15 Økonomiske og administrative konsekvenser – fordelingsvirkninger av utvalgets forslag

Utvalget har lagt fram forslag til endringer i inntektssystemet for kommunene. I dette kapittelet redegjøres det for økonomiske og administrative konsekvenser av utvalgets forslag. Inntektssystemet er et system for fordeling av inntekter mellom kommunene, innenfor en gitt økonomisk ramme. Utvalgets forslag innebærer derfor en omfordeling av inntekter mellom kommunene.

Økonomiske og administrative konsekvenser av de ulike endringsforslagene fra utvalget er omtalt i avsnitt 15.1. I dette kapittelet omtales også fordelingsvirkningene av forslagene på de ulike delene av inntektssystemet, for grupper av kommuner.

Samlede fordelingsvirkninger av utvalgets forslag for kommunene gruppert etter kommunestørrelse, sentralitet og inntektsnivå er vist i avsnitt 15.2. Samlede fordelingsvirkninger for enkeltkommuner er vist i vedlegg 1. For en mer detaljert oversikt over de foreslåtte endringene for enkeltkommuner vises det til de digitale vedleggene til denne utredningen, som publiseres sammen med utredningen på regjeringen.no.

Til slutt i dette kapitlet pekes det på noen områder der det er behov for en videre oppfølging.

15.1 Økonomiske og administrative konsekvenser

Utvalget er bedt om å foreta en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene, vurdere dagens system og komme med et forslag til utforming av inntektssystemet. Utvalgets forslag skal legge rammefinansieringsprinsippet og generalistkommuneprinsippet til grunn, og være innenfor en gitt økonomisk ramme. Utvalget har lagt til grunn uendret økonomisk ramme for kommunene, og utvalgets forslag innebærer en omfordeling av inntekter mellom kommunene.

Skatteelementene i inntektssystemet

Utvalget har i sitt forslag til utforming av inntektssystemet særlig lagt vekt på at inntektssystemet skal bidra til at kommunene kan gi et likeverdig tjenestetilbud, og dette innebærer at det ikke kan være for store forskjeller i inntekter mellom kommunene. Utvalget mener skatteinntekter fortsatt bør utgjøre en betydelig del av kommunenes inntekter, men at det bør gjøres noen endringer knyttet til kommunenes skatteinntekter.

Økende inntekter utenfor inntektssystemet tilsier etter utvalgets vurdering at flere av disse inntektene, som kan karakteriseres som en form for skatteinntekter, bør omfattes av en moderat utjevning i inntektssystemet. Utvalget mener mottakerkommunene fortsatt skal sitte igjen med en betydelig del av disse inntektene, men hensynet til likeverdige tjenester tilsier at deler av inntektene bør komme alle kommuner til gode. Utvalget foreslår at kommunenes inntekter fra konsesjonskraft, havbruksfondet og eiendomsskatt på kraftanlegg, vindkraft, kraftnett og anlegg omfattet av særskattereglene for petroleum bør utjevnes mellom kommunene, og at det foretas en moderat utjevning av disse inntektene, dvs. at de ikke utjevnes i like stor grad som de skatteinntektene som er en del av inntektsutjevningen i dag. Dette forslaget innebærer en endring i hvilke skatteinntekter som inkluderes i inntektsutjevningen i inntektssystemet. Forslaget kan gjennomføres uten å påvirke den samlede inntektsrammen for kommunesektoren. Utvalget foreslår ellers ingen endringer i inntektsutjevningen.

Utvalget mener også at kommunenes skattegrunnlag bør være jevnere enn i dag. Kommunene har i dag blant annet inntekter fra formuesskatt og utbytteskatt, som begge er inntekter som kan variere relativt mye fra ett år til det neste. Utvalget mener at formuesskattens del av kommunenes inntekter bør reduseres, og foreslår at den kommunale formuesskatten halveres i forhold til i dag. Utvalget mener også at det bør vurderes om det er mulig å utforme et skattegrunnlag for kommunenes inntektsskatt som ikke, eller i mindre grad, inneholder skattepliktig utbytte. En reduksjon i kommunenes skatteinntekter fra formuesskatt og utbytteskatt kan gjøres innenfor en samlet ramme og uendret skatteandel, ved at kommunenes inntekter fra skatt på alminnelig inntekt (ekskl. utbytteskatt) økes.

Tabell 15.1 og 15.2 viser fordelingsvirkninger av utvalgets forslag til endringer knyttet til skatt. En reduksjon i formuesskatten vil gjøre at kommuner som i dag har høye inntekter fra formuesskatt vil få lavere skatteinntekter per innbygger, mens kommuner med lite formuesskatt vil komme bedre ut av at deler av formuesskatten erstattes av skatt på alminnelig inntekt. En moderat utjevning av kommunenes inntekter fra konsesjonskraft, havbruksfond og eiendomsskatt på kraftanlegg, vindkraftverk, kraftnett og anlegg omfattet av særskattereglene for petroleum vil gi reduserte inntekter for disse kommunene, og en økning for kommuner som ikke har denne typen inntekter. Det er i hovedsak mindre kommuner, med høye inntekter i utgangspunktet, som vil tape på denne endringen.

Regionalpolitiske tilskudd

Etter utvalgets vurdering er det viktigste regionalpolitiske virkemiddelet i inntektssystemet inntektsutjevningen og utgiftsutjevningen. I lys av dette bør mest mulig av rammetilskuddet fordeles etter de faste kriteriene i inntektssystemet. Utvalget har vurdert dagens regionalpolitiske tilskudd, og om det er behov for slike tilskudd i tillegg til innbyggertilskuddet. Utvalget mener det fortsatt er behov for noen slike tilskudd, men foreslår noen endringer.

Utvalget foreslår at dagens regionsentertilskudd og veksttilskudd avvikles, og at dagens storbytilskudd endres til et tilskudd til kommuner som er sentre i sine landsdeler. Utvalget mener dagens distriktstilskudd Sør-Norge og distriktstilskudd Nord-Norge bør videreføres, men med noen justeringer. Samlet sett betyr utvalgets forslag at de regionalpolitiske tilskuddene reduseres med om lag 1 mrd. kroner, og at innbyggertilskuddet øker tilsvarende. Økningen i innbyggertilskudd for alle kommuner utgjør om lag 188 kroner per innbygger.

Fordelingsvirkninger av forslagene til endringer i de regionalpolitiske tilskuddene er vist i tabell 15.3 og 15.4, for kommunene gruppert etter kommunestørrelse og etter inntektsnivå.

Utvalgets forslag innebærer en reduksjon i alle de regionalpolitiske tilskuddene. Regionsentertilskuddet og veksttilskuddet foreslås avviklet, og kommuner som mottar disse tilskuddene i dag vil dermed få reduserte inntekter. Kommuner med veksttilskudd er i hovedsak større, sentrale kommuner, mens kommuner med regionsentertilskudd er mellomstore kommuner som har fått tilskuddet etter en sammenslåing.

Innenfor distriktstilskuddene for Nord- og Sør-Norge foreslår utvalget å redusere småkommunetillegget med 1 mill. kroner for alle kommuner som mottar dette, og de minste kommunene vil dermed få en reduksjon i de regionalpolitiske tilskuddene med utvalgets forslag. Denne endringen må imidlertid ses i sammenheng med at basiskriteriet i utgiftsutjevningen øker, noe som medfører en økning for disse kommunene.

Utvalget anbefaler at den nye, oppdaterte distriktsindeksen benyttes for å fordele distriktstilskudd Sør-Norge og distriktstilskudd Nord-Norge, og at det gjøres noen justeringer i grenseverdiene og satsene i tilskuddet. Noen kommuner får en høyere verdi på den nye distriktsindeksen, og vil kunne miste eller få redusert tilskudd, mens andre kommuner får en lavere verdi på den nye indeksen, og dermed et høyere tilskudd.

Utvalget foreslår også at inntektsgrensen for å motta distriktstilskudd Sør-Norge og småkommunetillegget i distriktstilskudd Nord-Norge tar hensyn til flere inntekter enn i dagens inntektsgrense. Dette medfører at noen kommuner med høye inntekter som det ikke tas høyde for i dagens inntektsgrense vil miste tilskudd.

Forslaget til endring i distriktstilskudd Nord-Norge innebærer at kommunene i Namdalen ikke lenger mottar distriktstilskudd Nord-Norge, noe som isolert sett gir en reduksjon for disse kommunene. De fleste av disse kommunene vil imidlertid motta tilskudd gjennom distriktstilskudd Sør-Norge i stedet.

Utvalgets forslag til endringer i dagens storbytilskudd innebærer at Drammen kommune mister tilskuddet, mens satsen halveres for de øvrige kommunene som mottar tilskuddet.

Samlet sett reduseres de regionalpolitiske tilskuddene med om lag 188 kroner per innbygger, noe som innebærer en tilsvarende økning i innbyggertilskuddet for alle kommuner. Kommuner som ikke mottar regionalpolitiske tilskudd i dag vil dermed komme bedre ut med utvalgets forslag til reduksjon i de regionalpolitiske tilskuddene. Dette er i hovedsak mellomstore kommuner, med relativt lave korrigerte frie inntekter.

Utgiftsutjevningen

Utvalgets forslag til endringer i utgiftsutjevningen vil gi en omfordeling mellom kommunene. Utvalget foreslår en utvidelse av hvilke utgifter som skal omfattes av utjevningen, ved at utgiftene knyttet til bistand til etablering og opprettholdelse av egen bolig og arbeidsrettede tiltak inkluderes i sektoren for sosiale tjenester og omfattes av utgiftsutjevningen.

Utvalget har foretatt en gjennomgang av alle delkostnadsnøklene i utgiftsutjevningen, og foreslår endringer i kriteriene og vektingen av disse i tråd med oppdaterte analyser av variasjonene i kommunenes utgifter. Utvalget presenterer et forslag til ny kostnadsnøkkel for kommunene i kapittel 10.8.

Med utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel får alderskriteriene større betydning enn i dag, og vektingen av disse kriteriene øker fra om lag 70,6 pst. til 72,5 pst. Kriteriene for bosettingsmønster og kommunestørrelse får også en noe høyere vekting med utvalgets forslag, noe som isolert sett tilsier en økning for små, spredtbygde kommuner. Gradert basiskriterium øker med 0,17 pst., mens bosettings kriteriene sone og nabo begge øker med 0,4 pst.

Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel gir en betydelig reduksjon i verdien av kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming. Dette er i tråd med resultatene fra flere ulike analyser de senere årene, og tilsier at dette kriteriet er vektet for høyt i dagens kostnadsnøkkel. Kriteriet har imidlertid stor betydning i dagens kostnadsnøkkel, og utløser et høyt beløp per person som inngår i kriteriet. Dette er den foreslåtte endringen i kostnadsnøkkelen som omfordeler mest mellom kommunene.

Endret vekting av kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming må ses i sammenheng med toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester. Mange av mottakerne i toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester telles også med som psykisk utviklingshemmet i kriteriet i inntektssystemet. I dag kommer verdien av dette kriteriet til fratrekk i beregningen av kommunens kompensasjon gjennom toppfinansieringsordningen. Når kriteriet får en lavere betydning i inntektssystemet vil dermed trekket i toppfinansieringsordningen bli lavere, og tilskuddet i kommunen får toppfinansieringsordningen vil øke tilsvarende. En reduksjon i verdien av kriteriet i inntektssystemet vil, etter utvalgets anslag, gi en økning i det øremerkede tilskuddet på om lag 2,3 mrd. kroner.

I utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel er dagens utforming av gradert basistilskudd lagt til grunn, og utvalgets forslag til endringer i hvilke utgifter som skal inngå i utgiftsutjevningen er inkludert. I anslagene på fordelingsvirkningene er det tatt utgangspunkt i utgiftsutjevningen og gjeldende kostnadsnøkkel i 2022.

Tabell 15.5 og 15.6 viser fordelingsvirkningene av utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel (kol. 3), anslag på økningen i toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester (kol. 4), den isolerte fordelingsvirkningen av å endre vektingen av kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming (kol. 5) og fordelingsvirkninger av utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel hvis dagens vekting av kriteriet antall psykisk utviklingshemmede holdes uendret (kol. 6). I tabellene er kommunene gruppert etter størrelse og sentralitet. Ser vi på kommunene gruppert etter inntektsnivå er det ingen klar tendens til systematikk i fordelingsvirkningene, og disse varierer betydelig innad i kommunegruppene.

Utvalget foreslår at dagens overgangsordning i inntektssystemet, inntektsgarantiordningen, videreføres. Endringer i utgiftsutjevningen vil omfattes av denne overgangsordningen. Kommuner som isolert sett taper mer enn 400 kroner per innbygger vil det første året få kompensert det de taper ut over denne grenseverdien. Ordningen finansieres med et likt beløp per innbygger for alle kommuner. I tabellen for alle kommuner i vedlegg 1 vises et anslag på inntektsgarantiordningen, samt et anslag på førsteårsvirkningen av utvalgets forslag.

Utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel gir i gjennomsnitt en økning for de aller minste og de største kommunene, og en reduksjon for mellomstore kommuner. Det er imidlertid variasjoner innenfor kommunegruppene. Utvalgets forslag innebærer at kriteriene for bosettingsmønster og kommunestørrelse får en høyere vekting enn i dag, noe som isolert sett gir en omfordeling til mindre, spredtbygde kommuner. De største kommunene tjener blant annet på nedvektingen av kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming og at flere utgifter innenfor sosiale tjenester omfattes av utgiftsutjevningen. Ser vi på kommunene gruppert etter sentralitet er det de mest og minst sentrale kommunene som kommer bedre ut med utvalgets forslag, mens de mellomsentrale kommunene som gruppe får en reduksjon med utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel.

Ser vi på den isolerte effekten av å endre vektingen av kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming er virkningen negativ for de fleste kommunegruppene, med unntak av de største kommunene. Det er imidlertid også variasjoner innenfor kommunegruppene. I en samlet vurdering må det også tas hensyn til at det er de minste kommunene som anslås å få tilbakeført det høyeste beløpet gjennom toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester.

Kolonne 6 viser fordelingsvirkningene av utvalgets forslag, hvis vektingen av kriteriet antall personer med psykisk utviklingshemming hadde vært videreført på dagens nivå. Med denne kostnadsnøkkelen vil det være kommunegruppene med under om lag 5 000 innbyggere som kommer best ut av utvalgets forslag, noe som blant annet skyldes økt vekting av kriteriene for bosettingsmønster og kommunestørrelse. De største kommunene kommer fortsatt positivt ut, men økningen er mindre enn i utvalgets forslag med redusert vekting av dette kriteriet.

Andre forslag

Utvalget har lagt vekt på at mest mulig av rammetilskuddet bør fordeles etter de faste kriteriene i inntektssystemet. I tråd med dette anbefales det at skjønnstilskuddet reduseres og at tilskuddet i større grad bør brukes til å fange opp hendelser og forbigående forhold som ikke ivaretas av de øvrige delene av inntektssystemet. Skjønnstilskuddet fordeles i dag i stor grad av statsforvalterne i de enkelte fylkene, basert på en fylkesvis fordeling og retningslinjer gitt av departementet. Utvalget anbefaler også at det gjøres en omfordeling av de fylkesvise rammene, og at det i fordelingen legges større vekt på antall kommuner og antall innbyggere i de ulike fylkene.

Utvalget har ikke kunnet beregne fordelingsvirkninger per kommune av dette forslaget. Forslaget vil imidlertid kunne gi en omfordeling fra fylker og kommuner med et høyt skjønnstilskudd per innbygger, til fylker og kommuner som i mindre grad mottar skjønnstilskudd. En reduksjon i skjønnstilskuddet på for eksempel 500 mill. kroner vil bety at innbyggertilskuddet øker med om lag 93 kroner per innbygger for alle kommuner.

I 2022 ble det innført et eget tilskudd som fordeles med et likt beløp per grunnskole i kommunen. Utvalget mener dette bør avvikles, og at midlene i stedet fordeles etter ordinære kriterier i innbyggertilskuddet. I beregningen av fordelingsvirkningene er det lagt til grunn at dette tilskuddet fordeles med et likt beløp per innbygger i stedet for etter antall grunnskoler. Denne endringen innebærer en omfordeling fra kommuner med et relativt høyt antall grunnskoler, som i stor grad er mindre kommuner, til kommuner med relativt færre grunnskoler. Tilskuddet utgjør om lag 1,25 mrd. kroner i 2022, noe som tilsier om lag 230 kroner per innbygger for alle kommuner hvis midlene ble fordelt etter innbyggertall.

15.2 Samlede fordelingsvirkninger av utvalgets forslag

Tabellene i dette avsnittet viser de samlede fordelingsvirkningene av utvalgets forslag for kommunene gruppert etter kommunestørrelse (15.7), inntektsnivå (15.8) og sentralitet (15.9). Tall for enkeltkommuner er vist i vedlegg 1.

I beregningene av fordelingsvirkningene knyttet til skatt har utvalget benyttet skattetall for 2019, og aggregert fordelingsvirkningene til kommunestrukturen i 2022. Utvalget har valgt å benytte denne årgangen siden skattetallene for 2020 i stor grad er påvirket av koronapandemien.

Fordelingsvirkningene av utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel og endringer i de regionalpolitiske tilskuddene er beregnet med utgangspunkt i inntektssystemet i 2022, jf. Grønt hefte for 2022. I beregningen av fordelingsvirkningen av å avvikle tilskuddet som fordeles per grunnskole i kommunen har utvalget lagt til grunn at disse midlene i stedet blir fordelt som ordinært innbyggertilskudd, med et likt beløp per innbygger til alle kommuner.

Utvalget foreslår ingen endringer i inntektsgarantiordningen i inntektssystemet, og deler av fordelingsvirkningene av utvalgets forslag vil dermed fanges opp i denne ordningen. Dette gjelder fordelingsvirkningene av utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel, og deler av endringen i de regionalpolitiske tilskuddene. Inntektsgarantiordningen vil, isolert sett, begrense fordelingsvirkningene av en systemendring til maksimalt 400 kroner per innbygger det første året etter innføring. Endringer knyttet til skatt omfattes ikke av inntektsgarantiordningen, og disse endringene vil dermed slå inn fra første år med utvalgets forslag. Endringen i utvalgets forslag til ny kostnadsnøkkel må også ses i sammenheng med toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester.

Samlet sett kommer de minste kommunene, og kommunene med de høyeste inntektene i dag, negativt ut av utvalgets forslag, mens mellomstore og større kommuner kommer positivt ut. De minste kommunene er de kommunene som har det høyeste inntektsnivået i dag. Ser vi på fordelingsvirkningene for kommunene gruppert etter nivå på korrigerte frie inntekter vil kommunene med de laveste inntektene i sum komme noe bedre ut med utvalgets forslag, dette er knyttet til endringene som foreslås på skatt og i de regionalpolitiske tilskuddene. Kommunene med de høyeste inntektene kommer litt ulikt ut av utvalgets forslag til endringer i kostnadsnøkkelen, mens forslagene om endringer i skatteelementene og de regionalpolitiske tilskuddene slår negativt ut for disse kommunene.

Hvis vi ser på kommunene gruppert etter sentralitet kommer de mest og nest mest sentrale kommunene positivt ut med utvalgets forslag, mens de minst sentrale kommunene i sum kommer negativt ut. De minst sentrale kommunene inkluderer flere av kommunene med de høyeste inntektene i dag, og disse kommunene kommer negativt ut av utvalgets forslag på skatt og regionalpolitiske tilskudd.

15.3 Behov for videre oppfølging

Utvalget vil peke på noen områder der det er behov for videre oppfølging av utvalgets forslag.

Skatt

Utvalget peker i kapittel 8 på flere forslag til endringer knyttet til skatt. Utvalget anbefaler at formuesskattens del av kommunenes inntekter bør reduseres, og at det bør vurderes videre om det er mulig å utforme et skattegrunnlag for kommunenes inntektsskatt som ikke, eller i mindre grad, inneholder skattepliktig utbytte.

Utvalget anbefaler også at flere inntektsarter på siden av inntektssystemet bør omfattes av en moderat utjevning i inntektssystemet. Utvalget peker på at denne utjevningen bør inneholde inntekter fra konsesjonskraft, havbruk og eiendomsskatt fra kraftanlegg. Utvalget skisserer to alternative måter å gjøre denne utjevningen på, og det må vurderes videre hva som er det beste alternativet. Utvalgets forslag innebærer også at det gjøres et skille mellom eiendomsskatteinntekter fra kraftanlegg og annen næringseiendom. I dag skilles det ikke mellom de ulike eiendomsskatteartene i KOSTRA, og utvalget vil peke på at det bør vurderes om det kan gjøres en finere inndeling av disse. Utvalget viser også til at det bør undersøkes nærmere hvilket informasjonsgrunnlag som bør brukes til å anslå verdien av kommunenes konsesjonskraftinntekter. Tall fra KOSTRA for netto inntekt fra konsesjonskraft, kraftrettigheter og annen kraft for videresalg viser kun verdien av konsesjonskraften som har blitt solgt videre, og ikke konsesjonskraft som for eksempel har gått til eget forbruk. For kommunene er verdien av konsesjonskraften høyere enn tallene fra KOSTRA tilsier. En mulighet her er å legge til grunn et beregningsgrunnlag hvor konsesjonskraftmengden multipliseres med differansen mellom gjennomsnittlig årlig spotmarkepris og konsesjonskraftprisen fastsatt av Odslje- og energidepartementet. Utvalget foreslår at det ses nærmere på fordeler og ulemper ved å legge til grunn et slikt eller lignende beregningsgrunnlag.

Utvalget har vurdert om dagens system for inntektsutjevning er forenlig med kommunenes mulighet til å sette satsene for inntekts- og formuesskatten lavere enn maksimalsatsen. Utvalget mener primært at satsene for skatt på inntekt og formue bør være faste, det vil si at kommunene ikke bør ha mulighet til å endre disse. Utvalget mener imidlertid at kommunene bør ha reelle muligheter til å påvirke egne inntekter, og at dette bør kombineres med å øke kommunenes beskatningsfrihet innenfor eiendomsskatten. Begge disse forslagene vil kreve endringer i gjeldende lovverk.

Utgiftsutjevningen

Utvalget har basert forslaget til ny kostnadsnøkkel på analyser av variasjonene i kommunenes utgifter i 2019. Koronapandemien i 2020 og 2021 har påvirket kommunenes utgifter, og det har vært store variasjoner mellom kommunene. Samtidig var det et stort antall kommunesammenslåinger i 2020, og utvalgets analyser på 2019-tall vil dermed ikke fange opp eventuelle endringer som følge av sammenslåingene. Utvalget anbefaler derfor at det bør gjøres oppdaterte analyser som også inkluderer tall på ny kommunestruktur, men at det må vurderes nærmere om de endelige regnskapstallene for 2021 er egnet som analysegrunnlag.

Fra 2022 trådte barnevernsreformen i kraft. Denne reformen skal gi mer ansvar til kommunene på barnevernsområdet, og styrke kommunenes forebyggende arbeid og tidlig innsats i hele oppvekstsektoren. Utvalgets analyser er basert på utgiftsdata fra før reformen trådte i kraft, og det er vanskelig å anslå hvordan barnevernsreformen vil påvirke kommunenes utgifter framover. Utvalget vil peke på at det må foretas oppdaterte analyser av barnevernssektoren, og eventuelle andre områder som påvirkes av reformen, når reformen også får effekt for kommunenes utgifter.

Innenfor grunnskolesektoren er det innført en bemanningsnorm (norm for lærertetthet), som vil påvirke kommunenes organisering og utgifter til grunnskole. Normen ble fullt ut implementert for skoleåret 2019/2020, så utgiftstallene som ligger til grunn for utvalgets forslag inneholder ikke full effekt av denne normen. Det bør derfor gjøres en oppdatert vurdering av delkostnadsnøkkelen for grunnskole på regnskapstall som inneholder den fulle effekten av normen uten å være for mye påvirket av pandemien (regnskapstall for 2021 eller senere).

Utvalget anbefaler en alternativ innretning på dagens modell for gradert basiskriterium i kostnadsnøkkelen, med en alternativ beregning av dagens strukturkriterium. Utvalget har imidlertid ikke hatt tilgjengelige tall for hele landet, og har dermed ikke kunnet foreslå en konkret modell for gradert basiskriterium. Utvalget vil anbefale at det ses nærmere på den foreslåtte innretningen på strukturkriteriet, og at det utformes en modell som benyttes for å differensiere kompensasjonen for smådriftsulemper i inntektssystemet.

Toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester

Toppfinansieringsordningen for særlig ressurskrevende tjenester er et øremerket tilskudd, og er dermed ikke en del av inntektssystemet. Ordningen omfatter imidlertid tjenester som også finansieres gjennom inntektssystemet, og har også andre berøringspunkter mot inntektssystemet. I kapittel 14 peker utvalget på at denne ordningen bør vurderes endret, slik at den i større grad ser på de totale utgiftene for kommunen og innrettes mer i tråd med prinsippene i inntektssystemet. Med en slik endring i ordningen mener utvalget det også bør vurderes å innlemme deler av det øremerkede tilskuddet i rammetilskuddet.