsvarlig videreføring av dagens struktur vil måtte innebære at alle domstoler har det samme digitale utstyret. Det er derfor sett på forventede innsparinger som følge av at færre rettssaler må digitaliseres dersom strukturforslaget gjennomføres.

Prosjektgruppen i Digitale domstoler har sett nærmere på hva det vil koste å digitalisere rettssalene i domstolene. Ettersom rettssalene i tingrettene varierer i størrelse, er det ikke nødvendig å investere i samme type utstyr i alle saler. Prosjektgruppen har derfor pekt på fire forskjellige løsninger, hvor hver løsning er tiltenkt saler av en viss størrelse. Det skilles mellom saler som har et areal på mindre enn 40 kvm, saler med et areal på mellom 40 og 59 kvm, saler på mellom 60 og 100 kvm, og saler med et areal på mer enn 100 kvm.

Å fulldigitalisere en rettssal innebærer i denne sammenheng at salen får videokonferanseutstyr, løsninger for opptak av lyd og bilde, skjermer for fremvisning, lydanlegg og digitalt styringsverktøy. I dag har noen saler slikt utstyr, men som oftest er utstyret utdatert og ikke kompatibelt med nyere og mer moderne løsninger. Mesteparten av utstyret som finnes fra før, må erstattes.

Investeringsbehovet for saler av ulik størrelse er vist i figur 32.4. Å digitalisere en sal på mindre enn 40 kvm krever engangsinvesteringer på om lag 500 000 kroner. Den forespeilede førstegangsinvesteringen er tre ganger høyere for de største salene.

Figur 32.3 Digitalisering av rettssaler. Førstegangsinvesteringer. Tusen kroner

Figur 32.3 Digitalisering av rettssaler. Førstegangsinvesteringer. Tusen kroner

Det er i materialet fra Digitale domstoler lagt til grunn at utstyret vil ha en gjennomsnittlig levetid på åtte år. I tillegg må det påregnes årlige drifts- og servicekostnader. Over tid vil derfor kostnadene ved å digitalisere bli langt høyere enn hva figur 32.3 ovenfor kan gi inntrykk av. Hva kostnadene av å digitalisere en rettssal vil være over en periode på 20 år, fremgår av figur 32.4.

Figur 32.4 Digitalisering av rettssaler. Kostnad over 20 år. Millioner kroner

Figur 32.4 Digitalisering av rettssaler. Kostnad over 20 år. Millioner kroner

Strukturforslaget innebærer at flere rettssteder over tid legges ned. For å kunne foreta en beregning av hva det offentlige vil kunne spare i digitaliseringskostnader, er enkelte rettssteder holdt utenfor beregningsgrunnlaget. Dette er de samme rettsstedene som er holdt utenfor i beregningene av hva det offentlige ville kunne spare i leie- og vedlikeholdskostnader, og begrunnelsen er den samme. Det bør likevel legges til grunn at rettsstedene som er holdt utenfor, samlet sett vil disponere færre rettssaler enn i dag, og at det offentlige derfor også her vil kunne spare ressurser.

Det pekes i tillegg på at når det gjelder rettssalene ved rettsstedene som anbefales videreført, er det grunnlag for å vurdere om enkelte saler kan fases ut.

Tabell 32.1 gir en oversikt over størrelsen på salene som etter strukturforslaget skal fases ut. Noen rettssteder er holdt utenfor. Dette er de samme rettsstedene som nevnt i punkt 32.4.

Tabell 32.1 Rettssaler som inngår i beregningsgrunnlaget, og som fases ut

Mindre enn 40 kvm

15

40–59 kvm

20

60–100 kvm

19

Mer enn 100 kvm

5

Totalt

59

Figur 32.5 viser hva det vil koste å digitalisere disse rettssalene. Tidspunktet for investeringen i nytt utstyr har betydning for kostnadsnivået. I denne sammenheng er det antatt at investeringene finner sted i 2025. Det er fortsatt knyttet noe usikkerhet til hva utstyret vil koste, og derfor er det beregnet en nedre og en øvre grense i tillegg til hovedalternativet. Hovedalternativet er det mest sannsynlige alternativet.

Figur 32.5 Totalkostnad ved å digitalisere rettssalene som anbefales å fases ut. Millioner kroner

Figur 32.5 Totalkostnad ved å digitalisere rettssalene som anbefales å fases ut. Millioner kroner

I henhold til hovedalternativet vil det fra 2025 til 2040 koste omtrent 176 millioner kroner å digitalisere de rettssalene kommisjonen anbefaler å fase ut. Det er da forutsatt at man foretar førstegangsinvesteringen i 2025 og betaler drifts- og vedlikeholdskostnader over hele den resterende perioden. Kostnadsnivået blir høyere hvis man legger en lengre tidsperiode til grunn.

32.7 Oppsummering av budsjettmessige virkninger

De største kostnadene på domstolenes budsjetter knytter seg til bemanning, lokaler og digitalt utstyr. Gjennomgangen i kapittel 31 og 32 viser mulige innsparinger og kostnader ved strukturforslaget.

Det offentlige kan spare mellom 500 og 925 millioner kroner i bemanningskostnader over en periode på 15 år, og omtrent 800 millioner kroner på leie- og vedlikeholdskostnader hvis forslaget gjennomføres. I tillegg kommer innsparinger på omtrent 200 millioner kroner i forbindelse med digitalisering av rettssaler. Anslagene baserer seg på at strukturforslaget gjennomføres i 2025, og anslagene gjelder for perioden fram til 2040.

Hvis strukturforslaget tas til følge, vil det på kort sikt påløpe omstillingskostnader. Det vil måtte investeres i noen av lokalene som videreføres, og det må påregnes økte leiekostnader ved enkelte rettssteder. Disse kostnadene må ses opp mot de mulige innsparingene nevnt ovenfor. Fordi det er mulig å øke kapasiteten ved flere rettssteder – enten fordi det er ledige kontorplasser eller det krever mindre justeringer i eksisterende bygningsmasse – er det lite som tilsier at omstillingskostnadene vil overstige det man vil kunne spare på lang sikt ved å endre domstolstrukturen. Beregninger av hva det vil koste å utvide kapasiteten bør være en viktig del av arbeidet med å planlegge og gjennomføre en strukturendring, og kan få betydning for tidspunktet for utfasingen av de ulike rettsstedene.

33 Reisekostnader

33.1 Innledning

Verdiskaping er i samfunnsøkonomisk forstand den merverdien en person skaper for samfunnet utover de ressursene han eller hun bruker som innsatsfaktor i sitt arbeid. Når de involverte bruker tid på reising til og fra tingrettene, medfører det en samfunnsøkonomisk kostnad fordi denne tiden ellers kunne ha blitt brukt på verdiskaping.

En stor andel av norske borgere har i dag forholdsvis kort reisevei til sin tingrett, se punkt 15.3.2. Dette gjør at tapet i verdiskaping som følge av at parter og vitner må bruke tid på å reise til tingretten, er relativt lavt i dag.

For enkelte personer vil reisetiden til tingretten bli lengre med ny struktur. Spørsmålet er hvor mye større tapet i verdiskaping vil bli som følge av dette. Reisetid er bare ett av to momenter som er avgjørende for hvor stort tapet blir. Volum, det vil si antall reisende, har også betydning. Alt annet likt vil tapet bli større når det er flere som reiser.

Det er gjort anslag på hva det samlede tapet vil bli hvis strukturforslaget gjennomføres. Som for de øvrige beregningene i denne utredningen er det lagt til grunn at endringene trer i kraft fra og med 2025. Analysen viser at tapet i verdiskaping fram mot 2040 ikke blir så mye større, se punkt 33.2. Dette skyldes hovedsakelig at rettsstedene i mer befolkningstette strøk er hyppigst besøkt, og at strukturforslaget legger opp til at disse rettsstedene skal bestå.

Reiseutgiftene til offentlig oppnevnte advokater, bistandsadvokater, tolker og sakkyndige dekkes til dels med offentlige midler. Det er derfor et spørsmål om en endring i strukturen vil gi økte kostnader for det offentlige. Reisekostnadene er typisk lavere når aktøren har hatt oppdrag i en tingrett som ligger mer sentralt, se punkt 33.3. Dette har sammenheng med at aktørene generelt sett har kortere reisevei til rettssteder i mer befolkningstette strøk. Når det i tillegg er langt flere advokater, tolker og sakkyndige i mer befolkningstette områder, er det lite som tilsier at reiseutgiftene til aktørene vil bli høyere hvis strukturforslaget gjennomføres.

Det er viktig å understreke at kapittelet ikke ser på privatøkonomiske kostnader som knytter seg til juridisk bistand i sivile saker.

33.2 Tap i verdiskaping for parter og vitner

33.2.1 Metode

Domstolkommisjonen har estimert det fremtidige tapet i verdiskaping som vil følge av at personer må bruke tid på å reise til tingrettene. Som grunnlag for beregningen er det brukt historiske gjennomsnittsverdier for antall fremmøtte personer per sak, informasjon om hvilken kommune de fremmøtte typisk reiser fra, og andel sysselsatte av kommunens innbyggere. Disse størrelsene er sett opp mot den forespeilede saksinngangen til den enkelte tingrett.

En grunnkrets er en mindre geografisk enhet, som vanligvis brukes for å arbeide med og presentere regionalstatistikk. Det er rundt 14 000 grunnkretser i Norge. Data fra SSB gir informasjon om den effektive kjøretiden og kjøredistansen fra den enkelte grunnkrets til alle av landets tingretter. Dataene inneholder også informasjon om hvor mange som er bosatt i hver grunnkrets.

Fordi det finnes lite annen statistikk på grunnkretsnivå, er representative reisetider til hver tingrett på kommunenivå estimert. Dette er gjort ved å beregne et vektet snitt av reisetiden fra hver grunnkrets i den enkelte kommune, der reisetiden fra den enkelte grunnkrets i kommunen er vektet proporsjonalt med andelen innbyggere som er bosatt i grunnkretsen.

Videre er data fra domstolenes saksbehandlingssystem LOVISA benyttet for å beregne hvor mange vitner og parter som i gjennomsnitt har møtt i hver tingrett over perioden 2010–2017. Personer som møter i retten i egenskap av sitt yrke, for eksempel aktører fra påtalemyndighet, politi, sakkyndige og tolker, inngår ikke i beregningsgrunnlaget. Dataene gir informasjon om hvor mange vitner og parter som har møtt i den enkelte sak i perioden. Det er beregnet spesifikke gjennomsnitt for enedommersaker, meddommersaker og tvistesaker for hver tingrett. For de øvrige sakstypene, hvor det er langt færre besøkende, er det beregnet et felles gjennomsnitt for hver tingrett.

Domstolkommisjonen har også hatt tilgang til data som angir postnummeret til alle som har møtt fysisk i en tingrett i perioden 2008–2018. Disse dataene er brukt til å beregne gjennomsnittlige besøksandeler fra hver kommune i rettskretsen til den enkelte domstol.

Noen saker går over flere dager, og de som møter i en sak, må derfor møte i retten flere ganger. Ettersom dette også vil være tilfelle fremover i tid, er det beregnet en korrigeringsfaktor som tar hensyn til dette. Korrigeringsfaktoren er ment å fange opp hvor mange ganger en person i gjennomsnitt må møte i domstolen i forbindelse med en sak. Ettersom dette kan variere, både på tvers av domstoler og på tvers av sakstyper, er det beregnet spesifikke korrigeringsfaktorer for hver sakstype og domstol.

Alternativkostnadsprinsippet er lagt til grunn ved verdsetting av tidsbruk. Det er brukt estimater fra en verdsettingsstudie utarbeidet av Transportøkonomisk institutt til å verdsette reisetid.10 Rapporten oppgir ulike verdier, avhengig av om reisen er på over eller under 70 kilometer og om reisen foretas i yrkessammenheng eller ikke. Verdiene i rapporten er oppgitt i løpende priser fra 2009, og disse tallene er derfor oppjustert med SSBs priskalkulator til 2018-nivå. Deretter er det foretatt en realprisjustering, der det antas at prisnivået vil øke med 1,5 prosent i året. De ulike tidsverdiene kan leses av i tabell 33.1. Tallene angir verdien for en times reise og er oppgitt i 2019-kroner.

Tabell 0.1 Timesatser for reise

Tjenestereise

Privat reise

Lange reiser (mer enn 70 km)

465

172

Korte reiser (mindre enn 70 km)

465

88

Det er tatt hensyn til at ikke alle personer er i jobb, ved å bruke sysselsettingsstatistikk fra SSB på kommunenivå.11 Statistikken gir informasjon om hvor stor andel av personer mellom 15 og 74 år i kommunen som var sysselsatt i 2018. En times reise for personer som er i jobb, er verdsatt til 465 kroner, uavhengig av reisens lengde. Reisetiden til dem som står utenfor arbeidslivet, er verdsatt i henhold til tidsverdiene for privat reise.

33.2.2 Resultater

Figur 33.1 viser hva det samlede tapet i verdiskaping vil være fra 2025 til 2040 ved en videreføring av dagens struktur, og hvis strukturforslaget gjennomføres.

Figur 33.1 Anslått tap i verdiskaping som følge av reising til tingretten. Totalt for perioden 2020 til 2040. Hele befolkningen

Figur 33.1 Anslått tap i verdiskaping som følge av reising til tingretten. Totalt for perioden 2020 til 2040. Hele befolkningen

Hvis dagens struktur videreføres, vil det samlede tapet i verdiskaping i perioden 2025–2040 være på om lag 800 millioner kroner. Hvis strukturforslaget legges til grunn, øker dette beløpet til om lag 1 milliard kroner. Det vil si at tapet i verdiskaping vil øke med om lag 200 millioner kroner over 15 år. Målt ved nåverdi er forskjellen på omtrent 125 millioner kroner.

Figur 33.2 viser det samlede tapet i verdiskaping som kan forklares med reising til tingretten over perioden 2025–2040 hvis dagens struktur videreføres. Figuren viser de ti tingrettene der tapet i verdiskaping er høyest, målt ved nåverdi.

Figur 33.2 Tap i verdiskaping som følge av reising til tingretten. Totalt for perioden 2020 til 2040. Inneværende struktur

Figur 33.2 Tap i verdiskaping som følge av reising til tingretten. Totalt for perioden 2020 til 2040. Inneværende struktur

Det samlede tapet i verdiskaping vil være høyest i Oslo tingrett og Bergen tingrett. Dette skyldes i hovedsak at det forespeiles at tingrettene, relativt sett, vil ha høye besøkstall også fremover i tid. Det er altså ikke reisetiden til tingrettene som i hovedsak gjør at tapet i verdiskaping er høyt, men at det er mange som reiser. For tingrettene i Trondheim, Tromsø og Kristiansand skyldes tapet i verdiskaping en kombinasjon av relativt høye besøkstall og reiseavstander. Tapet i verdiskaping i Øst-Finnmark tingrett skyldes i all hovedsak lange reiseavstander og ikke besøkstall.

Med et høyere samlet tap i verdiskaping som fordeler seg på færre tingretter, blir det gjennomsnittlige tapet i verdiskaping per tingrett høyere i strukturforslaget. Figur 33.3 viser det samme som figur 33.2, men denne gangen for de tingrettene som anbefales opprettholdt. Som figuren viser, vil tapet i verdiskaping som følge av reise fortsatt være høyest i Oslo, Trøndelag og Bergen. For alle tingretter med unntak av Oslo øker tapet i verdiskaping fordi enkelte besøkende i de nye rettskretsene får lengre reisevei til sitt nye rettssted.

Figur 33.3 Tap i verdiskaping som følge av reising til tingretten. Totalt for perioden 2020 til 2040. Strukturalternativet

Figur 33.3 Tap i verdiskaping som følge av reising til tingretten. Totalt for perioden 2020 til 2040. Strukturalternativet

Reisekostnader forstått som tapt verdiskaping er ikke en størrelse som inngår i offentlige regnskaper. Det er altså ikke snakk om økte kostnader for det offentlige. I den grad økt tap i verdiskaping påvirker offentlige regnskaper, er det ved at det offentlige får lavere inntekter i form av skatt enn hva det ellers ville ha fått. Økningen i tapt verdiskaping mellom strukturalternativene må sies å være relativt liten, særlig sett i sammenheng med hvor mye det offentlige kan spare i utgifter til ansatte, lokaler og digitalisering ved å endre på strukturen.

Det bør også tas i betraktning at det i beregningene er lagt til grunn at kravet til fysisk oppmøte er det samme fremover i tid som i dag. Det må imidlertid antas at det i fremtiden vil bli mindre behov for fysisk oppmøte i tingrettene som følge av digitalisering. Det tilsier at den totale tiden som blir brukt på reise og tapet i verdiskaping som følger av det, vil bli lavere enn hva som er anslått her, både ved en videreføring av dagens struktur og ved en gjennomføring av strukturforslaget.

33.3 Reisekostnader for faste brukere av retten

33.3.1 Metode

Dette delkapittelet ser nærmere på hvordan strukturforslaget vil påvirke utbetalingene som knytter seg til reisevirksomheten til offentlig oppnevnte advokater, bistandsadvokater, tolker og sakkyndige. Som forklart i innledningen til dette kapittelet omfatter det ikke eventuelt økte kostnader knyttet til advokater og andre aktører betalt av private parter.

Reiseutgiftene til offentlig oppnevnte aktører dekkes til dels av det offentlige. Domstolkommisjonen har sett nærmere på hvor stor andel av det aktørene fakturerer, som kan tilskrives reisevirksomhet. Denne størrelsen omtales i det følgende som reisekostnadsandel. Hvis en tolk har fakturert 10 000 kroner i en sak, og 1 000 kroner kan tilskrives reise, er reisekostnadsandelen 10 prosent.

Spørsmålet er om den gjennomsnittlige reisekostnadsandelen til aktørene varierer på tvers av tingretter, og om høye reisekostnadsandeler har sammenheng med hvor rettsstedet er lokalisert. Problemstillingen har et kontrafaktisk element. Spørsmålet er ikke hvilken tingrett som har høyest samlede reisekostnader, men hva reisekostnadene ville ha vært dersom saken ble behandlet i en annen tingrett.

Intuisjonen er at de samlede reiseutgiftene antakelig vil bli lavere enn hva de ellers ville ha vært hvis rettssteder der aktørene fakturerer forholdsvis mye for å reise til, fases ut. Dersom et rettssted legges ned, vil sakene bli behandlet ved et annet rettssted. Hvor saken behandles, har igjen betydning for hvilken aktør som blir oppnevnt i saken. Det vil si at det ikke nødvendigvis er samme person som blir oppnevnt dersom saken flyttes fra ett rettssted til et annet. Hvis tilgangen til kandidater er tilstrekkelig god ved det nye rettsstedet, og disse personene har kortere reisevei til det nye rettsstedet enn hva kandidatene ved det gamle rettsstedet hadde, vil også reiseutgiftene til aktørene bli lavere enn hva de ellers ville ha blitt.

Analysen som presenteres i punkt 33.3.2, baserer seg på reisekostnadsandeler for 2018. De gjennomsnittlige reisekostnadsandelene er beregnet på bakgrunn av reisekostnadsandelen i hver enkelt sak for hver rettsaktør. Metoden gir totalt fire gjennomsnittsindikatorer per tingrett – én per aktør per tingrett. Det blir uoversiktlig og vanskelig å se trender hvis man skal sammenlikne nærmere 240 indikatorer. Derfor brukes et vektet gjennomsnitt som indikator for hver tingrett. Vektingen er proporsjonal med hvor stor andel den enkelte aktørs reisekostnader utgjør av de totale reisekostnadene som kan tilskrives tingretten. Hvis reisekostnadene til tolker utgjør 10 prosent av reisekostnadene, teller reisekostnadsandelen til tolker altså 10 prosent i beregningen av reisekostnadsandelen til tingretten.

33.3.2 Resultater

Resultatene fra øvelsen er vist i figur 33.4. Fordi det er betydelige variasjoner i geografiske forhold på landsbasis, sammenliknes bare tingretter innen samme lagdømme. Figuren viser medianen og den høyeste og laveste andelen innen hvert lagdømme.

Innen Agder lagdømme har Kristiansand tingrett og Nedre Telemark tingrett lavest reisekostnadsandel, mens Vest-Telemark tingrett og Lister tingrett har høyere reisekostnadsandeler. I Borgarting er andelen til Oslo tingrett og Asker og Bærum tingrett lavest, mens Ringerike tingrett og Hallingdal tingrett har de høyeste andelene. Forskjellen mellom tingrettene innen henholdsvis Agder og Borgarting lagdømme er likevel relativt små.

Forskjellene er noe større innen Eidsivating, Frostating og Gulating lagdømme. I Eidsivating har tingrettene på Romerike de laveste andelene, mens Valdres tingrett, Nord-Gudbrandsdal tingrett og Nord-Østerdal tingrett har de høyeste andelene. I Frostating har Sør-Trøndelag tingrett og Fosen tingrett de laveste andelene, mens andelen er høyest i Søre Sunnmøre tingrett og Namdal tingrett. I Gulating har Bergen tingrett og Stavanger tingrett lavest andeler. Andelen er høyere i Sogn og Fjordane tingrett og Hardanger tingrett.

Reisekostnadsandelene er generelt sett høyest i Hålogaland lagdømme. Både Salten tingrett og Nord-Troms tingrett har andeler på rundt 11 prosent, mens samtlige tingretter i Finnmark har andeler på nærmere 20 prosent.

Hvis strukturforslaget gjennomføres, er det mye som taler for at de samlede reiseutgiftene til offentlig oppnevnte aktører vil bli lavere enn om dagens struktur videreføres. Reisekostnadsandelen er typisk lavere i mer befolkningstette områder, og disse områdene har generelt god tilgang til lokale advokater, tolker og sakkyndige.

Figur 33.4 Reisekostnadsandeler for faste brukere i 2018. Vektet gjennomsnitt for advokater, bistandsadvokater, tolker og sakkyndige

Figur 33.4 Reisekostnadsandeler for faste brukere i 2018. Vektet gjennomsnitt for advokater, bistandsadvokater, tolker og sakkyndige

Fotnoter

1.

Direktoratet for økonomistyring, Veileder i samfunnsøkonomiske analyser, 2018

2.

Finansdepartementet, Rundskriv R109/14. Prinsipper og krav ved utarbeidelse av samfunnsøkonomiske analyser mv., 2014.

3.

Domstolkommisjonen, Vedlegg del VI gir en mer teknisk fremstilling av metoden som er brukt i analysene som presenteres i denne delen av utredningen.

4.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Lønnsregulering pr. 01.10.2018 for dommere i ting- og lagmannsretter, 2018.

5.

Meld. St. 29 (2016–2017) Perspektivmeldingen 2017.

6.

Menon Economics, Statens prosjektmodell. Rapport nummer D044A. Kvalitetssikring (KS1) av KVU for fremtidig rettsbygning i Stavanger, 2017.

7.

Justis- og beredskapsdepartementet, Høring – Sammenslåing av Nedre Romerike tingrett og Øvre Romerike tingrett, 2019.

8.

Stavanger tingrett, Jæren tingrett, Dalane tingrett og Sør-Rogaland jordskifterett. Drammen tingrett, Hallingdal tingrett, Valdres tingrett, Kongsberg og Eiker tingrett, Nedre – og Øvre Buskerud jordskifterett, Nedre Romerike tingrett, Øvre Romerike tingrett og Glåmdal tingrett.

9.

Elverum (2028), Hønefoss (2028), Lillehammer (2028) og Stord (2029).

10.

Transportøkonomisk institutt, TØI-rapport 1389/2015: Verdsetting av tid, pålitelighet og komfort tilpasset NTM6.

11.

Statistisk sentralbyrå. Kildetabell 11615: Sysselsatte, etter bosted, arbeidssted, kjønn, alder, fagfelt og utdanningsnivå. 4. kvartal (K) 2000–2018 (2019).

Til dokumentets forside